行政事業單位預算績效管理體系的建設研究

文/胡丹（上海市浦東新區機關事務管理中心）

隨著我國經濟建設工作的深入開展，行政事業單位在經濟建設領域發揮的作用越來越明顯。我國歷年召開的三中全會都強調了預算績效管理的重要性，要求各單位結合實際不斷完善績效管理制度，實現預算管理透明化、高效化和合理化。但是目前一些行政事業單位在開展預算績效管理工作時，仍然存在一些問題，比如人員思想認識不足、績效指標選擇存在局限性、預算績效管理水平有待提高等。

一、構建預算績效管理體系的促進意義

預算管理是行政事業單位管理工作中的重要組成部分，因此通過預算績效考核不僅有助于提高預算管理能力，而且是提高公共產品質量和公共服務水平的重要保障，促進行政事業單位的可持續發展。

（一）提高預算管理能力

1.提高預算編制準確性

對于行政事業單位的預算績效管理工作而言，科學的預算績效管理體系能夠指導行政事業單位做好數據收集分析工作，從而為預算編制工作提供必要的編制基礎，有效提高預算編制的準確性以及可行性，進而幫助單位落實既定的預算管理目標，提高單位管理工作水平，及時發掘預算管理工作中潛在的實際問題，為單位提供服務質量夯實基礎。

2.增強預算執行約束力

通常情況下預算編制、執行工作等是由不同部門負責，兩者因工作環境的差異會導致預算編制和執行產生分離的情況，而預算績效管理體系通過明確各部門人員的職責范圍，為執行人員工作開展提供必要工作規范指導，加強對執行人員的約束力度，降低人員操作失誤風險，及時了解預算執行的具體情況，從而確保工作有效落實。

3.提升資金使用效率

財政資金使用貫穿單位預算績效管理過程，編制、執行以及考核評價都與資金使用息息相關，而預算績效管理體系的構建，科學合理配置資金，全面監控資金流向，明確使用資金目的，使資金使用有依據、有方向、有反饋，盡可能減少資金浪費，通過績效跟蹤、評價工作改進編制方案的不足，進而確保資金能夠充分使用。

（二）提高公共產品質量和公共服務水平的重要保障

行政事業單位需要事前確定預算績效管理目標，編制具備可行性的預算方案，設計科學的績效考核指標，對預算資金的使用進行全面跟蹤、客觀公正評價，因而預算績效管理工作成效決定了單位預算資金的使用效率，充分發揮了行政單位的公共服務職能和財政管理優勢，契合當前社會經濟發展需求，有效提高公共產品質量和公共服務水平。

二、行政事業單位構建預算績效管理體系存在的問題

（一）未樹立正確認識

當前，有部分行政事業單位自上而下未形成統一認識，選擇性忽視了預算績效管理工作，使得該項工作流于形式，難以真正發揮作用。第一，單位領導層對于預算績效管理的理解過于片面，出現了由財務室去牽頭完成、配合完成財政部門的考核要求即可的現象；第二，科、處室重預算輕績效，在績效目標申報、跟蹤及評價方面存在應付、推諉的現象；第三，一些行政事業單位財務人員更重視本職財務工作，因而將更多的時間和精力放在會計數據核算統計分析上，對于資金的合理使用及發揮的社會效能缺乏關注。

（二）績效指標選擇存在局限性

績效指標是預算績效工作實施的指導方向，在設計預算績效指標的過程中，應當符合預算管理的相關特征。但是目前一些行政事業單位在選擇績效指標方面，存在一定的局限性。第一，一些行政事業單位選擇的績效指標并未完全覆蓋單位所有管理工作，存在部分管理工作環節出現遺漏的問題，降低了預算績效管理的職能作用。第二，一些行政事業單位選擇的各個指標之間缺乏聯動性，很可能導致后續預算執行工作銜接出現問題，難以體現單位的當前預算管理的真實情況，給考核評估人員的工作帶來較大難度[2]。第三，一些行政事業單位在完成績效指標的設計工作之前，未結合實際情況制定合理的績效指標，難以確?？冃е笜说目尚行?。

（三）績效管理方案存在問題

行政事業單位在完成績效指標的設置工作之后，就要著手制定可行的管理策略，但是目前部分行政事業單位制定的管理策略存在一些不足。第一，績效管理方案的單一性過于明顯，由于現實情況存在多種變化的可能，單一方案顯然不能應對多種應急情況，使得單位無法有效做好風險管控工作。第二，一些行政事業單位的預算績效管理制度形同虛設，各部門工作人員因不了解個人職責范圍，出現了各自為政且憑借個人主觀理解開展工作的情況，制定的績效管理方案存在一定缺陷。第三，一些行政事業單位未構建有效的信息溝通機制，各個部門并不了解其他部門的工作進度，導致預算績效管理工作缺乏秩序，績效管理成效不理想。

（四）預算績效管理水平有待提高

預算績效管理是工作覆蓋面廣、業務操作性強的工作，無疑為單位增加了許多工作量及難度，故可能存在處于被動管理、缺乏人員主觀能動性的現象，導致預算績效管理水平難以顯著提高。第一，節約率指標難界定。預算數字受人為因素影響較大，其中主客觀、必然偶然等各種因素影響，因此僅僅通過預算數據對比還是難以得出真實節約率，如一些單位工作人員由于工作效率較低，導致工作進度慢，增大了支出成本，但是這類因素無法有效歸類。此外，目前一些單位采用時序進度來衡量執行效率，假如預算資金未使用完，那么就會給出較低評價，最終真實的經費節約和因執行效率影響結果無法分清。第二，一些行政事業單位并未設立預算績效監管部門，使得預算績效的推進工作缺乏專業部門負責，預算績效管理工作推進緩慢。第三，部分行政單位未能做好預算績效差異分析工作，即沒有找出預算執行結果與預算方案產生差異的實質原因，這也是單位預算績效管理水平遲遲得不到提高的重要原因。

（五）缺乏完善的績效評價體系

績效評價環節在引導行為職能方面作用明顯，但是當前部分行政事業單位構建的績效評價體系還不夠完善，具體存在三方面原因第一，一些行政事業單位在構建績效評價之前，未做好相關數據資料的審查核對工作，即無法確保制定績效評價體系與實際情況相符，生成的數據評價報告也不能體現預算資金的具體使用狀況。第二，客觀評價難以落地。部分行政事業單位無法確保相關資料數據的可靠性，比如該單位部門在進行設備采購活動之后發現經費執行效率較低，然而資產部門已經及時提出了采購招標需求，但是在采購活動中并未納入采購程序，使得后續工作結果難以評價和問責。第三，部分行政事業單位在進行績效評價工作時，會出現評價工作突然中止的情況，經過調查發現，一些單位的評價工作就是為了應付上級任務，工作開展只是表面形式，未能將績效評價結果與獎懲活動掛鉤。

（六）預算績效信息化不完善

國內信息技術的成熟，使得在管理工作中應用信息技術成為可能，目前行政事業單位基本實現管理信息化，實現單位管理水平的進一步提升，但是目前一些行政事業單位還存在信息化建設滯后的問題，尤其是如何借助信息技術提升預算績效管理水平。第一，一些行政事業單位沒有認識到信息技術的功能優勢，沒有給予充分的資源支持，在信息化建設方面投資力度不足，導致該項工作推進效率較低。第二，一些行政事業單位在引進信息技術設備時，并未統一各部門設備信息端口口徑，導致各部門信息系統的數據無法共享，出現了信息孤島現象。第三，部分單位人員在信息技術的操作能力仍然存在問題，在進行預算績效管理工作時，信息系統在績效管理工作中發揮的作用十分有限。第四，預算績效管理平臺已對接財政預算管理一體化系統，從而便于操作人員的查詢、使用，但存在預算績效管理平臺加載緩慢、績效指標申報無法保存、平臺維護滯后等問題，導致在時間緊、任務重的情況下，使得預算績效工作更為困難。

三、行政單位構建預算績效管理體系的具體措施

（一）自上而下統一認識、認真對待預算績效管理工作

樹立正確的思想認知是各項工作推進的前提，以思想認知推動執行工作無疑符合客觀規律。第一，在單位管理層思想認知方面，行政事業單位應當加強思想宣傳工作，通過專題會議和知識講座等形式使單位管理層認識到預算績效管理的重要作用，并將預算績效管理工作交由預算管理部門負責，確保關鍵崗位分離，確保預算績效管理工作發揮實際效用。第二，行政事業單位還需要明確預算績效管理的工作內涵，將預算管理理念融入績效管理工作當中，同等對待績效與預算兩方面工作，并通過劃分權責范圍，通過追責制度落實好各部門本職工作。第三，財務人員加強對預算績效管理的正確認識，在做好會計數據核算工作的同時，也要加強自身社會責任感，牢記單位部門的責任使命，關注預算資金創造的社會效益，使各項管理工作發揮應有的價值。

（二）優化預算績效管理指標

行政事業單位在優化預算績效管理指標時，可從以下三點做起。第一，預算人員應當認識到預算績效管理工作的系統性，應當統籌規劃單位的績效管理工作，績效考核指標要將所有工作納入進來，并對單位情況有準確的認識，從多個角度全面分析單位預算績效管理需求，從需求分析確保指標內容覆蓋單位工作的各個方面。第二，行政事業單位還應當重視績效指標的聯動性，對各個指標內容進行深度分析，通過指標信息的匯總整合，發掘各個指標之間的關聯，以此加強各個執行環節的緊密配合。必要時，可刪減多余的績效指標，促進指標之間的良性互動[3]。第三，行政事業單位在設計和選擇預算績效指標之前，應當做好充分調研準備工作，通過對內外數據信息的統計分析，確認單位的當前管理目標和潛在需求，以此為基礎來制定合理的績效指標。

（三）制定合理的績效管理方案

行政事業單位制定的方案需要確保簡潔和全面，從而滿足單位預算績效管理工作的需求。第一，行政事業單位應當意識到預算績效管理工作存在著多個環節，每個環節的工作落實情況都會對其余工作產生影響，即單位預算績效管理工作會存在多種情況，工作人員就要提前考慮制定多種應對方案，以此來降低人員操作風險、資金風險或者環境風險對單位項目開展帶來的負面影響。第二，管理制度是單位指導工作的關鍵，因此單位要基于內部控制工作原理，對參與績效管理工作的相關部門人員的權責范圍進行合理劃分，確保責任分配到人，減少不必要的工作流程，降低單位不必要的資源浪費，盡可能提高整體工作效率和工作質量。第三，高效的信息溝通機制對于單位績效管理工作的開展十分必要，通過信息交流使各部門了解彼此的工作進展，確保制定的績效管理方案能夠符合各個部門工作環境。

（四）提高預算績效管理水平

行政事業單位預算績效管理水平的提升，需要以下工作提供支持。第一，建立科學的預算分析機制，對預算執行數據信息進行分析整理，并量化預算方案和執行工作中存在的具體差異，判斷該差異背后的發生原因，從而提出更為合理的改進方案。第二，組建預算績效管理部門，由專業部門成員負責推進預算績效管理的各項工作，通過專業機構來保證相關工作的有效落實。第三，績效管理指標的優化調整，不同性質的業務采取適宜其自身發展的指標來考核，采用合理措施來達到管理目標。此外，指標內容需要分清主次部分，預算績效管理各個環節要以績效指標為依據，層次上要突出預算績效管理的核心關鍵部分，比如預算編制的時效性、相關性，預算執行的效率和規范性等。

（五）完善績效評價體系

在完善預算績效評價體系方面，行政事業單位可以從以下三方面工作進行。第一，績效評價牽頭部門應當對涉及的數據信息的真實性進行審核分析，通過多方面對比驗證來判斷信息質量，具體可借助信息系統對各部門的數據信息進行分析整理，確?；A數據的質量。第二，績效評價是關鍵也是難點?？冃гu價需要以調研、分析、論證為基礎，研究制定科學、有效的評價標準，落實多方責任制度，同時加強對績效評價過程的監督，并對過程進行詳細記錄，確定責任歸屬。第三，以結果促進發展。行政事業單位要加強績效評價結果的應用，畢竟結果不應用就喪失了現實價值，結果應用是當前工作收尾，也是下一階段的開始。加強績效評價結果的應用意識，將結果應用列為關鍵環節，在工作過程中要重申其重要性，監督績效管理人員做好評價結果應用工作。

（六）強化單位信息化建設

行政事業單位推進自身信息化建設工作，需要落實好以下工作內容。第一，單位領導層需要意識到績效管理與信息技術的結合是時代發展的必然趨勢，在信息化建設工作中給予充分支持，確保單位引進的信息系統功能符合單位預算績效管理的核心需求。如單位OA 系統、一體化系統等基礎上，與績效管理系統對接，從而有助于更好地開展工作。第二，為了確保單位預算數據信息的高效使用，行政事業單位還需要統一各部門數據傳輸端口，確保數據傳輸之后能夠在各系統中正確顯示，避免因格式不兼容而造成數據傳輸后無法識別。第三，一方面行政事業單位需要通過內部培訓來強化人員對信息技術的操作能力，另一方面還需要借助信息系統的分類功能，對單位預算績效考核功能模塊進行分類管理，實現功能區間的合理劃分，為績效評價工作提供必要指導。第四，對于單位預算績效管理平臺加載緩慢、績效指標申報無法保存、平臺維護滯后等問題，可由信息技術部門通過技術手段找出系統數據處理緩慢的原因，定期對管理平臺的系統進行升級優化，使管理系統處于高效運行狀態，避免耽誤正常工作推進。

四、結束語

綜上所述，預算績效管理工作是行政事業單位管理工作中重要組成部分，也是預算管理體系的關鍵環節，對行政事業單位發揮公共服務職能提供了一定幫助，而預算績效管理工作開展依賴于完善的預算績效管理體系，因此行政事業單位應當認識到構建預算績效管理體系的重要性，提高思想認知、優化預算績效管理指標、制定合理的預算績效管理方案、提升預算績效管理水平、強化單位信息化建設工作，促進單位管理水平提升，為社會主義建設事業貢獻更多力量。