信息不對稱理論視角下基建項目過程管理研究
——以農業科研事業單位基建項目為例

藍 婷

（作者單位：中國水產科學研究院珠江水產研究所）

一、概述

本文所指的基建項目是指由中央財政資金投資建設的工程項目，因項目建設周期較長，其間會出現項目建設進度較為緩慢、工程質量參差不齊等問題。個別項目受新冠感染疫情、南方雨水天氣、人工材料價格上漲、政府部門報建批復時間長、施工單位管理不善、施工人員投入不足以及項目現場督促力度不夠等因素影響，導致開工時間延后、無法連續作業、竣工驗收推遲等，以至于個別項目資金執行進度低于序時進度或者超過批復建設年限后才通過竣工驗收，從而影響投入使用的時間及投資效益的發揮。

表面上看是由于項目過程管理不夠細致全面、管理人員專業水平較低等原因造成的。一方面項目過程管理不夠細致全面主要體現為，在項目管理過程中，由于前期工作不夠細致全面，造成建設過程中的調整與變更，增加洽商的時間成本，在一定程度上影響項目實施的效率，而變更洽商確認不及時又會造成結算扯皮，影響項目驗收進程。除此之外，還存在施工現場管理相對粗放的現象，與樣本工程還有較大差距，個別建設期較長的項目在過程檔案的收集和整理上不夠及時，容易造成檔案資料遺失和缺漏，也容易造成因資料后補而導致不真實或存在邏輯錯誤的問題。另一方面管理人員專業水平有待提高主要體現為，項目從前期準備、報建手續辦理、招投標組織、合同起草、儀器設備采購、施工管理等環節眾多、領域廣泛、專業性強，而農業科研事業單位在基建項目管理方面底子相對薄弱，管理人員現場經驗不足、專業技術欠缺，在一定程度上影響項目執行的效率和效果，而且項目管理人員往往缺乏科研背景，較難站在科研需求的角度進行項目謀劃和長遠規劃。

究其根本，基建項目過程管理中存在的問題的深層次原因主要還是基建項目過程管理各環節、各要素間信息不對稱造成的。管理過程中信息不對稱分為三個層面，一是從項目申報環節看，組織方和使用方存在信息不對稱的情況，導致項目申報和實際需求有偏差；二是項目實施全過程中，組織方和使用方存在信息不對稱的情況，導致邊做邊改影響項目執行的效率和效果；三是從工程招投標到建設實施再到竣工驗收的整個過程，參建各方存在信息不對稱的情況，導致影響工程質量。

二、文獻綜述

信息不對稱是指信息在市場主體和客體中呈現不均勻、不對稱分布狀態，通俗來說就是有的人掌握的信息多一些，而有的人掌握的信息少一些。信息不對稱理論已經被應用到工程、金融、會計、行政等多個領域，對于任何市場主體都是適用的，也常常用來解釋市場失靈的情況。不同的學者關于信息不對稱理論的研究和分析不盡相同，但從本質上來說，信息不對稱都是由主客觀因素造成的，主觀上是由于個體獲取信息的能力所致，客觀上是由于個體獲取信息會受到社會其他因素的影響。

（一）國外關于信息不對稱理論的研究

西方學者針對信息不對稱理論展開了廣泛的研究。詹姆斯·莫里斯開創了經濟激勵理論和委托代理模型，證明在信息不對稱的情況下，若能觀察到活動結果但觀察不到活動本身，則應該以觀察到的結果支付報酬或激勵[1]。威廉姆·維克瑞通過對經濟激勵理論的研究，推動了激勵理論和博弈論的發展[1]。喬治·阿克洛夫首次正式分析因信息問題造成的逆向選擇問題，認為信息不對稱問題可能導致整個市場崩潰、萎縮或充斥劣質產品和廉價服務[1]。邁克爾·斯彭斯提出了獲得成本概念，具有信息優勢的個體為了避免與逆向選擇相關的一些問題發生，會將信息和信號傳遞給具有信息劣勢的個體[1]。約翰夫·斯蒂格利茨對信息不對稱理論的貢獻最大，認為當市場機制不能發揮作用時非市場機制會應運而生[1]。

（二）國內關于信息不對稱理論的研究

國內學者針對信息不對稱理論也展開了一定程度的研究。張瑩對信息不對稱理論的研究文獻作了系統的梳理和綜述，認為信息不對稱不一定帶來市場低效，有可能會產生非逆向選擇、正向選擇[2]。辛琳認為在市場信息不對稱的情況下，掌握信息較少的一方會利用激勵手段來緩解或消除另一方因信息優勢對自己造成的影響[3]。路小紅認為非對稱信息條件下的市場交易行為就是委托—代理關系，具有信息優勢的一方是代理人，而信息劣勢的一方是委托人，委托—代理關系的本質是信息差別的一種社會契約方式[4]。鄧中美基于項目管理中存在的信息不對稱和委托代理關系提出了代建制的管理模式[5]。張天森等人則是構建了建筑市場信息模型，分析了建筑市場信息不對稱的各種情形和經濟行為[6]。向鵬成等認為項目管理中信息不對稱的問題主要是由招投標階段和履約階段的信息不對稱造成的，要通過加強信息網絡建設、設計合理的契約、加強政府政策引導、加強誠信建設、培育公正規范的中介機構、建立項目風險預警機制等方式來消解[7]。

（三）研究方法和技術路徑

本文采用文獻分析法，歸納和總結農業科研事業單位基建項目管理在實踐過程中出現的短板和問題。從信息不對稱的獨特視角觀察和分析基層治理中的基建項目過程管理情況，有利于解決項目執行的問題，加快項目執行進度和確保工程質量，同時還可在另一個領域拓展和深化信息不對稱理論的有關研究[8]。本文的研究路徑是參考已有研究成果并對其進行梳理，先從表層分析基建項目執行存在的項目過程管理不夠細致全面、管理人員專業水平不強等問題出發，再以信息不對稱理論為支撐點，進一步分析信息不對稱下多種情形對基建項目過程管理造成的深層次影響，并提出解決問題的一些思考。

三、基建項目管理過程中信息不對稱的情形

經濟學中最基本的假設為人是理性的，都追求自身利益最大化，因此在信息不對稱的市場環境下，代理人會憑借自身信息優勢，向委托人隱瞞部分信息，從而獲得自身利益最大化，并產生對委托人的不利行為，從而引發逆向選擇理論和道德風險理論。逆向選擇是具有信息優勢的一方向信息劣勢的一方隱瞞信息，信息優勢方獲取額外利益的行為。道德風險是指具有信息優勢的一方向信息劣勢的一方隱瞞信息，從而對信息劣勢方造成損害的行為[9]。

基建項目管理過程中也存在著這樣的問題和風險，無論是項目申報階段，還是項目實施階段，不管是組織方、使用方，還是參建各方，具有信息優勢的一方在特定的環節都會選擇有利于自身的行為而對另一方隱瞞部分信息，從而引發逆向選擇和道德風險。

（一）項目申報階段組織者和使用方之間的信息不對稱

項目申報階段組織者和使用方之間的信息不對稱問題，容易導致項目新增需求難以與學科發展結合起來，從而影響基建建設最終投入使用的效果，這種信息不對稱主要是由三方面原因造成的。一是使用方理解不到位。使用方在理解時可能存在不到位或者有偏差的情況，并且受慣性思維影響，認為基建項目學科新增需求是所有學科需求的總和，也就是項目總需求，或者理解為按已申報項目的總面積，以各學科現有人員占比，進行簡單拆解，無法真實體現學科發展的客觀需求。二是使用方重視程度不夠。學科需求與規劃密切相關，各學科會圍繞中長期規劃或上級部門規劃或自身規劃謀劃學科發展方向，并提出相應的需求，同時會根據情況適時調整。由于項目申報處于規劃的編制階段，不確定性大，科研人員不清楚規劃是否需要調整、是否能夠落地，認為概念性的東西多，具象性的少，因此在一定程度上會缺乏重視，時間投入不足，難以進行深入的測算，認為只有到可研報告申報階段，才有必要將實際需求測算翔實、準確。三是學科結構復雜。在科技條件開放共享的背景下，各學科在科研設施及空間布局的需求上，存在交叉、共同使用實驗室和試驗車間等現象，導致難以精準統計，只能是個預估數。一個學科體系會由一個或兩個甚至多個研究室組成，一個研究室又有多個課題組，各團隊沒有直接的相互關聯，甚至各課題組之間也是獨立的，各課題組作為最小單位在短時間內難以進行需求的統一，導致整個學科需求較難測算出來[10]。此外，在一個學科體系下，大致分為三個層級，學科帶頭人、一般科研工作者、基層一線工作者，學科帶頭人負責宏觀規劃，往往能說出規劃需求的大概，但要真正估算準確，還需要聽取一般科研工作者的想法，甚至要咨詢基層一線工作者的意見，因此在短時間內，較難整理出與學科需求真正匹配的信息。

（二）項目實施階段組織者和使用方之間的信息不對稱

大部分農業科研事業單位在項目實施階段組織者和使用方之間的信息不對稱主要是由兩方面原因造成的。一方面缺乏懂設計、造價、施工全過程管理的專業人才，導致很多工作未能做到系統考慮，無法做到關口前移，在設計階段、招標階段、現場施工階段該把控的問題沒及時發現或考慮不周全，會導致項目執行較為被動，影響項目進度。另一方面缺乏融合科研需求和項目實施的專業人才，使用方的需求大多停留在概念層面，具體要做成什么樣，或如何做成使用方想要的樣子，較難以與設計、施工方進行高效溝通，存在信息不對稱的現象，往往導致邊做邊改，而施工工序環環相扣，又受制于氣候等條件，項目改動越多越會影響項目進度，因此需求與項目在前期融合得好會事半功倍。

（三）項目實施階段建設單位與參建各方之間的信息不對稱

由于項目實施階段建設單位與參建各方之間的信息不對稱屬于外部矛盾，也相對多樣復雜，不好解決和消除，還容易帶來一些實質性和根本性的問題，因此本文側重從這個方面展開研究和分析。

1.建設單位與政府部門之間的信息不對稱

在規劃和建設領域，政府作為公權力的部門，要統一編制規劃、制訂政策、頒布制度，掌握著大量的信息資源。而且，基建項目的土地選址、環境評價、地質勘查、規劃報建、開工建設、分部驗收、竣工驗收等環節，又恰恰都需要政府部門的審核和批準[11]。此外，在工程招投標行為中會形成政府部門、建設單位和中標單位等互相之間的委托代理關系，也會造成彼此間天然的信息不對稱問題。在農業科研事業單位的基層實踐中發現，政府部門的信息存在不完全公開或私人保留信息的情況，而建設單位獲取信息的渠道有限，項目管理者也可能對政策和制度存在模糊理解的情況，導致建設單位與政府部門間的信息不對稱，也就是說政府部門是具有信息優勢的一方，而建設單位是處于信息劣勢的狀態。

基建項目建設進度是上級考核的重點指標之一，基層單位大多會以項目進度表為抓手，通過倒排工期的方式，加強過程監督，切實發揮施工合同的約束作用，減少因主觀因素造成的工期延誤，克服客觀因素障礙，加強溝通協調和統籌規劃能力，做好各環節的銜接，在確保項目資金使用安全、工程建設質量合格、程序合法合規的前提下加快項目建設進度，早日投入使用并發揮成效。但是盡管在項目實施各環節上積極發揮主觀能動性，執行的效果仍然不太理想。

由于信息不對稱，建設單位在土地選址、環境評價、地質勘查、規劃報建、招投標、開工建設、分部驗收、竣工驗收各環節的工作缺乏針對性，首先建設單位管理人員需要花費大量的時間和精力對政府部門的有關政策和制度規定進行搜索、查找、分類、歸納和分析，再按照項目管理經驗和自身的理解按部就班地組織實施。因為缺乏精準性，往往在政府部門審核和驗收的環節，會出現各式各樣無法提前預料的問題，有些問題可以立行立改，而有些問題是前一個環節的疏忽造成的，改動起來牽扯面大、費時費力，也就往往會影響項目的執行進度。而且，當政府部門官員意識到審批權力可帶來滿足時，可能會存在逆向選擇和道德風險。如果建設單位與政府單位間的信息不對稱能夠消除，建設單位在各個環節上精準地按照政府部門審核驗收的標準執行，就會減少各環節因審批不過關而重新整改的情況，大大地縮短項目實施的時間，減少社會成本。

2.建設單位與監理單位之間的信息不對稱

在項目管理上，由于建設單位沒有足夠的精力和精湛的專業技術，通常采用監理制的方式組織實施，這時建設單位和監理單位就成了委托—代理關系。由于市場上監理單位眾多，而建設單位選擇監理單位的標準通常只能根據行業資質、經營范圍、商務條件、曾經服務過的項目合同等，無法掌握監理單位的全部信息，包括其真實的專業水平、服務質量、駐場人員素質等都無法把控。此時監理單位是具有信息優勢的一方，是代理人，建設單位則是信息劣勢的一方，是委托人，甲乙雙方為了在市場上找尋匹配的合作伙伴，都要付出一定的成本進行信息搜索和條件協商，才能最終簽訂合同并履約[12]。

進入項目管理過程中，由于建設單位沒有時間和精力全程參與項目建設，諸如材料進場、進場報驗、批量送檢、安裝調試、隱蔽驗收等環節都是由監理單位負責跟進和審核，其詳細了解項目實施過程中存在的問題，這又與建設單位產生新的信息不對稱。這時，缺乏原則的監理單位就會利用自身的信息優勢欺騙建設單位，以減少工作的投入，甚至是與施工單位勾結或發生其他道德敗壞行為，合謀贏取合同之外的收益，損害建設單位的利益。因此，委托人需要設置有效激勵，使代理人能夠從實現自身利益最大化的角度出發，自愿地選擇與委托人一致的目標和行為；或者委托人通過設置有效的獎懲機制，使代理人在做出對委托人信息隱瞞并損壞其利益的情況下，不僅不能獲利反而會遭受更大的損失或懲罰，以此讓代理人不敢對委托人隱瞞信息。

3.建設單位與施工單位之間的信息不對稱

施工單位的做事能力和工作質量是直接影響項目建設進度和質量的重要因素。與監理單位一樣，市場上的施工單位眾多，而且良莠不齊，而建設單位通常通過公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式選擇施工單位，而這些政府采購的招投標形式也不是完全理性和有效的，建設單位選擇施工單位的標準通常通過標書來明確，只能根據行業資質、經營范圍、商務條件、技術條件、施工方案、質檢證書、環保認證、曾經服務過的項目合同等加以篩選，無法掌握施工單位的全部信息，包括其真實的專業水平、建造方法、施工人員能力、材料質量、機械裝備等都無法把控[13]。建設單位主要擔心施工單位的實力能否按期按質完成工程任務，而施工單位則擔心建設單位是否會存在拖欠工程款等行為，此時建設單位和施工單位都具有信息的不確定性，并沒有說哪一方是完全具有信息優勢的，所以雙方為了在市場上找尋匹配的合作伙伴，會付出更大的成本來進行信息搜索和條件協商，并且在合同簽訂階段會經過反復斟酌修改，才能最終確定并履約。

建設單位和施工單位都是從追求自身利益最大化的角度出發，建設單位希望質量高、造價低，施工單位希望中標、盈利。當施工單位具有能力優勢時，會憑借自身實力做出承諾并獲得合同。當施工單位能力一般時會通過壓低報價或者暗箱操作的方式來獲得標的，再在工程實施中通過層層轉包、偷工減料、以次充好的方式收回成本和贏取利潤。所以，當建設單位為了謀求自身利益最大化而大幅度壓低工程價格時，雖然表面上獲得了利益，但是施工單位還是會通過降低工程質量的方式來平衡收益，總的來說對建設單位是不利的，同時也會降低社會整體效能?；谛畔⒌牟淮_定性，施工單位又會更偏好于參與政府部門、事業單位組織的工程項目，而政府部門、事業單位又受限于財政預算資金執行進度的考核要求，有著更加急迫完成工程建設的心態。從這個角度看，施工單位較建設單位有著天然的優勢。

基建項目管理過程中客觀存在著“搭便車”和尋租偏好，以及體制慣性帶來的領導意愿和行政干預。工程招投標階段的逆向選擇問題，即如何消除招投標階段的信息不對稱影響，選擇合適的承包商，解決如何讓其說實話的問題。工程施工階段的道德風險問題，即如何消除履約過程中的信息不對稱影響，使施工單位如實履約，解決如何讓其不偷懶的問題。例如農業科研事業單位通常會在基層實踐中，建設單位通常會通過細化過程管理、嚴格設計變更、加強施工現場管理、重視項目檔案整理等方式來消解信息不對稱帶來的風險。一是會通過細化過程管理的各項工作，加強監督審核，及時發現各階段可能存在的錯誤和遺漏項，為項目過程管理排除障礙。二是會嚴格控制設計變更，加強洽商控制，進行技術論證把關，在確需變更的情況及時進行確認，避免日后扯皮。三是會加強施工現場管理，關口下沉，做好分部分項等隱蔽驗收。四是會重視項目過程檔案的收集和整理，扎實做好項目檔案管理，為項目驗收、建成管理、責任界定保留一手原始素材。

四、消除基建項目管理中信息不對稱的策略

針對基建項目過程管理中信息不對稱情形和內在原因的分析，從項目全過程和多維度等方面嘗試提出消除信息不對稱的策略。

（一）項目申報階段組織者和使用方之間的信息不對稱

項目申報階段組織者和使用方之間的信息不對稱屬于單位內部范疇，可通過強化溝通、加強宣講、擴大調研范圍等方式來消除信息不對稱帶來的問題。首先組織者在提出工作任務安排前要針對重點、難點及模糊地帶予以明確、解釋，加強溝通，提高工作質量，避免落實走樣。其次組織者要加強宣講，提高科研人員的重視程度，充分發揮科研人員在實驗室、試驗基地建設項目和修購項目謀劃中的作用，做實、做細規劃前期工作，爭取各項數據有理有據，前后銜接上下聯動，為項目的爭取與立項打下堅實基礎。再次是使用方要適當擴大調研范圍，除學科帶頭人外，還要聽取一般科研工作者、基層一線工作者的意見和建議，打破學科結構壁壘，以學科為整體統籌考慮、統一需求、上下一體、合理分配、資源共享，確保建設和修繕真正符合科研實際需求。

（二）項目實施階段組織者和使用方之間的信息不對稱

項目實施階段組織者和使用方之間的信息不對稱也屬于單位內部范疇，可通過引入懂設計、造價、施工、科研需求的專業人才進行項目管理來消除信息不對稱帶來的問題。由于設計、造價、招標、施工四個環節專業性強，如何看懂設計方案和施工圖紙、預算造價和結算審核、招投標的風險規避等方面是需要科研院所工程管理人員學懂弄通的，否則項目管理沒有抓手。還可以通過調研學習同行好的經驗做法，加強業務知識儲備，學懂弄通相關法律法規及制度規定，強化對項目前期、建設實施、竣工驗收、后期運行等環節的系統梳理，切實提高業務能力和素質，提升項目謀劃和過程管理的水平，同時要加強對科研業務的了解和涉獵，以減少信息不對稱帶來的問題。

（三）項目實施階段建設單位與參建各方之間的信息不對稱

項目實施階段建設單位與參建各方之間的信息不對稱屬于外部矛盾，容易給項目執行帶來風險和隱患，需要從建設基建項目管理數據平臺、設計合理的契約合同、建立督查和懲罰機制等方面進行消除和解決。

1.建設基建項目管理數據平臺

信息的充分獲取是克服信息不對稱的關鍵手段，要通過建立基建項目管理數據平臺，形成跨部門、跨領域、多層次的網絡管理服務體系，實現信息集成、信息展示、在線服務、數據共享、管理評價等集約式管理模式，讓信息盡可能地公開、透明，促進參建各方相互了解和順暢對接，以提高基建工程建設效率和質量，最大限度降低和消除信息不對稱的危害，確保經濟行為主體可以正確決策，實現市場經濟良性循環。

2.設計合理的契約合同

設計合理的契約合同是克服信息不對稱的重要手段，是避免逆向選擇和道德風險的維權載體，核心是要設計出一種讓合同甲乙雙方都受到刺激和激勵并且產生一致性目標和行為的機制。甲乙雙方都要在契約合同的設計中把對方因為信息不對稱而觀察不到的行為通過公平、公正、客觀的方式進行約束，實現多勞多得，利益和風險對等，并根據不同的項目性質和特點，在合同中設置專用條款，同時要激勵施工單位積極參與實現自身利益，還要圍繞建設單位的期許在最短時間內實現工程竣工驗收和確保工程質量的目標[14]。

3.建立督查和懲罰機制

政府部門對建筑行業的宏觀調控是解決逆向選擇和道德風險的有效途徑，要確保建設項目從前期規劃、勘察設計、預算造價、招投標、工程施工及竣工驗收等環節全都納入法制體系，建立有序的基建行業市場競爭機制，并且善于運用查處、辭退等強制監管措施，規范基建行業市場秩序和企業行為，加強政府部門的全面監管力度，同時依靠法律監督、公共監督和新聞媒體監督來促進基建行業健康發展。