探究水利基建項目財務管理中的問題與對策

吳冰清

摘 要：水利基建項目惠及民生，在防洪抗旱、優化生產、農業灌溉等方面具有顯著效果，為促進水利基建項目穩定落實，需強化項目財務管理質量?；诖?，本文結合現階段水利基建項目實際開展情況展開分析，發現水利基建項目財務管理在財務制度、人員班底、預算管理、資金管理、資金規模五個方面存在一定問題，在一定程度上局限了水利基建項目的推進，因此，本文有針對性地提出財務管理問題解決對策，以供參考借鑒。

關鍵詞：水利基建項目；財務管理；金融支持

水利基建項目是建設現代城市、完善城市功能的重要工程，隨著近年來對水利基建項目重視程度的不斷提高，水利基建項目規模與數量持續增加。水利部統計數據表示，2021年水利基建項目共投資7576億元，全年共批復67項重大水利工程，共有62項重大水利基建項目開工，為水利工程“十四五”規劃的順利推進奠定了基礎，而（基建財務）管理影響水利基建項目的資金配置與資源保障，必須予以財務管理工作足夠重視。

一、水利基建項目現存財務管理問題

（一）財務制度有待健全

在水利基建項目推進期間，項目管理重點在于建設質量、進度的把控，對財務管理工作有所忽視，這就導致水利基建項目尚未結合工程具體狀況構建行之有效的財務制度，繼而出現資金撥付滯后、配置偏憂、監督弱化等財務管理問題，因此，為切實促進水利基建項目建設，需針對財務管理制度問題進行優化。

（二）人員班底水平欠缺

人員是開展與實施財務管理工作的基本主體，其專業素質直接決定財務管理質量，但因水利基建工程對財務管理工作的忽視，導致財務人員班底的專業水平有所欠缺。財務人員班底問題主要體現在項目管理人員、財務人員兩個方面。管理人員與財務人員配合程度不足，財務人員與其他業務人員間缺乏默契合作，嚴重阻礙水利基建項目財務管理工作的開展。除此之外，項目財務團隊內部會計人員存在專業水平高但對水利基建工作了解不足的問題，導致財務會計人員自身專業能力無法充分發揮，繼而局限了水利基建項目財務管理質量。

（三）預算管理存在漏洞

隨著財務管理理念的更新，全面預算管理思想逐漸應用到水利基建項目中。按照全面預算管理思想來看，財務人員需全面論證水利基建項目，根據項目資金規模及建設要求科學編制預算方案，以此方可保障預算科學性，實現資金合理配置。但在部分水利基建工程項目中，因缺乏對財務管理工作的全方位統籌，導致財務預算管理工作仍存在一定漏洞，具體如下：預算方案尚未詳細論證則執行實施，預算編制依據缺乏全面性，甚至存在數據偏差，導致預算方案不再具備指導性作用；此外，預算方案執行力度不足，存在“總量控制、資金混用”等問題，使預算管理流于形式，繼而引發資金超支等財務問題。

（四）項目資金管控弱化

現階段水利基建項目財務資金管控存在滯后性特征，僅在資金風險問題發生后進行審查管理，難以體現規避資金風險問題。水利基建項目存在顯著的公益性特征，其部分資金來源于國家財政，在穩定的資金支持下，部分項目管理者則會忽視資金配置管控工作，資金審批程序不佳，在水利基建項目具體實施期間產生資金用途隨意調整現象，不僅嚴重降低水利基建項目財務管理質量，還會直接阻礙工程項目的建設施工進程。

（五）項目資金存在壓力

水利基建項目的建設規模及建設數量均持續增大，建設任務繁重，而在部分水利基建項目中，中央補助投資占比相對較小，且部分區域水利財政資金有限，導致水利基建項目面臨巨大的資金壓力。在面臨資金壓力基礎上，水利PPP項目模式尚未成熟，據全員PPP項目管理數據庫顯示，水利PPP項目僅占全國PPP項目總量的5%，社會資金參與程度較低，且多為國企，導致PPP項目模式無法切實助力水利基建項目。除此之外，水利基建項目的金融支持政策存在一定落實難度，為推進水利基建項目的建設，地方水利債券增加，但部分區域對金融支持政策的認識程度較強，且與高速公路、軌道交通等基礎設施項目相較，水利專項債券規模較小，金融支持政策落實緩慢而嚴重影響著水利基建項目的開展。在PPP模式參與性低、金融支持落實不當的影響下，導致水利基建項目面臨資金壓力，使水利基建項目財務管理工作產生了漏洞缺陷。

二、解決水利基建項目財務管理問題的有效對策

（一）健全財務管理制度，增強制度指導作用

水利基建項目財務管理措施的高效實施需以強有力制度作為支撐，為切實解決水利基建項目財務制度不完善這一問題，項目財務部門應基于現行法律法規及工程項目狀況構建一套完整的財務管理制度，使財務管理工作可按照規章制度規范化推進。第一，建立完善的內控機制。以財務部門為主導，精細化管理理念為核心構建一體化內控體系，將財務內部控制行為滲透到水利基建項目的所有環節。第二，完善監督制度。強調水利基建項目各環節財務數據監督工作的必要性，將財務監督納入制度條例內，督促財務管理履行自身職能全過程監督資金使用情況。第三，完善會審制度。要求財務部門與水利基建主管部門聯合會審，借助量化方式考核水利基建項目財務數據，借助財務會審及時發現潛在風險問題，以此貫徹落實水利項目財務審計工作，并遏制財務風險的發生。若通過會審發現財務管理漏洞，則需針對財務漏洞給出整改建議，并確定整改期限，督促水利基建項目盡快彌補財務漏洞。

（二）優化財會隊伍建設，完善財務管理班子

第一，強化一線財會人員培養。鼓勵財會人員積極學習水利基建項目及相關法律法規知識，使水利基建項目財務人員不僅可掌握扎實的會計專業技能，還了解熟悉水利基建項目特征及財務管理工作實施要點，從財會與水利兩個角度提高人員綜合素質。水利基建項目財務管理活動涉及財政資金，為保障資金利用效率，可組織水利基建項目財會人員學習《水利基本建設資金管理辦法》、《基本建設財務管理規定》、《水利基本建設工程價款結算管理辦法》等法律法規，用于強化一線財會人員法律意識，弄懂現行制度辦法。除此之外，需鼓勵水利基建項目財務人員走出辦公室，走進現場一線，加深財務人員對水利基建項目的了解，為針對性財務管理工作的開展奠定基礎。第二，組建專項管理團隊。水利基建項目管理人員存在臨時組建現象，為培養彼此間的默契，可根據水利項目長遠規劃組建長期穩定的管理團隊，避免臨時組建問題，使項目管理人員可在長期配合合作下不斷磨合，逐漸形成符合水利基建項目實際情況的管理模式。

（三）依托工程造價管理，強化預算編制執行

全面預算管理強調全員性與全程性，在水利基建項目建設施工期間，財務部門應基于工程造價情況編制項目預算，并引導水利基建項目所有部門參與到造價預算中，在業財融合理念指導下切實提高預算編制執行效率。第一，財務人員需基于項目背景及數據資料與業務施工部門進行溝通交流，深入一線了解項目原材料的價格波動情況，在信息化時代，還可借助大數據、區塊鏈等先進技術精準測算市場價格波動情況，基于真實價格數據編制預算方案并配置資金，以此可極大提升財務預算方案的針對性與可行性，減少預算方案與真實市場形勢間的差異。第二，借助財務預算管理思路進行造價管理，對水利基建工程項目所涉及到的數據資料進行整理分析，根據水利基建項目實際情況建立造價標準化體系。在此基礎上，基于“封閉運行”思路創新造價模式，詳細劃定水利基建項目各個階段所需實施的業務活動及財務活動，為財務核算、費用支出、預算編制等財務工作的開展奠定基礎。第三，完成預算方案編制工作后，將其下發至水利基建項目所有部門，各部門站在自身專業角度上評估預算方案的可行性，及時發現預算漏洞并進行優化，以此提升預算方案質量。待預算方案實施后，財務人員采用持續跟蹤的方式分析預算數據，通過跟蹤分析發現潛在問題，強化預算執行控制，避免預算隨意更改問題。

（四）控制資金支付過程，保障工程投資收益

水利基建項目推進期間，財務管理工作應滲透到各個項目環節中，主動審查監督資金收支狀態，轉變資金管控滯后性問題，通過事前預防與事中控制而保障財務資金管理質量。具體來看，財務管理人員需對資金支付過程嚴格管理，強化業財交流，確保財務人員可熟悉水利基建項目具體施工情況，繼而使財務人員可基于項目施工狀況科學配置資金，以此提高資金配置科學性及資金應用規范性。財務人員定期或不定期檢查核實資金費用，施工費用支付之前，需對水利基建項目建設質量進行確定，通過后方可支付相關款項，以此保障工程項目投資收益。為進一步提高水利基建項目財務資金管理質量，應引入業財融合理念，強化財務部門與業務部門的溝通，在項目范圍內共享財務數據及業務信息，用于保障財務資金管理工作與施工作業之間的匹配度，使水利基建項目施工作業在穩定的資金支持下穩步實施。

（五）改變工程建設模式，拓展資金來源渠道

結合上述問題分析可知，導致水利基建項目存在資金壓力的主要問題在于PPP模式參與性低、金融支持落實不當，因此，在水利基建項目財務管理過程中，應從PPP模式與金融支持角度入手，優化工程建設模式，拓展資金來源渠道。

1.PPP模式引進社會資本

對PPP模式引進社會資本的應用可行性進行分析：一是融資條件。水利基建項目應用PPP模式可強化資金支持，降低項目資金壓力，且可保障社會資本盈利收益。二是融資額度。憑借PPP模式引進社會資本后，需以基準收益率、凈現金流預測數據確定PPP模式雙方出資比例，精細化明確社會資本出資規模。三是融資期限。運營成本、投資成本、貼現率、更新重置成本、凈現金流量、項目風險、投資回報率是決定特許經營期的關鍵因素，在水利基建項目財務管理期間，應基于項目實際情況確定社會資本投入期限。但結合現階段PPP模式實施經驗來看，PPP項目的特許經營期多處于10～40年之間。四是融資成本。為吸引社會資本參與，需確保社會資本可依托于PPP項目獲取一定投資回報，因此，在項目財務管理過程中，應合理規劃社會資本回報方式。從整體來看，PPP模式融資成本通常高于銀行貸款，但PPP模式的應用可降低水利基建項目建設期間的資金壓力，能夠使水利基建項目可順利推進。

為確保PPP模式的應用能夠良好解決水利基建項目財務管理工作的資金壓力，需做好以下工作：一是深化前期論證。水利基建項目財務管理團隊應基于主管部門規劃分析構建PPP模式的可能性，根據實際情況構建水利PPP項目清單，在此基礎上進行信息公開，用于吸引社會資本積極參與到水利基建PPP項目中，若水利基建項目屬于中小型工程，則可引導社會資本方與項目財務管理團隊共同論證規劃水利基建PPP工程。二是編制實施方案。水利PPP項目實施之前，項目財務管理團隊應基于可行性報告編制財務整體管理方案及預算方案，明確經濟技術指標、投資概算構成、調價方式、價格確定方式、投資回報方式及財政補貼規模，以此強化財務管理團隊對項目資金資源的了解。三是強化審核決算。對水利基建PPP項目資金配置情況進行審核，論證資金承受能力，全方位分析資金規模，確保水利基建項目在PPP模式社會資本的幫助下順利實施。

2.聚焦金融支持建設

為貫徹落實金融支持，使水利基建項目在金融支持下獲得足夠的資金，需聚焦金融支持建設，強化政策落實，構建金融支持水利合作機制。

第一，實施差異化信貸。為積極推動水利基建項目融資工作，拓展項目資金來源，減少項目資金壓力，應基于金融支持政策逐步提升水利基建項目對信貸服務的適應性。一是貸款期限。按照水利工程規模程度差異化設置貸款期限，重大水利工程的貸款期限通常長于中小型項目，水利基建項目財務管理過程中，財務人員應根據現金流測算結果及項目類型合理確定貸款期限。二是貸款利率。對于金融機構，其可將水利項目客戶視為自主定價授權客戶，為水利客戶提供優惠利率。三是資本金比例。水利基建項目資本金最低要求通常為20%，但考慮到水利基建項目的資金壓力，在風險可控、收益可靠、投資回報明確基礎上，在20%資本金最低要求下進一步降低最多5個百分點。四是信用結構。水利基建項目財務管理人員可采用多種抵質押擔保方式進行貸款，并依據項目建設運營周期確定還款計劃，通過科學化財務管理手段緩解水利基建項目還款壓力。

第二，實施綜合化金融服務。為深層次推進水利項目金融支持政策，解決水利基建項目資金難題，金融機構可構建集貸、債、股、代、租、顧為一體的金融支持服務體系。而水利基建項目應深化對金融支持服務的認識，在財務部門主導下組織金融支持培訓活動，使水利基建項目可靈活運用項目貸款、流動資金貸款、營運期貸款進行建設，并借助財務管理措施科學配置貸款資金，盡可能提高貸款資金利用率。除此之外，水利基建項目財務管理人員應基于供應鏈思想，對各個供應鏈環節中所涉及到的財務金融資金內容進行合理規劃，審慎配置資金。

第三，深化政銀合作機制。結合上述分析可知，水利基建項目對金融支持政策的認識不全面導致其對于該部分資金不會用、不敢用，為切實解決該問題，應以財務管理部門為主導，深化水利基建項目與金融機制間的合作，基于當前水利規劃形勢構建常態化合作對接機制，同時定期組織座談活動，推進“兩手發力”，以此切實加快水利基建項目財務融資改革進程，在金融信貸政策支持下擴大融資規模，解決水利基建項目財務資金壓力問題。當水利基建項目獲取金融支持資金后，財務部門應結合項目工程領域建立資金應用清單，構建資金臺賬，對資金撥付進度及資金到位情況精細化管控，以此提高水利基建項目財務管理實效。

第四，推進水利基礎設施信托基金（REITs）。利用水利建設形成的大量存量資產，有效盤活。投資者間接擁有了大量水利基礎設施，如水庫，供水工程，發電站等。向投資者分享基礎設施權益。該模式具有定價優勢，市場程度高，規范化程度高的優勢，便于籌集資金及回收資金進一步投入新項目，形成資產-資金-項目-資產的良性循環模式。采用REITs方式籌集資金時，需依次經過資產篩選、剝離、重組等程序完成融資，基于水利基建項目建設規劃確定交易結構、占配比例及運營安排，規范化積累優質資產，使水利基建項目可持續穩定推進。

三、結束語

綜上所述，水利基建項目在財務管理方面仍存在一定問題，不利于水利基建項目的持續推進，為提高水利基建項目財務管理質量，應從不同角度健全財務管理制度，增強制度的指導作用，優化財會隊伍建設，完善財務管理班子，依托工程造價管理工作強化預算編制執行，同時控制資金支付過程，保障工程投資收益，從社會資本與金融支持兩個角度改變工程建設模式，拓展資金來源渠道。

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