行政事業單位執行新《政府會計制度》的實踐探討

陸葉飛

摘要：2019年1月1日《政府會計制度》在全國行政事業單位開始全面實施，四年來，會計人員通過不斷學習和實踐，已經基本掌握了新制度的要求。但是在執行新制度的實踐中仍然存在很多問題，影響了會計信息的質量，沒有完全達到政府推行新《政府會計制度》的目的?；诖?，本文結合實際工作進行探討和思考，首先闡述施行新《政府會計制度》以來的重大變化，然后結合實際工作提出在實踐過程中存在的問題，最后對存在的問題提出相應的對策和建議，旨在為促進新《政府會計制度》的深入貫徹實施提供借鑒。

關鍵詞：新《政府會計制度》；預算一體化；會計信息化；會計信息質量

為規范行政事業單位的會計核算，保證會計信息質量，提升政府治理能力，財政部于2019年1月1日推行實施新《政府會計制度》。新制度的實施是對行政事業的會計核算的重大變革，會計核算面臨巨大的轉變和挑戰，也對財務管理、內控建設等提出了更高的要求。目前，行政事業單位在新制度的實踐中遇到了很多問題，存在財務管理不完善、內控制度不健全、財務人員知識儲備不足等問題，嚴重影響了新制度的深入貫徹實施，需要針對這些問題提出解決方案和對策，提高會計核算工作的質量和效率。

一、政府會計制度在改革后產生的重大變化

新《政府會計制度》的實施對行政事業單位的會計核算來講是一項重大的變革，它繼承了多年來我國在行政事業會計改革中的有益經驗，反映了當前政府會計改革發展的內在需要和發展方向，相對于原制度帶來了重大的變化和創新。第一，會計核算的基礎發生了變化。從原來的單一的收付實現制到現在的權責發生制和收付實現制并行，創造性的實現了雙基礎。第二，創新了會計記賬模式。會計核算基礎在權責發生制和收付實現制的并行的情況下，財務會計和預算會計創造性的實行平行記賬。一筆經濟業務需要同時進行財務會計核算和預算會計核算，分別反應不同的會計核算基礎，實現了雙功能。第三，會計報告形式發生了變化。從原來的單一的決算報告轉變為決算報告和財務報告同時報送，分別反映預算的執行情況、財務狀況及運行狀況，實現了雙報告。第四，重塑了會計要素。新制度下財務會計要素包括資產、負債、凈資產、收入、費用；預算會計包括預算收入、預算支出、預算結余。根據新的會計核算基礎的變化和特點，在財務會計中將原來的“支出”變成了“費用”，而支出體現在預算會計中的“預算支出”，更加科學合理。第五，規范了資產核算方法。一方面規范了對在建工程、新增資產的會計核算方法，從源頭上防止資產不入賬的情況發生；另一方面對資產計提折舊或攤銷，從而更加準確反映單位資產真實價值。

二、行政事業單位執行新會計制度實踐中存在的問題

（一）單位內部對政府會計制度的認識不夠

新《政府會計制度》是全面貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”等決策部署的重要舉措，為更好的發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用具有重要而深遠的意義。所以在實施之初就要求加強宣傳培訓，廣泛宣傳政府會計改革的重要意義和基本精神。然而新《政府會計制度》實施四年來，各級行政事業單位對新制度的認識程度還不夠，對單位的財務管理不夠重視，仍然停留在原來的思維上，認為行政事業單位就是向財政要錢，只要有預算、有錢花就是成功，不了解政府推行新《政府會計制度》真正的用意是為了科學、全面、準確地反映政府的資產、負債和成本費用，加快建立現代財政制度，更好的推進國家治理現代化。因為認識不足，相應的配套管理制度也難以建立，給新《政府會計制度》的全面實施帶來了困難。同時，也因為認識不足，不清楚新《政府會計制度》實施的意義，對會計信息的需要也不足，不能更好的運用到單位的治理當中。

（二）財務人員的業務能力水平有待提高

新政府會計實施之初，財務人員最大的困難就是專業能力不足，經過四年的不斷學習和實踐，已經基本掌握了會計核算的方法。但是，仍然存在財務人員素質參差不齊，以及專業技能不夠的問題。一方面，因各自崗位職責的不同，財務人員對新《政府會計制度》的了解也不盡相同，尤其目前實施會計集中核算制度的地方，單位的報賬員對新《政府會計制度》的學習不夠，以及缺乏實踐操作，所以對新《政府會計制度》掌握的不夠全面。另一方面，財務人員的專業技能掌握的還是不夠，尤其是對一些特殊業務的處理。近幾年財政改革不斷推進，信息化發展越來越快，財務人員疲于應付，減少了對新《政府會計制度》的不斷學習和培訓，尤其是近三年的疫情影響，所有的財務人員缺乏外出接受高質量培訓的機會。而新《政府會計制度》對專業性的要求較高，不僅需要學習基于權責發生制的財務會計，同時還需要學習基于收付實現制的預算會計，學習的任務及壓力非常大。而在預算一體化系統不斷推進的情況下，財務人員面臨的事務越來越繁瑣，也缺乏自身學習提升業務能力的時間。

（三）資產管理制度不完善

首先，固定資產管理制度不完善。雖然根據新制度的要求，利用資產云系統的實施，已經計提了折舊，初步配合了新《政府會計制度》的實施，但是在實踐過程中仍然存在固定資產在實施之初未能進行全面的清理和盤點，存在賬實不符的情況；資產的后續改良支出，因資產管理職能的不到位，在滿足資本化條件的情況下，會計核算仍然作為費用化處理，造成了資產價值的不真實。其次，存貨管理制度未建立，存貨價值失真。原來基于收付實現制下的預算會計不需要對存貨價值進行核算，所以也就未建立相應的管理制度，而新《政府會計制度》基于權責發生制，需要對存貨進行準確的計量，真實反映其價值。這就需要單位建立一套完善的存貨管理機制，需要對存貨進行庫存管理，建立存貨入庫出庫的計量方法。因存貨管理的難度較大，大多數的行政事業單位未建立相應的存貨管理機制，其存貨還是直接費用化處理。從目前的實踐來看，很多單位僅僅將紙張等象征性地作為低值易耗品列支存貨，但是因缺乏完善的管理制度，其出入庫的手續缺乏有效的監督。最后，往來款缺乏相應的管理制度，導致數據不真實。行政事業單位往來款清理一直是一個難題，特別是隨著單位負責人的不斷更換，新官不理舊賬，時間一長就積累了很多的長期掛賬款項，而且涉及金額較大，失去了資產或者負債的真實價值。在政府會計制度新舊制度銜接的時候也是因為歷史原因未能將往來款清理，計提相應的壞賬準備。新政府會計實施以后，單位往往也未建立往來款的管理制度，沒有對應收款進行催收或者賬齡分析，對壞賬計提壞賬準備，導致應收賬款不能真實反應其價值；應付款項同樣也是得不到及時的清理，造成很多款項未及時支付，長期掛賬。

（四）預算編制不精準

在信息技術的發展支持下，預算一體化系統不斷完善，將預算編制，會計核算、政府采購等功能深度融合、互相關聯。因此預算編制的精準程度直接影響到了政府采購的順利進行、會計核算的準確處理。目前，在預算一體化系統下，如果預算編制不精準，特別是經濟分類科目拆分不完整、有遺漏，后期在預算執行的過程中就無法使用正確的預算指標，造成會計核算經濟分類科目不正確。而且目前財政對預算調整的管控力度越來越大，一般情況下不允許單位隨意調整。因此，加強預算管理、強化預算編制的精準化就顯得尤為重要。

（五）費用管理制度未建立

新《政府會計制度》不僅更加真實全面反應單位的財務狀況，而且體現了單位運行中的真實成本費用，可以為單位績效考核、治理能力等提供可靠真實的數據支撐。為了更加準確的反應單位的成本費用，新《政府會計制度》設置了業務活動費用和單位管理費用兩大費用要素，同時在兩大費用要素下還設置了工資福利費用、商品和服務費用、對個人和家庭的補助費用、固定資產折舊費用等明細科目。而要準確的記錄相關費用，就必須要求財務人員結合單位具體業務，將費用進行細分。目前，新《政府會計制度》的實施情況是大多數的行政事業單位只是進行簡單的費用拆分，或者一邊倒，沒有完全的區分業務活動費用和單位管理費用。主要原因是單位沒有建立合理的費用管理制度，沒有對發生的費用根據業務的具體性質進行區分，同時財務人員還沒有樹立業財融合的理念，對單位業務的了解不夠深入，當業務交叉發生的時候，對費用的歸屬更加難以把握。

（六）信息化系統不穩定

新《政府會計制度》的實施需要依托信息化技術的強大支撐，目前，預算一體化雖然功能強大，但是在實際運行中存在很多問題。首先，系統運行不穩定，經常出現卡頓、報錯等問題；其次，核算云對于報表的設置不夠完善，尤其是對于預算報表，未能提供全方位多維度的預算報表，限制了財務人員對外報送數據的職能，使得財務人員無法根據自己的需求提供更加全面的報告。最后，系統運維能力不足，當系統出現問題時，往往不能及時解決。

三、行政事業單位深入貫徹實施新會計制度的對策

（一）提高行政事業單位對政府會計制度的認識

首先就是要提高單位負責人對新制度的認識，通過加強宣傳和培訓，使單位負責人能充分認識“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責”的規定，讓他們了解新《政府會計制度》的變化就是為了更加全面的反映政府的財務狀況、資產負債情況，為財政改革、國家治理提供準確的數據。其次，財務人員需要自下而上的進行宣傳，為了更好的開展工作，作為財務人員有義務也有責任在單位內部進行新《政府會計制度》的宣傳，讓全體人員理解政府推行新《政府會計制度》的意義所在。最后，財政部門應該加強宣傳和監督，不僅要組織對財務人員的培訓，更重要的是對單位負責人的宣傳和培訓，使單位負責人更加深入了解，更加重視財會工作，為新《政府會計制度》的實施提供決策支持。

（二）提升財務人員的財務素養

提高財務人員的財務素養是實施新《政府會計制度》、提高會計信息質量的有力保障，只有財務人員的財務素養提升了，才能高質量的完成新《政府會計制度》的執行。首先，要通過學習教育提高財務人員的道德素養，養成良好的職業操守。只有當財務人員的職業道德素養提高了，才能保證新《政府會計制度》的實施。其次，應該為財務人員提供高質量的學習培訓，不斷加強其專業理論水平，開闊財務人員的眼界，不斷提高財務人員的管理水平；同時也應該加強與其他單位的學習交流，可以結合實踐，將遇到的不同問題跟同行進行交流和分享，通過基于實際問題的交流可以不斷發現問題并及時解決，提高執行新《政府會計制度》的質量。最后，應該建立完善的財務人員管理體系，作為業務的主管部門或者財政部門應該對財務人員的選拔、繼續教育、職業晉升、職稱評定等制定相關的支持政策，從制度上關心財務人員、幫助財務人員提升自身素質，提高職業幸福感。

（三）完善資產管理制度

新《政府會計制度》的實施需要完善的配套制度作為保障，應該加強單位內控建設，完善單位在固定資產管理、存貨管理以及應收賬款管理方面的制度，形成一整套符合新《政府會計制度》要求的管理制度，對固定資產的折舊計提、后續改良，存貨的庫存管理，包括存貨的計價方法，應收賬款的管理建立相應的辦法，配備相應的專業人員，對相應的事項根據權責發生制的要求進行會計核算。

（四）推動預算編制的精準化

隨著預算一體化的的不斷深入，單位因預算編制不準確的弊端越來越顯現，嚴重影響了預算的執行和會計核算的準確性。所以應該重視預算編制的精準化要求，將單位職能職責、發展規劃、年度重點工作等作為基礎，利用預算一體化系統為手段，建立科學的預算編制方法，實現從預算到支付到核算的一致性，確保會計核算信息的準確性。

（五）樹立業財融合的理念

財務人員不僅要有扎實的業務理論知識，更要了解單位的組織結構，熟悉單位的業務和流程，加強與單位不同科室崗位的人員的交流，從而了解每筆經濟業務發生的實質，規范對費用的劃分。單位也應該加強培訓，提高財務人員的素質，將財務人員在職能上從核算會計向管理會計轉變，為單位成本費用的核算提供保障。

（六）不斷完善預算一體化信息系統

首先，應該不斷提高預算一體化系統的穩定性，作為財政主導的信息系統，應該由財政加強信息化建設的投入和維護，不斷提高系統的穩定性。同時，也應該做好頂層設計，將預算、采購、資產、支付、核算等模塊集成在一起的時候，能將不同模塊之間的要求進行融合，將系統設計的更加合理和實用，增強財務人員使用的體驗感。其次，應該完善預算一體化中核算云的報表系統，目前除了制度要求的報表之外，對于個性化的報表比較缺乏，建議針對實際需求開發更加實用的報表，特別是預算會計方面，可以結合年度決算的需求設計不同樣式的報表供財務人員使用。單位也可以根據自身需求，自主設計報表，為單位的財務分析提供方便。

四、結束語

新《政府會計制度》的實施，能夠更加全面準確地反映單位的資產、負債和成本費用，確保了會計信息的質量，對發揮財政在國家治理中的重要作用和行政事業單位的自身發展具有重大的意義。為了深入貫徹實施新《政府會計制度》，對于執行新《政府會計制度》實踐中出現的新問題，可采取加強對財務人員的培養，提升財務人員的整體素養；提高財政對新制度實施的監管力度，促使單位不斷完善內控制度，建立相應的配套措施；同時重視信息化的建設，不斷提高預算一體化系統的穩定性和實用性等措施，全面實現實施新《政府會計制度》的目標，為單位發展、財政改革、國家治理提供堅實的數據支撐。

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