數字政府對腐敗的影響及其作用機制研究

南 日

（南京審計大學 公共管理學院，江蘇 南京 211815）

一、問題的提出

腐敗是現代國家治理面臨的共同挑戰之一[1]，腐敗的影響因素和治理路徑受到世界各國政府的共同關注。黨的十九屆四中全會強調，黨的十八大以來，反腐敗斗爭已取得“壓倒性勝利”并需全面鞏固和發展，同時指出，“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設”[2]。這些要求為中國下一步的廉政建設指明了行動方向。在全球信息化時代，數字政府建設受到各國政府的青睞，反腐敗能力也日益受到重視，同時，涌現出了大量關于數字政府抑制腐敗的文獻。學者們認為，數字政府能夠通過固化權力運行和業務操作程序來限制行政官員的自由裁量權，提高政府決策行為的透明度，增強政府公職人員的公共服務意識和外部監督問責效力，是提升國家清廉水平的重要工具[3]。

然而，從各國運用政府數字化抑制腐敗的實際效果來看，有不少成功的經典案例，也不乏一些失敗的教訓，效果可謂參差不齊[4]。一些基于跨國數據的實證研究顯示，數字政府確實能夠起到抑制腐敗的作用[5]；但也有學者指出，在不同國家社會文化脈絡下，數字政府的清廉效果會受到影響[6]。來自非洲的一些發展中國家的實證分析結果也對其顯著性提出了挑戰[7]。除此之外，由于測量指標和數據獲取難度的限制，現有相關研究多是從總體層面上考察數字政府的發展水平對國家或地區腐敗程度的影響，而缺乏對其中具體作用機制的分析和檢驗?？傮w而言，探討數字政府對腐敗的影響及其作用機制，需要以更多的經驗證據為支撐才能進行更為深入的研究。因此，筆者擬提出的研究問題是數字政府是否可以有效抑制國家或地區的腐??？如果可以，其中的具體作用機制是什么？

在國內外現有研究文獻的基礎上，筆者將運用跨國數據來探究政府數字化對腐敗的影響及其背后深層次的作用機制，期盼以此豐富現有的廉政研究理論，推動反腐敗斗爭走向信息技術的實質性操作層面。

二、文獻評析

腐敗是指國家公職人員利用職務之便謀取私利，是一種對公共職務的濫用行為。以Becker 和Stigler[8]以及Rose-Ackerman[9]1-17等為代表，大部分關于腐敗的理論皆建立在委托代理理論框架之上。在公共權力的多層委托代理結構和運行過程中，由于信息不對稱、監督機制不健全、公共服務意識低下等問題，行政官員很容易陷入腐敗的泥潭。Klitgaard 認為，腐敗是與權力壟斷、監督問責和行政官員的自由裁量權密切相關的，即當政府行政官員被賦予了很大的壟斷權力和自由裁量權，同時又缺乏有效的監督問責機制時，腐敗行為就將會容易泛濫[10]。因此，有效抑制腐敗的關鍵是正確處理委托人與代理人之間的關系[11]，降低代理人的自由裁量權和對權力的壟斷，同時建立有效的監督問責機制。

國外關于治理腐敗的研究主要圍繞行政管理改革、政府規?？刂?、經濟改革發展等方面來展開。Krueger 的研究結果顯示，政府對經濟干預越多，公職人員尋租腐敗的機會也越多，因此有必要圍繞權力壟斷進行行政管理改革，建立有效的問責監督機制[12]291-303；Rose-Ackerman 從政治經濟學角度探討了影響腐敗的因素，認為應從政治競爭、官僚組織出發，限制政府官員的自由裁量權[9]1-17； Brennan 和Buchanan 認為，分權化通過加強區域競爭有效降低了公職人員對賄賂的需求[13]；Treisman 的研究顯示，經濟越發達的國家或地區，其公職人員陷入腐敗的危險程度越低，因此，大力發展國家或地區的經濟是防止腐敗的有效舉措[14]；Broadman 和Recanatini 認為，一個規則清晰、執行透明、監督問責的機制能夠起到抑制腐敗的作用[15]。

中國學者對腐敗治理的研究多從政治學、經濟學、歷史學等角度來對腐敗進行描述分析，尋找影響腐敗的多種因素，側重尋求宏觀層面的政策、制度、結構等方面的機制建設。胡鞍鋼和過勇認為，腐敗的根本原因在于制度缺陷，同時公職人員缺乏對國家的信任意識、服務意識[16]；張銳昕和劉紅波認為，當前在創建數字政府新形勢下，網絡反腐敗是加強權力監督、抑制腐敗的新形勢[17]77-80；周黎安和陶婧運用中國省級面板數據系統考察了地區政府規模、經濟開放程度對官員腐敗的影響，結果顯示，經濟發展有助于降低地區的腐敗發生率，政府規模的擴大會增加地區腐敗案件的發生率，而核心政府部門規模的影響更為明顯[18]；倪星和陳珊珊運用中國15 個副省級城市的面板數據分析了經濟和制度因素對地區腐敗水平的影響，發現經濟發展能起到削減腐敗的作用，同時，適度的政府規模也有助于減少腐敗[19]。

綜上所述，國內外的研究表明，腐敗治理一直以來都受到世界各國的普遍關注，但關于其影響因素和作用機制卻至今尚無定論。隨著信息通信技術的發展，大數據、區塊鏈、云計算等新興技術逐漸成為重構政府與公民之間委托代理關系的十分重要的工具和手段。一些學者研究發現，數字政府確實能夠減少政府公職人員的權力壟斷和自由裁量權，提升政府行政決策的透明度，從而減少腐敗行為。Schopf采用回歸分析方法考察了韓國電子政務網站的治理效果，結果顯示政府的電子稅項目在打擊腐敗和賄賂方面具有積極作用[20]；West 利用美國國民民意調查數據檢驗了電子政務抑制腐敗的效果，研究結果表明，電子政務可以提升人們對政府的信任度，是抑制腐敗的有效工具[21]；韓國學者Shim 和Eom 基于統計數據分析，驗證了新興電子技術與傳統的反腐敗因素一樣，對抑制腐敗具有持續的積極作用[22]；Andersen 選 取 全 球149 個 國 家1996—2006 年 的 數據，在去掉國家固定效應，并控制人均GDP 和新聞自由這兩個重要的時變因素的情況下，發現電子政府是減少腐敗的有效工具[23]；Lio 等選取了1998—2005 年70 個國家的數據，為解決內生性問題采用動態面板數據模型，研究結果顯示，信息化、數字化技術是抑制腐敗的有效工具[24]。上述研究普遍主張數字政府在反腐敗方面發揮著重要作用，能夠有效抑制腐敗的發生。

綜上所述，現有相關文獻主要從理論和實證兩個方面對腐敗治理進行了積極的廣泛探討，提出了一些具有建設性的意見和建議。在建設數字政府、提升治理現代化水平的新形勢下，將政府數字化的反腐敗潛力逐步轉化為現實效力的可行性策略受到了越來越多的關注[17]77-80，但由于樣本和數據等方面的限制，數字政府能否以及如何影響國家或地區的腐敗這一命題，仍然需要更多的實證研究來進行檢驗。

三、研究假設

黨的十九大明確指出，“深入推進反腐敗斗爭”“深化機構和行政體制改革”“轉變政府職能，深化簡政放權”“建設人民滿意的服務型政府”[25]。在推進政府管理技術創新過程中，不斷深化數字政府應用轉型是增強權力問責機制、提高公共服務質量的重要途徑。進入21 世紀，中國數字政府建設實現了飛速發展，從“十五”計劃開始的“兩網一站四庫十二金”建設到“互聯網+政務服務”政策，中國已從簡單強調電子政務內部應用的電子政府階段，逐漸過渡至將數字化手段運用于公共服務全過程的數字政府階段[26]。黨的十九屆四中全會指出，應“推進數字政府建設，加強數據有序共享”“健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則”[2]，這表明數字政府建設已上升至國家治理的層面。在具體實踐操作中，5G、云計算、大數據等技術已在各個地方政府普及運用。例如：浙江通過提出“最多跑一次”改革主張，進行政府數字化轉型；“云上貴州”政務數據平臺實現了向“塊數據”的轉變，有效解決了“數據孤島”等問題，充分證明了電子政務建設已經成為優化國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。

那么，數字政府對腐敗的影響和作用機制是什么？這是廉政政策學者們所關心的核心問題之一。周文彰在對國內外學者的數字政府與腐敗相關研究進行梳理后發現，數字政府對腐敗的影響研究主要可以分為兩種邏輯，即權力問責機制邏輯和公共服務意識邏輯[27]。

權力問責機制邏輯受到國家權力扭曲范式的影響，有研究者從“權力導致腐敗”的假設出發來分析政治制度和權力結構，并得出了缺乏問責和監督的權力導致腐敗的結論[28]。數字政府在約束政府權力、提高公共問責方面存在顯著優勢，這無疑對推進國家或地區的廉政環境建設具有十分重要的現實意義。首先，數字政府的發展顯著提高了政府信息公開水平，降低了公民獲取政務信息的難度，有助于根據不同的領域和議題細化對公眾參與的程序設計，在對利益相關者進行分析的基礎上選擇恰當的公眾參與機制，有助于顯著提高政府內部服務責任意識和社會外部的監督問責效力[29]。其次，數字政府的發展有效促進了各地政府的行政管理體制改革，推動簡政放權，強化對權力的監督，清除腐敗尋租節點，從源頭上預防和治理腐敗。最后，在數字政府環境下，“集成化”“無縫隙”“一體化”等行政流程和數據庫設計均可有效避免行政過程中人為因素的干擾，減少公職人員與公眾之間直接接觸的機會，減少腐敗發生的概率。

公共服務意識邏輯受到“市場中心主義”分析范式的影響，學者們普遍認為，市場化、經濟化的后果帶來了行政官員并非純粹追求公共利益，在現實中可能是利己的“經紀人”[30]。腐敗存在于行政官員的權力當中，政府通過權力干預市場經濟時，行政官員可以通過手中權力進行創租和抽租[12]291-303，一旦行政官員的利己動機與經濟租金這兩大因素相互結合并通過尋租活動表現出來時，就易滋生嚴重的腐敗行為[31]。數字政府的發展可以提升政府在公共服務方面的供給效率和服務水平，進而顯著提升公民的增權賦能感知水平[32]。Foy 指出，增權賦能是指個人自身力量的獲取以及自己的意見得到尊重，并不斷對與自身相關的計劃和決定產生影響，從而推進自身環境的改進與組織的發展[33]。還有研究表明，政府行政官員在提供公共服務方面的績效會顯著影響公民增權賦能感知水平，增權賦能感知水平越高的公民其維權意識往往更高、更有可能采取實際行動參與反腐敗[34]。因此，在其他條件不變的情況下，數字政府在線服務水平越高的國家或地區發生腐敗的可能性越小。近年來，世界上許多國家通過互聯網與政務服務相結合的方式積極促進互聯網、大數據、云計算與政府公共服務體系的深度融合，努力構建多層次、多維度的服務型政府。

基于上述兩種作用邏輯可知：首先，在數字政府與腐敗的關系方面，數字政府的發展水平越高，作為委托方的社會公眾就將有更多的機會密切監督上級政府的行動[35]，從而使腐敗行為的發生率降低。其次，數字政府的發展顯著提高了政府信息公開水平和社會外部監督問責效力，降低了公民獲取政務信息的難度，對預防和抑制腐敗具有積極作用。再次，數字政府的發展有利于根據不同的領域和議題細化對公眾參與的程序設計，在利益相關者分析基礎上選擇恰當的公眾參與機制[36]，從而在提高政府服務責任水平的同時，完善委托代理監督機制，起到抑制腐敗的作用。最后，數字政府的發展顯著提高了政府在公共服務領域的供給效率和政務反饋質量，以及公眾的增權賦能感知水平，可能促使公眾積極參與反腐敗行動，從而起到預防腐敗的作用。因此，筆者提出以下假設：

假設1.數字政府的經濟發展水平越高，腐敗發生率越低，兩者呈負相關關系。

假設2.政府服務責任意識越高，腐敗發生率越低，兩者呈負相關關系。

假設3.政府政務公開水平越高，腐敗發生率越低，兩者呈負相關關系。

假設4.公民增權賦能感知水平越高，腐敗發生率越低，兩者呈負相關關系。

四、數據、變量操作化與描述分析

（一）數據來源

基于數據的可獲取性，筆者選取了2018 年的相關數據變量。雖然收集的數據包含了全世界178 個國家，但是其中許多國家的變量數據存在缺失。為了保證數據質量，筆者選取了140 個國家的相關變量數據。

（二）變量定義

1.因變量

筆者選取的因變量為腐敗認知指標，其數據來自國際透明組織（Transparency International，TI）發布的腐敗認知指標，該指標根據多家研究機構的研究成果整理得出。由于國際透明組織選取了較為客觀和標準的方法，因此數據具有較好的穩健性和有效性[37]。政治風險服務機構（Political Risk Service，PRS）發布的《國家風險指南》（International Country Risk Guide，ICRG）中的政府腐敗指數也被廣泛應用于各項研究中。不過，正如國際透明組織所指出的，ICRG指數并沒能真正說明一個國家或地區的腐敗程度，而是顯示了腐敗所導致的政治風險的高低[38]。因此，筆者采用國際透明組織提供的腐敗認知指標來進行研究，其范圍為0～10，數值越大說明腐敗程度越低。

2.自變量

筆者選取的自變量為電子政務指數。自2001 年起，聯合國經濟和社會事務部（United Nations Department of Economic and Social Affairs，UNDESA）每兩年發布一次電子政務發展報告，對近200 個國家進行評估和打分，主要包含4 個方面：電子參與指數、在線服務指數、電信基礎設施指數和人力資本指數。UNDESA 又對電子參與指數、電信基礎設施指數和人力資本指數這3 項指標進行計算得出電子政務指數，范圍從0～1，數值越接近1 說明電子政務發展水平越高。

在聯合國開展的2018 年年度政府數字化轉型能力評估中，各個國家或地區的數字政府發展水平評級由政務公開水平、服務責任意識、互動回應這3 項二級指標構成。其中：政務公開水平指標包括政府提供情報的水平、政府與公民在互聯網空間中的互動關系、政府在政策決策中應用互聯網的水平等三級指標，主要考察政府在上述方面的政務信息公開情況；服務責任意識指標包括政府門戶網站提供情報的水平、可接近性、公民獲取情報的時間等三級指標，主要考察政府的電子政務服務責任成熟度；研究中公民的增權賦能感知水平由互動回應指標來進行說明，包括政府決策說明、社會事件回應、政策民意調查、公民信箱渠道等三級指標，主要考察公民在線咨詢、投訴建議等方面的情況。上述能力評估內容廣泛涵蓋了數字政府的核心內容，對測量國家或地區的互聯網、大數據、人工智能等技術手段的發展水平具有較好的效度。為了深入檢驗數字政府影響國家或地區腐敗程度的內在作用機制，筆者將電子政務發展指數和上述3 項二級指標納入分析模型。

3.控制變量

筆者選取的控制變量為經濟發展水平、政府規模和政府治理水平。腐敗程度的實證研究通常認為，該指標與經濟發展水平之間存在某種顯著的負相關關系[39]，即經濟越發達的地區，其政府行政官員陷入腐敗的可能性越低，來自新加坡的經驗也驗證了發達經濟體在控制腐敗上的卓越表現[40]。因此，筆者將對經濟發展水平具有說服力的人均GDP 指標作為控制變量納入相應的模型?，F有相關研究表明，政府規模反映了政府對經濟的干預程度，是影響國家或地區腐敗的十分重要的因素。例如，鄧雪琳和孫宗峰發現，政府規模的擴大會增加地區腐敗案件的發生率，核心政府部門規模的影響更為明顯[41]。此外，政府治理水平反映了一個國家或地區的政治制度、行政分權等的水平，會對政府公職人員腐敗程度產生直接影響。政府規模和政府治理水平這兩項指標使用由菲沙研究所（Fraser Institute）測量的政府規模和行政管理指標來反映相關情況。

（三）變量取值描述

各變量的取值情況，如表1 所示。

表1 各變量取值情況（N =140）

五、統計模型與分析結果

（一）統計模型設定

筆者根據分析框架和研究假設，構建模型為

式中：Ci,2018為因變量，表示腐敗認知指數；Ei,2018為電子政務發展指數，包含對公職人員腐敗程度具有重要影響的政府服務責任意識、政府政務公開水平和公民的增權賦能感知水平； β0為常數項； βi為自變量的回歸系數；rj為控制變量的回歸系數；zj,2018為控制變量，包括經濟發展水平、政府規模和政府治理水平3 個變量；e為誤差項。

（二）回歸分析結果

1.數字政府與政府腐敗

數字政府與政府腐敗之間關系的回歸分析結果，如表2 所示。由表2 可知，參照檢驗模型調整后擬合度（R2），兩個模型整體上均高度顯著。并且從方差膨脹系數（VIF）的檢驗結果來看，各個變量的VIF 范圍為3.61～5.35，均小于10，不存在嚴重的多重共線性問題。此外，為了克服潛在的異方差問題，各個變量的系數都采用了穩健性標準誤進行估計。

表2 數字政府與政府腐敗之間關系的回歸分析結果（N=140）

由表2 可知，在模型1 中，首先考察了電子政務發展指數與政府腐敗之間的關系，結果顯示，電子政務發展指數與政府腐敗認知指數之間呈顯著正相關關系。由此說明，數字政府的發展能夠有效抑制政府腐敗行為，假設1 得到驗證。在模型2 中，在電子政務發展指數基礎上，納入經濟發展水平、政府規模、政府治理水平等控制變量，結果進一步證明了數字政府可以顯著降低政府腐敗水平。此外，經濟發展水平與腐敗認知指標之間呈顯著正相關關系，顯著度水平為1%。由此說明，隨著國家經濟發展水平的提升，政府陷入腐敗的可能性將會降低。換言之，經濟發展水平高的國家在公共組織與個體公民的關系上更加法治化、制度化，在社會關系上更加非人際化（impersonal），從而使得政府腐敗發生率更低。但政府規模與政府腐敗程度之間的關系在統計學意義上并不顯著，即政府腐敗沒有隨著政府規模的改變而發生變化。這可能主要與政府規模對政府腐敗的影響受到多種因素的制約有關。在現有文獻中，學者們對政府規模與政府腐敗程度之間的影響效果并沒有形成一致的看法，政府規模與政府腐敗程度之間不是單一的直線關系，其中包含多重較為復雜的影響因素。

2.數字政府影響政府腐敗程度的作用機制分析

為了進一步檢驗數字政府影響政府腐敗程度的具體作用機制，筆者主要考察了政務公開水平、服務責任意識和增權賦能感知水平這3 項二級指標與政府腐敗程度之間的關系。這3 項二級指標與上文述及的權力問責機制邏輯和公共服務意識邏輯在理論上存在一定的對應關系。政務公開水平和服務責任意識主要測量數字政府在提升政府工作透明度、促進公職人員問責機制等方面的問題，筆者將其作為權力問責邏輯的具體作用因素。增權賦能感知水平則涉及的內容較多：一是增權賦能感知水平的提升，有效提升了公民的權利意識，通過數字政府的系統化、集成化、信息化等機制獲取有效信息，有效減少了委托方與代理方之間的信息不對稱問題的發生。二是增權賦能感知水平的提升，增強了政府的責任意識，在標準化的在線公共服務的過程中，能夠有效減小行政官員的自由裁量權，并且“集成化”“無縫隙”“一體化”的行政流程以及數據庫設計等技術手段皆可以避免行政過程中人為因素的干擾，減少公職人員與公民之間的直接接觸。最后，增權賦能感知水平的提升，對地區社會、經濟等多方力量的統合可以起到積極的促進作用。因此，從理論上來說，增權賦能感知水平的提升，兼具完善權力問責機制和提高公共服務意識的雙重功效。

筆者對數字政府各項二級指標與政府腐敗認知指數之間的復雜關系進行了回歸分析結果，如表3所示。由表3 可知，筆者上文所述的權力問責機制邏輯和公共服務意識邏輯得到了部分驗證，但是各項二級指標與政府腐敗認知指數之間的具體關系較為復雜。

表3 數字政府各指標與政府腐敗認知指數之間關系的回歸分析結果（N=140）

在模型3 中，服務責任意識與腐敗認知指數之間呈正相關關系，且在1%的水平上顯著，即政府服務責任意識越高，政府公職人員陷入腐敗的風險越低，假設2 得到驗證。由此說明，提高政府服務責任意識確實能夠對政府公職人員形成有效的“以公共服務為核心”的積極行政轉變，顯著降低公職人員的腐敗發生比例。在模型4 中，政務公開水平與腐敗認知指數之間呈正相關關系，且在1%的水平上顯著，即政務公開水平越高，政府的清廉水平越高，假設3 得到驗證?？赡艿脑蚴?，政務公開可以為社會監督和公眾問責提供有效渠道，為完善預防和懲治腐敗提供了強大的行動指南。與此同時，政務公開有利于構建公開透明的法治政府，發揮良好的輿論監督機制。模型5 的結果顯示，增權賦能感知水平與腐敗認知指數之間呈正相關關系，且在1%水平上顯著，即增權賦能感知水平越高，政府公職人員的腐敗程度越低，假設4 得到驗證。在模型6 中，把服務責任意識、政務公開水平和增權賦能感知水平這3 個變量引入影響政府腐敗程度的分析發現，服務責任意識和政務公開水平并沒有對政府腐敗程度產生削減作用，而增權賦能感知水平的提升會對政府腐敗程度產生抑制作用，且在1%水平上顯著。在納入了增權賦能感知水平變量之后，服務責任意識和政務公開水平的影響就變得不再顯著，這說明加入公共服務邏輯變量時，權力問責邏輯變量的影響下降，即政府腐敗程度受到了公共服務意識因素的影響，因而不能只是簡單地考慮權力問責因素的影響。

綜上所述，數字政府對政府腐敗水平影響主要是通過政務公開水平、服務責任意識和增權賦能感知水平這三大核心因素來發揮作用，它們均集中體現了數字政府影響政府清廉水平的權力問責機制邏輯和公共服務意識邏輯。

六、結論與討論

數字政府的快速發展為政府治理現代化的改革創新帶來了重要的戰略機遇，運用電子政務等數字化、智能化的信息通信技術來推進廉政建設在實務界和學術界都受到了廣泛關注。筆者利用140 個國家的腐敗認知指數和電子政務發展數據，考察了數字政府與地區政府腐敗之間的關系。研究結果顯示，數字政府的確能夠顯著影響地區政府腐敗水平，即數字政府發展水平越高地區政府腐敗發生率越低。進一步的分析表明，政府服務責任意識、政府政務公開水平和公民的增權賦能感知水平是數字政府影響行政官員腐敗水平的三大核心因素，三者集中體現了數字政府在廉政建設中的建立權力問責機制邏輯和提升公共服務意識邏輯。

筆者的研究結論進一步說明了數字政府在抑制公職人員腐敗方面的積極作用，同時解釋了數字政府如何影響地區腐敗水平的內在作用機制。利用數字政府等現代化信息通信技術來推進國家和地區的廉政建設，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。然而，目前中國數字政府發展仍然存在一些不足之處，從而限制了上述積極效用的發揮。因此，未來應進一步從不同維度綜合考慮、統籌規劃、整體實施，不斷優化提升電子政務發展水平，打造更加智能化、數字化、高效化、服務化的政府。一是繼續強化“以人民為中心”的服務理念貫穿電子政務應用全過程，拓寬電子政務公共服務多渠道服務模式，減少數據孤島和信息壟斷；二是構建電子政務服務升級改進常態機制，向設備智能化、資源共享化、場景多元化方向發展，實現網絡空間和現實社會全方位深度融合；三是推進移動政務服務全周期監察和督辦，探索政務服務協同共建新途徑，持續改善政府公共服務供給績效和服務水平。

當然，筆者研究中還存在一些不足，有待通過后續研究不斷完善和深化。由于相關變量數據限制，模型中未能控制所有的重要變量，結果的穩健性還有待進一步檢驗。