經濟成本視角下經濟制裁的有效性

朱杰進　胡馨予

【關鍵詞】 經濟制裁有效性 經濟成本 政治讓步 政治核心利益 伊朗核問題

【作者簡介】 朱杰進，復旦大學國際關系與公共事務學院教授。電子郵箱：zhujiejin@fudan.edu.cn 胡馨予，復旦大學國際關系與公共事務學院研究生。電子郵箱：xinyuhu21@m.fudan.edu.cn

一、 引言

經濟制裁是指一個或多個國際行為體為了實現政治和安全目標，而對特定國際行為體采取的強制性經濟措施。① 經濟制裁的有效性及其影響因素是經濟制裁研究中的焦點議題。② 一般而言，學術界采用制裁發起國制裁目標的實現程度來衡量經濟制裁的有效性③，即制裁目標的實現程度越高，經濟制裁的有效性就越高。④

自2002年伊朗核問題爆發以來，美國對伊朗實施了前后近20年的經濟制裁，通過對伊朗施加經濟成本，力圖實現阻止伊朗研發核武器的制裁目標，具體可以拆解為阻止伊朗的核濃縮活動、重水相關活動與提升透明度3個子目標。根據國際原子能機構（IAEA）的報告，在奧巴馬政府時期，美國實現制裁目標的情況較好，經濟制裁的有效性較高。伊朗依照《伊朗核問題全面協議》，停止了豐度超過5%的鈾濃縮活動和重水反應堆建設，并積極配合IAEA 的例行檢查。① 而在特朗普政府時期，美國實現制裁目標的情況較差，經濟制裁的有效性較低。在特朗普政府單方面退出伊核協議之后，伊朗逐步中止履約，重啟了鈾濃縮活動，并全面停止向IAEA 提供包括重水在內的必要資料與信息。②

那么同樣是針對伊朗核問題的經濟制裁，為什么奧巴馬政府的經濟制裁有效性較高，而特朗普政府的經濟制裁有效性較低？ 經濟成本理論認為，當經濟制裁對被制裁國造成的經濟成本較高時，被制裁國做出政治讓步的可能性較大，從而使得經濟制裁的有效性較高。但這無法解釋奧巴馬政府和特朗普政府經濟制裁有效性的差異，因為兩屆美國政府都對伊朗施加了高昂的經濟成本。本文提出，在從經濟成本（economic pain）轉化為政治讓步（political gain）的過程中，還需要增加一個調節變量（moderator variable）——“被制裁國的政治核心利益（value at stake）受影響程度”，即只有在被制裁國的政治核心利益受影響有限的條件下，經濟成本才能轉化為政治讓步。在奧巴馬政府時期，美國制裁對伊朗施加的經濟成本較高，且伊朗的政治核心利益受影響程度有限，導致經濟制裁的有效性較高。而在特朗普政府時期，盡管美國制裁對伊朗施加的經濟成本較高，但制裁嚴重威脅到伊朗的政治核心利益，使得伊朗難以做出政治讓步，導致經濟制裁的有效性較低。

本文結構安排如下：第一部分為引言，提出研究問題。第二部分梳理既有研究及其不足。第三部分提出分析框架，通過補充“被制裁國的政治核心利益受影響程度”這一調節變量，進一步明確經濟成本理論適用的范圍和邊界條件。第四部分為實證分析，通過對奧巴馬政府與特朗普政府的比較案例分析，對理論假設進行實證檢驗。第五部分總結全文。

二、 既有研究及其不足

針對為什么美國對伊朗經濟制裁有效性存在如此大差異的問題，國內外學術界形成了3種代表性的理論視角。

第一，制裁聯盟理論視角。該視角基于聯盟理論，提出制裁參與國的數量越多，制裁聯盟越大，經濟制裁的有效性就會越高。加利· 霍夫鮑爾（Gary Hufbauer）等學者指出，如果出現愿意為被制裁國提供資金援助、增加與被制裁國貿易往來的“黑騎士”國家（black knight country），那么經濟制裁的有效性就會大打折扣。① 此時，如果美國能夠拉攏被制裁國的貿易伙伴參與經濟制裁，經濟制裁的有效性便能夠提高。② 針對伊朗核問題，趙建明提出，奧巴馬政府提高經濟制裁有效性的重點，就是說服日本、韓國、印度、中國和俄羅斯等國參與經濟制裁，構建起合圍伊朗的經濟制裁聯盟，進而有利于美國制裁目標的實現。③

第二，國際制度理論視角。該視角由新自由制度主義學者引領，提出相較于點對點組建制裁聯盟，在國際制度框架下開展多邊經濟制裁的有效性會更高。莉薩·馬?。↙isa Martin）與丹尼爾·德雷茲納（Daniel Drezner）指出，制裁發起國構建制裁聯盟時一般會面臨執行問題，而在國際制度框架下發起經濟制裁有助于提高制裁發起國的承諾可信度，緩解經濟制裁的執行問題，從而提升經濟制裁的有效性。④ 納溫·巴帕特（Navin A.Bapat）等學者在經過多種模型下的檢驗后，發現國際制度的參與是影響經濟制裁有效性最重要、最穩健的因素之一。① 針對伊朗核問題，熊謙和田野認為，之所以奧巴馬政府時期對伊朗的經濟制裁有效性較高，是因為美國主動尋求多邊國際合作，通過聯合國安理會提高了經濟制裁國際合作的法律化程度，使得伊朗難以規避美國的金融制裁，在壓力之下重回談判桌，從而推動了美國經濟制裁目標的實現。②

第三，經濟成本理論視角。當經濟制裁對被制裁國造成的經濟成本越高時，被制裁國做出政治讓步的可能性越大，從而導致經濟制裁的有效性較高。其核心邏輯是越高的經濟成本越容易導致政治讓步。田文林提出，多年來伊朗經濟深受制裁之苦，難以繼續承受制裁帶來的經濟成本，這是伊朗急于達成伊核協議的重要原因。③

總體上看，上述3種理論視角為解釋美國對伊朗經濟制裁有效性的差異作出了貢獻，但也還存在著不足之處。前兩種視角主要從制裁發起國的角度理解經濟制裁的有效性。但實際上經濟制裁有效與否，主要取決于被制裁國是否選擇政治讓步，因此需要從被制裁國角度進行探究。經濟成本視角較好地從被制裁國角度出發，對經濟制裁有效性進行了解釋，但更多關注的是制裁所造成的雙邊經濟成本，未能涵蓋美國經濟制裁日益依托于全球經濟相互依賴網絡的“新常態”，對伊朗所處的經濟相互依賴網絡有所忽視。此外，被制裁國的國內政治核心利益受影響程度也會影響從經濟成本到政治讓步的轉化過程，是導致被制裁國是否選擇政治讓步的重要因素。

鑒于此，本文嘗試在兩個方面補充完善既有的經濟成本理論：一方面，通過引入網絡化的分析思維，對經濟成本采取新的測量和操作化方式;另一方面，通過補充一個調節變量———“被制裁國的政治核心利益受影響程度”，構建“經濟成本+被制裁國的政治核心利益受影響程度”的新分析框架，并將它用于解釋美國對伊朗經濟制裁的有效性差異。

三、 經濟成本、政治核心利益與經濟制裁的有效性

（一） 經濟成本

經濟成本理論將經濟制裁視為制裁發起國向被制裁國施加經濟成本，以求被制裁國做出政治讓步的博弈過程。其中，經濟成本越高，政治讓步的可能性越大。1967年，約翰·加爾通（Johan Galtung）提出，被制裁國所承受的經濟成本越高，就越有可能選擇政治讓步，從而使得經濟制裁的有效性越高。① 1985年，霍夫鮑爾等學者首次通過定量研究證實了這一觀點，他們發現，經濟制裁的成功案例平均導致被制裁國損失5.5%的GNP，而失敗案例中被制裁國損失的GNP不到1%。② 之后，賈勒赫·吉布森（Jaleh Gibson）、庫珀·德拉里（Cooper Drury）等學者也通過不同的數據庫和回歸模型對“被制裁國承受的經濟成本越高，做出政治讓步的可能性越大”這一理論命題進行了實證檢驗。③

需要強調的是，經濟成本理論在對經濟成本進行測量時，往往關注的是制裁所造成的雙邊經濟成本，而對于當前制裁發起國越來越多地使用全球經濟相互依賴網絡對被制裁國造成的網絡化經濟成本有所忽視。在這方面，社會網絡理論能夠幫助理解經濟相互依賴網絡的結構與特點，進而測量網絡化制裁所造成的經濟成本。①

隨著全球化的發展，當前世界經濟已經形成了規模龐大且不對稱的經濟相互依賴網絡。個人、企業、國家和國際組織都是經濟相互依賴網絡中的一個個節點（node），節點與節點之間有關資金、信息、情感、認同等物質和非物質要素的傳輸（transmission）則構成了網絡中的連接（tie）。社會網絡理論用節點的中心度（centrality）來衡量節點的重要性，節點的中心度越高，節點的重要性就越高。如果一個節點與其他節點之間的連接數量較多、質量較高，那么這個節點在整個網絡中就處于中心樞紐的位置（hub），被稱為“中心節點”。一旦中心節點被武器化（weaponized）或者被用于經濟制裁，就會限制甚至阻止被制裁國進入全球經濟相互依賴的網絡，對其造成高昂的經濟成本。②

在網絡化的經濟制裁中，之所以制裁發起國控制中心節點會導致被制裁國付出高昂的經濟成本，是因為被制裁國一旦與中心節點脫鉤，便無法享受到中心節點帶來的效率紅利等收益。在這個意義上，一旦制裁發起國控制了中心節點，無論其他行為體是否愿意參與經濟制裁以及是否存在“黑騎士”國家，被制裁國都難以在全球經濟相互依賴網絡中獲得替代效應以彌補其經濟損失。③ 換言之，制裁發起國控制了經濟相互依賴網絡中的中心節點，會使得被制裁國遭受更為高昂的經濟成本。

關于如何測量網絡化制裁所造成的經濟成本，首先需要識別被制裁國所依賴的經濟相互依賴網絡內中心節點的數量和質量。對于特定經濟相互依賴網絡而言，某個節點的用戶數量多、市場占有率高、擔任要素傳輸中介的頻率高，該節點為中心節點。此時，制裁發起國控制該節點會對被制裁國造成高昂的經濟成本。其次需要判斷制裁發起國是否對中心節點具有較高的控制程度，制裁發起國基于自身的貨幣、信息、軍事、司法管轄等優勢控制盡可能多的中心節點，才能對被制裁國施加較高的經濟成本。①

（二） 政治核心利益

在經濟成本轉化為政治讓步的過程中，除了要關注經濟成本這個自變量外，還需要增加一個調節變量——“被制裁國的政治核心利益受影響程度”。調節變量的作用是考察自變量在什么條件下影響因變量，輔助框定理論適用范圍和邊界條件。換言之，在經濟制裁中，并不是所有情況下，經濟成本越高，被制裁國做出政治讓步的可能性就越大。當經濟制裁威脅到被制裁國的政治核心利益時，被制裁國政治讓步需要付出的國內政治成本過于高昂，使得經濟成本難以轉化為政治讓步，從而使得經濟制裁的有效性較低。反之，只有在被制裁國政治核心利益受影響程度較小的情況下，經濟成本越高，被制裁國做出政治讓步的可能性才會越大。②

對被制裁國而言，如何測量其政治核心利益受影響程度？ 一般而言，被制裁國的政治核心利益與制裁發起國的制裁目的息息相關?；舴蝓U爾等學者在被譽為“經濟制裁研究圣經”的《反思經濟制裁》中提出，制裁目的可以被分為5種類型：（1）適度改變政策與行為。這指的是不涉及被制裁國政權與軍事安全的制裁要求，例如，要求被制裁國釋放政治罪犯、對征收土地進行補償等。（2）政權改變和民主化。這是經濟制裁中最常見的一種制裁目的。在冷戰期間，政權更迭作為制裁目的尤為常見。而在冷戰結束后，許多經濟制裁則致力于恢復或促進被制裁國政府的民主化。（3）打擊軍事冒險活動。此時制裁發起國希望能通過經濟制裁這一政策手段阻止被制裁國的軍事野心，維護和平穩定。（4）削弱軍事潛力。這種情況下被制裁國多為具有軍事實力的大國，制裁發起國希望能通過經濟制裁適當削減被制裁國的軍事力量，從而限制其行動。（5）其他的主要政策改變。這一類別囊括了不屬于前4種類型的制裁目的。這5種制裁目的對被制裁國的政治核心利益影響程度不同。其中，“適度改變政策與行為”對被制裁國的政治核心利益影響較小，而后4種制裁目的對被制裁國的政治核心利益影響較大。①

需要強調的是，霍夫鮑爾的界定方式實際上是對被制裁國的政治核心利益進行了靜態預設，忽略了被制裁國的政治核心利益是在不同情境下動態變化的。杰弗里·弗里登（Jeffrey Frieden）提出，行為體的自身特質和所處的動態情境會共同影響行為體的利益偏好。② 因此，本文將在融合霍夫鮑爾理論和弗里登利益偏好學說的基礎上，提出根據被制裁國所處的動態情境，推導出被制裁國的政治核心利益。③

（三） 分析框架

綜上所述，在經濟成本理論的基礎上，本文增加了“被制裁國的政治核心利益受影響程度”這一調節變量，構建了一個“經濟成本+被制裁國的政治核心利益受影響程度”的分析框架，用以解釋經濟制裁的有效性。如圖1所示。

基 于此，本文推導出了兩個有待實證檢驗的理論假設：（1）當制裁發起國對被制裁國施加的經濟成本較高，且被制裁國的政治核心利益受影響程度有限時，經濟制裁的有效性較高。（2）當制裁發起國對被制裁國施加的經濟成本較高，但被制裁國的政治核心利益受嚴重威脅時，經濟制裁的有效性較低。

接 下來本文將通過對奧巴馬政府和特朗普政府針對伊朗核問題發起經濟制裁的比較案例分析，檢驗上述兩個理論假設。其中，奧巴馬政府時期，美國對伊朗施加的經濟成本較高，且伊朗的政治核心利益受影響程度有限;而特朗普政府時期，美國對伊朗施加的經濟成本較高，但伊朗的政治核心利益受到嚴重威脅。

四、 美國對伊朗經濟制裁的有效性分析

（一） 經濟制裁有效性的差異

在美國對伊朗核問題的經濟制裁中，阻止伊朗研發核武器是美國的主要制裁目標，該目標的實現程度是判斷經濟制裁是否有效的主要標準。一般而言，一個國家要成功研發核武器，需要在3個方面獲得成熟技術并完成實際儲備：第一是濃縮鈾或濃縮钚，既要擁有武器級的濃縮鈾或濃縮钚技術，又要確保存有足夠的武器級濃縮鈾或濃縮钚;第二是核彈頭，包括本國掌握核彈頭技術或者秘密進口其他國家的核彈頭;第三是核彈道導彈系統，包括本國掌握核彈道導彈系統或者秘密進口其他國家的核彈道導彈系統。根據IAEA 報告，伊朗在核彈頭和核彈道導彈系統研發方面沒有實質性進展 。① 而伊朗在濃縮鈾或濃縮钚方面的生產能力與生產量是IAEA 最為關注的部分，也是伊朗在奧巴馬政府和特朗普政府時期核活動存在明顯差異的部分?；诖?，本文主要通過伊朗的濃縮鈾活動、與濃縮鈾息息相關的重水活動以及與IAEA 監管相關的透明度問題等3個方面，對美國阻止伊朗研發核武器這一安全目標的實現程度進行分析。

在奧巴馬政府時期，伊朗與伊核問題六國達成了《日內瓦協議》與《伊朗核問題全面協議》，要求伊朗濃縮鈾的豐度不得高于3.67%，伊朗國內不得存有超過130噸重水。根據IAEA報告，伊朗的履約情況良好。在鈾濃縮方面，2016年伊朗已經停止豐度超過5%的鈾濃縮活動，豐度超過20%的鈾庫存也已被稀釋或轉化為氧化鈾。② 在重水相關活動方面，伊朗沒有繼續建造阿拉卡重水研究堆，且已將11噸核級重水轉移出國，滿足伊朗國內重水庫存低于130噸的協議要求。③ 在透明度問題方面，伊朗允許IAEA 對其相關場所、核有關活動進行監測，并提供了包括歷史資料在內的所有必要資料。④

而在特朗普政府時期，美國于2018年5月單方面退出伊核協議并重新開始對伊朗的經濟制裁，此后伊朗逐步恢復了核活動。在鈾濃縮方面，伊朗在2021年安裝了新離心機用于鈾濃縮，并成功將濃縮鈾豐度提升至60%，大大超過了伊核協議規定的上限3.67%。需要說明的是，濃縮鈾豐度達到20%以上便已達到武器級的門檻，達到90%以上便已能用于核武器的建造。在重水方面，伊朗自2021年2月23日以來便未向IAEA 通報重水存量和重水生產廠的重水產量，也不允許IAEA 進行檢測。在透明度方面，伊朗不再允許IAEA 監測卡拉杰離心機部件制造廠，也未主動提供與鈾濃縮物相關的資料，違背了2021年9月12日伊朗與IAEA 的聯合聲明。①

可以看出，從阻止伊朗研發核武器這一美國經濟制裁目標的實現程度來看，奧巴馬政府對伊朗經濟制裁的有效性較高，而特朗普政府經濟制裁的有效性較低。如表1所示。

為什么奧巴馬政府時期和特朗普政府時期內，經濟制裁的有效性會存在如此大的差異？ 接下來，本文將根據前文的分析框架，對比兩屆美國政府的經濟成本以及伊朗政治核心利益受影響程度的差異，從而解釋美國經濟制裁有效性的差異。

（二） 兩屆美國政府施加的經濟成本均較高

1. 伊朗經濟相互依賴網絡中的中心節點

對伊朗經濟而言，能源產業至關重要。伊朗是世界第二大天然氣儲量國，世界第四大石油儲量國，石油資源占世界石油資源的近10%，伊朗主要依賴石油和天然氣等能源產業獲取經濟收入，其石油租金能占到總GDP收入的20%～30%。① 盡管美國對伊朗的經濟制裁涉及能源、汽車、航運、貴金屬等諸多行業，但核心思路仍是打擊對伊朗經濟最重要的能源產業。

能源產業大致可分為能源生產貿易、能源支付結算和能源運輸3個經濟相互依賴的網絡。② 在能源生產貿易網絡中，由于伊朗作為世界重要的能源出口國具有一定優勢，因此不存在對伊朗而言的中心節點。③ 因此，本文將主要基于能源支付結算和能源運輸這兩大經濟相互依賴的網絡，對美國經濟制裁所施加的經濟成本進行分析。

能源支付結算網絡的中心節點為美元結算系統和SWIFT系統（Societyfor Worldwide Interbank Financial Telecommunication，環球銀行金融電訊協會），且美國具備憑借美元優勢以及歐洲國家的管轄權控制中心節點的能力?？缇持Ц额I域貨幣流和信息流彼此分離，因此可以分別從結算貨幣和金融報文的角度對能源支付結算網絡進行分析。就結算貨幣而言，由于石油主要以美元進行交易結算，因此美國能夠憑借美元的壟斷性優勢，通過禁止伊朗接入美元結算系統這一中心節點影響伊朗的支付結算。

就金融報文而言，SWIFT 系統是世界上用戶數量最多的跨境支付信息交換系統，為200多個國家和地區的11000多家銀行、金融機構和企業提供金融報文傳送服務。早在1997年，歐盟委員會就認為SWIFT在跨境支付結算的信息領域具有“壟斷性地位”。④ 根據SWIFT2011年年度報告，伊朗有20家銀行和29個機構使用SWIFT 系統收發了超過200萬條金融報文①， 可見SWIFT系統對伊朗而言是中心節點（如圖2所示）。美國理論上能夠通過自身的美元優勢以及歐洲國家的管轄權，使得伊朗無法在能源支付結算網絡中正常運作，進而對其施加高昂的經濟成本。

能源運輸網絡的中心節點為IG集團（International Group of Protectionand Indemnity，國際保賠集團），且美國具備發起次級制裁、控制中心節點的能力。盡管萊維琳·休斯（Llewelyn Hughes）和奧斯汀·朗（Austin Long）基于赫芬達爾-赫希曼指數（Herfindahl-Hirschman index）對能源運輸領域的市場集中度進行測量，認為能源運輸領域的市場集中程度較低②，但他們主要是基于石油油輪公司的業務分布進行測量，忽略了石油運輸的特殊性：石油運輸本身具有較大的碰撞風險、石油泄漏風險甚至是被襲擊的風險，少有石油公司能接受沒有保險的油輪運輸石油;油輪賠保金額高昂，通常保險公司會尋求與其他公司簽訂分保合同，平攤風險。IG 集團就是分保行為的制度化產物，能為集團成員制定分保合同。世界上大約90%的油輪保賠保險都由IG集團旗下的保賠協會承保。① 可見在石油運輸保險網絡中，IG 集團是壟斷性極強的中心節點。美國能夠憑借次級制裁控制該中心節點，阻止伊朗進行海上石油運輸（如圖3所示）。

總體上看，在伊朗經濟相互依賴的網絡中，存在多個中心節點。在能源支付結算領域，中心節點為美元結算系統和SWIFT 系統。在能源運輸領域，中心節點為IG集團。這些中心節點的存在為美國利用經濟相互依賴網絡發起經濟制裁提供了空間。而美國對這些中心節點的掌控程度，將直接決定美國對伊朗造成的經濟成本大小。

2. 奧巴馬政府時期對伊朗造成的經濟成本高

奧巴馬政府通過發起次級制裁以及說服歐盟參與經濟制裁，控制了能源支付結算領域的SWIFT 系統和能源運輸領域的IG 集團這兩個中心節點，對伊朗造成了高昂的經濟成本。

次級制裁指的是禁止第三國實體和個人與被制裁實體和個人開展相關活動，美國的次級制裁主要由美國總統授權財政部下設的海外資產控制辦公室（簡稱OFAC）實施。奧巴馬政府通過《伊朗全面制裁、問責和撤資法》（CISADA）與第13622號總統行政令授權對伊朗實施額外制裁，將次級制裁對象從外國銀行擴展至所有與伊朗被制裁實體進行交易的外國實體與個人。① 換言之，任何外國實體與個人一旦被OFAC認定與被制裁實體進行交易，都需要承擔民事處罰或刑事責任，將面臨天價罰款，甚至同樣被列入特別指定國民清單（簡稱“SDN 清單”）等次級制裁清單，被驅逐出美國市場。②2009年12月，瑞士信貸銀行（Credit Suisse）因為與伊朗實體交易被罰款5.36億美元。2012年，渣打銀行因為與伊朗實體交易被罰款3.4億美元。③中國昆侖銀行則因為違反13382號行政令于2012年7月31日被列入561清單（后被CAPTA 清單取代），被禁止在美國開設或維持代理行賬戶或通匯賬戶，持有昆侖銀行賬戶的美國金融機構被責令在10天內銷戶，銀行的所有交易均被嚴格限制。

次級制裁對美國控制SWIFT系統和IG集團這兩個中心節點起到了重要作用。美國《2012財年國防授權法》第1245條明確將為伊朗被制裁實體提供金融服務的組織納入次級制裁范圍，通過立法威懾要求SWIFT 系統停止為伊朗提供金融報文服務。④ 2010年，CISADA 也明確禁止美國實體與外國實體為涉伊貨物、服務和技術等提供保險或再保險服務，對各保險公司與IG集團進行威懾。⑤ 慕尼黑再保險公司（Moallem Insurance Company）因向伊斯蘭航運公司提供保險被列入SDN 清單。

此外，美國還通過積極說服歐盟參與經濟制裁，加強對中心節點的控制?？紤]到SWIFT的總部位于比利時，歐洲國家是SWIFT的主要股東國，在25個董事席位中占據17席;IG 集團旗下13家協會中有11家總部在歐洲，歐盟參與制裁能顯著提升美國對中心節點的控制程度。事實上，2009年，法國、英國和德國就存在擴大對伊朗制裁范圍、在歐盟層面額外制裁與伊朗核計劃相關的34個實體和10名個人的想法。① 但瑞典、奧地利、塞浦路斯、希臘、西班牙和意大利等國出于貿易考量表示反對，其中，瑞典向伊朗大量出口商品，西班牙、意大利和希臘從伊朗大量進口石油，希臘和塞浦路斯的航運業與伊朗公司有深度合作。因此，當時歐盟未能就增強對伊朗的制裁力度達成一致意見。②

針對歐盟的內部分歧，美國一方面推動聯合國安理會通過迄今為止其針對伊朗最為嚴厲的制裁決議——第1929號決議，為歐盟發起制裁提供合法性;另一方面則允諾時任歐盟外交與安全政策高級代表凱瑟琳·阿什頓（Catherine Ashton）：美國將通過豁免的方式對受到美國次級制裁影響的歐盟公司給予特別豁免。2010年7月，歐盟理事會決定禁止歐盟企業對伊朗的能源產業進行新的投資，禁止歐盟的保險公司向伊朗實體提供保險與再保險服務。③ 2012年1月23日，歐盟理事會決定在聯合國安理會制裁決議基礎上對伊朗實施原油禁運和金融制裁。④ 2012年3月，歐盟理事會在第267號決議中點名禁止SWIFT系統向伊朗被制裁實體提供金融報文服務，同時也禁止總部位于歐洲的IG集團旗下協會為伊朗承保。①

面對美國次級制裁與歐盟經濟制裁的雙重壓力，SWIFT系統于2012年3月將包括伊朗央行在內的30家伊朗被制裁實體驅逐出系統。伊朗無法使用美元或歐元進行定價交易，里亞爾也被美國列入次級制裁范圍內。② IG 集團也明確表示旗下受歐盟管轄的協會不會為伊朗承保，也建議不受歐盟管轄的協會謹慎考慮與伊朗的業務往來。③ 美國成功控制了SWIFT系統和IG集團這兩個伊朗經濟相互依賴網絡中的中心節點。

奧巴馬政府對中心節點的控制程度較高，給伊朗施加了高昂的經濟成本。在能源支付結算領域，伊朗一方面無法找到SWIFT 的替代網絡，另一方面早前為伊朗提供服務的銀行紛紛收到天價罰單甚至直接被列入黑名單，土耳其也因此被“反洗錢金融行動特別工作組”（FATF）警告。④ 無法獲得替代方案的伊朗只能通過以黃金易貨等低效率、高成本的方式進行原油交易。2012年伊朗從土耳其進口價值65億美元黃金，達2011年的10倍之多。⑤ 但隨著2013年美國限制伊朗的貴金屬交易并加大監管力度后，土耳其與伊朗的黃金交易額大幅減少。在能源運輸領域，由于伊朗石油航運與陸運均受到限制，伊朗被迫轉向土耳其等國家進行陸運，效率低下。① 伊朗的石油收入從2011年的1147.5億美元降至2013年的619.2億美元，下降了46%。② 伊朗國內最大的國有保險公司不斷向歐盟進行申訴，希望歐盟取消有關制裁。③ 伊朗里亞爾自2011年以來也迅速貶值，在2012年10月達到了1美元兌37000里亞爾的歷史最低價。④ 2013年7月，伊朗的通貨膨脹率達到36.6%，伊朗國內因物價上漲導致的抗議活動頻頻發生?？梢妸W巴馬政府使得伊朗所承受的經濟成本十分高昂。

3. 特朗普政府時期對伊朗造成的經濟成本高

與奧巴馬政府類似，特朗普政府也通過次級制裁，控制了能源支付結算領域的SWIFT系統和能源運輸領域的IG 集團這兩個中心節點，對伊朗造成了高昂的經濟成本。

2018年11月5日，在特朗普政府單方面退出伊核協議之后，美國重啟先前對伊朗的所有經濟制裁，重新將伊朗中央銀行、伊朗國家石油公司和伊朗伊斯蘭共和國航運公司等700多個實體、個人、飛機與輪船納入制裁名單中。⑤ 盡管歐盟國家、中國與俄羅斯等國均反對美國重啟對伊朗的經濟制裁，但美國仍通過次級制裁及其美元優勢控制了IG集團和SWIFT系統這兩個中心節點。

一方面，特朗普政府通過次級制裁重啟了在能源運輸領域對IG 集團的控制。2018年，在美國重啟對為伊朗提供保險及再保險服務實體的次級制裁后，IG集團為了避免遭受美國制裁，立刻表示不會再為任何涉及伊朗的業務承保，包括石油業務與石墨、鋁、鋼鐵等伊朗重要的非石油業務。① 2019年，特朗普簽署第13871號行政令，把為伊朗石油運輸提供服務的實體與個人列入次級制裁范圍。② 2019年9月25日，包括中國最大的海運公司中遠海運集團（大連）子公司在內的6家中國公司和5名中國高管被列入SDN 清單，中遠海運諸多油船訂單被取消。2020年10月19日，包括仁達投資控股集團（上海）有限公司在內的6家中國公司和2名中國高官被列入SDN清單。③

另一方面，特朗普政府利用次級制裁和美元優勢在能源支付結算領域向SWIFT系統施壓。在恢復金融服務相關的次級制裁基礎上，美國憑借美元在國際支付中的占比優勢，以及美國的紐約清算所銀行同業支付系統（簡稱CHIPS）這一美元支付清算系統在跨境支付體系中的壟斷性地位，以CHIPS和SWIFT系統脫鉤作為威脅，要求SWIFT系統參與對伊朗的經濟制裁。盡管SWIFT系統董事會大多數由歐洲董事組成，且歐盟國家公開反對美國的單邊制裁，但考慮到美元的絕對優勢，SWIFT 系統最終向特朗普政府妥協。2018年11月，SWIFT系統以“全球金融體系的穩定性和完整性受到威脅”為由，將部分伊朗銀行再次驅逐出SWIFT 系統。2019年伊朗與歐盟的雙邊貿易規模便降至48.9億歐元，相較2018年下降了85%。④

特朗普政府對伊朗經濟相互依賴網絡中的中心節點的控制程度較高，使得伊朗承受了高昂的經濟成本。盡管以歐盟為代表的行為體都在積極幫助伊朗抵御美國單邊制裁的風險，但效果有限。在這方面，歐盟采取了兩大措施：第一，歐盟激活了1996年的《阻斷法案》，禁止歐盟實體遵守美國制裁法案，尤其是與伊朗次級制裁相關的一系列法律法規，并且允許歐盟實體按照制裁所造成的損失向美國索要賠償。第二，歐盟建立了INSTEX 機制（instrument for supporting trade exchanges，貿易往來支持工具），為歐盟與伊朗之間的貿易往來提供便利記賬式易貨貿易平臺。但整體而言，歐盟所提供的替代方案效果十分有限。就《阻斷法案》而言，盡管有少數正面案例，如盧森堡拒絕按美國要求進行資產凍結等，但由于大多數歐洲公司與金融機構在美國都有業務，且之前沒有歐盟國家強制執行《阻斷法案》的先例，因此歐洲實體會更傾向于退出伊朗市場或停止為伊朗提供金融服務，導致歐盟《阻斷法案》的效用有限。此外，INSTEX 機制局限于食品、藥品等人道主義領域的貿易，而且采取的是以貨換貨記賬的方式，效率低下。2020年伊朗與歐盟的雙邊貿易規模僅為42.4億歐元，相較2019年下降了13.35%①，2021年雖然小幅上升至48.6億歐元②，但歐盟的幫助未能有效降低伊朗所遭受的經濟損失。2018年至2020年，伊朗的GDP總量呈現負增長，從2018年的3309.9億美元下降至2020年的2315.5億美元，下降逾30%。③ 伊朗的進出口也受到嚴重影響，從2019年61.1億美元的貿易順差到2020年出現34.5億美元的貿易逆差。同時伊朗的新增失業率在2021年也達到了12.4%。④

總體上看，奧巴馬政府和特朗普政府對伊朗經濟制裁所施加的經濟成本均較高。在這種情況下，為什么奧巴馬政府的經濟制裁有效性較高，而特朗普政府的經濟制裁有效性較低？ 這主要是由于調節變量發生了變化，即伊朗政治核心利益受影響程度存在著較大的差異。

（三） 伊朗政治核心利益受影響程度存在差異

1. 伊朗的政治核心利益

要界定奧巴馬政府和特朗普政府任期內伊朗的政治核心利益，需要結合伊朗的自身特征與所處的情境進行推導。首先，在美國多屆政府公開尋求改變伊朗政權的情境下，伊朗將政權安全視為其政治核心利益之一。美國在1953年伊朗政變中便策劃推翻了穆罕默德·摩薩臺政府，使得伊朗一直對自身的政權安全較為擔憂。小布什政府任期內，美國更迭伊朗政權、破壞伊朗領導層穩定的秘密行動從未停止，甚至在2008年美國轉向對伊朗的接觸政策后，小布什政府還在國會認可下大幅提升了對此類秘密行動的資助力度。① 此外，通過軍事干預行動（military option）更迭伊朗政權也是小布什政府的政策選項之一。② 因此，伊朗始終認為，美國各屆政府都會試圖采取措施推翻伊朗政權。奧巴馬在一次采訪中也表示，美國在干預伊朗核問題時需要考慮到這一歷史因素，并理解伊朗官員懷疑美國意圖顛覆其政權的緣由。③

其次，作為獨立主權國家得到國際社會的承認，是伊朗自伊朗伊斯蘭革命以來的另一項政治核心利益與訴求?！兑晾室了固m共和國憲法》第2條第6款明確規定，伊朗伊斯蘭共和國是建立在“確保政治、經濟、社會和文化獨立”基礎上的政體④，“獨立”對伊朗而言十分重要。伊朗最高領袖、總統和外長對伊朗的國家定位就是要成為在政治、經濟、文化、安全等方面獨立自主的國家。①

伊朗對獨立自主的追求表現在核問題上，就是伊朗享有和平利用核能的權利。伊朗最高領袖哈梅內伊在2013年的講話中明確表示，伊朗作為獨立自主的國家，有權利以和平為目的開展核活動，這是伊朗應當享有的自然權利，也是伊朗唯一希望世界承認的權利。② 換言之，他將國際社會承認伊朗擁有和平利用核能的權利，視為國際社會承認伊朗是獨立自主國家的重要體現。他強調，伊朗追求核能力，是為了確保伊朗的獨立自主地位。2014年，伊朗重回談判桌后，哈梅內伊在講話中也明確表示，伊朗同意參與核談判并不意味著妥協。伊朗將繼續發展核科學，任何一項核科學成果都不會被放棄。伊朗也將與IAEA 建立正常和普通的關系。③

總之，圍繞美國針對伊朗核問題的經濟制裁，伊朗的政治核心利益受影響程度可以由“伊朗的政權安全是否受到威脅”和“伊朗和平利用核能的權利是否得到國際承認”兩個維度進行測量。下文將對比奧巴馬政府時期和特朗普政府時期，對伊朗政治核心利益的受影響程度進行探究。

2. 奧巴馬政府時期： 伊朗政治核心利益受有限影響

奧巴馬政府時期伊朗政治核心利益受影響程度有限，具體體現在奧巴馬政府并未尋求通過經濟制裁迫使伊朗政權更迭，同時也承認了伊朗擁有和平利用核能的權利。

奧巴馬政府認為經濟制裁的作用有限，更適合用來阻止伊朗研發核武器，而非顛覆伊朗政權。作為奧巴馬政府負責設計對伊朗經濟制裁政策的首席專家，理查德·內弗（Richard Nephew）指出，2009年美國國會關于對伊朗經濟制裁問題展開了一場辯論，一派堅持認為經濟制裁是解決包括伊朗恐怖主義問題、人權問題和核問題等在內一系列伊朗問題的政策工具;而另一派則認為，應當吸取先前的經驗教訓，正視經濟制裁作用有限的客觀事實，專注解決伊朗核問題，其他問題如對伊朗資助海外恐怖主義的指控與懷疑則通過海上攔截等方式解決效果更佳。奧巴馬政府支持后者的意見。① 奧巴馬也是首位用“伊朗伊斯蘭共和國”稱呼伊朗的美國總統，表達了對伊朗政權的尊重。他在2009年3月伊朗新年前夕向伊朗人民表示祝賀，明確表示希望能與伊朗尋求以相互尊重為基礎的接觸，呼吁伊朗通過和平方式展現伊朗人民和文明的偉大，并以此在國際社會中獲得應有的地位。② 多年與伊朗政權的互動也使得奧巴馬相信伊朗領導人有理性和務實的一面。③ 在《伊朗全面核協議》達成后，奧巴馬政府確實撤銷了與核問題相關的部分經濟制裁，這側面佐證了奧巴馬政府并未尋求伊朗的政權更迭。

與此同時，奧巴馬政府承認了伊朗擁有和平利用核能的權利，具體表現就是《伊朗全面核協議》的文本?！兑晾嗜婧藚f議》允許伊朗進行不高于3.67%的鈾濃縮活動，允許儲存不高于300公斤的3.67%濃縮鈾與130噸重水，并且能夠保留一定數量的離心機，并未尋求全面停止伊朗的一切核活動。④ 有批評者認為，承認伊朗和平利用核能的權利是奧巴馬政府的無奈之舉或軟弱體現，而非奧巴馬政府的本意。但理查德·內弗表示，奧巴馬政府在與伊朗進行核談判時，同意伊朗的民用核計劃與反對伊朗的核武器計劃是一個硬幣的兩個方面。⑤ 時任美國副國家安全顧問本·羅茲（Ben Rhodes）也在事后表示，奧巴馬早就想好了要將承認伊朗和平利用核能的權利作為一張談判底牌，用以阻止伊朗走向研發核武器的進程。①

總體上看，在奧巴馬政府時期，伊朗的政權安全并未受到嚴重威脅，其和平利用核能的權利也得到了美國的承認。因此，伊朗的政治核心利益并未受到嚴重影響。

3. 特朗普政府時期： 伊朗政治核心利益受嚴重影響

與奧巴馬政府不同，在特朗普政府時期，伊朗的政治核心利益受到了嚴重威脅。一方面，特朗普政府致力于推動伊朗的政權更迭，力圖從根本上解決伊朗問題;另一方面，特朗普政府公開表示不承認伊朗擁有和平利用核能的權利。

在伊朗的政權安全方面，特朗普政府從來不憚于承認尋求伊朗政權更迭的意圖。2018年4月，特朗普任命約翰·博爾頓為國家安全事務助理，任命邁克·蓬佩奧為國務卿。特朗普、蓬佩奧和博爾頓三人構成了尋求顛覆伊朗政權的“鐵三角”。② 博爾頓在接受新聞采訪時明確表示，尋求政權更迭才是解決伊朗問題的唯一辦法。③ 特朗普也公開批評奧巴馬政府，2012年面對嚴格的經濟制裁時伊朗政權已經瀕臨崩潰，卻因為奧巴馬急于達成伊核協議而功虧一簣。尤其是伊朗伊斯蘭革命衛隊這一“伊朗最高領袖哈梅內伊的腐敗的個人恐怖力量”，需要對其進行全面制裁。④ 2018年5月，博爾頓更是直接和伊朗國內主張推翻現政權的“伊朗人民圣戰者組織”（MEK）表示，MEK就是能推翻伊朗政權的切實可行反對派。⑤ 蓬佩奧在接受采訪時也向伊朗人民喊話，希望他們能因為美國制裁所造成的經濟危機推翻伊朗政權。①2019年，特朗普政府正式將伊朗伊斯蘭革命衛隊指定為外國恐怖主義組織，對哈梅內伊及哈梅內伊辦公室的所有官員實施全面制裁，并明確指出“伊朗最高領袖應當對伊朗伊斯蘭政權的敵對行為最終負責”。這一系列舉動被認為是最接近正式尋求伊朗政權更迭的信號。②

在伊朗和平利用核能的權利方面，特朗普政府不承認伊朗享有和平利用核能的權利，并強調正是由于未能徹底斷絕伊朗擁核的可能性，才導致伊朗核問題日益嚴重。2017年10月13日，在對伊朗的政策講話中，特朗普批評伊核協議最“糟糕”的部分就在于允許伊朗繼續進行濃縮鈾活動與彈道導彈研發試射活動。這些活動與核武器研發息息相關，使得在協議規定時間內，伊朗能夠“明修棧道，暗度陳倉”，而在協議到期后，伊朗能繼續其發展核武器的步伐。③ 博爾頓也一直認為，作為具有豐富油氣資源但鈾資源十分貧瘠的國家，伊朗發展核電成本高昂，收益有限。所謂“研發民用核電”，極大可能是伊朗為了研發核武器打掩護的舉措。④ 2019年11月，蓬佩奧更是公開發表聲明，認為伊朗政權作為“全世界最大的恐怖主義支持者”，不應當擁有任何濃縮鈾活動的權利。⑤

總體上看，在特朗普政府時期，美國直接威脅到了伊朗的政權安全與政治獨立，同時伊朗和平利用核能的權利也未能得到國際社會承認，從而使得伊朗的政治核心利益受到了嚴重損害。

兩屆美國政府時期伊朗政治核心利益受影響程度對比見表2。

4. 小結

綜上所述，奧巴馬政府和特朗普政府均對伊朗造成了較高的經濟成本。在奧巴馬政府時期，伊朗政權安全受影響程度有限，其作為獨立國家和平利用核能的權利也得到了國際承認。此時，伊朗采取政治讓步所需付出的國內政治成本較低，經濟成本成功轉化為了政治讓步，從而使得美國經濟制裁的有效性較高。但特朗普政府時期，伊朗的政治核心利益受到了嚴重威脅，伊朗采取政治讓步所需要付出的國內政治成本過于高昂，導致經濟成本難以轉化為政治讓步，從而使得美國經濟制裁的有效性較低。這驗證了前文提出的兩個理論假設。

五、 結論

在經濟制裁研究中，傳統經濟成本理論認為，當制裁發起國對被制裁國造成的經濟成本越高時，被制裁國做出政治讓步的可能性就越大，從而導致經濟制裁的有效性就越高。本文提出，在從經濟成本轉化為政治讓步的過程中，還需要增加一個調節變量，即“被制裁國的政治核心利益的受影響程度”，構建了一個“經濟成本+被制裁國的政治核心利益受影響程度”的新分析框架。在奧巴馬政府時期，美國制裁對伊朗施加的經濟成本較高，且伊朗的政治核心利益受影響程度有限，使得美國經濟制裁的有效性較高。而在特朗普政府時期，盡管美國制裁對伊朗施加的經濟成本較高，但制裁嚴重威脅到了伊朗的政治核心利益，使得伊朗難以做出政治讓步，導致美國經濟制裁的有效性較低。

在對經濟成本的測量方面，本文強調要用網絡化的新思維取代線性思維。近年來，西方國家的經濟制裁日益依托全球經濟相互依賴的網絡，具有鮮明的網絡化特征。美元結算系統、金融報文系統、保險分保體系、全球供應鏈和互聯網等昔日為經濟全球化運作提供便利的基礎設施，日益成為發起經濟制裁的武器。網絡化的新思維有助于理解全球化條件下經濟制裁的運作特征，也有助于理解全球經濟的相互依賴網絡被工具化和武器化的過程。① 當被制裁國融入經濟相互依賴網絡的程度較深，與全球經濟聯系較為緊密時，就越容易因為網絡化制裁承受更為高昂的經濟成本。②

在政策層面，本文對如何應對西方國家所發起的網絡化制裁也具有一定的啟示意義。當今世界形成了規模龐大且權力不對稱的全球化網絡，而西方國家基于貨幣霸權、長臂管轄等網絡型優勢，開始將全球經濟相互依賴網絡中的一些中心節點進行工具化和武器化，采取脫鉤斷鏈等新措施來打擊被制裁國經濟網絡中的薄弱環節。在此背景下，被制裁國也需要基于網絡化思維，統籌發展與安全，提前甄別本國經濟網絡中可能被工具化和武器化的一些薄弱環節，建設或尋求潛在的替代性網絡，盡可能通過未雨綢繆的方式減少網絡化制裁對本國經濟發展造成的負面影響。正如中共中央總書記習近平所指出的，中國要“繼續深化供給側結構性改革，持續推動科技創新、制度創新，突破供給約束堵點、卡點、脆弱點，增強產業鏈供應鏈的競爭力與安全性”，“解決外國‘卡脖子問題”。③ 而如何才能尋求或建設潛在的替代性網絡，則提供了未來的研究方向。