區域一體化進程中分權次序與作用邏輯

李 靜，查雯佳

（安徽大學a.經濟學院；b.創新發展戰略研究院，安徽 合肥 230601）

在中國經濟發展的新階段、新形勢和新變化的背景下，如何暢通國內大循環，發揮國內超大規模市場優勢，不僅是政府治理關注的重要方向，也是構建新發展格局的題中應有之義。2022 年4 月，《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》予以發布，提出要提高地區間要素資源配置效率，推動國內市場實現由大到強的轉變。中國作為一個大型經濟體，市場的建立和調節需要通過向地方分權，調動地方政府的積極性來完成，而簡政放權的過程實際上兼顧了建設統一大市場與調動地方發展經濟積極性的一對矛盾。這是因為，分權改革一方面為地方政府和官員發展經濟提供動力源泉，另一方面也為地方政府干預市場提供了動機和手段，在“GDP錦標賽”和“稅收競爭”的雙重枷鎖下[1]，地方政府通過行政管制等手段“畫地為牢”，導致了地方保護主義以及市場分割等附帶品的衍生[2]?；仡欀袊鄻踊謾喔母锏臍v程，如何根據不同的發展階段和側重目標，厘清并協調這對主次矛盾，做到經濟增長和市場整合“兩手抓”，成了中國分權改革的重要考量。

國內地區間的市場分割問題已成為客觀存在的共識[3]，地方政府的相互博弈和惡性競爭阻礙了國內市場的整合，國內市場碎片化問題仍然比較突出。那么，如何拆除地區間有形無形的柵欄和圍墻，實現區域間市場整合？鑒于市場分割的影響因素是破解我國市場分割狀況的研究起點，學者們紛紛就此進行了深入的探討，關于此類的文獻大多可分為制度因素、自然因素和技術因素以及其他因素三個方面。就制度性因素而言，既有研究多從財政分權[4-7]、政治晉升激勵[8，9]、轉移支付[10]、對外開放[3]、國有企業比重[11]等維度出發，考慮其對區域一體化的影響。就自然性與技術性因素而言，學者們的研究多集中于交通基礎設施[12，13]等方面。除此之外，還有少數學者對市場分割的影響因素進行了不同視角的研究，主要包括方言多樣性、文化融合程度、國際金融危機、市場潛能[14-17]等。隨著相關研究的不斷深入，學者們進一步探尋打破市場分割的有效途徑：一是通過加強基礎設施建設，強調“硬件”的重要性[12，13]；二是通過制度改革推動市場一體化進程[18]。誠然，交通基礎設施的改善一定程度上緩解了地區間的市場分割，但是鑒于制度因素才是市場分割的深層原因，從制度因素的視角研究市場分割的破解方法才能“藥到病除”。

分權改革作為政府治理中一項重要的政策工具，近年來已席卷全球。國內各省分權改革的浪潮始于21 世紀初，各省開始接連實施“擴權強縣”“強縣擴權”等形式的行政分權和以“財政省直管縣”為形式的財政分權。分權改革不僅為政府治理提供了嶄新的方向，也為學術界的研究提供了絕佳的樣本。盡管已有研究成果已經非常豐碩，但學者們的研究重點多集中于單一類型分權的增長效應[19]，這些理論和文獻似乎都忽略了一個客觀事實：對于實施多種類型分權的地區而言，首先就需要對分權次序進行抉擇[20]，不同的分權次序可能會對區域一體化造成不同的影響?；诖?，文章在已有研究的基礎上，致力于研究區域市場一體化進程中分權次序的作用與邏輯，為區域一體化相關問題的探索提供一定的理論依據與參考價值。

1 現實背景與理論假說

1.1 現實背景

自20 世紀80 年代以來，中央開始試行“市管縣”體制，進行撤地設市行政區劃改革，我國的五級政府層級結構至此得到確立?，F有行政體制下，每級政府的行政和財政方面都歸屬上級政府直接管轄，“市管縣”的制度為“市壓縣、市刮縣、市卡縣”提供了滋生的土壤[21]，縣級政府的行政權力被壓榨得少之甚少，也相繼造成了“小馬拉大車”和“重工抑農”等問題[22]。1994年分稅制改革省以下財政分配關系的“財權上移、支出責任下放”進一步加劇了縣級政府的財政壓力，削弱了基層政府的財政自給能力[23]，縣級政府發展經濟可謂“心有余而力不足”。為了解除縣級發展的桎梏，打破縣級政府四面楚歌般困境，全國各地掀起了分權改革的浪潮。2003 年10 月，福建省在全省范圍內下放經濟社會管理權限。幾乎在同時，湖北省、山東省和黑龍江省也相繼出臺文件將行政權力下放到縣（市）一級，一時間“擴權強縣”改革試點如雨后春筍般在全國范圍內逐步擴散。與上述省份不同，部分省份則采取財政分權改革下放財權，通過提高縣級財政稅收分成來釋放縣域發展活力，改變市對縣財政的盤剝和侵占。這一改革發軔于福建、安徽、吉林等省，隨后全國其他省份相繼效仿并出臺相關文件。

鑒于各省自身發展情況和目標不同，中央政府并未給出一刀切的方案，省級政府結合自身情況“量身訂造”出特定的分權改革方案，造就了中國各省分權改革“百花齊放、百家爭鳴”般景象：省際間分權改革形式的差異化。通過整理各省的分權改革文件，可以看到各省在分權形式上采取的做法有異曲同工之妙，但同時也存在著分權次序的顯著差異，參考李永友等研究[24]，將其歸納為三種方式：第一類：先行后財（即行政分權在先，財政分權在后），包括湖北、山東等省。第二類：先財后行（即財政分權在先，行政分權在后），包括安徽、江西等省。第三類：并行分權（即兩種分權同時進行），包括河南、吉林等省。

然而，若將研究視角放到地級市層面，以河北省石家莊市為例，石家莊市所轄縣中辛集市、平山縣采取的先行后財分權次序，其余縣、市（區）均屬于只實施行政分權或財政分權改革以及未實施任何改革，因此石家莊市屬于“先行后財”一類。

1.2 理論假說

中國作為一個大國，市場的建立和調節需要通過向地方分權，賦予地方政府事權和財權，調動地方政府的積極性來完成。簡政放權的過程，本質上是對建設統一大市場與調動地方發展經濟積極性的權衡，權力的下放一方面賦予了地方發展經濟的手段和動機，另一方面也讓地方干預市場秩序有機可乘，地方政府為了在政治錦標賽中一舉擊敗對手，采取的保護本地產業和企業的分割政策，促進了封閉“小市場”、自我“小循環”的衍生，嚴重阻礙了統一大市場的建立。

不同的分權次序對地方區域一體化程度的影響不盡相同，其關鍵在于不同分權次序對于地方政府干預市場的動機的影響，而政府干預市場的動機主要源于財政收入中的稅收激勵。不同的分權次序影響著事權、財權以及支出責任在各級地方政府間的重新分配，而這些權力和責任的重新分配只會影響市場分割的程度高低，市場分割的體制性根本因素依然存在，其依然會激勵地方政府設置有形無形的籬笆和圍欄進行市場分割。對于推行先行后財的地區來說，這種分權次序意味著先進行經濟管理權限的下放，地級市仍然享有縣級政府的財政收入分享權和管理權，市政府依然可以中途對縣級財政資金予以攔截[25]，改革實質上是事權和支出責任的轉移或“分散”?；诘丶壥袑用?，稅收激勵不變，而事權和支出責任下移，縣級政府掙脫事權的束縛，項目審批等程序得到簡化，招商引資的投資環境得到優化，這一方面加劇了擴權縣與其他地級市之間的競爭，加劇了市場分割，另一方面推動了縣域的經濟增長，促進了隸屬地級市的經濟增長[26]，稅基增加進而提高了政府進行市場分割的激勵，加劇了城市間的市場分割。對于推行先財后行的地區來說，該分權次序意味著先進行財政管理權和財政收入權的下放，縣級財政直接與省對接，地級市再也無法充當“攫取之手”從中獲得利益?；诘丶壥袑用?，財政收入來源減少，地方政府進行市場分割的激勵減少，削弱了城市間的市場分割。據此，提出有待驗證的研究假說：

假說：先行后財的分權次序將加劇城市間市場分割，而先財后行的分權次序則將有利于推動區域一體化的進程。

2 實證策略與數據描述

2.1 研究樣本

基于地級市層面，旨在研究縱向權力下放次序對橫向城市間市場分割的影響。研究樣本為中國各地級市（港澳臺除外），為保證數據代表性和結果可靠性，對原始樣本做如下處理：（1）剔除四個直轄市；（2）海南省自建省以來一直實施行政省直管縣體制，具有特殊性，因此也進行剔除；（3）剔除五個民族自治區以及延邊朝鮮族自治州等少數民族自治州（4）剔除濟源市等省直轄市（區）；（5）剔除居民消費指數原始數據缺失較多的城市，如思茅市（今普洱市）等。經過上述篩選后，共235 個地級為研究的樣本。樣本考察期為2002-2009 年，原因有三。一是因為此考察區間是中國行政、財政分權改革的高峰期，這為研究分權次序對區域一體化的影響創造了良好的條件；二是因為各省份嘗試更全面的行政分權（行政省直管縣改革試點）最早出現在2011 年，為了避免該改革影響分權次序變量進而對研究造成影響；三是因為研究期間除了2008 年的金融危機，政府政策和國內環境基本穩定。

2.2 模型設定

選擇雙向固定效應模型進行回歸分析，回歸模型如下：

其中，i和t分別代表地區和年份，被解釋變量yi,t為區域一體化指數，Zi,t是一組代表分權次序的解釋變量的集合：（1）“先行后財”啞變量：基于地級市層面，參考李永友等研究[24]58，若所轄縣（市）存在行政分權先行、財政分權后行，則該地級市從開始改革年份起，取值為1，否則為0；（2）“先財后行”啞變量：若所轄縣（市）存在財政分權先行、行政分權后行，則從開始改革年份起，取值為1，否則為0；（3）“并行分權”啞變量：若所轄縣（市）存在兩種分權同時進行，則從開始改革年份起，取值為1，否則為0。Control it是一組控制變量的集合。β是文章關注的參數，反映的是分權次序對區域一體化程度的影響，μi代表地區固定效應，λt代表時間固定效應，εi,t代表隨機誤差項。

2.3 主要指標度量與數據說明

（1）區域一體化程度。以市場分割作為基礎進行測度，采用價格法來測算2002-2009年中國地級市市場分割程度，并考慮整個國內市場。為了測算市場分割程度，構建了3維（t×m×k）的面板數據集，其中，t 為年份，m 為地區，k 為商品。為了保證數據的連貫性，選取了2002-2009 年286 個地級市的8類居民消費價格指數。參照毛其淋和盛斌[27]的做法，采用如下方法計算市場分割指數：

首先，鑒于獲得的原始數據是環比指數，采用價格比的對數一階差分的形式來度量相對價格:

其次，為避免地區位置擺放順序不同造成相對價格方差符號相反，將相對價格進行取絕對值處理，得到：

然后，為排除商品自身特性造成的價格變動，采用Parsley 和Wei[28]提出的去均值法消除固定效應：假定| Δ|=αk+，其中，其中αk為第k類商品自身因素所造成的價格變動，而與i、j兩地區的市場環境相關。給定年份t，給定某類商品k，對40755（286*285/2）對城市組合的相對價格求均值，再各自減去均值：

最后，計算每兩個地區之間8類商品的相對價格波動方差var（），可以進一步得到40755對城市組合的相對價格變動方差，取組內均值得到中國各地級市的市場分割程度其中，n 為地區數目，N 為合并的城市組合數目，共得到2288（286×8）個觀測值。

以市場分割指數的倒數的平方根來測算區域一體化程度，并進行縮小100 倍處理，市場分割指數越低則表示區域一體化程度越高。

（2）控制變量?；诩扔形墨I，還囊括了其他可能影響區域一體化程度的控制變量，主要包括政府干預程度、財政分權、對外開放度和國有企業職工比例。

（3）數據說明。被解釋變量區域一體化指標中居民消費價格指數數據均從各省統計年鑒或者各城市的國民經濟和社會發展統計公報中搜集整理得到，解釋變量分權次序數據根據各省發布的政策文件手動整理得到?？刂谱兞康脑紨祿饕獊碓从凇吨袊鞘薪y計年鑒》CSMAR 數據庫以及EPS全球經濟數據庫，少數缺失數據通過線性插值法得到。變量的描述性統計如表1所示。

表1 主要變量描述性統計

3 實證結果與分析

3.1 基準回歸結果

表2 報告了回歸方程（1）式的基準估計結果，奇數列為不加入控制變量的估計結果，偶數列為加入后的估計結果，可以看出，先行后財的分權次序對區域一體化的影響系數分別在10%和5%的水平上顯著為負，即實行“先行后財”不利于該地區推進區域一體化進程。先財后行的估計系數為正，并且均在1%的水平上顯著，即實行“先財后行”有利于促進城市區域一體化發展。兩種分權并行的分權次序對區域一體化的影響系數在10%的水平上顯著為負，加入控制變量之后估計系數為負，但不顯著。

表2 分權次序與區域一體化

3.2 穩健性檢驗

首先，考慮到不同行政級別的城市在市場體系中處于不同的地位，各城市的市場分割程度計算依賴于全國其他地級市，若將特殊地級市與普通地級市一概而論，均等地計入全國的市場體系中，可能會對回歸結果產生偏誤，基于此，剔除了特殊行政級別城市進行回歸，表3列（1）至列（3）報告了這一回歸結果，與前文結果一致，說明研究結論是穩健的。其次，浙江省自1983 年起一直實施省直管縣財政體制，與其他省份相比具有特殊性，因此將浙江省所轄市剔除再進行回歸，結果列于表3 列（4）至列（6），可以看出，與前文結果并無顯著差異，研究結論依然成立。

表3 剔除特殊樣本

3.3 異質性分析

隨著國家實施區域發展戰略以來，城市群、都市圈正成為新的空間經濟單元，與非城市群城市相比，城市群內部的城市無異于聯系更加緊密，國家政策支持力度更大，這些特殊性一定程度上影響著城市群的區域一體化進程。為了捕捉區域發展戰略下城市群的崛起所造成的異質性影響，將樣本分為城市群城市與非城市群城市進行回歸檢驗。由表4第（1）和（2）列可知，先行后財的分權次序對城市群城市的影響在5%的水平上顯著為負，而對于非城市群城市回歸的估計系數為負，卻不顯著。這可能是因為，城市群城市優惠政策更多，具有政策上的先發優勢，非城市群城市先行后財帶來的投資程序的簡化，與城市群城市的政策優惠相比，吸引的投資有限，引發的市場分割也非常有限，因此，先行后財的分權次序對于非城市群城市的區域一體化而言并非主流影響因素。觀察表4 第（3）和（4）列可知，先財后行啞變量的系數值均顯著為正，城市群城市的估計系數（0.0476）大于非城市群城市（0.0302），并且對于先行后財啞變量也存在這種情況（0.0531＞0.0077），說明與非城市群城市相比，城市群城市對于分權次序的選擇要更加敏感，這可能是由于城市群城市區域政策的傾斜和優惠，經濟總量較高，因而稅收對于地方政府實施市場分割的激勵效應更大，相反財政收入能力降低對于地方政府實施市場分割動機的削弱作用也更大。綜上，區域發展戰略下的異質性分析整體上與基準回歸結果相似，但也反映出屬于區域性市場的城市群城市與地區性市場的非城市群兩類樣本之間存在異質性。

表4 城市群城市與非城市群城市

4 結論與啟示

推動統一大市場建設既是一國走向現代化的必由之路，亦是構建新發展格局的重要訴求。立足于中國簡政放權的背景下，從分權次序的嶄新視角研究其對區域一體化的影響，得出以下結論：（1）不同的分權次序對地方區域一體化程度的影響不盡相同，先行后財將加劇橫向城市間市場分割，而先財后行則將有利于推進區域一體化的進程。前者使區域一體化程度降低約1.92%，后者使區域一體化程度提高約3.07%。兩種分權并行對區域一體化的影響不顯著，且系數為負。（2）分權次序對區域一體化的影響存在異質性，與非城市群城市相比，城市群城市對于政府實行先行后財和先財后行的分權次序要更加敏感。

上述研究結論不僅為推動統一大市場建設提供了新的方向，對于中國在新時代深化分權體制改革，調整政府治理結構也具有良好的啟示。根據上述研究結論，得出以下政策建議：第一，地方政府在分權改革的過程，應根據不同的發展階段和側重目標來選擇分權次序，做到經濟增長和市場整合“兩手抓”。第二，不同的分權次序對區域一體化的影響存在異質性，各地區政府應結合地區特征，因地制宜、因時制宜地選擇差異化的分權次序，進而更好地為新時代推進國內統一市場體系建設、深化分權體制改革提供后備力量。第三，深化分權改革，減少政府對市場的干預，推動現代化市場體系的建立。雖然中國已經邁入了新時代，但是深化簡政放權仍然是經濟高質量發展的必由之路?；仡欀袊謾喔母锏臍v程，政府對于市場的干預造成了各種貿易壁壘與邊界，一定程度上限制了各種要素的自由流動，市場在資源配置中的作用微乎其微。因此，需要發揮市場自身的調節作用，建立有效運行的現代化市場體系。