新時代超大城市郊區基層黨建路徑思考

張敬芬

[摘? 要]新時代以來，上海市嘉定區為破解新城建設中的黨建難題，創新“融合型黨建”，從價值理念、體制機制、組織體系、實踐形態等方面為新城黨建開拓了新的成長空間，成為上?；鶎狱h建“繼續前進，走在前頭”的一個鮮活樣板，為探索超大城市郊區基層黨建新路提供了寶貴經驗。

[關鍵詞]融合型黨建；嘉定新城；基層黨建；超大城市郊區

[中圖分類號]? D267? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ?[文章編號]? 1009-928X（2023）05-0085-04

黨的二十大報告強調“增強黨組織政治功能和組織功能”。上海市第十二次黨代會提出，要“按照獨立綜合性節點城市定位，建設產城融合、功能完備、職住平衡、生態宜居、交通便利、治理高效的‘五個新城’，打造未來發展的重要戰略空間”。上海市嘉定區深入貫徹落實黨的二十大和上海市第十二次黨代會精神，創新“融合型黨建”，從“組織融合”嵌入，推動領導體制建構、運行機制完善、平臺載體整合，形成“區委領導、街鎮統籌、條線融入、區域協同”的新城建設合力，探索出一條符合超大城市郊區特點和規律的基層黨建新路，實現了以高質量黨的領導推動新城高質量發展的要求。

一、“融合型黨建”提出的問題導向

問題是時代的聲音，基層黨建創新必須要堅持以問題為導向，以解決實際問題為目標?！叭诤闲忘h建”的創新是立足嘉定新城建設實際需要應運而生的，其整體謀劃是基于強烈的問題考量。

（一）黨建引領新城建設，需要破解黨的“有效領導缺位”、聚合黨建引領力量的問題。嘉定新城作為上?！拔宕笮鲁恰敝?，要建成“綜合性節點城市”，區域內的經濟結構、人口結構、組織結構、文化結構、需求結構等領域都將發生深刻變化，眾多領域互動日益頻繁，跨區域、跨層級、跨部門、跨組織的統籌融合力亟需提升。但長期以來，受制于體制機制的限制，基層黨的領導資源普遍較為分散，領導力量較為薄弱，這使得基層黨組織應有的政治優勢、組織優勢很難轉化為發展優勢、治理優勢。落實黨的全面領導，需要健全的體制機制做保障?！叭诤闲忘h建”的提出首先需要面對和解決的是在新城建設中如何建立有效的黨的領導體系，破解黨的“有效領導缺位”，聚合黨建引領力量的問題。實現黨對各種資源和力量的有效整合，將為新城建設中各項重大任務落地落實提供有力支撐。

（二）保障重大項目攻堅克難，需要破解“黨建勢能乏力”、提高組織效能的問題。在推動新城建設中，基層黨建是攻堅克難的重要力量，黨的建設存在的價值和意義在于能夠及時解決新城建設中遇到的實際問題，保障重大項目的實施和重要任務的完成。但新城建設中存在的一個突出問題是基層黨建呈現出碎片化、離散化的傾向，頂層設計不夠，缺少“一體化”的制度體系，難以形成制度合力?！叭诤闲忘h建”提出的初衷即試圖通過系統的組織體系建設提高組織效能，破解“黨建勢能乏力”的問題，改變黨的組織碎片化、離散化傾向，使新城黨建成為有凝聚力、有執行力的黨建，為區域協同發展提供堅強的組織保證。

（三）黨建推動新城社會治理，需要破解“資源下沉梗阻”，為基層治理賦能的問題。新城作為城市新形態、發展新業態、治理新群體、居住新環境等集中承載的重要區域，建設中面臨諸多且不盡相同的基層治理難題。為破解基層治理難題，近年來上海各領域基層黨建工作重心不斷下沉，推動人力、服務、資源向村居、社區傾斜，做強城市管理基本單元，為基層治理賦能。加強城市基層黨建，只有把資源精準沉下去，才能最大程度轉化為社會治理效能。但實踐中由于缺少統籌規劃，缺少精準的渠道，導致資源的下沉要么扎堆，要么斷檔，造成資源的浪費、懸浮、空轉，甚至形成“中梗阻”?！叭诤闲忘h建”所要解決的，正是通過完善的制度設計，打通阻塞、暢通渠道、健全機制，推動資源真正“下沉”，真正為基層治理賦能，通過精準服務群眾、推動基層治理效能的提升。

二、“融合型黨建”的主要做法和成效

為助推嘉定新城建設，2021年11月，嘉定區委制定印發了《關于推進嘉定新城“融合型黨建”的實施意見》，這標志著“融合型黨建”實踐探索正式啟動。經過一年多的實踐，“融合型黨建”在領導體制建構、運行機制完善、平臺載體整合等方面形成了獨具特色的做法，取得了顯著的成效。

（一）破壁除籬：構建“一體化”的領導體制，推動組織融合，聚合黨建引領力量，促進了新城經濟高質量發展。黨的領導是推動新城建設的決定性因素。面對新城建設中存在的各種壁壘，嘉定區首先從組織融合嵌入加強黨的領導，構建了“1+6+9”的組織融合體系。形成了“區委領導、街鎮統籌、條線融入、區域協同”的新城建設合力?！?”即成立區級推進委員會，建立區級“融合型黨建”領導架構和工作機制，統領嘉定新城“融合型黨建”工作，強化統籌協同和聯動配合；“6”即對應嘉定新城核心區等“一核一樞紐四片區”六大功能布局，組建片區推進委員會，融合“黨建+產業”“黨建+專業”“黨建+行業”等形態，推動片區治理和特色黨建塑造；“9”即在組建的六大片區內，以新興領域和人氣區域為核心，細化建設遠香湖中央活動區、西門歷史文化街區、紅創街區等9個標準統一又各具特色的“融合型黨建”功能單元，融合黨建、科創、文體等主體，推動治理精細化、特色可視化。上下融合貫通的“一體化”領導體制，打破了各種行政壁壘、條塊分割、區域界線，使各級黨組織高效聯動，主動跨前、密切配合，破解了黨的“有效領導缺位”這一突出問題。按照“一方主建，各方融合”的理念，聚合黨建引領力量，嘉定新城形成了區委統領、屬地街鎮黨組織統籌資源、區級部門黨組織調度資源、區域單位黨組織融通資源的“融合型黨建”工作體系，推動了新城經濟發展?！笆奈濉逼陂g，嘉定新城預計完成重大項目投資2500億元。僅2022年，嘉定新城范圍內規模以上工業總產值就完成1780.9億元，規模建設重大項目69個，總投資額929億元?！叭诤闲忘h建”發力，促進了嘉定新城經濟高質量發展。

（二）嵌入融入：以組織制度化對接提高解決問題的效率，增強黨建執行力，破解“黨建勢能乏力”的問題，推動了產城融合。產城融合是嘉定新城建設的主線。面對原有制度儲備不充分，尤其是跨層級、跨部門、跨行業協調體制機制不健全，多頭決策、政出多門、管理碎片、協同不足等突出問題的大量存在，嘉定區“融合型黨建”的制度設計以協調整合為基本原則，以解決“碎片化”“分散化”“個體化”治理帶來的問題為主要目標，以系統性思維推進重點領域的體制機制創新，構建了基于行政治理架構的縱向協商機制和基于主體多元平等的橫向協商機制，把黨建工作的觸角和陣地嵌入融入到經濟社會發展最活躍的經絡上。在解決問題中更加注重部門職能整合和充分發揮多元主體的作用，部分改變了過去“一對一”的分散化、個體化的解決問題形式，降低了成本，提高了效率，推動了產城融合。具體表現為：一是以黨建聯盟促進“產業高地”建設。以產業集群黨建聯盟作為實踐推進主體，建強三大產業集群黨建聯盟樞紐，推動重點產業集群黨建聯盟吸納70%以上行業重點企業，建設3個互聯網和文創產業黨建示范點、3個體育融合發展黨建共同體，努力從產業發展實際和園區企業需求出發，通過組織共建、陣地共享、人才共育，注入“紅色基因”、筑強“產業高地”。二是以商圈黨建推動新業態發展。聚焦互聯網大潮中的新業態、零工經濟下的新群體、汽車無人駕駛后的城市新形態等新城建設的重點難點工作，探索黨建引領新業態、新就業群體融入嘉定新城發展治理，開發建設4個服務新就業群體、新業態的商圈黨建示范點，讓黨建觸角嵌入到新城的更多業態、更多領域、更多空間，切實為基層治理注入了新力量、豐富了新內涵。

（三）融通整合：將行政資源“嵌入”黨建活動中，增強黨建穿透力，打通“資源下沉梗阻”，提升了新城基層治理的效能。針對基層治理涉及多主體、多部門、多層級、跨領域、跨區域、跨行業的鮮明特點，嘉定區有意識的嘗試將部分行政資源“嵌入”到黨建活動中。比如，在目前實施的各個黨建項目中，充分發揮區級部門擁有的行政資源與專業優勢，選擇明確一個主導部門作為推動“融合型黨建”的主導者，成為“融合型黨建”事實上的領導力量。垂直的行政力量的嵌入，使得原來以縱向為主的黨建整合模式增加了縱向整合的力量，通過橫向的串聯和縱向的切入，在縱向和橫向上構成了一個更為密集的黨建網絡，切實推動了跨行業、跨領域、跨層級、跨部門的資源要素的集聚和傾斜，實現了區域內黨建資源的深度融合。這樣就有效地破解了“資源下沉梗阻”的問題，切實推動了人力、服務、資源向村居、社區傾斜，把黨建優勢轉化為治理優勢，提升了新城治理的效能。具體表現為：一是推動了黨建全覆蓋。聚焦“一村一居”群眾居住空間，全力推動網格黨建覆蓋率實現100%，“我嘉物業”黨建工作站覆蓋率實現100%。二是搭建了黨建融合平臺。聚焦“河域路域”人居環境空間，打造路域黨建示范帶、河域黨建示范帶，搭建融合平臺、匯聚聯護合力、蝶變生態秀帶?！叭诤闲忘h建”的工作成效最終體現在嘉定新城的“一磚一瓦”“一花一草”，切實提升了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

三、“融合型黨建”的價值思考

嘉定區“融合型黨建”創新實踐的推出，在黨建理念上實現了升華，在領導體制上實行了整塑，在黨建資源上進行了拓展，在黨建形態上開啟了探索，推動了基層黨組織最終成為破解新城建設與治理難題的堅強戰斗堡壘。

（一）“融合型黨建”實現了黨對現代化新型城市全面而有效的領導。黨的二十大報告提出“黨的領導是全面的、系統的、整體的，必須全面、系統、整體加以落實”。新一輪新城建設要為上海打造新的發展動力源，更將成為上海超大城市升級換代、換血，煥發新活力的試驗田和示范地。實現這一目標，一定要有新的思維、新的機制、新的辦法，而加強黨的全面領導無疑是推進新城建設和新城治理的工作主線。在所有領域的創新探索中，黨的領導理念、領導機制的創新無疑是新城建設中最具根本性的創新。嘉定區創新的“融合型黨建”，首先是一種“領導理念”的創新，所要思考并著力解決的根本性問題，是如何在推動新城建設中將黨的全面領導貫徹落實到新城建設和新城治理的各個領域、各個環節中去。實踐中，嘉定區通過組織融合，切實加強黨的全面領導、有效整合各方力量，著力破解制約基層治理效能提升的突出問題?！叭诤闲忘h建”的首要價值在于：通過融合、融入、嵌入等多種形式，通過領導體制的調整、領導平臺的創建和領導力量的再整合，充分發揮黨對新城建設和城市治理中的領導核心作用，切實將黨的全面領導真正落實到新城建設的一項項具體工作中去，把黨的建設根植于先進生產力的系統中，嵌入城市治理現代化的系統中，推動“區域一體化、管理一體化、服務一體化”區域黨建工作大格局的形成，實現經濟社會全面健康可持續發展。

（二）“融合型黨建”是對黨的基層領導體制的調整與重構。一流的新城建設需要一流的領導體制機制作保障。嘉定區探索的“融合型黨建”一個創新亮點，是從推動“組織融合”嵌入，對新城建設中基層黨的領導體制機制進行調整與重構，探索建立區級層面的“融合黨建委員會”（“融委會”），該機構一般由街鎮、區域單位、建設主體部門和國有企業黨組織等共同組成，負責加強“綜合型”黨建的統籌協調和指導推進。同時，根據項目試點組建“片區融委會”，由相關區域黨委（黨工委）、區級職能部門、開發主體公司以及區域單位等組成，負責構建跨體制、跨領域、跨層級的組織架構。新城區域內以村居治理網格為單位，組建基層網格融委會，聯動黨建、綜治、聯勤等網格內各類主體，參與新城的精細單元治理。高效聯動、條塊融合的全域黨建新格局，使各級黨組織主動跨前、密切配合，有效破解了新城建設和治理中的行政壁壘。

（三）“融合型黨建”推動了新城黨建組織化水平的全面提升。習近平總書記指出：“黨的力量來自組織，黨的領導和黨的全部工作要靠組織體系去實現?！笨v橫交織、嚴密完善的組織體系能將政府、社會、市場等領域有效聯結并整合一體，形成“橫向到邊，縱向到底”的組織網絡，實現對國家、社會、市場等領域的全面領導。嘉定區在推動“融合型黨建”的過程中，在完善相關配套制度機制、注重激活體系增量的同時，更試圖盤活制度存量，對既有的制度體系、工作機制進行優化，切實解決好制度機制懸浮化、制度機制權威弱化等問題。從目前的實踐來看，“融合型黨建”在區委的主導與推動下迅速破局并深化。通過區委、街道鄉鎮以及項目化的“融委會”這一領導體系，嘉定區整個基層黨建形態迅速轉變，切實推動了跨行業、跨領域、跨層級、跨部門的資源要素的集聚和傾斜，實現了區域內黨建資源的深度融合。組織化水平的提升帶來的直接結果，是獲得了更大的“政治效能”，是更高質量的黨建、更高水平的治理，推動了新城建設中存在的突出問題的解決。

（四）“融合型黨建”凸現和塑造了“領域黨建”的實踐新形態。城市基層黨建的生命力在于不斷創新?！叭诤闲忘h建”作為城市基層黨建的重要組成部分，其創新之處就在于，在堅持“條塊結合”的基礎上，更加注重“條”的力量的發揮，在繼續堅持行政資源、社會資源與黨建資源有效整合的同時，更多的發揮“條”上的資源優勢，加大條線上的資源、服務、管理的整合力度，推動條、線領域的黨建互聯互補互動，并在此基礎上凸顯和塑造“領域黨建”的黨建新形態。目前，嘉定區制定形成了“網絡黨建”“河域黨建”“工地黨建”等16個領域黨建項目，通過這些成“條”連“線”的領域黨建，把黨的領導、黨的工作觸角延伸到新城建設的方方面面。比較典型的，如在嘉定區教育系統內，通過深化學區化集團化網絡黨建機制，推進“辦學聯合體”和黨建共同體建設，全面提升了辦學品質。在醫療衛生領域，通過深化黨建聯盟深度合作，引入高水平、國際化的醫療資源，結合“醫聯體”強化院企合作，有力帶動了產品推介、加快推進臨床試驗進程，促進醫療水平持續提升?！邦I域黨建”注重發揮各個委辦局職能部門的作用，“條線”牽頭，使得解決問題的效能大增。

本文系2022年度上海市黨校（行政學院）系統課題“上海新城融合型黨建創新實踐研究”（2022SHB022）的階段性成果

作者系中共上海市嘉定區委黨校黨史黨建研究室主任、副教授

（責任編輯：沈? 陽）