“十四五”以來我國能耗“雙控”制度調整與影響分析

王盼

（中國石化集團經濟技術研究院有限公司，北京 100029）

“十四五”時期，我國進入新發展階段，堅持新發展理念，構建新發展格局，致力于實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。體制機制層面，隨著《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》等文件相繼出臺，我國建立完善了雙碳“1＋N”政策體系，開啟了經濟社會發展全面綠色低碳轉型的新篇章。在此背景下，能源消費強度和總量“雙控”制度同步調整完善，為統籌處理好發展與減排、整體與局部、短期與中長期等關系提供制度依據，對我國能源體系綠色轉型、平穩接替起到了積極的引導和促進作用，也為下一步碳排放總量和強度“雙控”制度實施奠定基礎。

1 能耗“雙控”制度的提出與演變歷程

能耗“雙控”制度的全稱是能源消費強度和總量雙控制度，其起源可追溯到“十一五”時期的節能減排政策。時至今日，我國能耗“雙控”制度調整已經歷了能耗強度控制、強度和總量“雙控”、轉向碳排“雙控”三個階段。

1.1 建立：能源消費強度控制階段

二十一世紀以來，我國經濟提速增長，“十五”期間GDP年均增速接近10%，帶動能源消費以年均12%以上的速度猛增至26 億噸標煤，約為1998 年能源消費總量的2 倍。這種粗放型經濟增長方式造成了資源浪費和生態破壞，嚴重制約了國民經濟的可持續發展。

2006 年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》指出建設資源節約型、環境友好型社會，首次提出“單位國內生產總值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右”的約束性目標，能源消費強度控制政策正式確立?！笆晃濉逼陂g，我國能源消費高效化、集約化程度顯著提高，期末單位GDP 能耗較上期末降低了19%。但在經濟騰飛帶來的能源需求剛性增長推動下，2010年我國能源消費總量突破36 億噸標煤，較2005 年增長38%。

1.2 健全：能源消費強度和總量“雙控”階段

2011 年，“十二五”規劃綱要制定了“單位國內生產總值能源消耗降低16%”的約束性目標。為確保規劃目標順利實現，《能源發展“十二五”規劃》首次提出“實施能源消費強度和總量雙控制”，增設了2015 年能源消費總量控制在40 億噸標煤的預期性目標，并要求將落實情況納入地方經濟社會發展綜合評價考核體系，實施定期通報制度?！笆濉逼陂g，我國以年均不足4%的能源消費增速，支撐了年均8%的經濟增長，單位GDP 能耗降低了18.4%，超額完成了目標任務。

在“四個革命、一個合作”能源安全新戰略指引下，2015 年，黨的十八屆五中全會首次正式提出實行能耗總量和強度“雙控”行動。2016 年，“十三五”規劃綱要明確要求，到2020年單位GDP能耗降低15%、能源消費總量控制在50 億噸標煤以內?！赌茉窗l展“十三五”規劃》將能耗“雙控”作為經濟社會發展的重要約束性指標，建立指標分解落實機制，同時要求每季度發布能耗雙控“晴雨表”?！笆濉逼陂g，我國以年均不足3%的能源消費增速，支撐了近6%的經濟增長，但是由于我國產業結構偏重，單位GDP 能耗實際下降13.2%，未能完成規劃目標。

“十五”以來我國能源消費效率提升歷程詳見圖1?？梢钥闯瞿茉聪M增速明顯低于經濟增速。

圖1 我國能源消費效率提升歷程

1.3 轉型：能耗“雙控”向碳排“雙控”轉變階段

“十四五”以來，我國全面啟動了碳達峰、碳中和行動，能耗“雙控”制度既要服務“雙碳”大局，又要統籌好發展和安全兩件大事，制度的科學性、系統性、協同性顯著增強。

2021年，“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要立足我國能源資源稟賦，結合國民經濟增長預期，設定了2025年能源綜合產能大于46億噸標煤、單位GDP能耗降低13.5%、單位GDP二氧化碳排放降低18%等約束性指標。為助力規劃目標的實現，國家發改委印發了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，實行能耗強度降低基本目標和激勵目標雙目標管理，對于達到激勵目標的地區免予考核能源消費總量；并在政府層面推行用能指標市場化交易，建立能源消費總量指標跨地區交易機制。這些新政策將能效優先和保障合理用能、服務經濟發展等目標有機結合起來。

為進一步增強能耗“雙控”制度與“雙碳”目標的銜接，破除體制機制層面對碳排放統計標準、碳減排約束激勵等事項規范不到位等弊端，2021年12月召開的中央經濟工作會議首次提出“創造條件盡早實現能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉變”；2022年，《關于加快建立統一規范的碳排放統計核算體系實施方案》《關于進一步做好新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制有關工作的通知》《關于進一步做好原料用能不納入能源消費總量控制有關工作的通知》等政策醞釀出臺，為能源消耗和碳排放統計核算提供了新的統一標準，有利于落實完善能耗“雙控”政策、推進碳排“雙控”政策出臺與銜接。

2 能耗“雙控”制度調整影響分析

“十四五”時期，國際國內發展環境深刻劇變。受新冠疫情、烏克蘭危機、極端天氣等因素疊加影響，能源供應一度短缺，用能成本飆升推動大宗商品價格上漲，能源問題成為經濟社會發展中極為敏感和脆弱的一環。我國能耗“雙控”制度適時調整，及時糾偏，有利于實現能源充足供應和高效消納，保障相關規劃指標如期完成，助力綠色低碳轉型穩步開展。

2.1 促進能源供應的穩定和增長

一方面，能耗“雙控”制度調整保障了化石能源穩定供應，夯實了我國能源安全的基本盤。能源轉型并非一蹴而就，時至今日，煤炭仍是我國的主體能源，原煤在一次能源生產總量中占比超過65%[1]，煤電在全社會發電總量中占比高達60%[2]。然而化石能源不僅在終端燃燒環節會產生大量二氧化碳，其生產加工過程的資源消耗和碳排放問題也很嚴重。例如，煤炭開采、洗選環節的碳排放強度接近0.11 噸二氧化碳/噸煤，燃煤發電的碳排放強度高達0.9噸二氧化碳/兆瓦時[3]，使得能源行業成為能耗“雙控”和“減碳”行動的重點領域。2021是“十四五”開局之年，也是“雙碳”元年，上半年疫后經濟重啟導致煤炭供不應求價格飆升，下半年能耗“雙控”考核預警引發多地以限電停產等“一刀切”方式控制能耗，生產生活秩序一度被擾亂。此后，國常會強調發揮煤炭的主體能源作用，充分釋放先進產能；發改委發文進一步完善煤炭市場價格形成機制、明確煤炭中長期交易價格的合理區間，完善能源消費強度和總量“雙控”制度。在政策保障下，我國煤炭等化石能源供應穩定增長如圖2所示，為經濟健康發展提供堅實有力支撐。

圖2 “十四五” 我國化石能源產量增長情況

另一方面，能耗“雙控”制度調整促進了可再生能源高質量開發，推動了能源供應持續增長?！丁笆奈濉笨稍偕茉窗l展規劃》提出在“三北”地區優化推動風電和光伏發電基地化規?；_發、在中東南部地區推動風電和光伏發電就地就近開發、在東部沿海地區推進海上風電集群化開發等系列舉措，助推我國可再生能源進入規?；?、高比例、市場化、高質量發展的新階段。政策激勵帶動企業增產擴能，五大央企發電集團的“十四五”新增可再生能源裝機規劃目標超過300 GW，中石化、中石油等能源化工央企為了促進自身的節能減排和綠色發展，紛紛依托油氣傳統業務，開發自消納的風電和光伏發電項目。在政策和市場的共同推動下，截至2022年底，我國可再生能源總裝機超過12億千瓦，較“十三五”期末增長近20%，其中光伏發電裝機增幅達到50%。預計2025年，我國可再生能源裝機規模將增至16.5億千瓦，突破總裝機量的50%；到2030～2035年間，我國可再生能源發電量也將達到并超過到總發電量的50%，見圖3。

圖3 我國可再生能源發電增長及預測情況

2.2 為經濟增長與合理用能提供空間

展望未來十年，高質量發展階段與碳達峰時期重疊，我國能源需求將剛性增長13%左右[2]，增加節能降碳工作壓力。其一，我國傳統產業仍有增產空間和用能需求。以乙烯產業為例，2022年國內乙烯當量需求約5 700 萬噸，產能4 683 萬噸/年，產能滿足率83%，乙烯產業鏈下游的部分基礎產品產能階段性過剩、高端產品自給率整體偏低，預計2035 年前乙烯需求仍有3 000 萬噸左右增量空間。按合理開工率90%，乙烯產能或將再增加3 000 萬噸/年左右。其二，我國新興產業快速崛起，能源需求增長迅猛。以數據中心產業為例，2020 年全國數據中心數量達到8 萬個左右，總耗電量1 660億千瓦時，超過當年全社會總用電量的2%，預計“十四五”期間數據中心機架規模將增長近50%，能耗總量增至全社會用電量的4%。[4]其三，我國人民生活品質進一步提升，建筑用能增長。我國正處于“兩個一百年”奮斗目標交匯期，黨的二十大報告作出了“增進民生福祉，提高人民生活品質”的戰略部署，目前我國民用和商用建筑領域人均能源消費458 千克標煤，不足OECD 國家平均水平的40%[5]；預計2030 年，我國城鎮化率將突破70%，人均GDP 將接近2 萬美元，品質提升用能需求將躍升新臺階。

“原料用能不納入能源消費總量控制”政策有望為經濟增長騰挪約1億噸標煤的能耗空間。近10年，隨著產業結構優化升級，我國原料用能規模以年均7%的速度持續增長，截至“十三五”期末，原料用能達到3.46億噸標煤，在能源消費總量中占比接近7%，見圖4。根據“十四五”規劃，2025年我國單位GDP能源消耗需較2020年降低13.5%。假設“十四五”期間，我國原料用能年均7%、GDP年均5%增長，為實現能耗強度下降目標，原政策情景下，2025 年能源消費總量將不能高于55.01 億噸標煤，其中非原料用能規模約為50.16 億噸標煤；新政策情景下，2025 年能源消費總量將增至56.04 億噸標煤，其中非原料用能規模約為51.19億噸標煤。

圖4 我國原料用能增長情況

“新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制”政策有望提供1 萬億千瓦時的彈性能源管理空間。根據新政策，新增可再生能源將從能源消費總量考核中扣除，但仍納入能耗強度考核，這意味著各級政府在能源管理方面獲更大自主權，更能因地制宜地在經濟增長與綠色轉型之間尋求平衡。2020年我國可再生能源電力實際消納量為2.16萬億千瓦時，預計2025年可再生能源發電量將達到3.27萬億千瓦時[2]，理論上（實踐中須以綠證為憑）不納入能源消費總量控制的新增可再生能源可達1.11萬億千瓦時，接近2025年總發電量的12%。這將在很大程度上為產值高、能耗大的優質項目“松綁”，對各地政府發展經濟、升級產業、穩定民生意義重大。

2.3 依托可再生能源的開發、消納與交易，達成能源供需的新平衡

能耗“雙控”制度調整將推動我國能源體系朝著總量更大、結構更健康的方向達成新平衡，可再生能源為關鍵因素。我國煤炭、石油等化石能源供應趨穩，不足以支撐能源消費需求增長及完成“十四五”能源綜合生產能力大于46 億噸標煤的目標；若實現可再生能源在一次能源消費增量中占比超50%、可再生能源發電增量在全社會用電增量中占比超50%，則有利于平衡能源的供與需。能耗“雙控”制度主要通過兩種機制促進可再生能源的開發利用及能源體系的供需平衡。其一，通過設定能耗強度降低、能源消費總量、碳排放總量、碳排放強度降低等目標，建立健全統一規范的能耗和碳排放統計核算體系，激勵各行各業開發可再生能源和消費綠色能源。其二，通過完善碳排放權交易、綠電交易、綠證交易等市場體系，為能源結構二次配置提供平臺，間接實現能源供需的優化匹配。

2.4 在助力完成規劃指標的同時，節能目標責任評價考核格局有所改變

國家將能耗“雙控”指標分解到各?。ㄗ灾螀^、直轄市），并監督落實完成情況。在“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”政策出臺之前，北京、上海、天津、海南等產業結構偏輕的地區處在評價考核的優勢地位，陜西、山西、福建、江蘇等第二產業占比偏高的地區處在評價考核的劣勢地位，詳見表1。

表1 2021 年上半年能耗“雙控”目標完成情況

隨著《關于進一步做好新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制有關工作的通知》頒布實施，經綠證認定的新增可再生能源電力消費量將從各地區能源消費總量中扣除，但仍納入能耗強度考核；四川、廣東、云南等可再生能源電力消納量較高的省份將從中受益?？紤]到現行綠證只向陸上風電場或光伏集中電站頒發，尚未納入水電、分布式光伏發電、海上風電等可再生能源電力形式，因此更利好內蒙古、山東、河北等風電、光伏基地所在地區，為這些省份的經濟發展騰挪更大的彈性管理空間。

隨著《關于進一步做好原料用能不納入能源消費總量控制有關工作的通知》頒布實施，經能源平衡表統計的原料用能將從各地區能源消費總量中扣除，且不考核能耗強度降低水平。新政策情景下，能耗強度降低率將由不含原料用能的能耗增長率和生產總值增長率共同決定。地區能耗增長率越低越有利于實現能耗強度下降目標，更利好非原料能源利用效率更高的省份；另一方面，地區生產總值增長率越高越有利于實現能耗強度下降目標，因此經濟更發達、產業結構更優化的地區仍將保持優勢。

調整后的能耗“雙控”制度盡管更強調能源消費總量管理彈性，但并未放棄能源消費總量控制，且可再生能源消費扣減須以綠證為憑，原料用能不能無限制、無效率地使用。因此，對于能源消費尚未達峰、能源化工產業聚集的地區而言，即使扣除新增可再生能源消費和原料用能，依然面臨節能減排壓力。

3 落實完善能耗“雙控”制度的建議

3.1 為更好統籌安全與發展，建議在地方政府能源總量彈性管理方面充分賦權賦能

為服務構建新發展格局，促進經濟社會高質量發展，如期實現“雙碳”目標，建議在嚴格貫徹能耗強度降低目標基礎上，賦予地方政府充分的能源消費總量彈性管理空間，保障經濟增長、民生改善所需的合理用能需求。一方面結合政策調整，科學核定、及時更新各地能耗“雙控”考核目標，有效銜接“十四五”節能目標任務。另一方面加強能源管理培訓工作，指導各地政府開展用能預算管理和能耗產出效益評價，引導能源管理從管總量向管結構、從管投入向管產出轉變。

3.2 為促進能耗與碳排“雙控”制度銜接，建議加快夯實能耗和碳排統計基礎

能耗“雙控”制度調整的方向是轉為碳排放總量和強度“雙控”，促成制度調整的前提，是夯實能耗和碳排放統計核算的標準、數據、人才、運用機制等基礎。建議依托新政的落實，優先做好企業和項目層面能源消費的分類統計，及時開展地方層面數據分析校核，規范進行國家層面數據核定公布，同步建立能源消費統計核算體系與碳排放統計核算體系的銜接。

3.3 為提升能耗“雙控”質效，建議充分利用覆蓋廣泛、協調聯動的能源和生態環境市場

隨著能耗“雙控”向碳排“雙控”制度轉變，建立健全全國統一的能源大市場和生態環境大市場的訴求日益迫切。建議一是加快修訂出臺綠證管理制度，比照新增可再生能源消費不納入能耗總量控制政策，擴大頒發范圍，嚴格核發標準，盡快實現綠證交易、綠電交易乃至碳交易市場的聯通互認；二是試點探索碳價和能源價格關聯互動的市場機制，在兜底生產生活用能底線的基礎上，還原能源的商品屬性，借助市場機制擴大能源供給、清潔能源消費、平衡能源供需。