國際關系中的政治承諾論析

李昊儒 楊守明

一、研究現狀與問題引出

承諾是生活中的一種行為,它融于主體間交互認知、判斷及心理之中。由于它具有時空特質與主體間特質,容易被學者忽視。從何種角度去觀察以及理解這種行為,關系政治承諾的理論意義與現實意義。承諾這一行為分布于經濟學、政治學、社會學等多種學科中,本文所研究的政治承諾,是在政治領域中發揮作用的承諾,是國家行為體向“聽眾”發出的,旨在通過對自身未來行為作出約束來影響“聽眾”的心理預期及決策判斷,從而達到自身目的的行為。國內層次的政治承諾是政府向民眾作出面向未來的承諾以獲取合法性與穩定性,從而達到政治穩定機制的維護;在國際層次,政治承諾是在政治領域中,國家行為體為達成自身目標,從而發出對自身未來行為約束的信號,改變受諾國的認知和判斷的行為。

國內層次的政治承諾是既有研究的重點。政治承諾涉及政治、公共管理、心理、語言等學科領域。在研究范式上,政治承諾由社會定義與社會行為范式融合而成。在社會定義中,政治承諾作為政治信任的一部分,影響著政府的公信力。社會整體制度本身是一種復合的承諾和信任關系,如在民主憲政國家里的人民權力的“托付”關系。同時,政治承諾也以“政府承諾”的現象出現,并且通常落腳到信任或公信力的形成上,認為信任是信任主體對信任對象將會兌現其承諾的心理預期。學者們還對承諾同制度變遷與經濟增長的關系進行了研究。(1)劉太剛, 林孫俊. 公信力的本質及生成機制——基于承諾—兌現模型的分析[J].福建論壇(人文社會科學版),2013(11):164-170;徐賁. 承諾、信任和制度秩序[J]. 社會科學論壇, 2005(2):38-50.在政治承諾的社會行為研究中,學者們從“言語—行為”的語用學理論、誓言功能、承諾動機、契約等角度對承諾行為進行了考察。(2)高兆明. 承諾類型探[J]. 道德與文明,2002(6):25-27;黃美玲. 論古羅馬時期的“神誓” [J]. 華東政法大學學報,2013(2):152-160;[法]讓-雅克·盧梭.社會契約論[M].李平漚,譯.北京:商務印書館,2011:12-13.在國內層次的研究中,學者們將政治承諾放在各種場景中進行研究,而沒有對政治承諾“行為”本身的主體、互動機制及影響因素進行研究。

在國際層次,一些學者也關注到了國際關系中作為行為的政治承諾。在國際社會的無政府狀態中,對外的政治承諾是國家行為體的經常性行為,無論是強國還是弱國,會經常性地向對手國或伙伴國作出政治承諾,從而達到自身的戰略目標。國家對外的政治承諾作為一種外交戰略的實現工具,目的一方面在于引導對方的預期,從而影響對方國家的行為以達到自己的戰略目的,即將承諾看作“一種行動上的約束,使得當特定情況出現時,作為限制條件的行動者(committed actor)將采取某種行動或者遵循某種規則”。另一方面在于塑造自身的國際形象,從而增加其進行國際行動的合法性和號召力,即“一種被視為限制自己未來行動的信譽,以期增加自己的可信度和預測性,一方通常會采取這種限制,因為它減少了其他參與方對自己行為的擔憂”。國際層次中,學者們研究的主體主要是國與國之間的承諾,這種行為的發出者是國家行為體的領導人。學者們關注的核心是“可信”問題,因為信任就是對于承諾的期待。此外,他們還從不同的范式出發來研究“可信承諾”的形成及運行機制:理性主義從經濟學邏輯出發,基于利益的視角,用威懾理論、觀眾成本理論、博弈論、戰略抵押理論來解釋承諾的可信性問題;文化建構主義從國家形象出發,在話語溝通、文化規范和互動實踐的情境中探尋如何構建信任;社會心理學從聲譽、認知與情緒方面探尋承諾的信任機制。(3)Thomas C Schelling. The Strategy of Conflict[M]. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1960:54; Andrew Kydd. Trust and Mistrust in International Relations[M]. Princeton,NJ: Princeton University Press,2005:5-10; Robert Keohane. International Institutions and State Power: Essays in International Relations Theory[M]. New York: Columbia University Press, 1989:57; James D Fearon. Signaling Foreign Policy Interests: Tying Hands versus Sinking Costs[J]. The Journal of Conflict Resolution,1997,41(1): 68-90; 曹德軍.國家間信任研究的路徑比較:從博弈論到社會網絡分析[J].太平洋學報,2010(9):38-50;尹繼武.誠意信號表達與中國外交的戰略匹配[J].外交評論(外交學院學報),2015(3):1-25; Thomas Franck. The Power of Legitimacy among Nations[M]. New York: Oxford University Press, 1990: 5; Daryl G Press. Calculating Credibility: How Leaders Assess Military Threats[M]. Ithaca,NY: Cornell University Press, 2005: 15-20.

由此可以發現,在國內與國際層次中,政治承諾的互動主體存在著明顯的差異;同時,由于國內與國際層次的互動主體與環境條件不同,政治承諾的表現形式與功能也存在著差異。當前研究存在一些需要彌補的地方,研究者的重點放在了“結果”的實現上,而忽略了主體之間的互動過程。學者往往是從受諾者的角度去判斷承諾是否“可信”,缺乏將承諾者與受諾者雙方放到一個分析框架中的研究。而承諾的達成是一個反復互動的多輪博弈過程,在互動過程中有多種因素影響著承諾的達成。本文研究的行為主體即承諾發出者,是具有主權的國家,接受主體為“聽眾”;在表現形式上,都是“言語—行為”;在內容上,都是策略性手段,是在當下作出的對未來行為的約束,進而影響受諾者認知,實現自身目標的行為。

本文將研究的重點放在國際領域中。冷戰結束以來,舊的國際體系已經被打破,新的國際秩序還未形成,國際層面的政治承諾也隨著情勢的變化而展現出不同的面貌。戰略與沖突領域的承諾常見于國際環境惡化、現實主義理論起主要影響作用的時期;而國際合作與制度領域的承諾常見于國際環境友好、自由主義理論起主要影響作用的時期。近年來,隨著國際環境進入百年未有之大變局,國際關系中政治承諾失言、違約、國家“退群”的現象頻顯,如美國退出《跨太平洋伙伴關系協定》《全球移民協議》《巴黎協定》和“伊核協定”等,收回對其盟國的承諾。中國的“一帶一路”建設進程中,也存在一些他國的承諾不兌現的現象,如馬來西亞與阿富汗的一些項目。對于政治承諾研究的現實意義在于:在國際層面,明確政治承諾的運行邏輯,識別有效的承諾信號;對承諾國在主客觀層面不兌現政治承諾的行為進行剖析,并對不兌現承諾的回應手段進行研究,進而對保護我國國家利益以及對政治承諾的參與起到指導作用。

本文首先對政治承諾這一行為從國內層次與國際層次進行跨層次分析,通過同“他者”的比較來定義國際關系中的政治承諾行為,研究政治承諾的行為模式、主體身份、約束力以及運行狀態。其次,筆者在國內外學界對政治承諾信號表達、信號解讀的豐富研究基礎上,將承諾國與受諾國的行為結合到統一框架中,將“承諾表達—信號解讀—承諾兌現—結果反應”的承諾行為過程予以系統化,完整展現國際層次承諾互動邏輯鏈條。此外,本文對于國際承諾中產生的兌現困境的原因進行了探究。最后,本文將受諾國對違約行為的事后回應也整合到了框架中,對于國際上采取的回應慣例進行了“硬回應”與“軟回應”的分類。

二、政治承諾內涵的跨層次分析

政治承諾是承諾者向受諾者作出的對于自身未來行為約束的言語行為,進而影響受諾者的認知,最終實現特定目標與訴求的政治行為。在這一行為中,核心內容是主體所作出的政治承諾是否會兌現以及會在多大程度上兌現。從發出面向未來的承諾,到接收承諾信號,再到兌現承諾,這表明政治承諾的特點是在時間上連貫、在主體上互動。不同層次的政治承諾有一定的共通性。國內層次的政治承諾與國際層次的政治承諾有著兩大共同點。

第一,兩個層面的政治承諾同屬于言語行為模式。約翰·奧斯汀(John Austin)認為,真正的言語行為包括以言表意和以言行事兩重特征。(4)楊春紅,尚巾斌. 言語行為理論的哲學進路與走向[J].求索, 2013(12):91-94.而政治承諾的言語行為,正是由承諾者用言語來表達意思,并將自身未來要作出的行為信號包含在意思中,信號發出供聽眾理解,聽眾從理解語言信號變為理解承諾者本身,從而達成共識。這“將內容的交往與角色的交往(在這種角色中,被交流的內容得到了運用)結合了起來”(5)歐力同. 哈貝馬斯的“批判理論”[M]. 重慶:重慶出版社, 1997: 130.,承諾的主體與接受承諾的對象在對互相表達的行為信號的理解中達成了共識。第二,兩個層面的政治承諾同屬于策略性手段。兩個層面政治承諾都是在當下的時間作出對未來行為的約束,從而影響受諾者的認知,獲取聽眾的信任,進而給自身制造發展的環境并且獲取利益,最終實現特定的目標與訴求。

雖然國內層次與國際層次的政治承諾同屬于言語行為模式與策略性手段,但如果因此將兩個層次的政治承諾的內涵混為一談,就會出現理解上的僵化。政治承諾作為一種行為,由于其主體與邏輯條件不同,所以在國內層次與國際層次的內涵、作用也不盡相同(圖1)。在承諾方向上,國內層次的政治承諾往往表現為“自上而下”的承諾,是統治者或政府對于民眾的承諾,并且外化為制度的形式以及政府的預期管理行為;而在國際層次,政治承諾具有工具屬性,是由國家行為體作出的,承諾與受諾主體在法理上具有平等性,可以是單向承諾,也可以是雙向承諾。在實現目的上,國內層次的政治承諾表現為政府為了獲取公信力、合法性與穩定性而作出的承諾,這種承諾需要對民眾即合法性來源負責;而國際層面的政治承諾是國家為了自身的國家利益采取的外交策略,意圖用這種行為塑造他國戰略,這種承諾的兌現強制力較弱。

之所以出現以上明顯的區分,是因為沒有注意到經驗層面的巨大不同。這種不同出現的原因在于兩個層次的互動主體與邏輯條件不同。在國內層次,政治承諾的互動主體是政府與個人、統治者與民眾,邏輯條件是有政府狀態;而在國際層次,互動主體是國家與國家,邏輯條件是國際社會的無政府狀態。

(一)互動主體不同:等級關系與平等關系

政治承諾具有主體間性,主體間性的存在導致互動主體不同,政治承諾的內涵也不同。政治承諾是“主體—主體”之間的聯系與互動,而非傳統政治中“主體—客體”的單向行為。一個主體的行動變化,引發了另一個主體行動的變化,反之亦然,如此循環往復,形成了實時的、延展的聯合運動知覺。一個主體是自身經驗的主體,同時也是他者經驗的對象,主體在影響他者的同時,把他者的變化帶回自身。(6)何靜. 生成的主體間性:雙向預測與意義建構[J].哲學分析,2022(4):111-122.在政治承諾的過程中,主體與主體之間共同分享經驗,并構建起相互交流和理解的平臺,在這種平臺中,主體發出的信號供“聽眾主體”理解,“聽眾主體”對這個展開判斷,并最終就未來行為達成共識。(7)潘德榮. 詮釋學:從主客體間性到主體間性[J].安徽師范大學學報(人文社會科學版),2002(3):273-277.這種承諾行為并非如政治權力一般,由權力主體發出,權力客體作為接收者被動接收。然而,共有主體間性的特質并不意味著兩個層次的政治承諾可以混為一談。筆者認為,正是因為這種主體間性的存在,不同的互動主體會賦予政治承諾以不同的內涵。

在國內層次上,互動主體是政府與民眾,這是一種“自上而下”的承諾,政府通過承諾獲得合法性,在這樣的等級關系下作出的政治承諾約束力強、確定性高。從發展過程來看,國內層次的政治承諾的方向源于政府的形成過程,由公共權力與人民主權之間的自由承諾轉化為政府權威的合法性,最終,在現代國家中,體現為政府自上而下地提供公共服務。這種政府—民眾的互動結構是在歷史的形成過程中建構起來的。從理論起源上看,國家與政府是個人權力讓渡的結果,在盧梭那里,人與人之間相互承諾并信守諾言。個人的權利需要得到保障,人們在社會形成的過程中逐漸形成了一套規范,這種規范保障著個人間的相互關系。在社會的相互關系中,一部分人的獲得來自另一部分人的放棄,于是人們在獲得權利的同時還相互負有義務。承諾是對未來行為的自我約束,也就是說,個人在法律的規范中,對他人的權利作出了承諾。在這個過程中,政府制訂法律、維護法律、鞏固法律,這種權利的讓渡也就成了政府權威,從法律中獲得了合法性,從而獲得了治權。(8)[法]讓-馬克·思古德.什么是政治的合法性?[J].王雪梅,譯,潘世強,校.外國法譯評,1997(2):12-19.政治承諾作為政治行為,通過這一過程被外化為政治制度以及政府的消極型職責。

在經驗世界中,政權建立需要合法性,斗爭過程中的政治承諾作為一種工具承擔著政治動員的功能,將一個美好生活的預期給予民眾來發動他們。例如西方的資產階級革命,就是在承諾中完成,將遠期的對平等與自由的向往作為動力注入當下的政治動員。在建立過程中合法性會集中在具有人格化色彩的、非制度化的組織中,政權建立之后便通過制度將這種承諾外化為憲政的合法性。而到了現代社會,隨著政府職能轉型,公民權利意識普遍覺醒,合法性逐步體現在對政府治理績效以及個人生活水平的提升上,承諾發展成了積極型的政府承諾,即政府會對自身創造公共利益的行為作出承諾來引導民眾預期,并且以承諾的兌現來進一步獲得民眾的信任感。政府會對民眾作出發展的階段性承諾,這些階段性的承諾具有目標導向作用,一方面確立了前進方向,另一方面給人民心中的預期增加了確定性,而確定性則是消滅動蕩、維持穩定的核心因素。王滬寧曾指出,在現代中國,政治承諾是中國政治哲學的一個邏輯條件?！拔覈巧鐣髁x國家,是以全體人民的利益為政府施政的最高目標的。執政黨和政府整體上承諾了為人民服務的責任,這也是中國共產黨人長期為之奮斗的目標……能否在日常管理和政府活動中實現政府的諾言,是政府有沒有信譽的最基本因素?！?9)王滬寧. 政治的人生[M]. 上海: 上海人民出版社, 1995:62.換言之,這就是執政黨執政合法性、正當性的根基所在,合法性是對于治權的政治認同,民眾政治認同生成的首要前提就是自身權益的保障和利益的實現。因此,國家首先就要從民眾權益保障和利益實現出發構建政治認同。這個發展過程就是由道德約束—法律約束—責任約束而構建的政府通過承諾行為獲得合法性的進程,國內政治承諾的出發點是為了合法性的獲取,這是由作為互動雙方的政府與民眾的主體性質決定的。在制度與法律的建構中生長起來的政治承諾有著強確定性與約束力,當政府違背了自身承諾時,民眾可以找到責任主體。

相較于國內層次的政府—民眾的“自上而下”的交往形式,在國際層次上,由于國家行為體處于主權國家體系中,主體的身份在原則上具有平等性,在原則平等的關系支配下,國際層面的政治承諾具有很高的不確定性,約束力較弱。不同于國內層次的政府獲取合法性的過程,國際關系中的政治承諾行為的出發點是為了維護自身的國家利益。國家利益是國家間互動的基本驅動因素。在國際關系中,國家之間的交往遵循“國家利益至上”的原則,國家利益即一切滿足民族國家全體人民物質與精神需要的東西,在物質上,國家需要安全與發展,在精神上,國家需要國際社會尊重與承認。相對永恒的利益是國家利益的內核,其中最重要的就是國家的生存。其生存內涵,首先應當包括國家領土、政治制度和文化的完整性;其次是國家的發展,包括國家發展需要的物資、空間、秩序等。

與國內層次的政治承諾在制度與法律建構過程中發展起來不同,國際層面的政治承諾是在國家間的對抗與合作中發展起來的,是在充滿不確定性的國與國之間的互動中產生的。國際層面的政治承諾具有工具屬性。這種工具屬性體現在國家通過向對手國或伙伴國作出政治承諾,改變對方認知與相應的行為,從而達到自身的戰略目標。由于國與國之間主體平等,具有平等的交往地位,每個國家都享有主權,主權就形成了一種制度。國際社會以國家主權作為制度,為國家權利的保障、確立和行使提供了便利,從而為權利的讓渡提供了必要條件。漢斯-亨里克·霍爾姆(Hans-Henrik Holm)與喬治·索倫森(Georg Srensen)提出國家的主權有操作主權維度。(10)Hans-Henrik Holm, Georg Srensen. International Relations Theory in a World of Variation[C]//Hans-Henrik Holm,Georg Srensen, eds. Whose World Order? Uneven Globalization and the End of the Cold War. Boulder,CO: Westview Press, 1995: 196.這種操作主權就是通過政治承諾來實現的:國家在國際事務中進行討價還價時,愿意遵守國際規則與國際協定來限制自己在某些領域的自由,甚至可以建立起超國家治理來限制國家主權中的若干核心部分。這些國家的目的在于通過限制操作主權,對其他國家的行為產生更大的影響,從而為自己獲取超出自身所付出成本的利益。這種為了獲得利益而進行的平等的國家間的承諾,使得其生來就帶有機會主義的色彩。

(二)邏輯條件不同:有政府狀態和無政府狀態

有政府狀態和無政府狀態這一邏輯條件決定了承諾行為的約束力、運行狀態以及責任主體。在國內層次,有政府狀態體現為作為承諾者的政府的權威,政治承諾一旦發出,就意味著政府對于自身的承諾行為負有責任。有政府狀態意味著合法性的體現,政府的承諾行為是可控的,有責任主體可循的。在這種邏輯條件下,政府的合法性來源于民眾的意愿,政治承諾則在政府主導的框架內展開,依照法律與制度進行承諾的維護。在有政府狀態下,權力受到法律與制度框架的制約,政府對于民眾的承諾可以被描述為“承諾—兌現”模型,考慮政府發出的明確信號以及政府的兌現是否符合民眾預期。有政府狀態下,不同的政權組織形式也決定著承諾的類型。如英國、美國的兩黨制自由選舉作出的承諾的性質是短暫的,政黨候選人在競選時所作出的承諾是為了獲得選民的選票,而其承諾的獲益方也只是本黨派的支持者,在兩黨領導人執政的生涯中,其只需對自己的選民負責,所以承諾的效力與兌現意愿會隨著政權的更迭而消失和減弱。(11)[美]托馬斯·謝林. 承諾的策略[M]. 王永欽,薛峰, 譯.上海: 上海人民出版社, 2021: 17-18.而在中國這樣的人民代表大會制度下,政府對人民負責,中國的政治承諾從性質上來說是一以貫之的承諾,在時間上穩定連續,是一個“承諾—兌現—再承諾”的過程,承諾的效力不會減弱,對人民承諾的兌現也被當作長期奮斗的目標。

在國內政治中,權力受到法律與制度的約束;而在國際政治中,制度和法律受到國家間權力的支配與約束。在國際層次上,無政府狀態成為國家之間行事的邏輯條件,無政府狀態下的政治承諾的約束力較弱,因此需要從承諾國雙方的互動中去把握政治承諾內涵。大多數國際政治學者都把無政府狀態作為國際關系研究的理論起點。無政府狀態的含義有兩層:首先是無序,體現為一種政治混亂的狀態;其次是缺乏政府,體現為缺乏共同的中央權威以及統一的政府制度。(12)Helen Milner. The Assumption of Anarchy in International Relations Theory: A Critique [J]. Review of International Studies,1991,17(1): 67-85.在國際關系中,無政府狀態更多表現為后者。無政府狀態并不意味著無序。新自由制度主義者強調雖然缺乏世界政府是無政府狀態的前提,但世界政治的持續性特點在于各種國家間的互動模式。(13)[美]羅伯特·阿克塞爾羅德, 羅伯特·基歐漢.無政府狀態下合作的達成: 戰略與制度[C]//[美]肯尼斯·奧耶,編. 無政府狀態下的合作. 田野,辛平,譯. 上海: 上海人民出版社, 2010: 235.羅伯特·基歐漢(Robert Keohane)指出:“無政府狀態既不意味著模式的缺乏也不意味著永久的戰爭?！?14)Robert Keohane. International Institutions and State Power[M]. London: Taylor &Francis, 2020:1.由于國家對于主權的普遍認可,主權也就成為國際秩序的基礎。行為體之間的關系可以在一些議題領域中謹慎建構,承諾仍有自我實施的機制。(15)Robert Keohane. Hobbes’s Dilemma and Institutional Change in World Politics: Sovereignty in International Society[C]//Hans-Henrik Holm, Georg Srensen, eds. Whose World Order? Uneven Globalization and the End of the Cold War. Boulder,CO: Westview Press, 1995: 173.在無政府狀態下,國家之間可以通過構建“報償結構”(16)即通過研究何種情境下可以產生為了共有利益而考慮的合作,來約束自己的行為以實現相互收益,而不訴諸最高集中權威。參見:[美]羅伯特·阿克塞爾羅德, 羅伯特·基歐漢.無政府狀態下合作的達成:戰略與制度[C]//[美]肯尼斯·奧耶,編.無政府狀態下的合作. 田野,辛平,譯. 上海: 上海人民出版社, 2010:235.和使用“回報戰略”(17)其通過在行為體的當下行為和預期未來收益之間建立直接聯系的方式產生促進合作的效應。參見:[美]羅伯特·阿克塞爾羅德, 羅伯特·基歐漢.無政府狀態下合作的達成:戰略與制度[C]//[美]肯尼斯·奧耶,編.無政府狀態下的合作. 田野,辛平,譯. 上海: 上海人民出版社, 2010:252.來構建起合作關系;也可以通過霸權國建立秩序以及通過國際機制促進合作。(18)國際機制作用的發揮并不僅僅取決于他們的法定權力,還取決于其內部所形成的非正式協商模式,規則作為合作合法化的象征指導合作,合作中的獨立行為者也需要不斷地調整相互間的政策。參見:[美]羅伯特·基歐漢. 霸權之后:世界政治經濟中的合作與紛爭[M]. 蘇長和,等,譯. 上海:上海人民出版社,2012:227.但是,在無政府狀態的邏輯條件上,國際體系的成員不像一個國家的成員那樣形成一個緊密的整體社群。他們不共享忠誠、法律或意識形態;他們不能依靠對他們行為有普遍管轄權的機構來執行協議,政治承諾的強制責任主體較弱,國家行為尤其是大國行為受到的約束較小,所作出的政治承諾約束力從邏輯上來說比國內層次的低。在無政府狀態下,政治承諾在國家之間的互動博弈過程中運行,這種國家間互動博弈所帶來的不確定性比國內承諾高。研究國家間政治承諾行為的必要性就在于此:在國與國之間的無政府狀態中尋找到有跡可循的互動機制與確定性。國與國之間的承諾是在平等的主體互動中產生的,對于責任主體的追責效力較弱,所以其不是簡單的“承諾—兌現”模型,而是包括“承諾表達—信號解讀—承諾兌現—結果反應”四個環節。在國際層面,政治承諾行為是國家增強權力、獲取利益的策略工具。

三、國際層次政治承諾的互動機制

對于國際承諾的高不確定性,應當從它的建構過程中去把握規律,研究國際層次中政治承諾的互動機制。在國內層次上,政治承諾經歷著從讓渡權利、外化為制度再到進行合法性建構的過程,具體體現為先定承諾、共識制度建立、積極承諾表達、承諾兌現等步驟。政治承諾貫通于整個過程,從政權的建立到政權的維護再到政治穩定的維護,都離不開其作為預期管理的工具來維護政權合法性。

國際層次的政治承諾具有工具屬性與主體間性,國際承諾不是某一國單方的行為,而是在國家間的互動中建構它的意義。因此,研究國際層面政治承諾如何運行,要從國與國之間的互動中去尋找。

國際層面的政治承諾的具體互動機制表現為:承諾國表達出帶有成本的承諾信號給接受國;受諾國對于信號的可信性以及承諾國的意圖進行解讀;受諾國接受條件后雙方達成協定(默契/合約);在下一時間段,承諾國對于自身作出的承諾進行兌現,國家在具備兌現能力的基礎上具有兌現意愿時承諾得以兌現,缺乏兌現能力導致無法兌現,缺乏兌現意愿導致拒絕兌現;在拒絕兌現和無法兌現的情況下,受諾國根據利益的類型采取不同的回應措施對兌現困境進行回應(圖2)。

圖2 國際層次政治承諾的互動機制資料來源:作者自制。

(一)承諾國的信號表達:可信性傳遞

國際承諾首先由承諾國對他國進行承諾的表達,發出可信的信號,使他國相信自身承諾,以達成合約與協定。這種信號表達是在行動環境中傳遞的。承諾國信號表達的主要關注點在于可信性的傳遞,信號本身是具有重量的,在國際行為中,信號即一國領導人的發言、外事部門的聲明等。理性主義者關注國家的行動,認為只需要關注行動者本身的行動,忽視話語。但政治承諾作為一種“言語—行為”模式,并不像理性主義者所講的那樣,是一種偽善的、無須付出成本的行為。(19)Paul Ekman. Telling Lies: Clues to Deceit in the Marketplace, Politics, and Marriage[M]. New York: W. W. Norton &Company,1992: 6.羅伯特·杰維斯(Robert Jervis)對于理性主義者的描述給予了批判,他認為國家之間重視彼此的言語本身就說明外交話語的重要性,行動本身并不比話語更清晰,言語也是有成本的,決策者要為其付出時間、精力以及其他政治資源上的代價。(20)[美]羅伯特·杰維斯.信號與欺騙:國際關系中的形象邏輯[M]. 徐進,譯. 北京:中央編譯出版社,2017: 14-25.學界將承諾表達的信號按照所付出的成本多少分為昂貴信號(costly signals)和廉價信號(cheap talk)。昂貴信號可分為兩類:一類是“捆綁雙手”(tying hands)戰略,即承諾國對自身未來行為進行約束來展示自身誠意;另一類是投入沉沒成本(sinking costs),使得自身在違約狀態下變得極為不利。(21)James D Fearon. Signaling Foreign Policy Interests: Tying Hands versus Sinking Costs[J]. The Journal of Conflict Resolution,1997,41(1): 68-90; James D Fearon. Signaling versus the Balance of Power and Interests: An Empirical Test of a Crisis Bargaining Model[J]. The Journal of Conflict Resolution,1994,38(2):236-169; James D Fearon. Rationalist Explanations for War[J]. International Organization,1995,49(3): 379-414.

在表達信號時,承諾國會對自身所面臨的承諾議題類型以及能帶來的預期收益進行評估,進而選擇相應的信號表達。昂貴信號的選擇是承諾國在對于自身的生存問題或急于解決的關鍵問題上所作出的承諾,需要付出相對較高的成本。如在核不擴散機制的構建中,有核大國對于無核國作出安全承諾,來換取無核國的理智預期,從而降低自身的不確定性;為了在有核國的安全領域消除威脅,大國采取了使用昂貴信號的承諾,為加入協議的國家提供了外部安全保障,投入了大量沉沒成本來構建無核國家的信任。在構建合作性承諾如國際制度與國際組織時,國家會使用“捆綁雙手”的戰略,即基歐漢所描述的每個行為體作出為了實現目標的政策調整,并使得他們之間的政策變得更加相容,(22)基歐漢在合作、和諧和紛爭的基礎上解釋了合作的含義,參見: [美]羅伯特·基歐漢.霸權之后:世界政治經濟中的合作與紛爭[M]. 蘇長和,等,譯. 上海:上海人民出版社,2012:61-66.那么這種合作承諾實際上就是要求國家放棄實施某些政策的權利從而讓渡出一些權利。(23)田野. 國際關系中的制度選擇[M]. 上海: 上海人民出版社,2018: 53.這種權利的讓渡便是一種承諾的昂貴信號。國家在討價還價的過程中自愿限制其行動自由,以期望對其他國家的政治運作產生巨大的影響,從而獲取利益。(24)Hans-Henrik Holm, Georg Srensen. International Relations Theory in a World of Variation[C]//Hans-Henrik Holm, Georg Srensen, eds. Whose World Order? Uneven Globalization and the End of the Cold War. Boulder,CO: Westview Press, 1995: 97.廉價信號則常見于低政治議題或常規狀態下擴大自身影響力的情況。國家領導人發出廉價信號的言語來作出政治承諾,以期用低成本的策略來獲得超額收益。如國家行為體經常故意吹噓或隱藏自我實力,或者不踐行已發出的威脅信號、不兌現原有承諾,這種行為被稱為虛張聲勢(bluff)。(25)左希迎.核時代的虛張聲勢行為——以朝鮮在第四次核試驗后的行為為例[J].外交評論(外交學院學報),2017(6):132-156.但這種廉價的政治承諾主要消耗的并不是物質性成本,而是關系性成本。單次的短期博弈中,這類國家更容易成為贏家,但國際關系的形成與確立是在時間線上的不斷地博弈建構的過程,這類國家的廉價承諾策略會使得其聲譽受損,使得該策略在之后的使用中無效化,其同他國的關系也將陷入困境。

這種基于經濟學假設的成本投入可以作為門檻,以區分承諾信號的可信度,但成本視角下缺乏對政治承諾的表達類型與情境的判斷,即行為主體在什么情境下發出威脅性承諾信號,什么情境下發出合作性承諾信號。對于承諾的情境,筆者認為:首先,要從時代主題上去把握,政治承諾是伴隨著國際事件發出的,時代的主題為當時的絕大多數事件奠定基調。革命時期與和平時期的情況不同,沖突與合作不是非黑即白,而是對立統一又相互轉化的關系,應時代主題起著不同的主導作用。在冷戰時期,沖突與合作同時存在,但沖突起主導作用,所以威脅性承諾常見于冷戰時期,如古巴導彈危機中的美蘇雙方互相發出威脅信號,對雙方的安全造成潛在的預期威脅。在后冷戰時期,經濟全球化的深入發展和高新技術革命的加速推進,使得各國經貿聯系愈發緊密,形成了以合作性承諾為主的局面,如中國加入亞太經合組織、加入世界貿易組織、提出“一帶一路”倡議等承諾。在去全球化的背景下,伴隨著中美戰略調整,現實主義思潮回歸,大國地緣戰略增多,威脅性承諾逐漸增多,如俄羅斯對于烏克蘭的特別軍事行動威脅性承諾。其次,根據國家的同質性(homogeneity of states)去劃分合作性承諾和威脅性承諾。國家在政治制度、經濟體制、意識形態、法律體系、文化傳統、宗教信仰等方面的同質性越高時,合作性承諾越容易達成;而對于同質性較低的國家,則威脅性承諾居多。 最后,從承諾議題的角度去劃分合作性承諾與威脅性承諾,正如托馬斯·謝林(Thomas Schelling)指出的:“區別在于承諾在當其成功時需付出成本,而威脅則在失敗時才需付出成本”。(26)Thomas Schelling. The Strategy of Conflict[M]. Cambridge,MA: Harvard University Press, 1981:177.在安全與戰略等高政治議題上,以威脅性承諾為主;在經濟與文化等低政治議題上,以合作性承諾為主。

(二)受諾國對承諾的解讀:可信性判斷

承諾國表達了承諾信號后,受諾國在心理環境中對于承諾的信號進行評估,從而決定是否接受該承諾,信號的可信度高低就成了其是否接受的參考標準。行為體的行為不是孤立的自發行動,而是建立在對他者行為預期的基礎之上。(27)[美]羅伯特·杰維斯.系統效應:政治與社會生活中的復雜性[M].李少軍,等,譯.上海:上海人民出版社,2020:75.國與國之間掌握的信息具有不對稱性,人的認知帶來的偏差會導致不同的行為模式。國家對于信號的判斷是主觀上的,在承諾信號發出后,受諾國會從兩個維度對承諾進行解讀,即對信號本體(承諾言語)以及信號發出者(承諾國)進行解讀。在解讀中從物質路徑和感知路徑兩個角度出發:物質路徑中承諾信號的“成本—收益”解讀,感知路徑中承諾信號的決心解讀(表1)。

表1 國際層次政治承諾的信號可信性解讀

理性主義的分析視角是基于成本—收益的權衡展開的,承諾言語的成本越高,該承諾越可信。政治承諾是作用于未來預期收益的行為。在對于承諾信號的解讀中,關注其承諾信號中所包含的成本,主要是觀眾成本與戰略抵押成本。觀眾成本理論(audience cost theory)認為,國家進行自我約束可以緩解承諾的信息不對稱難題。在國際談判中,本國領導人如果發出了承諾與威脅的信號但卻沒有付諸行動,那么其不僅會在國際領域付出代價,而且會招致國內“觀眾”的懲罰,包括被彈劾、離職、道歉、聲譽受損、反對派的抨擊等。(28)James D Fearon. Signaling Foreign Policy Interests: Tying Hands versus Sinking Costs[J]. The Journal of Conflict Resolution,1997,41(1): 68-90; James D Fearon. Domestic Political Audiences and the Escalation of International Disputes[J]. American Political Science Review,1994,88(3): 577-592.他們認為,“民主”國家違約的成本比“非民主”國家的成本高,因為“民主”國家的選舉制特征會給領導人帶來遵約壓力,“民主”體制帶來的觀眾監督與輿論壓力,使得領導人遵守承諾的慣性壓力增大,食言會有較高的政治風險。該理論從國內視角來論證民主國家的政治承諾是可信的。受諾國在進行信號解讀時,可以從對方的觀眾成本出發去研究其承諾信號本身對于領導人的代價。從戰略抵押角度出發,如果要增加信號的可信度,那么可以在進行討價還價之前質押自身的戰略抵押物,以增加違約代價。國際制度正是為了更有效地減少“囚徒困境”下的機會主義而產生的,往往具有“自上而下的強制約束和執行特征”(29)蘇長和.全球公共問題與國際合作:一種制度的分析[M]. 上海: 上海人民出版社, 2009:224.。國際組織建立的邏輯前提也是互相作出承諾的結果,各國作出約束力程度不一的規則,凝聚各個國際行為體在某個特定領域中的期望,使各締約國在“共同知識”的背景下履行國際承諾。(30)田野. 國際關系中的制度選擇[M]. 上海: 上海人民出版社, 2018: 117.國與國之間締結正式的承諾條約也可以作成本—收益的解讀,首先,條約具有正式的國際法地位,可以強化己方行為的正當性;其次,條約生效會經過國內復雜的批準手續,通常需要立法機構的同意,這使得國內制度與法律對條約作出有力支撐,增加締約成本;(31)田野. 國際關系中的制度選擇[M]. 上海: 上海人民出版社, 2018: 109.最后,國際正式條約更具有公開性,從而使得違約行為的聲譽成本更高,因為“一個有著詐騙名聲的國家更難和其他國家溝通,更難達到它的目標”(32)Anne E Sartori. The Might of the Pen: A Reputational Theory of Communication in Interna￣tional Disputes[J]. International Organization,2002,56(1): 122.?；诔杀尽找嫠悸返慕庾x,可以對信號本身是否可信作出初步判斷,但從理性主義的角度解讀的缺陷在于,在現實社會中,國際社會并非完全的理性社會,國家也并非完全的理性行為體,國家領導人發出的信號也并非都是經過利益計算的,也有諸如意識形態、價值觀、文化等因素影響著受諾國的信號解讀;并且,在對于信號的解讀中,忽略了人的情感與心理的作用。因此,對于政治承諾是否可信,也要從感知和心理的角度去解讀。

對于承諾信號中包含的決心的解讀就成了感知路徑上的關鍵,言語中的決心越強,信號的可信度越高。語言本身蘊含著能量,它是行為者對于自身行為的預告。謝林的理論超越了理性主義只關注利益的局限,他認為在極端狀態下,博弈雙方都希望避免兩敗俱傷,這樣雙方在作出承諾的時候就需要考慮達成協議與攫取利益哪個行為更為劃算。在這種狀態下,一國能夠發出的決心越強,對于他國來說該信號的可信度越高。在謝林給美國冷戰政策的建議中,基于“膽小鬼博弈”的“戰爭邊緣政策”來設定其信號決心。(33)[美]托馬斯·謝林. 沖突的戰略[M]. 趙華,等,譯. 北京:華夏出版社, 2006:165.“膽小鬼博弈”即在兩輛相對而開的車子面臨相撞的局面時,一方如果高舉方向盤釋放出自己的決心,那么這種明確的信號會逼迫對方作出轉向行為,因為雙方的底線都是生存。在對手表明信號后,生存遠比獲得相對優勢重要。在進行信號解讀時,受諾國根據承諾國的底線型言語判斷承諾或威脅是否可信,從臨界點去觀察言語中的決心,并采取相應的措施,避免施壓過大導致“雙輸局面”。美國在古巴導彈危機中就采取了極限信號施壓,使蘇聯認為美國會不惜一切代價,包括發動核戰爭來采取行動。危機處理團隊要求肯尼迪政府在公開場合將“承諾”告知給美國人民以及國際社會,進而將自己置于一個沒有其他選擇的境地,否則本屆政府信用將會丟失。正是這樣的強烈決心承諾,使得蘇聯人在解讀信號后相信了該承諾信號的效力,從而在最后時刻選擇了退卻。

對于信號決心的解讀,也存在著值得商討的地方。從方法上看,信號決心的程度難以把握,決心是人的一種感覺,這種感覺由語言與行為表達,而不同國家的語言表述方式不同,行為反應也不同,因此很難對“決心”作出較為科學的研究,只能是研究者在事后推斷,而事中很難預料。如大國對于小國發出的承諾信號,所蘊含的能量在小國看來可能是生死攸關的,但對于大國自身則是無關痛癢的。從內容上來說,不同議題的承諾決心是不同的,對于不同的議題所產生的底線判斷也很難界定,需要參考該國對于核心利益與非核心利益的認識。

對信號本體的解讀并不能全面地判斷一國作出承諾的意圖?？尚懦兄Z是關于承諾國在未來的意圖,而一國的行為是其意圖的直接體現?？梢酝ㄟ^觀察其過去或現在的行為以作出相關推斷,這類“觀察—推斷”無論在現實中抑或是研究中都得到支持,因此對于信號發出者即承諾國本身的可信性解讀也十分重要。

在物質路徑的解讀中,利益是至關重要的觀察因素,利益會對承諾國的承諾產生影響,承諾國的承諾是否可信取決于在不同的利益博弈環境下行為主體作出什么樣的行為。機會主義的行為常常出現在短互動鏈中,如果行為體想要獲得利益最大化,在單次的博弈中就會選擇“背叛”行為。承諾國在對于他國的關系中,如果僅基于短期互動取得的利益來作出“背叛”的機會主義行為,在下一次博弈就會導致博弈對手也實行“背叛”行為,最終導致安全困境。合作的過程是重復博弈,在羅伯特·奧曼(Robert Aumann)的重復博弈模型中,博弈者在做第一次決定的時候會進行短期和長期選擇:短期內作出機會主義行為“背叛”來獲得最大收益還是選擇合作以獲得每期的固定收益。(34)郭其友,李寶良.沖突與合作:博弈理論的擴展與應用——2005年度諾貝爾經濟學獎獲得者奧曼和謝林的經濟理論貢獻述評[J].外國經濟與管理,2005(11):3-13.在利益判斷視角下,代理人會選擇獲得合作的長期利益。在長期合作中也需要貼現因子足夠大、局中人行為清晰可觀察、信號條件透明等。對于受諾國來說,需要識別承諾國對于博弈類型的判斷。在互動中,較長的互動鏈會產生合作。在不同的關系模式中比較穩定的是兩國的互惠關系,互惠機制的形成過程是重復合作博弈,從理性出發,合作對于雙方來說是優勢策略?；鶜W漢認為:“即使是處在完全理性的、從狹隘的自身利益考慮出發的政府之間,合作也是可以獲得的?！?35)[美]羅伯特·基歐漢.霸權之后:世界政治經濟中的合作與紛爭[M]. 蘇長和,等,譯.上海:上海人民出版社,2001: 94.站在制度主義視角下,制度可以增強互惠,本身就包含了互惠的規則,使欺詐喪失合法性并付出高昂的代價。(36)[美]羅伯特·阿克塞爾羅德, 羅伯特·基歐漢.無政府狀態下合作的達成:戰略與制度[C]//[美]肯尼斯·奧耶,編. 無政府狀態下的合作. 田野,辛平,譯. 上海: 上海人民出版社, 2010: 253.

但從利益出發的理性主義信號解讀有其固有缺陷。其認為國家是理性行為體,追求利益最大化,并且在重復博弈中進行長期合作。然而,在現實中,國家的行為可能會受到政治壓力、領導人喜好等因素的影響,這些因素都會導致國家作出非理性行為,比如特朗普退出“伊核協定”,這并不是純粹的理性決策;重復博弈是解決國際合作的主要機制,但現實的國際社會并不是一個純粹的、穩定的重復博弈,存在著不確定性、復雜性與動態性,一些大國會在國際制度外作出自己的行動, 例如美國在伊拉克的軍事行動沒有聯合國安理會的授權。

因此,在對承諾主體的解讀中,從感知路徑對承諾主體行為的可信性進行解讀,更能避免物質路徑的固有缺陷。對于承諾國可信承諾解讀的感知路徑主要有知覺、聲譽和文化。

國家承諾的可信性取決于對承諾國實力的知覺,當他國認為承諾國具備兌現承諾的實力時,其承諾或威脅就是可信的。一個明顯具備可以兌現承諾內容的能力的國家遠比一個“虛張聲勢”的國家作出的承諾更可信。人們往往傾向于關注緊急威脅的事情,這包含力量與空間感知。擁有強大力量的大國對于大國的行為感知較為敏感,對于小國的行為感知較為鈍感,對于鄰近國家的行為較為敏感,對于遙遠國家的行為較為鈍感。在現實中,大國的一些無意識行為會對小國造成知覺錯誤與信號誤判。所以對于對手國的國家實力地位判斷十分重要。安全承諾的基礎來自對形勢的綜合評估,包括對手實力、可觀察的敵意與盟友的安全需要等。大國意識不到自己的行為會對其他國家造成什么樣的影響,如美國意識不到自己所作出的“出于自身安全動機”的承諾會對其他地區的國家造成多大的威脅。在其他國家對于美國作出的安全承諾中,地緣位置較近的小國更偏向于美國對盟友國的安全承諾是可信的、具有威脅性的。而在危機狀態下小國發出的承諾和威脅信號只有在較大程度上威脅到大國的切實利益時,才會被認為是可信的。

承諾國有良好的聲譽以及雙方處于互惠的關系中會使得政治承諾更為可信。政治心理學的研究路徑中,杰維斯認為聲譽產生于政治家的知覺定勢。政治承諾是對于未來行為的許諾,預期中的行為是難以判斷的。但在認知過程中,人會對于某一類事物有固定的認知,如一個政治家已經具有對于另一個國家的某種認識,那他就會保持這種認識,并且,對于這個國家將會作出的行為,政治家會有知覺定勢的判斷,從過去的經驗中去產生對于未來的預期,從而對其外交行為作出判斷。(37)[美]羅伯特·杰維斯.國際政治中的知覺與錯誤知覺[M]. 秦亞青,譯. 上海:上海人民出版社, 2015:150-151.如果一國歷史上作出的大部分承諾都被兌現,那么該國就會給政治家塑造認知的路徑依賴,以至于在下一次的承諾中,政治家相信該國還會繼續兌現承諾。在一個行為相對具有確定性的環境中,互惠關系更容易建立。在非零和博弈中,行為體具有實施互惠策略的動機,互惠策略能夠產生比其他策略更高的報償。(38)[美]羅伯特·阿克塞爾羅德,羅伯特·基歐漢.無政府狀態下合作的達成:戰略與制度[C]//[美]肯尼斯·奧耶,編. 無政府狀態下的合作. 田野,辛平,譯. 上海:上海人民出版社, 2010: 236.互惠作為國際關系的一項行動原則:“能使合作在無政府狀態下出現,往往能夠威懾背叛,并且為官僚和政治家提供了一種容易理解和解釋的標準?！?39)Robert O Keohane. Reciprocity in International Relations[J].International Organization,1986,40(1): 27.所以在對承諾信號發出者的觀察中,要對知覺定勢的影響進行評估。另外一種聲譽就是在國際社會中合法性形象的塑造。在集體關系中,人們的決策往往會對他人行為決策產生依賴。對于國家行為體來說,如果承諾國過去所做的事情被國際社會普遍認可,該國就在互動中獲得國際社會的合法性。合法性實踐即致力于尋求國際社會內部共識,是一個共識授權的過程,當他國認為該國有合法性時,他們就會跟從其領導,相信其作出的承諾,這是在非對稱權力結構中,通過塑造友好社會關系來達到自身目的,而那些具有合法性的國家作出的承諾也會顯得更可信。政治心理學路徑對于承諾國的認知沒有考慮到國際關系中的信息不對稱與權力不對稱問題。一個國家的聲譽和合法性可能在國際社會中得到普遍認可,但其他國家仍然可能對其承諾持懷疑態度。這是因為不同國家的政治制度、文化背景、歷史經驗等因素不同,導致彼此之間的信任程度不同。而且有些國家可能會利用承諾來獲取短期的政治利益,而不是真正的履行承諾。此外,在國際關系中,國家之間存在著權力不對稱的問題。一些大國可能會利用自身的實力和影響力來影響其他國家的決策,并推動自身利益的實現。這種權力不對稱可能會導致其他國家對大國的承諾持懷疑態度,因為他們可能會認為大國的承諾是出于自身利益的考慮,而不是真正的合作和互惠需要。

承諾的可信度也跟一國的文化有關。這種文化上的信任是直接根據承諾國的身份進行判斷的。文化與形象的信任主要體現在身份的認同上。社會認同理論認為,在國家關系的發展中,當領導人認為彼此處于同一個社會團體時,其更容易信任對方。兩國文化傳統越接近,就越容易彼此信任。承諾國作出的承諾也附帶著信任。國家的信任也來源于國家的價值觀以及意識形態,諸如“民主可信論”等觀點就以此為基礎,認為在民主體制和威權體制下的政權之間建立信任會比在民主國家之間建立信任更難。弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)以社會資本為研究視角,認為美國、德國、日本屬于高信任社會,更注重契約精神,而中國與意大利重視血親宗族關系,屬于低信任社會。(40)[美]弗蘭西斯·福山.信任——社會道德與繁榮的創造[M]. 李宛蓉,譯. 呼和浩特:遠方出版社,1998: 4.但只從社會特征出發的分析是片面的,對于文化的解讀也應該從一國傳統文化的連貫性出發。周恩來在1972年同田中角榮會談時說道:“我們跟外國人交往,一向是守信義的。我們總是說,我們說話是算數的,中國有句古話說,‘言必信,行必果’?！?41)中共中央文獻研究室,編. 周恩來年譜:1949—1976(下)[M]. 北京:中央文獻出版社, 1997: 55.中華文化中帶有悠久的守信傳統,在這種傳統文化的影響下,中國的政治承諾自然帶有很高的可信度。

在受諾國進行了承諾信號的解讀后,如果愿意接受承諾內容以及后果,雙方就會達成承諾式契約,這種契約是面向未來預期的協定,可以是紙面協定,也可以是代表國家的領導人或者國家機關的口頭承諾。一般來說,合作性承諾多數為正式的國際條約,條約作為正式的國際協議對國家行為具有重要的制約作用,從而成為國際制度的基本組成部分:“在安全、經濟和環境領域,條約成為廣泛的國際規制中的一個核心結構性元素?！?42)Abram Chayes, Antonia Handler Chayes. On Compliance[J]. International Organization,1993,47(2): 175.而威脅性的承諾一般表現為非正式的協議或默契,具有“軟約束”的特點,無法表明承諾國在多大程度上愿意履行各自的承諾,只是給定一些模糊條件或底線性言語讓受諾國進行判斷。

四、政治承諾的兌現困境與回應

在雙方達成承諾的共識之后,承諾就開始生效,承諾國要在預期時間內兌現自身的承諾。在現實的國際互動中,在和平的時代主題下,大多數合作性承諾是可以兌現的,但如果承諾國兌現能力不足,就會導致無法兌現;如果兌現意愿不足,則會導致拒絕兌現的情況,并由此產生兌現困境。

(一)承諾兌現困境:承諾國的能力與意愿維度

國際承諾的互動主體和邏輯條件決定了其政治承諾在一定程度上缺乏約束力。在承諾國的行為環境中,對于政治承諾的兌現存在三種結果:兌現承諾、無法兌現、拒絕兌現。

承諾國在預期中兌現了自身承諾,那么該承諾進程即圓滿完成。而后兩種情況往往會導致國際社會中出現兌現困境,使得既有的合作秩序無法維持,甚至會產生“囚徒困境”以及國家間不信任的螺旋升級。能否兌現取決于承諾國的兌現能力是否滿足要求。是否愿意兌現取決于承諾國的兌現意愿的大小。

承諾國兌現能力不足會導致兌現困境的出現。這主要源于其單元結構內部的問題:政治穩定性不足,政權更迭導致國內一致行為持續性不足;國家經濟能力不足,無法負擔兌現成本;國家政權軟弱,無法實行有效的強制手段。在國家兌現能力的評判中,這三種因素往往是并列出現的,一個國家的政權軟弱會導致經濟能力落后和政治穩定性不足?？傮w來說,能力不足的國家,無法讓國內各行為體形成延續的一致性行為,使得其在當下對于預期中的承諾兌現的確定性不足。自身政權都不穩定,談何對外遵約?典型的低兌現能力國家阿富汗,國家政權軟弱,常年陷入戰爭,被稱為“帝國墳墓”,是帝國之間打代理人戰爭的前線。另外,阿富汗政府和塔利班的內亂,導致政權更迭的狀況出現。政權更迭是“一帶一路”沿線國家最常見的政治風險,具體表現為政治體制未定型,或因派別、央地、族群的斗爭而導致與其他國家進行合作的項目違約。本是單元內的行為,卻因此損害到了國家間的正常項目的推進,典型的不遵守政治承諾的項目如艾娜克銅礦項目的推進受阻。所以,國家能力對于一國政治承諾的兌現來說是一個重要的評價標準。如果承諾國的兌現能力不足,就會使受諾國陷入被動的境地,在上一個時間點制訂的計劃也將在無法兌現時被迫延緩或被打破。

在滿足兌現能力的基礎上,承諾國兌現意愿也決定了承諾的兌現。在探討承諾國兌現意愿不足導致的困境前,要明確一個問題:從承諾國主觀上來說,其作出的政治承諾,必須要兌現嗎?對于主觀上承諾國兌現意愿的考察,無法去科學計量,只能借助定性研究的方法探討,各個學派究竟以什么樣的標準看待兌現承諾的義務。在政治實踐中,兌現承諾的標準并不是界限明晰的,而是相互融合的,國家在面對不同的情境、對象以及議題時,往往以某一方面作為主要原則去解釋其行動的合法性。

政治承諾履行意愿最高的學派當數理性主義,理性主義遵循“條約必須遵守”(pacta sunt servanda)原則。國際交往的基礎就是國際義務的神圣性、承諾的不可侵犯性和條約的約束性。因此當一國對于他國作出承諾時,他國答應了該承諾條件,意味著基于先驗理性的承諾也被他國所同意,承諾國就必須兌現承諾,因為兌現或遵約代表著一種至高道德規范,這種規范是符合正義標準的。理性主義對“條約必須遵守”原則的堅持來源于其道德的雙重標準,即在個人領域的規范是仁慈,到政治領域中就是正義。(43)Martin Wight. International Theory: The Three Traditions[M]. New York: Holmes &Meier Publishers, 1992:234.其認為政治是不斷運動的,具有暫時性,政治問題沒有完全的解決辦法,只有在具體的安排中設置一個正義的標準,并無限靠近它。這種有約必守的美好愿景與現實之間存在一種張力,對此的解釋是:如果現實中的承諾和條約沒有被兌現與遵守,那也是“惡取其輕”而向著正義目標努力的結果。理性主義的倡導者伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)在一戰后提出了以合作、共識與協商為基礎的“十四點計劃”,企圖建立一個保證長久和平的體系,并根據《凡爾賽和約》成立了國際聯盟,旨在促進國際合作及實現世界和平和安全。但由于威爾遜主義未能阻止二戰的爆發,這種理想中的美好組織也遭到了破壞。在二戰后的雅爾塔會議上,五十國代表簽署了《聯合國憲章》,自此聯合國成為理性主義向著其正義標準靠近的實體組織。聯合國旨在維護國際和平與安全、保護人權、提供人道主義、援助促進可持續發展、捍衛國際法等。此后成立的世界銀行、世貿組織等國際組織,參與國都是以理性主義的“條約必須遵守”的原則出發而參與,向著和平與合作的正義目標而努力。

現實主義對于遵守諾言的意愿并不高,其對于兌現諾言是以“情勢不變”(rebus sic stantibus)作為標準的。即在情勢發生重大變化時,可以修改和廢止條約?，F實主義以國家的主權為最高權力,因此國家通過條約約束自己的所有限制都是自愿的,對他國的承諾也是這樣,這意味著條約和承諾都是暫時的,國際規則本質上是為了國家的重大利益服務。(44)Martin Wight. International Theory: The Three Traditions[M]. New York: Holmes &Meier Publishers, 1992:238.在現實主義者的眼中,對承諾的兌現并不是出于正義的道德感,而是考慮這樣行事的直接效用。其將兌現承諾的道德感分為雙重標準,即私人的倫理學領域與政治中的非道德領域。在緊急情況下,可以免除正義的規則,并使條約和聯盟無效,因此嚴格守約對雙方來說都不利。而關于兌現承諾的義務被視作權宜之計,如果兌現承諾符合承諾國的利益,能夠帶來成功,就去兌現與遵守;如果當時的情勢不再適合兌現承諾,那么無須考慮對錯,可以違約。這種道德觀也導致了一些信奉現實主義的政治家在行為中出現機會主義與外交上的自我主義。在國際政治的實踐中,現實主義原則下的政治承諾違約的案例占據了大多數,主要是霸權國對于國際社會和大國的不兌現行為。美國對他國屢次使用“301條款”進行調查,違背了其對世貿組織的諾言,歷史上曾有國家對美國“301條款”進行申訴,認為其存在違反了世貿組織中的相關協議,世貿組織成立的相關小組雖然得出“301條款”或存在違規情況的結論,但也聲明要考慮美國自身的國情,這種認定基本毫無意義。美國將“情勢不變”原則運用到其霸權戰略中,為其行動進行合法性解釋:“合則用,不合則棄”,當情勢變化時,損害其國家利益的承諾不需遵守。在“美國優先”原則的驅使下,美國大行單邊主義、保護主義和極端利己主義等霸權行徑,早已成為國際秩序的破壞者和世界和平的威脅者。在保護主義抬頭的背景下,美國做出了一系列“退群”舉動:退出《跨太平洋伙伴關系協定》《巴黎協定》《關于伊朗核計劃的全面協議》《中導條約》和世衛組織等,其給出的借口,都是不符合美國利益而“不得不”進行毀約的解釋,按照利益需求行事,以“美國優先”為標準?！昂蟿t用,不合則棄”的原則在其行為中的表現是:拜登政府上臺后又積極加入國際組織(如世衛組織),因為在當初抗疫不利的情況下退出組織對其有利,而在疫情影響減弱后,又能以世衛組織為工具對他國進行施壓?，F實主義指導下的國家承諾兌現意愿較低,易導致國家出現單邊主義、保護主義以及機會主義的行為。

對革命主義者來說,承諾的兌現與否是根據對方的身份來判斷的,其遵循的原則是“對待異端不必守信”(faith need not be kept with heretics)。革命主義者認為國際法是統治階級意志的體現,是在合作與斗爭中產生的原則,應以意識形態的契合度來看待是否應該兌現諾言。在阻礙自己事業的敵人那里,違反條約、放棄兌現是十分必要的。因為在他們的道德標準中,政治不是其他學派認為的不斷重復和未實現的過程,而是向著革命成功彼岸穩步增長的過程,須以人民至上和一切為了事業成功為標準行事。因此,如果作出的承諾是向著有利于共同事業的方向,是需要遵守的;但若不利于到達成功的彼岸,那么機會主義的選擇是可以被原諒的,因為那種充分遵守的時刻只有在革命完成后才會到來。革命主義原則運用最典型的案例便是北約東擴的進程,英、美、法、德外交官曾在德國統一談判的波恩會晤中,明確向俄羅斯(蘇聯)承諾,北約組織不會擴展至波蘭及更東邊的地區,但從現實來說,北約先后進行了五輪擴張,該承諾早已被打破。(45)徐秀軍.北約擴張的進程、動因及可能影響[J].人民論壇,2022(14):88-91.北約的成立本身是為了對抗蘇聯的華沙條約組織,但在華約解體后,北約不僅沒兌現其許下的承諾,反而將俄羅斯定義為首要威脅,作為其擴張的借口,加劇了地緣動蕩。以美國為首的西方以“對待異端不必守信”作為其不兌現諾言的借口,以塑造存在性威脅來加強其同盟國之間的關系。美國經常使用塑造“異端”的策略對其行動進行合法性解釋。美國前總統小布什(George Walker Bush)在2002年的國情咨文中將朝鮮、伊朗、伊拉克稱作“邪惡軸心”,并在2008年繼續將伊朗、蘇丹、古巴和敘利亞列為“邪惡軸心”國,其目的就在于劃定“異端”的范疇,從而為美國維護全球霸權并對他國進行打擊的行動增加合法性。對待“邪惡軸心”,美國違反國際法對伊拉克發動戰爭,并在之后退出了“伊核協定”等,將該原則作為其“民主”事業的辯護,實則是為了維護自身霸權地位,服務于美國國家利益。

總體而言,就兌現承諾的意愿來說,理性主義者兌現意愿是最強的,其判斷的依據是道德規范的正義,適合理性主義者活動的領域在制度規范中。而現實主義者以功利的利益計算為依據,其兌現意愿遵從情勢的發展以及帶來的收益,因此,觀察現實主義者的遵約意愿要從議題中可以獲取的利益入手,即問題領域的敏感度。革命主義者是以意識形態與身份來判斷其是否需要遵約的,他們對于對方國家身份的敏感度高于承諾本身的敏感度,因此,用國家的同質性可以判斷其遵約意愿的強弱,即國家在政治體制、經濟體制、意識形態、法律體系、文化傳統、宗教信仰和語言方面的一致性。(46)田野.國際關系中的制度選擇[M]. 上海:上海人民出版社,2018:67.

(二)受諾國的兌現回應:硬回應與軟回應

在承諾國兌現其承諾的情況中,國際承諾會正常運行;而在承諾國不兌現承諾的情況下,受諾國一般會對承諾國的違約行為進行回應。約瑟夫·奈(Joseph Nye)和大衛·鮑德溫(David Baldwin)提出區分硬實力(hard power)與軟實力(soft power)的光譜并由此產生了四種權力類型:強制型、結構型、交易型和吸引型。其中硬實力行為包括強迫、結構性操縱和經濟約束,軟實力包括積極的吸引與說服。(47)[美]約瑟夫·奈.軟實力:一個概念的演進[J].俞平,譯.國外社會科學前沿,2022(6):78-87.而國家對承諾未兌現的回應方式的選擇也源于從硬實力與軟實力出發。

對于硬實力與軟實力回應的適用情境,筆者認為應該從國家利益角度去探析。適用于硬實力的回應,一般應用在國家核心利益上,核心利益即“生死攸關”的國家利益,具有全局性、長遠性和根本性的影響,“一旦喪失或者受到根本性破壞, 主權國家的國際地位和國際尊嚴將會遭到極大的侵蝕, 甚至會失去存在的國際法基礎。在非常時期, 國家利益雖然會遭到一定程度的破壞, 但只要核心利益能夠得到有效維護, 國家就能免于失敗和滅亡的命運”(48)趙毅.把中國的核心利益界定得更清晰準確[J].世界知識,2011(14):65.。如果政治承諾的不兌現會威脅到一國對自身的核心利益的判斷,如安全、政治、主導地位等受到威脅,國家一般會采取以硬實力為基礎的回應,來確保自身的核心利益。而對于非核心利益,如可以拿來做交易的貿易讓步的一般利益,則采取基于軟實力的回應,這種軟回應能在不損害國家間關系的情況下促成承諾兌現,即使不兌現損害也較小。對小國來說,其核心利益的界定比較狹窄,但對于國際體系中占主導地位、國家利益在世界范圍內廣泛分布的大國來說,其對于核心利益的界定領域一般比較寬泛。

以硬實力為基礎的硬回應包括脅迫行為與交易誘導,這種回應會通過強硬的手段對違背承諾的承諾國進行威懾與干預,以向國際社會投射一種信號。以硬實力為基礎的回應適用于因不兌現承諾而損害到國家安全與發展等核心利益的情境。

脅迫行為通過消極制裁來剝奪目標承諾國的選擇權以完成承諾兌現。脅迫行為是一種單邊行動,在無政府狀態下,單邊的脅迫行動往往是受諾國面對毀約行為的最有效的手段。國際社會中圍繞政治承諾的毀約行為而展開的單邊行動有許多,經典的強制介入是在一戰后,德國對于戰敗所作出的懲罰性承諾的義務都沒有兌現,而是繞開了這些承諾。二戰后,同盟國親自實行德國軍隊的解散工作,決定解散德國軍工企業,并親自確定德國工業產品的性質和產量。這種行動是盟軍對于德國不兌現承諾行為的直接強制介入。

交易誘導則通過操縱制裁、描繪愿景,來改變承諾國的兌現意愿。經濟制裁是交易誘導的常用手段,即在經濟上采取懲罰性措施,如貿易禁運、增加關稅、對國外資產實施管制、對被制裁國停止提供貸款、限制或停止外匯兌換、切斷經濟援助和技術援助、中斷經濟合作等。交易誘導使得承諾國在兌現承諾與在可能產生的預期壓力中作出選擇,這也是硬實力對意識產生影響的體現。1802年,歐洲大陸沖突不斷,英國、法國、西班牙以及巴達維亞共和國簽訂了《亞眠條約》,想要通過重新分配殖民地、領土等方式來緩和沖突,給歐洲大陸帶來和平發展。隨著各國利益沖突的加劇,執行的過程日益困難,英國不僅直接違反了條約,而且還對法國采取了強硬措施,法國也不屑于與英國維持表面上的和平,也違反了條約,相繼占領了幾座違約的城市,并且開始考慮入侵英國,這標志著《亞眠條約》以失敗告終。英法的戰爭中互相采用了貿易禁運來對違反和平承諾的行為進行回應,拿破侖頒布了“大陸封鎖令”,而英國也采取了海上貿易封鎖政策。

對于不兌現承諾國家的軟回應,基于軟實力可以分為外交勸服、關系依賴塑造與體系建構?；谀螌τ谲泴嵙Φ亩x:“當一個國家使得其他國家以其預期目標為目標時的同化權力(文化吸引力、意識形態和國際制度)”,閻學通提出軟實力的構成要素包含國際吸引力、國際動員力以及國內吸引力,并以此構建了囊括國家文化、模式吸引力、戰略友好關系、規則制訂權的計量要素。(49)閻學通,徐進.中美軟實力比較[J].現代國際關系,2008(1):24-29.當承諾國不兌現承諾只是威脅到受諾國的非核心利益時,以軟實力為基礎的談判、讓步等行為更加適用。

外交勸服在理性主義之外加入了情感因素,通過外交的方式回應承諾國,勸服其完成自己的承諾兌現。同軍事的強力征服相反,外交的本質就是用溝通與交流緩解矛盾,在看似不可能的情況下實現利益。外交是對于國家關系的引導,由國家領導人或其代表以及機構加以實施,也是外交機構處理國與國關系與人際關系的技巧。對于不兌現承諾的國家行為體,可以采取外交部發言的行為對其進行行為引導,使得其對于兌現回應的預期有所改善,產生“得罪”心理,從而采取補償兌現行為。例如,在“一帶一路”沿線項目建設過程中,中國同馬來西亞合作建設的“東鐵項目”被馬來西亞單方面終止合作,中國通過外交部發表聲明,要求馬方負違約責任。馬來西亞官方政府與中國展開了多輪談判和溝通,希望中國可以重新核算“東鐵項目”的工程投入,與馬來西亞新一任政府重新簽訂協議。最終該項目在外交勸服的作用下,得以重新啟動。

塑造關系依賴可以增加合作型承諾的兌現意愿。在國際社會中,國家的理性行動是“嵌入”社會行動中的,理性因素與情感因素并存于社會關系中。國家間的關系性依賴是在政治、經濟、文化、心理之上的依賴關系,是一種“束”狀關系,并不是簡單的經濟依賴或制度依賴,而是共享文化、價值觀和心理共識。關系契約的情感內涵包含一種內隱的相互承諾、責任和理解,即心理默契,根源于理解他人行為動機的情感共鳴。(50)曹德軍.關系性契約與中美信任維持[J].世界經濟與政治,2015(9):82-103,158-159.一國在對他國的回應中,采用這種關系性建構的回應,使其在關系、心理、情感上對本國產生依賴。在擴展關系性的行為時,增加與承諾國的友好戰略關系,并使其對本國產生緊密的聯系與依賴,最終使其意識到違約將會失去一個忠實有力的伙伴,這是軟實力在國際社會中產生影響的理想狀態。

受諾國可以在體系建構過程中,利用框架中的懲罰或增加國家在體系中的抵押成本,以同他國構建戰略互信。安德魯·肖特(Andrew Schotter)認為,人類制度的出現主要是為了解決人類社會中普遍存在的“囚徒困境”和其他協調博弈問題。如果一個社會反復地面臨某種類似“囚徒困境”的情形,那么一個有效率的做法是演化出某種行為規則,以避免沒有效率的某種結局出現。規則能約束人們的機會主義行為。社會制度的產生可以看作是一個由重復博弈而形成的非合作均衡,在國際社會中,承諾國與受諾國共同構建國際組織或建立國際制度,訂立共識性多邊合約,使得各國的行動具有一致性和框架內的可預測性。政治承諾的互信度很大部分取決于承諾國的抵押品,而國際制度可以作為可信承諾的抵押機制。這種安排可以使得違反共同訂立的協議的行為變得代價高昂,并且對于毀約背約行為的懲罰也變得可信。建構新的國際制度或授權給第三方的行為可以控制住霸權國的行為。拿破侖戰爭后的歐洲合作的行為模式就是基于此來運作,各國擁護和遵守維也納會議所達成的協議,通過主導大國的權威來進行體系的維持,從而保持對體系內政治承諾的可信性。

在通過硬回應與軟回應對承諾國的不兌現承諾行為進行回應后,可根據回應的方式以及議題的屬性來判斷回應會導致什么樣的情況出現。在回應手段中,因為基于硬實力的回應較多地觸及國家的核心利益,所以一般會帶來更多的安全困境,對于兌現困境的改善收效甚微,如案例中提到的德國一戰后的卷土重來以及英國對法國的反制裁導致戰爭升級,再如俄羅斯對于北約不兌現承諾的回應。但這樣做的大國并非僅僅是對該國進行制裁,更是威懾:向他國表明“我敢于通過懲罰手段來回應違約行為”的態度。而基于軟實力手段的回應較少觸及國家核心利益,是可以通過讓渡一些利益,換取和平與合作的發展環境,通過外交勸服、關系依賴塑造及體系建構,向他國釋放出溫和信號,這更有利于國家間互信的長期建構,對兌現困境有所改善。

五、結語

國際關系中的復雜性是有趣而玄妙的,國與國之間的互動是一種藝術的體現。政治承諾跨越時間的維度,在主體間的互動中顯現價值內涵。作為社會學、政治學與經濟學交叉概念的承諾是洞察主體行為的獨特視角,政治承諾則將概念集中于政治領域。在研究政治承諾復雜性的同時,筆者構建了一個相對清晰的國際政治承諾的互動框架,在這種框架下對于國際承諾的內涵、互動機制以及最終的結果進行研究。

在對于政治承諾跨層次內涵的分析中,雖然兩者同具言語—行為屬性與工具屬性,但國內層次與國際層次的政治承諾卻因互動主體與邏輯條件的不同,有著不同的價值內涵。國內層次的互動主體為政府與民眾,是一種上下之間的、旨在獲取合法性的互動關系。在建立政權的過程中,首先通過政治承諾動員民眾,政權建立之后便通過制度將這種承諾外化為憲政的合法性,最終隨著現代化進程,承諾發展成了積極型的政府承諾。這種過程有著清晰的責任主體,也有著明確的權威來約束承諾的兌現。因此,國內層次的政治承諾是在統一的框架設計下的政治實踐,具有清晰的路徑以及較強的確定性。

國際層面的承諾則以國家為互動主體,服務于國家利益,遵循的邏輯條件是國際社會的無政府狀態。國家為了自身利益在主體間構建了政治承諾,其意義是在國家的互動進程中實現的。由于無政府狀態下缺乏強有力的框架以及中央權威,所以國際層面的政治承諾作為一種互動行為,需要從承諾國和受諾國雙方的心理以及行為來觀察。國際政治承諾有著承諾國與受諾國的完整互動鏈條,即承諾表達—信號解讀—承諾兌現—結果反應。維持鏈條完整互動的關鍵在于承諾是否可信及承諾國是否能夠兌現諾言。承諾本質上是國家對自我未來行為的約束,是在同他國的互動中分步驟建構的,因此在互動的各個環節中傳遞與識別承諾信號的可信性,并在互動中把握能夠明晰的確定性,是對國際層面政治承諾進行研究的意義所在。

冷戰結束以來,舊的國際體系已經被打破,新的國際秩序還未形成,戰略和沖突領域的承諾行為與國際合作和制度領域的承諾行為的重要性隨著國際局勢的變化也在不斷調整。對于逐漸走向世界舞臺中央的中國來說,了解政治承諾的互動機制意義重大,有助于對理論上的互動過程進行補充完善,也有助于中國更好地改進外交策略,提升國家對于政治承諾的可信判斷以及他國違約后的應對能力,更好地維護自身的國家利益,使國家在變動不居的局勢中把握有限的確定性。