黨建統合+雙元結構：村級組織實踐邏輯和運作機制

任亮亮

黨建統合+雙元結構：村級組織實踐邏輯和運作機制

任亮亮

（武漢大學 社會學院，湖北 武漢 430072）

治理有效是鄉村振興的應有之義。治理有效的關鍵在于村級組織的治理能力與治理事務相匹配。涂村的經驗表明，行政與自治的協同需要在黨建統合下方能高質量達成。通過治理主體、治理手段、治理目標和功能定位的實踐安排，可以形成事務驅動與系統聯動、制度激勵與社會激勵以及制度規范與地方規范為運作機制的村級組織“黨建統合+雙元結構”范式。由此，可以實現公法秩序與民主決策的雙重激活、行政有限介入背景下村級治理的生活化轉型、黨建統合下行政與自治博弈的均衡以及多元主體組織起來與治理體系的現代化轉型等。這為村莊治理轉型提供了一條低成本、高效率的路徑。

黨建統合；雙元結構；行政化；村民自治

一、問題的提出

黨的二十大報告提出：“基層民主是全過程人民民主的重要體現。健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，加強基層組織建設，完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強城鄉社區群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實效?！蓖ㄟ^基層民主實現治理有效是鄉村振興的應有之義。治理有效的關鍵在于有一個治理能力匹配村級治理事務的村級組織，村級組織結構設置科學、精準，有利于村級治理。關于村級組織結構的設置，當前已經實現了黨支部書記、村委會主任一肩挑的制度設置?！耙患缣簟北尘跋?，村級組織的結構如何設置、功能如何定位，是存在討論空間的。當前，村治組織存在行政化背景下的治理懸浮，也有民主化背景下的治理異化。其本質問題在于村級組織的自治性和行政化兩股力量之間難以實現耦合協同?！洞迕裎瘑T會組織法》確立的村民自治制度，是一套規范確立并長期發揮民主決策和民主監督價值的基層實踐制度[1]。這套制度在實施過程中，要求村級組織既需要協助作為國家意志最基層代理者的鄉鎮做行政工作，又需要調動村民積極主動的精神[2]。也就是說村級組織既是國家代言人，又是村莊當家人[3]。在實際運作過程中，村級組織如何兼顧國家意志在村莊的實現和村民利益訴求的上傳，成為治理有效的主要評判標準。

資源下鄉時期，國家治理事務復雜化、治理方式規范化、治理知識專業化和利益密集輸入背景下依附性鄉村關系的形成，加速了村級組織行政化，以村干部職業化和納入國家財政體系內為代表[4]。為回應上級政府要求，在壓力型體制驅動下基層政府通過中心工作常規化、硬化考核等方式，將村級組織改造為類似公共服務站所的治理單元，村級治理行政化趨勢得以表現出來[5]。在制度設置上，村級組織未被納入政府行政體系中，但從治理主體的權威來源與行為邏輯以及正式治理規則在治理實踐中占據主導等方面來看，村級組織行政化成為村級治理的基本趨勢[6]。行政化的發展使得村委會脫離群眾，形成“懸浮性”治理[7]，懸浮型治理帶來了國家與農民關系的新形式，即國家退出農民日常生活的同時，農民愈加個體化，基層治理陷入內卷化[8]。服務型村級組織被困在科層系統中，村級治理動員和組織村民的群眾工作能力弱化。也由此，鄉村陷入了治理失序的困境[9]，表現為資源輸入鄉村社會，基層組織卻無法有效承接，村級組織向上負責、對內脫離[10]，缺少能動空間，村級治理逐漸保守化、消極化[11]，普通農民脫離鄉村民主政治發展的軌道，失去參與村莊治理的機會[12]。

如此一來，資源下鄉遭遇官民不合作的困境也就不難理解[13]。面對行政化困境，不少學者提出行政嵌入自治，行政力量監督村級事務的治理，保障了村莊集體資金用于村民福利和公共支出，村民自治服務于村莊公共利益[14]。行政嵌入自治的路徑為內生性秩序的行政激活，以村莊內生性秩序的合理改造為基礎，基層政府激活村莊內生性秩序的治理作用，進而對自治秩序加以行政規范，以引導村莊選舉的方式，實現基層政府規范村莊的自治秩序[15]。具體來說，通過選擇性治理事務下沉、民主性議事規則供給、發展性經濟資源輸入，基層政府可以將行政力量有效嵌入村級治理[16]。同時，不少學者認為應該從提高村民自治能力來彌補村級組織行政化帶來的治理能力有限問題，如構建“村民理事會”等自治組織，可以吸納農村社會中的“非體制精英”參與村級治理，進而利用他們的社會權威強化對普通農民的動員能力[17]。加強對傳統倫理道德的優化與整合，實現德治在農村治理中的強勢回歸，進而重塑村民自治的社會基礎[18]。構建雙軌政治，在依法行政的體制改革中保留自治傳統，充分利用有效的自治資源，支持不同類型農村社會組織自我約束、自我管理，發揮鄉規民約、行業規章和團隊章程等社會規范在社會治理中的積極作用[19]。

基層政府行政力量介入村級組織以及村級組織治理過程成為村級治理的重要組成部分。這種情況下，村級組織的結構和功能定位如何既按照《村民委員會組織法》這一成文制度進行實踐，又在治理中服從和服務于國家資源下鄉帶來的行政下鄉？2022年7月份，筆者與所在團隊成員到浙江農村地區進行了為期20天的調研。在調研中發現，不少浙江東部的農村地區村級組織也被行政吸納，村干部出現了科層化、專業化、職業化和坐班化趨勢。然而，研究發現，浙江地區的村級治理行政化沒有帶來過于嚴重的基層治理懸浮，反而通過村級組織的“黨建統領+雙元結構”的安排實現了村級治理有效，鄉鎮行政權力延伸與村民民主自治達至均衡，可以說探索出了鄉政村治的善治路徑。如何理解雙元結構的實踐邏輯、制度安排與運作機制，構成本文的問題意識。

基于此，本文提出“黨建統合+雙元結構”的村級組織框架，分析行政與自治如何在黨建統合下實現協同，達到治理有效。研究發現，治理主體中年輕干部能夠適應科層體系，可以負責規則事務，工作主要面向回應鄉鎮展開，這一群體在制度體系內接受強激勵加強監督。治理主體中的老干部擅長于群眾工作，能夠應對村莊產生的非規則事務，工作主要面向服務村民展開，他們在接受制度激勵和制裁的同時也受著村莊社會的激勵與地方規范的監督。村級組織中的兩大負責主體在黨建聯席會議中形成有效協同，實現了有分有合、統分結合，同時年輕的村干部在黨建聯席會議上直面群眾，逐漸習得群眾工作的經驗與方法。通過黨建統合，不僅實現了村級組織主體的激活，村民代表與黨員群體等村莊積極分子也參與到村莊治理，實現了多主體共治，使得基層黨組織的組織力和戰斗力穩固提升。黨建統合激發了村民民主參與意識，通過黨建聯席會議，為村民提供了民主參與的組織化路徑和制度化平臺，達成了治理有效。

二、村級組織“黨建統合+雙元結構”治理體系的實踐邏輯

涂村①位于浙江東部地區，戶籍人口1000多人，其中常住人口800余人，村莊人口結構相對完整。當地鎮域工業發達，不少村民在鎮里工廠上班，家庭年均收入達15萬元左右。村莊近幾年被選樹為重點發展村，據統計，三年來在村莊內實施的項目資金流水達七千萬元左右。村莊修建了梨園大棚，并將其修建為觀光旅游采摘區，涉及土地征用的大量矛盾密集出現。此外，村莊實施美麗庭院、垃圾分類等建設，對村民的生活進行介入治理，村莊里有大量租住在本村的外地務工人員，土客矛盾時有爆發。村莊修建了紅色旅游景點，游客在旅游旺季也進入村莊，會產生諸多不確定的問題與需求。這種情況下，一方面是治理資源、治理規則的大量輸入，一方面是非規則性治理事務的大規模涌現，對村級組織的及時回應與治理有效提出了挑戰。針對此，村級組織依循“黨建統領+雙元結構”框架展開治理，具體從治理主體、治理目標、治理手段和功能定位四方面展開。

（一）治理主體：黨建組織與新老結合

黨的建設是基層治理現代化的內核，加強黨的建設是在村級組織行政化背景下應對群眾工作能力弱化的措施，要求重新從群眾本位出發來進行村級組織的治理工作。

涂村在2018年以前短暫實施過一段時間村級組織干部年輕化，當時村里黨支部書記兼村委會主任32歲，村委會副主任34歲，村監委主任35歲，這幾人之前長期在外地務工，完全沒有村干部經驗，同時也沒有在村長期生活的經歷。擔任村干部后，在村干部坐班化和職業化要求下，他們在工作時間到村黨群服務中心坐班，為前來辦事的村民服務。當時村里資源輸入較少、治理事務簡單，幾名年輕的村干部還能應對得過來。但2018年被選樹為重點發展村之后，治理資源密集輸入、村內矛盾頻繁爆發，年輕的村干部仍然以坐班來進行村級治理，諸多村內矛盾不能有效調解，導致村級大量的矛盾溢出到村莊之外。這種情況下，鄉鎮黨委政府趁著換屆調整了村干部人員結構，實施新老結合，把之前擔任過村干部、在村莊威望較高、長期在村莊生活的一些人作為候選人，同時要求村組干部中有不低于兩名的年輕人。

重新選舉之后，形成了新的村級組織主體結構，黨支部書記兼村主任和村委會副主任分別由58歲、56歲的兩名原先做過村民小組長的人擔任，監委主任、會計和文書由三名統一招考的本村戶籍大學生擔任，實現了村級組織人員結構上的新老結合。為了防止村干部以權謀私、損蝕公共利益的情形出現，該村積極發揮黨建作用。首先是村級干部全部納入黨建組織，并且對村莊三萬元以上的工程、資源分配等事項，要求必須由村干部、在村黨員和村民代表組成的黨建聯席會議討論通過。在黨建聯席會議上，在村的黨員同時又是具有代表性的村民和村干部都可以對村莊事務進行批評與質疑，村干部必須對此回應。由于是黨建聯席會議的名義，鄉鎮政府會安排人員到會監督，避免會議形式化和過程化。村莊治理事務繁雜，幾乎每次會議都有特別多的事項需要討論。村支部書記說，雖然討論過程比較艱難，有的時候要討論好幾個小時，但是經過討論的事務在后續推進中就變得快了很多，村民都很支持。

表1　“黨建統合+雙元結構”框架圖

（二）治理手段：系統回應與群眾工作

資源下鄉時期，村級組織需要協助代表國家意志的基層政府進行資源的落地與實施。這個過程中，資源下鄉帶來了規范下鄉和監督下鄉，突出表現為村級組織被納入基層政府的科層治理體系，也可以說是國家力量通過科層體系延伸到村級組織，由此帶來了村級組織回應國家治理體系的需要。同時，資源下鄉又面臨著“最后一公里”的問題，即如何有效動員村民積極參與到資源落地工程，并且能夠在這個過程中激發村民的民主參與和民主管理意識成為村級組織工作的另一重要方面。也就是說，基層治理的策略，一方面對資源使用進行規范，一方面允許基層治理有相當靈活的空間[20]。

涂村建設過程中，來自省、市、縣不同部門的項目資源進入村莊，對于項目如何實施，所有的部門都有明確的規范，都在對要素實施進行全過程的管理和監督。由此，就帶來了村級組織困在系統里的這一問題。據不完全統計，村干部需要在80多個電腦網站和手機app上填報相關的項目實施情況，將村級治理事務上報，并且將“上報問題—解決問題—群眾反響”在系統中形成閉環。三名年輕的村干部精通電腦辦公軟件，每天按照坐班模式在黨群服務中心接單、派單和回單，專門應對來自各個條線部門的系統內的工作。同時，當地項目落地的要求是村莊在申請前要將矛盾擺平，確保項目的平穩實施。而建設過程中浮現出來的土地矛盾、鄰里糾紛、征地糾紛等事務既有當時具體情境中利益沖突的問題，又有歷史積攢的怨氣，處理起來比較棘手。涂村的村主任和副主任兩人就專職負責村莊群眾工作。年輕的村干部做事的工作，年老的村干部基于豐富的農村生活經驗做人的工作，就形成了系統回應和群眾工作的基本分工格局。

（三）治理目標：回應鄉鎮與服務村民

村級組織行為模式存在雙重性，既要協助鄉鎮完成治理，又要代表村民完成村莊公共品的提供。然而，在具體的村級組織治理過程中，存在根本性的矛盾，即自上而下的治理資源的輸入與自下而上的村民需求往往存在脫節的情形。也就是在鄉鎮和村民之間的利益存在直接沖突的情況下，村級組織如何調適自我的角色，需要在與鄉鎮博弈與村民博弈中作出取舍。

在大量資源輸入的背景下，涂村的村干部沒有完全接受行政化體系的束縛，而是通過黨建聯席會議，聽取村民的意見，對群眾反對聲音比較集中的項目收集建議和意見進行整理，形成對上級政府部門的匯報，從而在可能的情況下采取變通的方式實施資源落地。同時，通過黨建聯席會議，對有損村民短期利益而有利于村民長期利益、有損村莊少數群體利益而有利于村莊多數群體利益的項目進行充分討論，在村莊形成普遍共識，從而對少數的“釘子戶”形成社會性輿論。黨建聯席會議上，黨員以及村民可以對村干部“唯上”行為進行討論，形成輿論共識之后，村干部本身作為村莊內生活的主體，也會受到村莊社會規范的約束，也要考慮群眾的影響。一名村干部說在引起特別重大的反對意見時，自己必須考慮之后還能不能繼續干村干部，保證矛盾不外溢都成了不確定的問題。由此，“黨建統合+雙元結構”下，村級組織能夠實現回應鄉鎮和服務村民兩項工作的均衡。

（四）功能定位：常規治理與超常規應對

村中治理資源不密集、治理事務不多的情況下，村級組織往往只需要做好常規的治理工作。但是在治理資源密集輸入、治理事務繁雜的情形下，村級組織就需要作應對超常規工作的準備。

涂村上一任年輕的村干部之所以落選，就是因為在村莊被選樹為重點發展村時，大量超常規的事件出現，村干部沒有能力回應。一般來說，這些超常規的事件要處理好，必須群眾工作經驗豐富的村干部才能勝任。為此，雙元結構的出現，老干部和年輕干部相互配合形成常規治理和超常規治理的有效組織隊伍。黨建聯席會議本身也是將年輕村干部和年老村干部集合到黨建組織中，通過基層黨建和黨建會議來達成思想和行為的理解和適應，為村干部之間的緊密配合提供了另一個政治性空間，從而實現了村級組織功能定位中的雙重應對。

三、村級組織“黨建統合+雙元結構”治理體系的運作機制

（一）組織機制：黨建統合與雙元結構

組織機構的設置是否能夠匹配相應治理事務的治理需求，是決定村莊治理有效的關鍵因素。涂村在村級組織的架構設計上設置了雙元結構，一元是指黨組織結構，是行政力量延伸到村級治理的載體。村黨支部作為一級組織按照黨章的規定接受來自上級黨組織也就是鄉鎮黨委的管理，要負責黨組織意志的執行與貫徹，而具體治理資源和治理事務也是鄉鎮黨委管轄范圍內的工作內容，村黨支部必須落實好。另一元是指村民自治組織結構，村民委員會是村民自我管理和自我教育的基層群眾性自治組織。從作用發揮上來說，村委會需要辦理本地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。在實際運作過程中，過去村主任和黨支部書記沒有一肩挑的情況下，村莊治理存在分歧和矛盾時，往往會上升為村委會和黨支部的矛盾，并且極有可能撕裂村莊集體共識，形成派系矛盾，造成村級治理的無效。涂村的經驗表明，一肩挑制度下，在實際運作過程中，村支部書記兼村委會主任能夠通過黨建統合的方式實現村莊二元結構的整合。

黨建統合是指村委會組織既是村民選舉產生的自治組織，又是按照黨章設立的黨支部組織，自治組織包括主要的幾名村干部，但黨支部人員可以和村干部人員重合。在村的黨員本身就是村中的精英人物，他們或有較高聲望，或有豐富閱歷，或有行政權威，又是經過黨組織培養、選拔，經受了村民討論，具有代表性的人員。這些人員作為村莊治理的積極分子獲得了合法進入村級治理組織的制度渠道，村干部、在村黨支部全體黨員、一部分村民代表定期通過黨建聯席會議協商討論村莊公共事務。在會上代表不同利益群體表達訴求、相互協商、形成討論，在矛盾難以調解時，按照黨組織會議中民主集中制的方式形成方案，達成基本共識。

在這個過程中，黨建統合能夠兼顧各方主體的利益關切，也能夠照顧到黨組織和村干部的雙重角色屬性的協調作用。作為黨支部成員，支部負責的幾名成員要從國家意識形態、國家大局、黨組織意志實現等角度對同是村民的黨員們進行宣講和解釋。作為村干部，在黨建聯席會議上對村莊具體事務進行解釋和論證，爭取村民的支持。雙重身份屬性和各自所承擔的功能性工作可以在黨建聯席會議上得到充分彰顯。由此，實現了“黨建統合+雙元結構”在組織機制上的完善。

（二）工作機制：事務驅動與系統聯動

村級治理事務分為常規性治理和非常規性治理，在涂村的村級組織治理工作中，既有來自條線部門定期的工作要求，如端午、中秋、春節的活動舉辦，每月一度的美麗庭院評比，以季度為單位的村莊公共活動舉辦，這些工作是定期完成的。同時，村莊內高度的人員流動性情景下發生的土客矛盾、時有發生的鄰里糾紛、伴隨資源落地產生的土地糾紛、偷竊事件等都是不確定的。這種情況下，涂村的村級組織即主要的村干部進行了工作方面的分工。一是按照常規治理與非常規治理，確定了老干部做群眾工作，年輕干部做事務工作的基本分工格局。二是區分條線部門工作的群眾性和事務性，各個村干部各自負責幾條線上的工作。三是涂村由三個自然村合并而成，確立了三名村干部分別進行村組包片治理的方式。由此，確立了涂村村級組織基本的工作機制。

在既定分工的基礎上，對上級條線部門的工作確立專門負責的對象。由此，村干部工作就是本著事務主義原則進行的。不同的村干部各自負責一塊內容，同時包片村干部負責本區域內需要多人協調配合的工作。例如，涉及需要小組長完成的事務，其他村干部作為原自然村的代表，在小組長和群眾之間更有威信力，能夠協助負責具體工作事務的村干部完成工作。在這個過程中，治理工作主要來自上級條線部門的任務下達以及村莊村民需求的產生，是在事務驅動邏輯下實現村莊治理的。

系統聯動是指村莊治理事務本身就不是規則的，按照條線部門的要求，往往由單個的村干部是難以完成工作的。例如，電腦系統回應的事務工作需要具體的活動現場的照片和材料，而這些工作又是年老的村干部負責的。所以，在應對超常規事務的治理時，涂村的村干部也會按照中心工作設置來實現村干部的緊密配合。由負責相應條線部門工作的村干部牽頭，成立中心工作組，村支部書記兼主任擔任組長，調動村干部以及在村黨員、村民代表、小組長等內生性人力資源介入治理工作，形成系統聯動的工作方式。

通過事務驅動，實現了村莊治理中的事事有人負責、有人回應。從而完成常規事務。通過系統聯動，調動村組干部和在村積極分子共同參與到村莊治理中，形成了民主參與、管理和服務的實效。這些積極分子在黨建統合的組織機制中獲得合法性身份，在參與村莊治理過程中，能夠保證其積極性的最大限度發揮和有效保護，從而構建了村莊整體性回應和系統性治理的工作格局。

（三）激勵機制：制度激勵與社會激勵

村級組織既是鄉鎮力量延伸的載體，又是村民利益的代表。在享有權利和義務的同時，如何確保村級組織中的干部具有工作積極性，也是基層治理有效的關鍵。村干部是不是具有積極性，是否愿意為大家服務，這存在不確定性，必須設置激勵機制。在涂村的治理實踐中，其激勵機制來源于制度激勵和社會激勵。

制度激勵是指涂村的村級組織被納入到鄉鎮科層體系中，幾名村干部都按照國家工作人員身份領取國家財政撥付的工資，也就是說，這一群體獲得了體制內工作人員的待遇。在日常工作中按照積分制的方式將工作分解，工作積分與工資績效掛鉤。這種績效制度激勵著村干部做好每一件事務性工作，保證拿到每一分，鄉鎮會按照積分進行月度排名公示，排名不好的會被約談，因此構成一種強激勵。同時，鄉鎮以及縣里相關單位招聘時，會專門拿出一部分崗位招錄具有村干部經歷的人員進入體制內工作，從而徹底獲得體制內身份，這也就是為什么涂村以及該地區每個村都有2—3名大學生通過事業編制招聘的方式到村里工作，并且在工作期間被選舉為村干部。這種低競爭下可能獲得體制內工作的制度設置也是一種強化激勵。此外，針對老村干部文化素質不高，不能通過考試進入體制的情況，設置了連續三屆或者十二年以上考核優秀的村級主要干部（村主任）可以享受副科級退休待遇的強激勵。

社會激勵的生成是因為村莊本身就是一個熟人社會，村干部們在村莊工作期間為村民做好服務工作，獲得村民的認可與滿意，得到村民的贊賞，從而在村莊輿論上形成對村干部的好評性討論。這對在村莊生活的村干部來說，能夠滿足其獲得社會性價值的心理，這種好評和認可轉化為村干部做好工作的動力。同時，在涂村內部階層分化、面子競爭顯化的背景下，村干部們辦酒席的時候能夠邀請到鄉鎮領導出席，這種村干部才有的待遇成了一份榮譽，成為面子競爭中獲勝的法寶。因此，對于村莊結構比較完整，能夠在公共空間形成公共輿論的情況下，社會性評價體系的確立能夠形成對村干部的激勵。

通過制度的確立和完善，構成了對村干部的強激勵，村莊社會所形成的公共評價又會構成對村干部的軟激勵，也就是村干部能夠在對上系統回應和對下服務群眾中獲得雙重激勵力量的支持。這種制度性的激勵和社會性激勵在黨建聯席會議中能夠被予以討論，做得不好的工作，村干部要予以解釋，做得好的事務，能夠得到參加會議村民的認可與支持。一名村干部表示，每次開會，都不知道會受表揚還是會挨批評，由此這種黨建聯席會議上的民主發言也形成了一種公共空間的輿論討論。

（四）監督機制：制度規范與地方規范

治理資源的密集輸入與治理過程控制的驅動下，村級組織的監督機制也構建得愈加完善，即對小微治理中容易出現的微腐敗實現有效監督。對于村級組織來說，其監督機制的設計主要從制度規范和地方規范兩方面進行。

制度規范是指，在村級組織行政化過程中，上級組織對其賦予相應權力允許其實施某種行為模式的同時，也構建了相應的制裁監督機制。例如項目下鄉落地過程中的資源輸入，一方面是公共品進村，但另一方面是上級部門對財權、公共品實施規則與效果等都確立了相應的一套準則，違反這套準則的話，村級組織要受到來自上級組織的懲戒和懲罰。這也稱之為治權的雙重面向，即責權統一。在涂村治理過程中，所有的資源落地幾乎都有來自相關條線部門的工作人員進行定期或者不定期的檢查。尤其是當地實施治理資源的市場化，即輸入資源的過程中，實施主體是村組干部和相關的中標公司，監督主體是通過市場購買服務的第三方主體和政府部門，有效地避免了鄉鎮和村組干部的合謀。在資源落地的制度剛性化要求下，制度規范的作用是有力且有效的。

地方規范是指，在村莊長期的生產生活中，在村民群體中形成了一套比較成熟且人人知曉的評價體系，集中表現為村規民約等。村干部在工作過程中，既要遵循制度性的規則體系，也要尊重地方性的規范和秩序。作為村莊生活的個體，也會受到來自村莊輿論的壓力，自己工作得不好，飽受批評，也就沒有了面子，這構成了對村干部的軟約束，也就是村干部的行為受著個人的行動倫理的制約，其構成了對村干部行為的規范。

由此，制度化的剛性約束和地方規范的軟約束就能夠實現對村級組織的雙重束縛，能夠有效監督好村干部的權力行使并督促治理行為在既定的框架內展開。黨建聯席會議是制度規范和地方規范有效作用的平臺，參會人員直言、質疑和批評，都構成了村莊輿論的一種宣示，并且作為村干部或者黨支部成員，是不能無理反駁的。

由此可見，雙元結構體系下，其中一元按照行政化的邏輯負責在事務驅動、制度激勵和制度規范等機制中有效運作，另一元按照自治性的邏輯在系統聯動、社會激勵和地方規范等機制中有效運作。即行政主體和自治主體各自運作的邏輯是不同的。通過黨建統合，實施組織、工作、激勵和監督等機制的聯動和聯通，能夠實現行政主體和自治主體的協同治理，實現行政有效嵌入自治。

四、村級組織“黨建統合+雙元結構”治理體系的效果

（一）公法秩序與民主決策的雙重激活

村干部在國家意識形態、法律規則、制度準則等工作中著力的同時，也作為自治組織的一員有效地激活了自我管理、自我教育和自我服務的自治體系。這表現為在黨建聯席會議召開過程中，從行政化的角度要“送法下鄉”，即在會議討論過程中，解讀國家的成文制度，由此確立村莊的公法秩序并且通過黨建聯席會議實現秩序的再生產。這個過程中，實現國家和個體通過村級組織這一中介體的互動，將硬性的規章制度和法律條文通過村級組織負責人因地制宜式地輸入，實現國家制度在村莊社會的軟著陸。同時，黨建聯席會議上，村干部、村民代表們對具體的事務展開討論、協商、博弈，最終形成共識，這也是在貫徹民主決策規則，并且再生產著自治秩序理念。通過黨建聯席會議，既能夠實現黨組織、黨員聯系群眾了解群眾的功能，又能夠收集來自村民的建議與意見，作為鄉鎮政府代表的官員在場，能夠實現民眾需求的自下而上的傳遞。這也是激發村民參與村莊治理、培養民主理念和樹立公民意識的有效方式。最終，通過黨建聯席會議，村級組織的二元屬性得到充分彰顯，其公法秩序和民主決策理念都得到村莊的認可與接受，實現了村莊治理秩序中公與私的調適。

（二）行政有限介入背景下村級治理的生活化轉型

應對風險的治理觀下，國家對農村的治理極容易出現縱向到底、橫向到邊的極端情形，這種過度行政化的治理方式使得國家要直接面對千家萬戶的個體，回應個體千差萬別的需求，喪失了國家與個體之間的彈性空間。在雙元治理結構設計中，資源下鄉的承接能夠通過行政化的治理邏輯有效實施。但是，村級組織仍然保留著民主自治的功能屬性，在對上回應的同時，積極發揮其作為村民自治組織的功能。從實際情況來看，涂村的經驗表明，激發民主決策和民主管理的村級組織更容易完成行政化任務。因為在這個過程中，村民參與村莊治理的積極性被激發出來，公共品的分配和實施能夠得到村民的積極配合，如此一來，有效地解決了資源落地的最后一公里問題。同時，這種村級組織作為中介和功能轉化器，行政化的力量延伸到這一載體為止。對于村莊事務的具體治理，通過黨建聯席會議實現民主決策，最終實現行政有限介入。村級治理的生活化轉型是指作為發達地區的農村，涂村的基礎公共品建設已經基本完成，當前的村莊治理資源的輸入和治理工作的展開主要是圍繞村民美好生活需要來進行的。即人居環境的整治、文化載體的修建等，這些需要村民發揮主體性才能實現低成本、高效率完成的事務具有典型的生活化的特征。這種情況下，黨建統合能夠確保行政力量有限介入的同時實現治理目標的達成，最終完成了行政有限介入背景下村級治理的生活化轉型。

（三）黨建統合下行政與自治博弈的均衡

村級組織要處理好國家代言人和村民當家人這一雙重角色的內在矛盾是比較困難的。在行政化背景下，村級組織作為鄉鎮政府力量延伸的載體，有對上完成工作和對下進行回應的需求。但是過度行政化的結果是村干部坐班化、職業化，村干部有了回避真實問題和應付群眾工作的借口，也就是村干部的惰性問題無法通過行政化來解決。而完全作為村民利益代表的當家人，村干部有了公意力量的加持，如何保證這一群體配合政府完成工作，如果不配合，從制度上來講，也沒有相應的懲罰措施。同時，完全自治的組織脫離了政府的管理，可能會發生侵害弱勢群體利益的事件，造成社會不公平。因此，對于村級組織既有行政化的需要，也有自治性的需求。這種情況下，黨建統合就顯得是一項極為有效的措施。在涂村的實踐中，黨建聯席會議上，對上級組織的意志和工作進行傳達，經過黨員和村民代表的討論，實現了行政力量主導下的工作到民主決策決定的工作的轉化，在村莊實施時既具有合法性，又具有合理性。黨建聯席會議正是給代表行政化和民主化的雙方利益主體沖突與博弈提供了一個合理的平臺，在這個平臺上，能夠將行政意志轉化為大多數人的意志，或者獲得大多數人的支持，實現行政有效嵌入自治，達到行政與自治的均衡。

（四）多元主體組織起來與治理體系的現代化轉型

無論是在村的黨員群體還是在村的村民代表，凡是關心村莊發展的村民都可以參與到黨建聯席會議中來，通過這一平臺將村莊的積極分子和權威代表全部吸納到村級組織中來。這種情況下，村干部作為組織者和執行者參與到村莊治理中，真正對村莊事務進行決策的是黨建聯席會議上的村民們。在黨群互動過程中，黨員的先進性不僅能夠表現出來，而且通過黨員先進性影響和帶動，使農民樹立正確的權利義務觀，重塑農民的公共精神，從而激發農民參與鄉村振興建設的主體性[21]。這極大增強了在村的群體參與村莊治理的積極性，關鍵是激發了這一群體的主體性，從而實現了國家資源的“公”屬性到村莊所有的“共”屬性的轉化，有效抑制了個體或少數群體的“私”意表達。村集體對村莊精英進行了利益吸納與制度整合，使得精英本身的權威制度化，消解了反對性精英力量的存在[22]。這是多主體協同共治的結果。同時，對農民參與的重視并不意味著將其置于農村基層治理的主導地位，而是因循特定的制度基礎和制度平臺實現農村基層治理有效的一種手段和方式。這種多元主體參與、有效平臺提供、公共事務協商的方式確立了基本的治理有效格局[23]。黨建統合下，雙元結構正是看到了行政化與自治性的重要性，意識到了做事的工作和做人的工作的同等重要性。在這個過程中，既實現了治理手段的技術性，又沒有喪失人格性，保持了村莊治理群眾性這一低成本、高效率的手段，呈現為以自主性和靈活性、整體主義和人格化為基本特點的簡約治理[24]。并且黨建統合，加強了基層黨組織的戰斗力，為基層治理轉型提供了黨建引領的借鑒范式。

五、結論

基層治理現代化的關鍵是保持低成本、高效率，從而實現國家治理資源的高質量輸入[25]。涂村的經驗表明，不能將基層黨組織與鄉村多元治理主體割裂開來，要明晰基層黨組織與鄉村多元治理主體是相輔相成的有機統一體，基層黨建的引領對鄉村治理有促進作用，而在黨建引領鄉村多元共治的過程中，基層黨建的引領力又能得以塑造[26]。確立黨建組織與新老結合的治理主體、系統回應與群眾工作的治理手段、回應鄉鎮與服務村民的治理目標以及常規治理與超常規治理的功能定位這一治理體系的實踐是實現有效治理的關鍵。在這個過程中構建了村級組織“黨建統合+雙元結構”的治理范式，其運作機制表現為黨建統合與雙元結構的組織機制、事務驅動與系統聯動的工作機制、制度激勵與社會激勵的激勵機制以及制度規范與地方規范的監督機制，從而取得了公法秩序與民主決策的雙重激活、行政有限介入背景下村級治理的生活化轉型、黨建統合下的行政與自治博弈的均衡和多元主體組織起來與治理體系的現代化轉型等治理效果。

實踐證明，村級治理是鄉村社會中各參與主體通過持續互動、博弈，達成一致行動的過程，動員各利益主體投入公共事務成為一致行動達成的前提。完成行政任務和村莊內部的自主管理和自我服務，構成村級治理的基本功能[27]。村級治理有效既需要行政化的取向，也需要自治性的作用，行政與自治的均衡或協同需要從黨建統合的角度加以推進。這是因為，村級治理的有效，既需要來自國家意志的制度保障，也需要考慮到村莊社會的基本情況。而基層黨支部在功能上可以作為國家力量的延伸載體，又能夠指導村民自治。在這個過程中，實現黨的領導在村級治理中的有效落實。研究發現，黨建引領既從價值、權威與利益等方面耦合多元治理力量，又從共識、動員與分配等方面調適基層政權與鄉村社會治理間的需求差異，從而塑造黨建引領鄉村共治的格局[28]。全面提升農村基層黨組織治理能力，打造黨建引領鄉村振興的動力引擎，不斷適應新的經濟結構、社會關系和利益格局的重大變化，有效協同農村多元利益主體參與基層社會治理，探索構建良性互動的農村基層治理新格局顯得尤為迫切[29]。

值得注意的是，我國農村地區具有巨大的差異，不同區域的村莊有自己的社會文化和歷史條件，如何在不同區域的村莊有效實現治理轉型，依托黨建統合是比較符合現實考量的?；鶎狱h組織有定期學習國家成文制度和貫徹國家意志的需要，大部分黨員長期在村莊生活，能夠了解村莊基本情況。由此，有效激活黨組織的路徑便是創設召開黨建聯席會議，通過制度化的會議召開，吸納黨員和村民參與到這一相比較而言具有政治色彩的嚴肅性的會議中來，既能夠加強黨組織的群眾工作能力，又能夠實現民主決策。在這個過程中，以村級組織為動員主體，以援引國家法理和村莊社會情理等各種內外部規則調動農民參與村莊事務的積極性為動員內容，進而通過協商方式形成村莊公共意志和行動合力以實現治理目標。村級黨支部書記和村主任的一肩挑在很大程度上能夠避免個人認知不足產生的問題與錯誤，能夠在行政化背景下實現行政對自治的有效嵌入或者行政與自治的有效協同。

① 遵照學術慣例，本文中人名、地名均已作匿名處理。

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D267.2

A

1008-4479（2023）06-0041-11

2023-05-10

國家社會科學基金重大項目“農村社區治理創新問題研究”（22&ZD173）

任亮亮（1997—），男，山西呂梁人，武漢大學社會學院博士研究生，主要研究方向為基層治理、城鄉社會轉型。

責任編輯 徐慧楓