探析公立醫院如何有效實施全面預算管理

文/王琳琳（雅安職業技術學院附屬醫院）

所謂全面管理，就是以醫院的戰略目標為導向，測算和籌劃醫院的經營活動和財務指標，并對醫院財務及非財務資源進行合理配置，監督并分析執行過程，評價和反饋執行結果，推動醫院戰略目標實現。全面預算管理強調的是全員參與預算管理，全面涵蓋醫院業務范圍，并對預算管理進行全流程跟蹤。根據國衛財務發〔2020〕30 號文件對醫療改革的相關要求，全面預算管理反映了公立醫院在未來某一特定期間內以增強公立醫院的公益性為目的，以醫療活動為起點，進而對醫療業務中產生的各類數據，如收入數據、支出數據、現金數據等進行科學測算并編制報表、起草相關管理制度等行為，幫助管理人員進行計劃、協調、控制和績效評價。

一、全面預算管理概念闡述

公立醫院全面預算管理是根據醫院發展戰略，將現金流量作為其中的關鍵內容，在此基礎上對各項指標進行有效劃分，對各處（室）下達目標，全過程監管醫院醫療及經濟業務活動，對于最終所實現的業績目標，應進行嚴格考評以及管理等。同時，鼓勵所有工作人員共同參與其中，實施戰略性管理方法，這也是促進醫院管理面向現代化發展的重要途徑。全面預算管理旨在通過預算、控制、協調、考核等手段，對醫院各項經濟活動進行控制，從而達到戰略發展目標。

二、公立醫院實施全面預算管理的重要性探討

在相關部門下發的《關于加強公立醫院財務和預算管理的指導意見》中明確指出，公立醫院的核心工作內容應該是預算管理和財務管理，對公立醫院提出了建立和實施全面預算管理的要求[1]。實行全面預算管理，對內可以規范公立醫院的發展道路，防范各類風險，發揮其主要職能，提升日常運營效率；對外可以用于如財政部門、衛健委等上級機構的例行檢查，醫院等級評審，創建各級文明單位，統計部門數據整合等。

除此之外，在加強公立醫院自身精細化管理方面，全面預算管理也有相當出色的表現，一是有助于實現醫院的戰略目標，成為醫院現階段起點與戰略目標之間的橋梁，起到指導具體工作、監督具體工作和解釋具體工作的作用；二是有助于加強各類成本管理，避免不合理的費用開支，對建立公立醫院新時代管理制度、增強綜合競爭力有著十分重要的意義；三是有助于保持公立醫院具有公益性，規范公立醫院的醫療服務流程，提高醫療服務水平。

三、公立醫院實施全面預算管理過程中存在的問題

（一）公立醫院內部全面預算管理制度滯后

我國大部分公立醫院管理者只注重發展臨床治療水平和科研學術水平，對全面預算管理往往都是漠不關心的態度，并不會給予足夠的重視，甚至粗淺地將“全面預算”理解成“財務預算”，直接將相關的工作交給財務部門，由財務部門來處理全面預算管理的大部分事務性工作。而對財務部門而言，每年又有財政部門的年度部門預算這項重點工作，由于年度部門預算與全面預算的口徑、科目和報表存在部分差異，且年度部門預算的重心在財政撥款收入上，并不會太關注醫院本身的主營業務收入，盲目地對財務預算指標進行評估，忽略了其與業務收入的協同作用，最終導致財務部門需要做兩份不同口徑的預算。同時由于公立醫院具有公益性質，需要不計成本地承擔上級分派的相關任務，這就使管理者很容易產生只重視公益性而忽視經濟性的思想，覺得盈虧都是國家的，只需要完成公益方面的任務即可，這也導致很多公立醫院存在常年虧損的情況。

（二）公立醫院內部預算編制缺乏科學性

預算編制作為實施全面預算的一個重要環節，其重要性不言而喻。如果預算編制不夠科學，將會對后續的預算管理工作產生很大的影響。目前，我國公立醫院的預算編制存在著一些不合理的地方，具體表現為：一是醫院的預算管理方法缺乏科學性，許多醫院在預算編制時都采取了相對容易、工作量較小的增量預算、固定預算等方法。但是，隨著外部環境的變化和內部管理的要求，這兩種預算編制方式已經不能夠滿足醫院發展的需求。二是公立醫院在預算編制的過程中，很多部門未能默契配合，各個部門在編制自身預算時并沒有認真地對待，這樣做僅僅是為了應對審查，造成了預算資料的不科學，預算不能夠實際落地實施，無法起來剛性約束作用。三是預算項目不夠細化，內容不具體，沒有充分的研究和論證，可能導致預算不全面，部分迫切需要的項目執行得不到合理的資源支撐，影響醫院的健康可持續發展[2]。

（三）公立醫院內部預算執行力不足，缺乏制約力

在預算執行過程中，由于其所牽涉到的內容較多，所以在整體上具有明顯的綜合性。財務人員不僅應該具有扎實的財務會計理論知識，而且對醫院人力資源管理、采購管理、醫療教學科研工作有深刻的認知，但財務人員自身業務水平不高，無法引導其他各項工作順利開展，導致醫院預算管理推進緩慢，無法發揮預算的管控職能。

此外，預算執行管控不嚴，缺少制約力，導致管理人員對整個執行過程的把握不到位，無法確保執行效率。預算調整不能對突發的公共衛生事件及時反應并發揮有效監控作用；不能與成本核算、會計核算的口徑保持一致，導致預算調整、執行、分析等脫節；不能與臨床、醫技、護理、后勤等數據保持對稱關系，導致預算指標后期追蹤、整改、反饋乏力。二是對內部監督管理的考核力度不夠。事中預算調整可能會影響成本控制或財政資金使用范圍，事后預算考評的二、三級考核指標可能與全面預算管理的目標不一致，考核指標與實際的預算科室之間關聯性不強，導致考核工作無法有效落實，考核結果不公允不客觀，會違背年終考核的初衷。三是部分公立醫院在預算調整、上報上級等環節中無調整記錄、審核記錄或簽發記錄，沒有核對年初制定的預算報表與年末編制的決算報表在會計制度、口徑和科目方面是否一致，以及表內數據的邏輯關系，表與表之間的邏輯關系是否科學合理[3]。

（四）公立醫院內部預算管理信息化應用程度低

公立醫院在發展的過程中，首先對于信息化建設的投入較少，會過多地將資金投入能直接產生經濟效益的固定資產購置上，比如醫療設備等，大多數公立醫院還未對預算管理實行信息化，處于手工階段，無法實現預算管理的信息化，導致人工的統計管理不僅工作量大，而且效率也很低。而且預算在實際執行過程中人為干預影響比較大，無法發揮預算的剛性約束作用。其次，預算管理牽扯各個部門之間的利益關系，日常工作中需要各部門之間加強協調和溝通，然而采用手工的預算管理模式，使各部門之間缺少一個共享的數據平臺，無法在第一時間內獲取到相關數據，從而難以實現預算過程的實時動態監控，不能為醫院管理層及時準確地提供預算執行預判信息。同時，在編制預算時，因資料獲得的滯后及非直觀性，使得各個部門缺乏對預算的參與度，無法主動投入[3]。最后，各個信息系統之間相互孤立，不能有效對接，容易產生“信息孤島”，比如預算管理系統和醫院HIS 系統之間未做到互聯互通，數據不能共享，影響預算管理的質量和效率。

四、公立醫院優化全面預算管理工作的具體途徑

（一）建立健全公立醫院全面預算管理制度

1.突出管理約束，完善預算管理制度

在全面預算管理制度體系下，需著重加強以下三方面工作：一是修訂了全面預算管理制度，規范了預算審批、執行、調整流程。重點加強了對預算執行偏離原因分析，完善了預算考核辦法，促使各歸口部門牢固樹立合理測算年度收支，勤儉節約辦事業的預算管理意識。二是對預算編制、審批、執行、分析實行全流程信息化管理，有效提升預算管理效率。預算信息化建設是全面預算管理的保證，其不僅可以將預算控制的關口向前移動，還可以實現預算與成本、績效、會計核算、資金與資產管理等信息的互聯互通，將內部控制的理念和方法用信息化的方式實現。我院通過建設“會計核算一體化”系統，緊密地將預算制度和計算機信息管理系統聯系在一起，及時地了解各部門的預算編制和執行情況，開展云計算管理，實現數據共享。同時以信息化為抓手，加強了預算剛性約束，強化了對成本的管控力度。三是落實科技領域“放管服”政策，組織修訂科研經費使用辦法，優化科研經費預算編制、指標批復、經費報銷、經費查詢、科研耗材出入庫等環節的流程，為科研人員提供方便快捷的服務，實現了財務與科研數據的無縫銜接，有效增強了部門間協作和資源共享[4]。

2.建立全面預算管理的組織體系，調動科室管理積極性

通過完善全面預算管理制度，對預算管理機構及職責、預算編制及審批、預算執行及調整、預算分析及考核做出明確的安排，讓全院廣大干部職工明白，全面預算管理不是財務處一個部門的事，其中“全面”指的是“全口徑、全過程、全員、全方位”，覆蓋了醫院所有的人力、財力、物力。完善全面預算管理組織體系，應包括：全面預算管理委員會，預算管理辦公室，預算管理直接管理部門，管理體系應涵蓋醫院的所有部門，保證在醫院內部將預算目標進行層層分解。

（二）科學確定預算編制指標，提高預算編制效率

首先，預算編制內容要全面。涵蓋收入預算、支出預算、項目預算、專用基金預算等。在編制收支預算時，要準確掌握醫院人員情況、資產狀況、科室醫療業務量等基礎數據，如在編職工和招聘職工人數、專用設備和通用設備等資產分布和使用情況、門急診人次、床位開設情況等。要以醫院年度經營計劃、人員狀況、工作任務、有關開支定額標準的物資供應計劃以及物價變動因素等為依據，對沒有支出定額的情況下，以實際情況為依據進行測算[5]。

其次，預算編制程序要到位。通常按照“二上二下”程序進行，預算管理委員會根據醫院發展戰略和年度工作計劃設定預算目標，對于預算執行科室而言，根據上一年度預算的完成情況以及具體的工作安排，對本處室下年度預算進行編制，財務部門對各預算部門申報的預算進行分類、匯總；初步審核后，按照相應的標準，結合預算科室的基礎數據，對科室預算進行調整，提交預算管理委員會審查。財務部門按照預算管理委員會審查通過的預算控制數，下達各科室預算控制數；預算科室按照預算控制數調整本部門預算報財務部門；財務部門再根據預算科室上報的預算調整數匯總編制醫院預算草案，將確定的預算草案報黨委會（院長辦公會）討論通過后，提交職工代表大會審議。財務部門將職工代表大會審議通過的預算下達各預算執行科室。

最后，醫院應該按照不同的預算項目的特點和需要，選擇不同的預算編制方法，也可以將多種預算方法相結合，同時要加強重要預算項目的論證，確保預算編制有理有據科學合理。

（三）完善全面預算管理監督機制，施加一定的制約力

預算執行中，公立醫院應高度重視預算執行動態監控工作，將重點放在加強部門內部控制上，加速構建醫院資金運用的全流程內部控制機制，將項目立項、預算編制、預算執行、績效管理等每一個階段的職責都明確到人、落實到位，從而對業務和管理風險進行有效的防范。同時，將內部控制建設、作風建設和廉政建設進行深度融合，對內控與紀檢聯動機制進一步完善，對內控執行情況的監督進行強化，并且強化權力運行的監督，構建完善相應的制度，健全監督聯動機制，形成監督合力，強化調查報告，促進監督結果的精確應用，進一步提高預算執行效率。

（四）加快預算管理信息化建設進程

公立醫院要想提高管理效率，就要在信息化建設方面加大人力、物力、財力投入。同時預算信息化建設要和醫院整體信息化體系相融合，發揮最大的運行效率。醫院要對原有的管理系統，如財務管理系統、資產管理系統、HIS 業務系統等進行梳理，利用信息軟件接口把所有的管理系統連接在一起，打通信息數據間的壁壘，實現信息數據的共享，提升數據的準確性和運行管控效率。與此同時，積極引進培養信息化技術人才，大力挖掘信息技術潛力，根據醫院業務發展需求，適時更新信息技術軟件，以便提高醫院管理水平[6]。

第一，基于現有的內部管理信息系統，具體應用于醫院內部，需要結合實際開展信息化建設，避免管理方面的不規范，促使信息化建設有效統一。如，醫院可依據實際的標準，利用信息技術，對藥品和人員以及科室、衛生耗材等進行規范化管理，以此實現醫院數據聯網以及醫院內部系統有效聯網。第二，全面預算管理系統應該建構包括基礎數據模塊、數據收集模塊；預算編制、審批、執行等模塊。通過基礎模塊的設置促進數據標準化建設，依據單個平臺開展數據的有效檢索，提高數據應用價值。

五、結束語

綜上所述，將全面預算管理理念與公立醫院治理相結合是一種全新的管理手段，其是指在通過對各種經濟資源進行合理配置、合理使用、有效控制與有效考核的一種有效方法。公立醫院作為實施主體，更應該明確全面預算管理的基本概念和基本原則，對全面預算管理預算工作環節進行明確，明確信息化建設也是全面預算管理的重要組成部分等內容。隨著我國改革開放進入新時代，公立醫院也承擔了越來越多的社會責任和公益任務，所以更應該深化醫藥衛生體系改革。隨著全面預算管理理念不斷普及，體系建設將會更加完善，更有助于促進公立醫院高質量發展，更能鞏固公立醫院在現行醫療保障體系中的重要地位。