國家能力新視角：治理模式的因應變化

陳慧榮　麻丹鳳

摘要：靜態國家能力觀關注特定治理模式下的國家能力問題。結果導向、關系導向和工具導向的國家能力研究都忽視了時間維度和動態變化。動態國家能力觀則認為不同時空情形下的不同治理模式對國家強制、汲取、公共服務和信息決策能力有不同的要求，在不同治理模式之間靈活切換是一種特殊類型的國家能力。當國家形勢呈現出階段性質變，治國者需要因應形勢適時調整治理模式，否則國家治理將陷入困境。立國形勢、治國理念、國家類型、治國工具、外部環境和社會危機等因素都是區分不同治理模式的分類標準。治理模式分為常規模式和危機模式。兩種模式就像兩條軌道，治國者猶如扳道工，需要靈活切換軌道。國家與社會關系、政治體制、科層組織、精英選擇和危機屬性都會影響常規模式與危機模式之間的相互切換。

關鍵詞：國家能力；社會危機；治理模式；因應變化

國家能力（state capacity）是政治學的核心概念之一，但也是備受爭議的概念之一。內特爾早就注意到國家這個關鍵“概念性變量”在社會科學中的極端重要性，并認為國家這個概念是社會現實的一個重要反映[1]。黨的二十大報告指出，實現國家治理體系和治理能力現代化是中國式現代化的應有之義。高質量的國家能力研究對于全面建成社會主義現代化強國具有重要意義。

大體上，對于國家的經驗研究有三個主要的視角或者途徑：以社會為中心的國家理論（society-centered approach）、以國家為中心的國家理論（state-centered approach）和以個體為中心（individual-centered approach）的國家理論。二戰后，以馬克思主義和多元主義為代表的以社會為中心的理論主導了理論界。多元主義認為國家是一個不同利益集團為影響政策而相互競技的場所[2]，而經典馬克思主義則視國家為階級統治的工具。在這里，國家相對于社會都沒有自主的地位。而對于結構功能主義和系統論者來說，國家這個概念甚至被拋棄了，代之以“系統”[3]。部分新馬克思主義者意識到，國家并不完全是工具，國家意志并不完全是統治階級的意志的反映，資本主義國家為了資本主義的長久生存，可能出臺一些與資產階級利益（至少是短期利益）不一致的政策，從而在一定程度上有相對的自主性[4]。以國家為中心的國家主義者（statists）對以社會為中心的理論提出異議，不贊同社會經濟條件決定國家性質的論點。他們轉而尋求韋伯對國家的認知傳統，提倡“把國家找回來”。1985年，埃文斯（Peter Evans）等的《把國家找回來》一書的出版標志著國家主義范式的確立。國家之所以重要，是因為國家的結構、功能和行為會無意識地影響社會，更重要的是，國家作為獨立的行為體可以有意識地對社會施加重要影響[5]。國家主義者的一個鮮明特點就是堅持國家-社會關系的視角[6]。國家主義完全是一種國家與社會相關聯的研究途徑（fully relational approach）[7]，把國家找回來，但是又不把社會踢開[8]。

國家能力，自然是國家主義者鐘愛的概念。圍繞國家能力，社會科學家展開了大量實證研究。在唐世平等人看來，“國家能力”研究集中在兩個維度：國家能力的結果和來源，即作為解釋變量的國家能力和作為被解釋變量的國家能力[9]。國家能力被用來解釋廣泛的政治、經濟和政策后果，同時，人們從戰爭、政治精英和歷史遺產等角度來解釋國家能力的來源和差異。

然而，“從結果出發”和“從來源出發”的兩大國家能力研究路徑都存在重大缺陷，“國家能力作為一個分析性概念卻深陷理論荒野”[10]。究其原因，學界往往犧牲概念的理論化而片面追求操作化。既有研究往往繞開“國家能力”這個概念的基礎層面（本質或內涵）和區分層面（邊界或外延），轉而聚焦操作層面（測量、加總和比較）。正如唐世平等指出：“如果‘國家能力缺少完備的概念框架，測量指標的多樣化帶來的問題可能比其解決的問題還要多?！盵11]

本文延續上述“理論荒野”的思路，繼續剖析國家能力研究的既有缺陷，進而提出一個分析國家能力的新理論視角。大體而言，既有關于國家能力的研究基本屬于“靜態國家能力觀”，即在某時某地某情形下對國家行為及其結果的考察。本文旨在提出一種“動態國家能力觀”，考察國家治理模式的因應變化，即從一個時間、地點和情形下的治理模式順利切換到另一個時間、地點和情形下的治理模式。圖1概括了本文的分析框架。

如圖1所示，本文從治理模式的因應變化來理解國家能力。

本文所說的動態國家能力觀有三個基本主張。第一，特定的時間、空間和情形界定了特定的治理模式。在不同時空情形下，國家治理的任務、重心和性質往往呈現出階段性質變，這體現為不同的治理模式。第二，不同時空情形下不同治理模式對國家能力有不同的要求。在特定時空情形或治理模式下（如A或B），國家治理對國家的強制能力、汲取能力、公共服務能力和信息決策能力等必定有不同的要求。第三，在不同模式之間靈活切換（如：從A到B或相反）是一種特殊類型的國家能力。國家治理需要靈活性，靈活調整治國模式是一種重要的國家能力。賈誼在《過秦論》中總結秦朝迅速敗亡的教訓時說，“仁義不施而攻守之勢異也”。在賈誼看來，天下形勢變了，治理模式也需要改變，沒有適時調整的結果當然是敗亡。漢初儒生陸賈也勸誡劉邦，天下平定之后應該適時調整治國方略，所謂“居馬上得之，寧可以馬上治之乎？”

余文中，第一部分梳理既有研究中的靜態國家能力觀；第二部分詳細闡述動態能力觀；第三部分以社會危機為例，梳理總結有哪些因素影響國家治理模式的因應變化；最后是總結討論。

一、靜態國家能力觀：一個批判性回顧

靜態的國家能力觀有幾個特征。第一，要么沒有界定時空情形，沒有明確討論不同時空情形下不同治理模式對國家能力有不同要求；第二，要么只關注特定時空情形下特定治理模式下的國家能力問題（如圖1中的治理模式A或B），從而沒有論及時空情形和治理模式的變換。

關于國家能力的研究可以歸納為三大視角。不同視角下，國家能力的定義、測量、起源和影響都有所不同。但是，這幾個傳統視角大都體現了靜態國家能力觀。

第一個是“結果導向視角”，以國家行動和政策導致的結果來衡量國家能力。比如，國家能力被定義為政策執行能力，其測量也圍繞國家實現政策目標的程度來展開[12]。更多研究關注國家政策結果的不同側面，如汲取、規制、分配、符號、響應、強制、認證、統領、濡化、再分配、吸納和整合能力等[13]。結果導向視角的問題是，我們無法區分國家能力（state capacity）與國家績效（state performance）[14]。結果導向視角把國家能力等同于國家績效。能力是潛在的力量，而績效是顯性的成果，兩者不能等同。

第二個是“關系導向視角”，從國家與社會關系來界定國家能力。國家機構周邊總是環繞著社會團體和個人，國家能力的大小和運用取決于國家與社會的互動關系。三代主要國家理論都是基于國家與社會的互動關系來看待國家和國家能力的。以社會為中心、以國家為中心和“社會中的國家”這三代國家理論都是關系導向的理論（relational approach）。在國家社會互動關系中，國家既是解釋變量，也是中介機制，還是結果變量[15]。國家相對于社會既有自主性也有嵌入性，把國家找回來，但是不能把社會踢出去[16]。國家支配社會，社會塑造國家。國家對社會行使專斷性權力和基礎性權力[17]。社會關系尤其是精英網絡也會塑造國家建構的結果[18]。國家能力往往被理解為國家對社會塑造、滲透或影響的程度[19]。與結果導向視角類似，關系導向視角也容易把原因和結果混淆。

第三個是“工具導向視角”，把國家能力界定為科層組織的質量（quality of bureaucracy）[20]。這個視角把國家能力看作治國者的工具，治國者運用國家能力謀求國家績效。這樣做的好處是，我們可以在分析意義上把作為原因的國家能力和作為結果的國家績效區分開來。國家能力（即科層組織的質量）的測量指標包括科層組織掌握的資源、權力的滲透、官員數量和素質以及組織的凝聚力等[21]。治國者能不能充分發揮國家能力去實現理想目標，要看自身領導力和其他環境因素。如此，領導力、國家能力和國家社會關系等因素都是國家績效的解釋因素。

這些研究視角都有一個共同的缺憾，那就是缺乏時間維度和動態思維。時間性（temporalities）是社會科學研究不可忽視的維度。不同時間觀下，概念、因素和機制皆有不同的含義。在趙鼎新看來，西方社會科學研究存在五種時間觀，即沒有時間的橫向比較研究、固定時間下的縱向比較研究、循環時間指導下的研究、進步時間指導下的研究和多元史觀指導下的研究[22]。中國傳統治道中，儒家、法家和道家也秉持不同的時間觀。儒家秉持歷史退化論，認為最好的統治模式出現在上古三代，治國者的任務在于“回向三代”。面臨禮崩樂壞的情勢，孔子開出的處方依然是恢復周朝的禮治秩序。即使如此，儒家也不乏權變思想，強調變易之道的《周易》一直是儒家的哲學基礎。法家秉持歷史進步論，韓非批評儒家迂腐法古，認為以先王之道來治理當下國政，無異于守株待兔。道家時間觀集中體現在“反者道之動”這五個字中。在對立統一中，一方壓倒另一方不見得是好事。物極必反，事物發展到了極限，就要走向反面。認為事物會往反方向發展的道家時間觀也包含了中庸的理念，凡事不要太過，否則會適得其反。這些時間觀和權變論給我們的啟發是，國家能力需要在動態思維下重新闡發。

上述三個研究視角往往符合靜態國家能力觀的特征，即忽略社會情形或背景變換以及國家因應變化的討論。第一，結果導向研究中，對某一維度的國家政策結果的側重大都源于當時的特定情勢。比如，強調國家汲取能力的背景是當時國家財稅能力下降，側重再分配能力的情形是時下貧富差距過大。顯然，強制、汲取、公共服務和信息決策等特定能力都是需要適合特定社會情景的。

第二，關系導向研究中的國家-社會關系也需要在特定情形中去理解。比如，發展型國家被認為是東亞經濟奇跡的主要原因，國家對于社會有著“嵌入式自主性”（embedded autonomy），通過產業政策推動經濟發展。但是，發展型國家體現的國家能力有其局限性。因為產業政策“長于動員模仿，短于激勵創新”，所以發展型國家更適用于“追趕模仿階段”而不是“領先創新階段”[23]。其政策啟示在于，國家-產業關系需要因應發展階段的變化做出調整。

第三，工具導向研究把科層組織視為治國工具，國家能力的運用取決于領導者及其面臨的政治社會環境。這種工具性的國家能力觀固然不會混淆原因和結果，但也是靜態的。在科層組織不發達的情況下，這種國家能力觀缺陷是明顯的。況且，不同的治理模式下，科層組織的形式及其作用也會不同。比如，下文將談到，有沒有運動式治理，科層組織發揮的效能會相當不同。

二、動態國家能力觀：治理模式的因應變化

本文發展出一種動態國家能力觀，以彌補流行的靜態國家能力觀在理論上的缺憾。動態國家能力觀在時間維度和動態思維下理解國家能力。在每一種治理模式下，國家治理對強制、汲取、公共服務和信息決策等能力的要求是不同的。靈活應變視角下的國家能力是指治國者可以適時調整治國模式和調動治國資源來實現治國目標。

重申一下動態國家能力觀的三個基本主張。第一，一國的治理模式會呈現出質的、階段性的變化。比如，賈誼和陸賈認為治國有“攻守之勢”之分，有“得天下”與“治天下”之別。表1依據不同標準，嘗試梳理出若干成對的治理模式。第二，不同治理模式下，國家治理對于強制、汲取、公共服務和信息決策等特定國家能力有著不同的需求。比如，奪取政權與鞏固政權中，國家強制的意義和方式斷然不能等同。第三，靈活切換治理模式是一種特殊的國家能力。統治者需要依據變化的形勢適時調整治理模式，治理模式沒有因應變化的結果是國家衰敗。

本文把治理模式定義為治國者繼承或選擇的治國方略，治國方略在立國形勢、治國理念、國家類型、治國工具、外部環境和社會危機等維度上都呈現出不同特征。依照不同的標準，治理模式可以作不同的分類。表1簡單列舉了六種分類方法。

首先，依據立國形勢，奪取政權之前的“打天下”模式顯然不同于奪取政權后的“坐天下”模式。如前文所述，賈誼和陸賈對此做了非常精彩的論述?，F代關于“革命黨”與“執政黨”的區分也符合這種治理模式的分類[24]。有學者還注意到，“奪權集團”（seizure groups）在推翻舊政權過程中與創立新政權之后在處理集團內部關系以及治國理政方面有重大不同[25]。強制和汲取能力對于奪取政權具有決定性意義，而建政之后公共服務能力的重要性就日益凸顯。

治國理念也是區分治理模式的標準之一。在這里，治國理念指的是主導性意識形態。中國傳統的主導性治國理念當然是儒家、法家和道家思想[26]。帝制中國的治理模式往往融合儒家和法家，塑造了“外儒內法”的儒法國家[27]。在當代世界，自由主義、自由至上主義、社群主義、馬克思主義等都是重要的意識形態。不同意識形態主導下的治國模式當然不同。以儒法之爭為例，儒家主導的治理模式偏重仁義道德，推行特殊主義的“禮治”，主張慎用強制暴力，官不與民爭利，財富均平分配，君子“從道不從君”等；法家主導的治理模式側重“法、術、勢”和理性精神，推行普遍主義的“法治”，對倫理治國持懷疑態度，主張強國弱民和君權至上。

在人類文明史上，帝國和民族國家是兩種主要的國家形態。與以民族名義建國且享有主權的民族國家不同，“帝國是一個由不同屬國組成的國家權力體系，在這個國家權力體系中，除了宗主國之外，其他國家不再擁有對自己國家的最高統治權”[28]。帝國是帶有某種“跨國性”的等級體系，其附屬國可以是王國、邦國、汗國、公國、酋邦和城邦等。自然，帝國與民族國家在拓展疆界、整合人民、調節民族關系、區分權力中心和邊緣、汲取資源、維持秩序、處理與他國關系等方面都有不同的模式。

理性化是現代性的標志[29]。治國組織和制度的理性化程度，尤其是科層體制的發達和普及程度是衡量政治現代化的一種重要指標。在我國，科層體制和運動型治理是治國理政的兩種重要倚仗?？茖芋w制與運動型治理有著明顯的不同。韋伯式科層制是政治理性化時代的常規治國工具，運動型治理本質上是一種應急式的動員機制。從組織學角度看，兩者是互為替代的治理機制，有著內在的緊張和不兼容性[30]?？茖芋w制的組織結構是等級分明、分工明確、各司其職，組織精神是理性化和非人格化，官員照章辦事，程序和規章穩定、可預測。動員體制常常突破科層體制的組織結構和官僚常規，以達成某種緊急而重大的政策目標[31]。

在外部環境方面，治理模式呈現封閉式治國與開放式治國兩種形態。當今世界，全球化是主權國家治國理政最重要的外部環境。在經濟全球化下，國內政治經濟與國際政治經濟之間不再是相互隔絕的單獨領域。兩者互相交織，構成“開放經濟政治學”（Open Economy Politics）[32]。全球化對于一國的國家轉型和國家能力都有深刻的影響[33]。閉關鎖國下的治理模式與開放條件下的治理模式具有顯著的不同。

最后，是否存在重大社會危機也是區分治理模式的一個標準。常規時期和危機時期對于國家治理的要求是不一樣的。在現代社會，社會危機給國家治理至少帶來三個挑戰。第一個挑戰是，常規時期治理模式很可能不適合危機處理，如果沒有迅速切換到危機應對模式，國家治理就會陷入困境。第二個挑戰是，危機時期治理模式一旦啟動，很可能沒有辦法適時退出。在危機結束之后，治理模式依然在危機處理的軌道上，沒有及時切換到常規模式。長期動用危機模式來治國，全國上下高度緊張，常規模式下的制度建設很可能被腐蝕乃至瓦解。第三個挑戰是，治國者能否從危機應對中汲取教訓和提煉經驗，從而完善常規時期治理模式，對常規時期治理模式查缺補漏，防止危機再次發生。

總之，治理模式的因應變化是一種特殊的國家能力。立國形勢、治國理念、國家類型、治國工具、外部環境和社會危機都處于變動不居的狀態，治理模式勢必要因應變化。如果不能適時調整治理模式，國家治理將陷入困局。

在國家治理的靈活應變方面，既有文獻有不少精彩的論述。比如，朱天飚提出“靈活性國家”（flexible state）的概念以闡釋中國在壓縮式發展（compressed development）的背景下何以克服挑戰推動發展[34]。中國當下的發展是一種濃縮了前現代、現代化與后現代問題的壓縮式發展，多元傳統下的靈活實踐是應對挑戰的成功要素。轉型問題學者迪米特羅夫（Martin K.?Dimitrov）認為，在經濟改革、制度化和問責制、擴大包容性、意識形態這四個方面的調適能力（adaptation）是共產主義政權持久生命力的重要根基[35]。在裴宜理（Elizabeth J.Perry）看來，源于革命傳統的“游擊式政策風格”（guerrilla policy style）是中國共產黨實現適應性治理（adaptive governance）的政治基礎[36]。中國共產黨善于從革命經驗中汲取靈感并將其創造性地轉化成治國策略，由此成功地化解了一個接一個的挑戰。類似的，韓博天（Sebastian Heilmann）在分析中國政策過程時也指出，游擊式政策風格及其造就的適應性治理使得中國成為比較政治中的“紅天鵝”[37]。周雪光注意到，地方政府在政策執行中的各種變通和非正式運作是調節一統體制與有效治理之間緊張關系的常見應對機制[38]。

上述文獻都涉及國家治理方式的因應變化。本文與這些研究有兩個區別：第一，本文在更宏觀層面上討論治理模式問題，中微觀的政策風格并不是重點；第二，本文切入討論的視角是國家能力，重心在于治理模式的靈活切換及其體現的動態國家能力觀?！办`活性國家”是個高度相關的概念，但是其具體所指比較寬泛，不能精準地體現治國模式的變換。

三、解釋治理模式的因應變化：以社會危機為例

行文至此，還有一個重要理論問題沒有解決，那就是為什么不同國家在治理模式的因應變化上有不同表現？為什么一個國家的治理模式在某個時段可以靈活調整而在其他時段則僵化不變？什么因素可以解釋這種獨特的動態國家能力？

既有研究有一些涉及模式轉換的論述。比如，周雪光和練宏試圖回答，為什么政府會選擇不同的治理模式。他們提出一個理解政府內部權威關系的控制權理論[39]。他們把政府各級部門間的控制權分配細化為目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權三個維度。三種控制權在中央政府、中間政府、基層政府間的不同分配方式導致不同的政府治理模式，即高度關聯型、行政發包制、松散關聯型、聯邦制。姚東旻等進而發現，這些模式之間的選擇與轉換取決于任務屬性，政策執行過程中的任務難度、驗收難度與任務風險這三類屬性及對應的權衡機制決定了不同模式下的組織成本，從而影響了模式的選擇[40]。前述關于國家治理靈活應變的文獻中也涉及影響治理模式順利切換的因素。比如，在朱天飚看來，作為宏觀背景的壓縮式發展是造就靈活性國家的結構性要件。在裴宜理和韓博天那里，中國共產黨的革命傳統是催生適應性治理的歷史因素。在周雪光眼中，非正式制度的盛行也是調節治理模式僵化的潤滑劑[41]。戴蒙德（Jared Diamond）總結出影響國家危機應對結果的12個重要因素，包括對國家陷入危機的舉國共識、愿意承擔責任、明確需要解決的國家問題、從他國獲得物質和資金的幫助、借鑒他國應對危機的經驗、國家認同、誠實的國家自我評估、應對過往危機的經驗、應對國家失敗的耐心、特定情況下國家的靈活性、國家核心價值觀以及不受地緣政治約束[42]。

這些重大問題顯然不是一篇文章可以解決的。治理模式、問題領域、政治體制、國別區域和歷史時段等因素把這個理論問題細分為無數的實證研究問題。作為一個示例，本文以社會危機下的國家應對為切入口，嘗試梳理和探討治理模式因應變化的解釋因素。

人類社會遭受過很多重大危機，如自然災害、流行病、經濟危機、社會動蕩和戰爭等。重大社會危機一般會觸發國家危機管理。因此，治理模式大致可以分為常規模式和危機模式。

常規時期和危機時期對國家治理能力的要求是非常不同的。在常規時期，做出科學決策需要一個相對漫長的過程，涉及信息的收集、分析和研判，對決策的預期效果進行評估，最終各方相互妥協、達成共識。但是當危機來臨，由于時間緊迫，決策者必須在相對較短的時間內做出決策。在危機的處理中，一個及時的錯誤比一個遲來的完美決策更有意義[43]。

韓博天總結了常規模式與危機模式的不同特征[44]。常規模式主要依靠科層組織，更加注重協調與共識。常規模式的主要特征是分工和權責明確，指令層層下達，跨部門的問題常常通過各種協商機制解決，因而形成共識的時間較長。一旦社會危機觸發危機模式，政策過程就呈現非常不同的特征。在危機模式下，科層組織的例行程序常常被中止，高層迅速介入并集中決策權，跨部門協商減少甚至取消，決策時間被壓縮，高層迅速作出決定，指令可能直接下達到基層，資源和意識形態動員明顯增強。運動型治理就是危機模式的一個典型。

在不同模式下，信息處理和資源動員的差別尤其值得注意。國家對危機快速反應過程中，信息能力至關重要。在科層體制下，基層官員在向上傳遞信息的時候會先進行篩選，高層看到的“事實”和基層收集到的“事實”很可能不一樣，信息傳遞就容易出現偏差[45]。數字技術具有數據量更大、知識覆蓋面更廣、專業性更強等特點，能夠破除高度信息不對稱的問題以實現科學防控和精準施策，在提升城市危機管理能力上的“賦能”作用日益凸顯[46]。即使同在科層體制下運作，不同中央-地方關系下的信息能力也會不同[47]。危機模式下的信息收集、整合和利用很可能繞過科層體制的重重障礙和過濾，高層另設信息處理機制以實現快速反應。在資源動員方面，常規模式依然依賴科層體制處理政府內部關系以及國家社會關系。危機模式的動員體制則常常超越科層制。正如我們在運動式治理中發現的那樣，分工和協同、上下級關系、目標設定、績效考核、壓力傳導、政策宣傳等都呈現不同特征[48]。

如前所述，治理模式的因應變化是一種特殊的國家能力。常規模式與危機模式的靈活切換也是因應變化的重要體現。兩種模式就像兩條軌道，治國者就像扳道工，需要因應時勢，靈活切換軌道。

面臨社會危機，治理模式的切換有兩層含義：第一，治國者因應變化，準確研判形勢，及時把常規模式切換到危機模式；第二，待到危機結束，適時把治理模式變回常規模式。在兩個軌道之間靈活切換是一種獨特的國家能力。缺乏這種靈活切換能力，國家治理必定遭遇困頓。在危機時期仍然秉持常規治理模式，危機不僅得不到解決，還可能升級，給社會帶來巨大破壞；危機結束后仍在危機治理軌道滑行，國家治理始終處于高度緊張的動員狀態，常規制度建設被荒廢，生產性活動被抑制，社會變得異常脆弱，次生危機可能連續爆發。

社會危機背景下，哪些因素可以解釋治理模式的適時切換？要探究治理模式因應變化的解釋因素，首先要厘清切換過程中的關鍵步驟。張海波在其“6+1”理論框架中指出，應急管理全過程包括準備、預防、減緩、響應、恢復、學習這六個階段機制和監測這一跨階段機制[49]。具體到社會危機下的治理模式切換，本文認為關鍵步驟有四個。第一步是社會危機的識別和判斷，決策者在社會危機的規模和危害程度上達成一定的共識；第二步是決策者通過某種決策程序來決定國家治理是否需要從常規模式切換到危機模式；第三步，決策者就社會危機是否結束做出識別和判斷并達成一定的共識；第四步，決策者通過某種決策程序來決定國家治理是否需要結束危機模式并切換到常規模式。這期間的每一步都有著諸多影響因素。

下文對相關解釋因素做一個簡要梳理。我們將相關解釋因素大體分為需求側因素和供給側因素。需求側因素主要是與社會危機本身有關的因素（如危機屬性），而供給側因素主要是與國家應對相關的因素。表2展示了這兩方面的因素。也可以把解釋因素分為結構性（structure）因素（比如國家社會關系和體制性安排）和能動性（agency）因素（如領導人的關鍵抉擇）。

先考察宏觀層面的國家與社會關系。國家與社會高度協同有助于治理模式調整取得社會各界的密切配合。根據童星和張海波的概括，災害管理領域有著三種研究傳統，即“工程—技術”傳統、“組織—制度”傳統和“政治—社會傳統”[50]。童星進而認為，突發事件應急管理研究中存在著“過程—事件分析”與“結構—制度分析”之爭[51]。這里面的“政治—社會傳統”和“結構—制度分析”就涉及國家與社會關系。對國家與社會關系的常見概念化是國家對于社會的嵌入性和自主性，國家嵌入社會而取得社會合作，國家相對社會的自主意味著決策不會被利益集團俘獲。應急管理的不少文獻都提到社會參與的重要性。比如，徐家良認為：“在處理危機事件中，不僅需要采用行政動員和政治動員的常規形式，而且還需要啟用符合社會主義市場經濟的社會動員形式，充分發揮社會團體在危機動員中的積極作用，開發社會總資源，降低社會總成本，及時有效地扼制危機事件，使社會盡快恢復到正常的生活和工作狀態?！盵52]董幼鴻也提出：“社會組織因其具備提供專業技術支持、廣泛動員與整合社會資源、供給多樣化公共安全服務產品等功能優勢，能彌補政府‘應急失靈的問題?！盵53]在治理模式轉換中，國家與社會關系發展的最終目標是實現政府與社會的協同，“從政府主導應急管理轉變為政府主導與政社協同并重”[54]，在危機識別、處理和終結過程中都需要國家社會的緊密合作。

在政治體制層面，一個回應性高的體制更容易感知社會危機并快速反應，一個向心力強的體制更容易取得共識以調整治理重心。一個有潛力的切入口是從反面分析那些阻礙順利切換的否決性因素。在比較政治制度研究中，政治學者切貝里斯（George Tsebelis）提出一個解釋政策變遷的否決者（veto players）理論[55]。所謂否決者，是指改變政策現狀必須征得其一致同意的那些個體或集體行動者。有些否決者是憲法法律規定的“體制性否決者”（institutional veto players），有些則是各派系政治博弈中的“黨派性否決者”（partisan veto players）。每一個政治體制都有其特定的否決者組合（veto player constellation）。這種組合由三部分構成：否決者數量、否決者之間在意識形態上的差異以及否決者自身的內聚力。不同政治體制的差別在于它們有不同的否決者組合和議程設置過程中的競爭性程度。政治制度規定不同否決者的權限和行動順序。有一種特殊的否決者被稱為議程設置者，因為他們掌握了議程設置權。切貝里斯稱，一旦我們知道否決者的偏好和組合、政策現狀所處的位置、議程設置者的身份，我們就可以推斷一個體制的某項政策結果。如果否決者數量眾多，否決者之間在意識形態上差別巨大，而且否決者本身內聚力很強，要實質性改變政策現狀是不可能的，即現有政策的穩定性會很強。切貝里斯的否決者理論對我們理解治理模式的切換是很有幫助的。我們可以從危機識別中的體制否決點來解釋為什么有些國家可以靈活切換治理模式，而另外一些國家切換遲緩或者不能切換。體制內的否決者以及議程設置者是政策制定的關鍵行為體，他們對于危機性質、危機開啟和終結、危機影響的認識是推動治理模式切換的關鍵。

治國者一旦決定調整治理模式，還需要科層組織準確理解并及時跟進。因此，在中觀層面，科層組織的有效性也是靈活切換的重要條件。政府機構應急反應速度、信息傳輸效率、上下左右協作和問責體系都會影響高層政治意圖能否轉化為實際行動?？茖咏M織往往不能準確理解或及時貫徹高層政治意志?！翱茖佣栊浴保╞ureaucratic inertia）描述的就是科層組織不能跟進政治意志的情況[56]。政策的選擇性執行也比較常見[57]。很多運動型治理的發起就是為了克服這些科層弊病以達成高層意圖。如果問責體系不健全，那么基層官員就缺乏動力去完成突如其來的危機治理任務。當然，危機時期的問責機制也可能讓各級官員選擇風險規避動作，寧可繼續堅守危機模式，也不輕易回到常規模式。此外，如果信息無法有效整合，資源無法及時調配，各部門之間溝通協調不順暢，科層組織就缺乏應對危機的能力?？傊?，科層組織的諸多屬性都與治理模式切換息息相關。

在微觀層面，政治精英是切換治國軌道的扳道工，他們的認知和判斷無疑是至關重要的。政治精英的認知結構、個人理念、利益計算都會影響其選擇。社會科學關于個人選擇影響因素的探討汗牛充棟。這里需指出的是，結構和能動關系一直是社會科學的經典論題。我們常面臨“時勢造英雄還是英雄造時勢”的辯論。在歷史關鍵時刻，尤其是治理模式切換時期，到底是結構性因素更重要還是個人能動性因素更重要？本文的觀點是，在歷史關鍵節點（critical junctures），政治精英常常是發展軌道的扳道工，他們在多種可能性之間作出的選擇也許具關鍵作用。

危機本身的屬性無疑是治理模式切換的重要影響因素。自2003年SARS暴發以來，應急管理研究突飛猛進[58]。根據呂孝禮等的綜述，危機管理研究中，“危機事前分析的文章占據主導地位，而對危機應對過程和危機后分析相對不足；應然研究類文章占據很大比重，但對于危機理論的建構和實證檢驗的研究比較缺乏；對于危機的綜合分析多于單災種分析”[59]。具體到本文的研究問題，據筆者所知，應急管理文獻大多從公共管理視角探究危機的預防和應對，較少從政治學視角（尤其是國家能力視角）討論危機模式與常規模式的切換及其影響因素。對于治理模式的因應變化，危機本身的多個屬性都密切相關。第一，有一些危機的結束和其開始一樣沒有特別明顯的分界點，這個時候各方對危機是否終結可能有不同的判斷。第二，危機給社會造成危害的規模很重要，小規模的危機很可能不會促發危機模式的啟動。第三，危機擴散速度如果太快，很可能引發危機治理模式。第四，大規模危機的持續時間越長，危機治理模式越有可能啟動。

四、總結與討論

國家能力研究在政治學、公共管理和社會學中都占有重要地位。學界從各自的理論視角和學術關切去探討和測量具體的國家能力。這在很大程度上造成了“國家能力”這個概念的復雜性和模糊性，給國家理論的發展帶來了障礙。

本文探討了一種特殊的國家能力，即治理模式的因應變化。與傳統的國家能力研究視角不同，探討治理模式的因應變化十分看重時間維度和動態視角。如果形勢變化呈現出階段性質變，治理模式就必須權變調整。

時間和空間是社會科學研究的基本維度。在國家能力研究中，治理模式是特定時間和空間下的產物。如果從動態的視角看，治理模式永遠處于變化之中。本文提出了靜態國家能力觀和動態國家能力觀的區分。動態國家能力觀關注的不是特定時空背景或社會情形下的具體國家能力（如強制、汲取、公共服務和信息決策），而是治理模式的因應變化及其解釋因素。

作為一個示例，本文進而分析了社會危機對國家治理的挑戰，區分出危機模式與常規模式兩種治理模式。兩種模式之間的適時切換是治理模式因應變化的具體內涵。在兩種模式之間實現靈活切換是需要一些輔助條件的。本文在國家與社會關系、政治體制、科層組織、精英選擇和危機屬性這幾個層面綜述了諸多影響因素。當然，本文是在國家能力研究領域的一種理論探索和闡發。本文提出的一些論斷（尤其是治理模式切換的影響因素）需要基于社會科學方法的實證研究加以驗證。

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New Perspective on State Capacity：

Adaptive Changes in Modes of Governance

Chen Huirong / Ma Danfeng

The static view of state capacity focuses on state capacity under particular modes of governance.?Three mainstream perspectives on state capacity，namely outcome-oriented，relationship-oriented，and instrument-oriented approaches，tend to ignore temporality and dynamism.?This study develops a dynamic view of state capacity and argues that different modes of governance demand various combinations of state coercion，extraction，public service，and information capacity.?Adaptive change in modes of governance is an underexplored type of state capacity.?When a situation evolves into a different stage，state leaders need to change their modes of governance accordingly or they would meet difficulties in national governance.?We can classify modes of governance into different types based on various criteria such as ruling status，governance ideas，forms of state，policy instruments，contexts of governance，and social crisis.?Particularly，this paper discusses crisis mode and normal mode.?State leaders change modes of governance depending whether there is a crisis or not as a switchman switches the railway trail when necessary.?Adaptive changes in the mode of governance can be explained by state-society relationship，regime type，bureaucracy，political eliteschoices，and the nature of crisis.

State Capacity;Social Crisis;Mode of Governance;Adaptive Change

責任編輯 周巍