人力資源結構性矛盾下我國教育供給側改革路徑

王海軒,郭 焱

(1.浙江大學能源工程學院,浙江 杭州 310027;2.福州市人力資源和社會保障局,福建 福州 350026)

社會經濟發展對各類人才的需求形成人才需求側,國民教育尤其是高等教育和職業教育向社會提供的各類人才形成人才供給側。供大于求或供不應求,都將導致人才供給結構性失衡。改革開放以來,我國高等教育實現了由精英化向大眾化的歷史性跨越。以2022年為例,2022屆高校畢業生1 076萬人,是2000年的11倍[1],規模和增幅再破新高。每年累積大量高校畢業生未落實就業崗位,每年又有大量新的高校畢業生流入求職市場,再加上近3年新冠疫情對經濟增速的影響以及國際社會對中國市場環境的不看好等因素,2022年被稱為“史上最難畢業季”。

然而,根據人社部2019—2021年第四季度崗位空缺與求職人數比率來看,該數據不僅逐年上升,并且2021年與2019年相比,第四季度崗位空缺與求職人數的比率增長了0.29個百分比。[2-3]這表明,我國人力資源市場用工需求大于勞動力供給情況不斷擴大,社會市場的人才需求與教育體系的人才供給呈現結構性失衡。高校畢業生數量相對過剩與國內勞動力相對短缺的實際情況互為矛盾,不均衡問題日益凸顯。因此,有必要全面梳理我國國民教育體系,將高等教育、職業教育體系的人才供給嵌入社會經濟發展對人才需求的現實國情,以廣大人民群眾密切關注的高校畢業生就業困境為切入點,剖析國民教育體系中高等教育、職業教育人才供給存在的問題,從而提出人力資源結構性矛盾下我國高等教育、職業教育供給側改革的有效路徑。

一、我國國民教育體系現狀

(一)基本框架

我國國民教育體系分為普通教育和職業教育兩大教育類型,其基本框架如圖1所示。普通教育是我國國民教育體系的根本,相比職業教育,大眾對其認知度最高。普通教育按照教育層次可分為學前教育、初等教育、中等教育和高等教育。普通教育的培養層次較為成熟穩定且自成一體,可細分為幼兒園、小學、初中、高中、?？?、本科、碩士研究生和博士研究生。

圖1 我國國民教育體系基本框架

職業教育按照行政隸屬關系主要分為兩類,一是隸屬于教育系統的職業教育體系,二是隸屬于人社系統的技工教育體系,兩個“同類不同型”(同屬職業教育,但并非同型職業教育)的職業教育,通過分工合作共同承擔起中國現代職業教育的使命。[4]隸屬教育系統的職業教育按照教育層次可分為中等職業教育和高等職業教育,按照培養層次可細分為職業高中、職業?？坪吐殬I本科;隸屬人社系統的技工教育屬于中等職業教育,按照培養層次可細分為初級工、中級工、高級工、技師和高級技師。

(二)取得的成就

2021年,全國共有各級各類學校52.93萬所,在校生2.91億人。幼兒園毛入園率達到88.1%,小學凈入學率達到99.9%以上,初中毛入學率始終保持在100%以上,高中毛入學率達到91.4%,高等教育學校毛入學率達到57.8%。[5]2021年,全國共有技工院校2 492所,在校生426.7萬人,院校數和在校生人數占中等職業教育的比重分別為25.46%、24.54%,比2000年的占比19.22%、10.91%分別提高了6.24%、13.63%,具體數據見表1、表2。各級教育普及程度達到或超過中高收入國家平均水平,其中,義務教育普及程度達到世界高收入國家平均水平,高等教育實現了從精英化到大眾化并即將普及,技工教育已成為我國現代職業教育體系的重要力量。

表1 技工院校與中等職業教育學校數量占比(1)數據由教育部、人社部發布的數據統計而來;中等職業教育包括普通中等專業學校、職業高中、技工學校和成人中等專業學校。

表2 技工院校在校生與中等職業教育學校在校生總數占比①

二、我國高等教育、職業教育人才供給存在的問題

(一)教育數量供給有待提升

在“高校擴招”大眾化政策的推動下,我國高等教育事業實現了快速發展,為社會經濟發展提供了大量高學歷勞動力。2021年,我國勞動年齡人口平均受教育年限達到10.9年,其中,受過高等教育的比例為24.9%。全國擁有大學文化程度的人口超過2.18億,勞動力結構不斷優化,全民族素質穩步提高。[5]

目前,研究生、普通本?？频雀鞣N形式的高等教育在學人數和畢業人數逐年增加,2020年與2000年相比分別增長了3.4倍、8.6倍。然而,2000年在學總規模和普通高校畢業生兩者在當年末全國就業人員的占比僅為1.73%和0.14%;經過20年的高速發展,2020年兩者的占比也僅為5.57%和1.16%,具體數據見表3、表4。

表3 各類高等教育在學總規模與年末全國就業人員占比情況(2)年末全國就業人員數由人社部官方網站公開數據統計而來;各類高等教育在學總規模、高校畢業人數由教育部官方網站統計而來;各類高等教育在學總規模包括研究生、普通本?？?、成人本?？?、網絡本?？?、高等教育自學考試本?？频雀鞣N形式的高等教育在學人數;高校畢業人數包括畢業研究生、普通本?？粕?。

表4 高校畢業生人數與年末全國就業人員占比情況①

如果將高等教育人才供給數據與全國社會經濟發展所需就業人員數據進行比較就會發現,雖然我國高等教育人才供給數量和在當年末全國就業人員所占比值均逐年增長,但就整個社會經濟發展來看,高等教育人才供給數量嚴重不足,還有很大提升空間。

(二)教育人才層次有待優化

我國國民教育規模的擴張,很大程度上是在政府主導下由行政力量推動的。隨著高等教育大眾化、普及化進程而來的,是學歷教育的縱向上升。1985—2020年,我國普通高等教育在校生增長了30倍,其中,在校?？粕?、本科生、碩士研究生、博士研究生分別增長了26倍、17倍、36倍、130倍,增長的具體數值見表5。2022年研究生報考人數達到457萬,創歷史新高,與2017年相比僅5年就實現了翻番,持續高位增長。[6]與2022屆高校畢業生1 076萬的規模相比,考研規模將近占一半。這固然與我國社會經濟發展需要大量高層次人才相契合,同時更凸顯了當下我國人力資源的就業困境。大量人才在校攻讀碩士和博士學歷,雖有效緩解了社會就業壓力,但反過來也造成人力資源的“過度教育”,考公、考編對學歷的高要求使人才不得不繼續追求學歷教育的向上躍遷。近兩年,“雙一流”考“非雙一流”高校研究生“逆流”現象愈顯。

表5 普通高等教育各個層次在校學生人數(3)表中1985年數據來源于《中國教育年鑒》,1990年數據來源于《中國教育統計年鑒》,2000年、2010年、2020年數據根據教育部網站公布統計數據整理而得。 單位:萬人

對學歷教育躍遷的盲目追求,導致高等教育人才供給與社會經濟增長對人才需求的嚴重不匹配,主要表現為兩點:一是整體在學年限過長,大量勞動力的資源優勢難以轉化為生產力。在現行學制下,接受基礎教育需要12年,本科畢業已經23周歲,讀完碩士一般至少25周歲,讀完博士一般至少28周歲。二是受教育者的教育技能和專業優勢在勞動力市場中并沒有被充分運用。大量研究數據顯示,當以個人為標準評價工作所需教育水平時,大量勞動者認為自己實際學歷高于工作崗位所需學歷。[7]

(三)教育專業結構有待調整

改革開放以來,我國高等教育、職業教育的學科、專業設置一直處于動態調整之中。隨著社會產業結構的調整變化,院校的學科、專業設置及招生人數亦隨之變化。2022年全國普通高校本科專業布點總數6.6萬個,較2012年新增1.7萬個、撤銷和停招近1萬個專業點,每年調整幅度將近5%。[8]學科專業及學科專業種數的變動情況反映出社會經濟發展對國民教育的人才需求以及國民教育對社會經濟發展需求的適應性和結構性調整。

據報道,公共事業管理專業在2017—2021年期間被83所大學裁撤。但20年前,公共事業管理是高校競相開設的熱門新專業,僅2000—2001年,開設院校就從57所翻番至132所。[9]這從側面反映了我國高等教育、職業教育在學科專業的設置上存在較為隨意和相對滯后的問題,主要體現在三個方面:一是盲目追求學科專業的“大而全”,專業型學校紛紛轉為綜合型學校;二是不顧學校自身的辦學條件,盲目開設所謂“熱門”專業;三是沒有以市場為導向,重理論輕實踐,重學術輕應用,學生在校內學到的知識和技能與社會實際需求脫節。

近年來,因社會經濟發展對人才吸納能力有限,很多大學生畢業找不到工作,高學歷人才尤其是碩博研究生低就業屢上熱搜,引發社會爭議。其主要癥結就在于我國高校的專業課程設置有問題,培養出來的人才不能立即滿足勞動市場的需求。

三、人力資源結構性矛盾困境下我國教育供給側改革的有效路徑

社會經濟發展對國民教育人才供給側的要求主要包含人才數量和人才質量兩大方面。一般來說,人才數量取決于國民教育的規模,人才質量取決于國民教育的水平。社會經濟發展對于國民教育的量性(規模)訴求和質性(水平)訴求是均衡統一的。[10]黨的二十大報告強調:“要堅持教育優先發展、科技自立自強、人才引領驅動,加快建設教育強國、科技強國、人才強國?！盵11]在此時代背景下,國民教育尤其是高等教育、職業教育作為現代人才的“培養皿”,必須重視教育的外部規律,關注社會經濟發展對人才的需求,力求人力資源結構性供需平衡。

(一)規?？刂?推動教育總體規模與社會經濟增速相匹配

對于我國現階段“知識失業”“過度教育”等現象,已有研究表明,出現這種現象“并不完全意味著高等教育規模的發展已經超出了市場需求,這種現象在很大程度上是我國經濟轉型時期制度安排的特有產物,具有結構性和轉型性的特點”[12]。從千人注冊研究生數及產業結構對研究生人力資本的需求可知,我國研究生教育在穩定規模的同時存在結構性增長的空間。[13]這表明,雖然我國高等教育已經大眾化,但與發達國家的高等教育水平和規模相比,還有很大的發展余地。

黨的二十大強調:“實施科教興國戰略,強化現代化建設人才支撐?！盵11]這就需要努力推進教育與社會經濟增長速度相匹配,從追求教育絕對規模的單純擴張向教育相對規模的結構性增長轉變:一是要繼續擴大高等教育總體規模,加快推進義務教育后(初中教育以后)實行普職分類教育,持續鞏固?？平逃?包括普通?？坪吐殬I?？?的基礎地位,進一步夯實本科教育(包括普通本科和職業本科)的主體地位,通過提高勞動力中受過本?？平逃臄盗?完成人力資本的梯度升級。二是要加快建設高質量教育體系,統籌職業教育、高等教育、繼續教育協同創新,推進職普融通、產教融合、科教融匯,優化職業教育類型定位。立足我國普通教育、職業教育并行發展的現實基礎,《中華人民共和國職業教育法》自1996年施行以來,于26年后的2022年進行首次修訂,不僅從立法層面確立了職業教育在我國國民教育體系中的地位,又從制度層面明確了各職能部門的職責范圍,在促進職業教育體系與普通教育體系對接融通上具有舉足輕重的作用。

(二)頂層設計:建構科學有效的新型現代高等教育、職業教育體系

按照篩選理論,教育的篩選功能在于高能力的人與低能力的人能夠達到分離均衡,所以受多少教育并不重要,重要的是在競爭中教育的相對位置。[14]我國高等教育和職業教育發展存在辦學定位不清、發展趨同、特色淡化等問題,導致教育供給質量不高、畢業生社會適應能力較弱。為了提高就業市場中競爭的相對優勢,占據靠前的相對位置,畢業生不得不追求學歷教育的向上躍遷,過度教育程度加劇。高等教育的學歷晉升趨勢與社會經濟發展對人力資源的需求產生割裂。

改革開放以來,我國國民教育變遷的整個歷程表明,高等教育和職業教育的改革與發展是在政府主導下實施和實現的,教育和社會經濟的改革與發展之間的聯動機制在于政府主導。這就需要從頂層設計并建構一套科學有效的院校分類體系:一是要引導各類院校各安其位、各司其職,學術型高校專注科研,應用型院校專注實踐?！安煌愋?、不同層次的高校有著不同的使命、愿景、定位、目標和功能,只有科學合理的類型層次設計和系統的發展政策”[15],才能滿足社會經濟對多類型、多層次人才的特定需求。二是要調整高等教育院校結構設置,加快建設結構合理、定位清晰的研究生教育體系,推動研究生教育向“高精專少”方向發展,通過縮短適齡勞動力的整體在學年限,避免適齡勞動力不必要的過度教育,促使其積極投身社會經濟建設,加快人力資本的效用轉化。

(三)結構優化:強化高等教育、職業教育與就業市場、產業結構互動

“高等教育供給側改革,其實質就是要消除無效、低效供給,加大有效、高效供給,通過優化高等教育結構,提高人才培養質量,滿足社會需求?！盵16]從長期來看,解決就業難問題的根本在于經濟發展;從近期看,強化教育與就業市場、產業結構互動是一條捷徑。根據人社部發布的每季度全國招聘大于求職“最缺工”的100個職業排行榜,我國制造業缺工狀況較為突出。預計2025年中國制造業十大重點領域人才缺口率高達48%[17],技能人才尤其是高素質技能人才的缺乏成為制約我國制造業轉型升級的瓶頸。

對人才尤其是高素質技能人才的高需求,需要準確把握教育的本質屬性?！奥殬I教育是面向市場的就業教育”[18],要堅持教育面向市場、促進就業、服務發展的基本方向,進一步強化教育與就業市場、產業結構的互動:一是以就業和社會需求為導向,充分發揮市場在公共教育資源配置中的引導作用,緊貼市場和就業趨勢,從招生途徑、學校規模、教育經費、師資隊伍等方面,強化對具有特色的應用型院校的支持和投入力度,提高應用型教育在國民教育體系中的比重。二是以產業結構調整為依據,推行產業規劃和人才需求發布制度,動態調整學科專業設置,不但要強化應用型教育的普惠功能,還要強化其優質供給功能以保證學以致用、優學優用,為促進經濟社會發展和提高國家競爭力提供強有力的人力資源支撐。