中澳關系的低位徘徊與“政冷經溫”

李沖　劉哲希

2022 年5 月，澳大利亞工黨在大選中獲勝。工黨黨魁阿爾巴尼斯（Anthony Albanese）接替聯盟黨領袖莫斯森（Scott Morrison）出任總理。政黨輪替引發外界對澳新一屆政府對華政策的關注。①清華大學中外關系定量預測組認為，澳工黨政府雖然釋放出改善對華關系的信號，但其對華政策的調整主要集中在經貿領域，在軍事安全領域仍配合美國對華實施遏制打壓;不過澳工黨政府的外交政策相對務實，中澳關系的不穩定性將有所減小?；诖?，預測組判斷，未來一年（2023年8月—2024年7月）中澳關系將在低級“不和”的狀態內徘徊，整體呈現“政冷經溫”的特點。②

預測組曾判斷中澳關系在2021年持續走低。③ 現實的發展與該判斷相符。如圖1所示，根據清華大學中外關系數據，在2021年初至2022年5月間，中澳關系從中等“普通”（2.1分）惡化至中等“不和”（-1.6分），達到兩國建交以來的最低位。阿爾巴尼斯上臺后，中澳關系出現止跌跡象（圖2）。在工黨執政的第一年（2022年6月—2023年5月），中澳關系維持在中等不和的水平，關系分值在-1.6分附近徘徊。這期間，中澳關系中的正面事件增多。首先，中澳高級別對話重啟，“外交凍結”局面得到改善。① 在2022年下半年的二十國集團（G20）系列會議中，兩國實現了外長和首腦會晤。2022年12月，中澳舉行第六輪外交與戰略對話，決定啟動或重啟雙邊經貿事務、領事事務、氣候變化、防務以及地區和國際問題等領域的對話溝通。2023年3—4月，中澳舉行國防部工作會晤和外交部政治磋商。② 其次，中澳經貿合作逐漸恢復。2023年2月，中澳舉行商貿部長視頻會談。③ 5月，澳貿易部長法瑞爾（Don Farrell）訪華，同中國商務部部長王文濤共同主持第16屆中澳部長級經濟聯委會。④ 中國則解除了對澳大利亞煤炭的進口限制，并取消了對澳大利亞大麥征收的反傾銷稅與反補貼稅。⑤

一、 中澳關系回暖勢頭有限

雖然當前中澳關系分值出現小幅回升，但結合清華大學中外關系數據庫與“全球事件語言語調數據庫”（Global Database of Events， Language， andTone， GDELT）數據，預測組判斷，未來一年兩國關系的回暖勢頭有限。

首先，既有利好因素釋放殆盡，政治對話與經貿合作對雙邊關系的提升作用下降。政治交流的重啟以及經貿關系的恢復是當前中澳關系止跌的重要原因。在交流長期停滯的背景下，重啟對話對穩定和改善雙邊關系的作用較大;但在交流機制恢復之后，例行對話對雙邊關系的提升作用將較為有限。此外，經貿往來屬于低政治領域合作，相關領域的雙邊互動對解決中澳之間在安全、政治、意識形態等高政治領域分歧的效果不明顯。①

其次，工黨政府的對華政策具有較強的延續性，中澳關系新增利好因素供給不足。政黨政治限制了工黨對華政策的調整空間。受所謂“中國威脅論”與“中國滲透論”的影響，有關中國的議題已經成為澳國內政黨斗爭的焦點之一。② “親中友華”是反對黨用來攻擊工黨的常用借口。為了爭取選民的支持，工黨會有意識地展現對華強硬。① 在諸多涉華議題上，工黨政府與前任聯盟黨政府保持了政策的一致。② 例如，工黨政府依然阻礙中國加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP），拒絕響應中國的“一帶一路”倡議，反對中資租用達爾文港及投資稀土企業，移除澳外交部和國防部建筑內中國企業生產的攝像頭，禁止在公共部門設備上使用TikTok應用等。③根據GDELT數據（圖3），工黨執政后澳對華合作事件數量雖然呈增長趨勢，但主要集中在“口頭合作”領域，“實質性合作”事件數量的增加并不明顯。① 未來一年，澳工黨政府對華政策上大概率仍只會做局部性和策略性調整。

二、 澳盟伴體系加大中澳軍事安全關系下行風險

受澳大利亞軍事盟友與安全伙伴體系（簡稱“盟伴體系”）的制約，未來一年，中澳軍事安全關系的下行風險將加大。如圖4與圖5所示，在過去一年中，中澳負面關系事件的“主流”是安全議題;在有關安全議題的負面事件中，涉及澳盟伴體系的又占據半數以上。圖6進一步表明，中澳關系與澳主要盟伴（如美國、日本、印度等）對華關系具有較強的相關性。在美國加大對華遏制打壓力度的背景下，澳大利亞對美國的追隨將更加緊密，同相關盟伴一道配合美國對華政策的趨勢更加明顯，這將導致中澳軍事安全關系的對抗性加強。①

其一，澳大利亞將繼續強化美澳聯盟，深化美英澳核潛艇合作。在美澳聯盟方面，2022年12月，澳大利亞同美國舉行了工黨執政以來的首次部長級年度磋商會議，就美國?？哲娛铝α吭诎牟渴鹋c整合美澳國防工業基地達成一致。② 2022年3月，美國國務院批準向澳大利亞出售220枚戰斧巡航導彈。澳國防工業部長表示，這些導彈將“給對手帶來威懾作用”。③ 2023年7月，澳大利亞宣布兩年內將開始在國內制造導彈并向美國供應制導武器，美國也表示將協助澳制造多管火箭系統。① 在“美英澳三邊合作關系”（AUKUS）方面，澳工黨與聯盟黨具有高度共識，希望獲得核動力潛艇以應對所謂“中國的戰略挑戰”。② 2023年3月，澳、英、美三國達成關于裝備常規武器的核動力潛艇（SSN）的階段性協議。③ 可以預見，未來一年核擴散問題將成為中澳關系中最大的不穩定因素。

其二，澳大利亞將加強與日本、印度、菲律賓等盟伴的外交防務關系，共同為美國對華政策提供配合。工黨政府謀求深化與日、印等“四方安全對話”（QUAD）成員的安全合作。2022年10月，澳大利亞與日本更新《日澳安全保障聯合宣言》，決定在軍事、情報、網絡安全、太空等領域開展合作。根據該協議，日本自衛隊可以參與在澳大利亞北部舉行的軍事演習。④ 在同年12月舉行的日澳“2+2”會談中，澳副總理兼防長馬爾斯（Richard Marles）指出，日澳安全合作具有配合美國、針對中國的一面。⑤ 2023年3月，阿爾巴尼斯訪問印度，就加強防務協作與印度達成一致。在2023年下半年，澳大利亞將首次主辦有美、日、印等國參加的“馬拉巴爾”（Malabar）海上軍演，印度也將首次參加在澳大利亞舉行的“護身軍刀”（Talisman Sabre）軍演。正如阿爾巴尼斯所言，2023年澳印防務合作“將比以往任何年份都更加繁忙”。⑥ 此外，澳也加強了與東南亞國家的安全合作。2023年2月，馬爾斯訪問菲律賓，就南海聯合巡邏議題同菲磋商。① 在未來一年中，澳大利亞同盟伴的聯合軍事行動數量將呈上升趨勢，相關活動對中國的指向性也會愈加明顯。

其三，澳大利亞將圍繞太平洋島國與中國開展更為激烈的競爭。澳大利亞歷來將太平洋島國視作“后院”，對中國與相關國家開展安全合作極其敏感。競選期間，工黨就曾指責聯盟黨因為忽視太平洋島國而導致中國“填補真空”。② 執政后，工黨政府增加了對太平洋島國的援助金額，時常干擾中國與該地區相關國家的合作。③ 隨著美國拜登政府2022年9月出臺首個“太平洋伙伴關系戰略”、提升對南太平洋地區的重視程度，澳大利亞將更多借助美國及其他盟伴的力量在該地區同中國開展競爭。④ 未來一年中涉及太平洋島國的議題可能成為中澳關系的風險點。

三、 中澳關系的“政冷經溫”及其限度

綜合上述分析，預測組判斷，在未來一年中，中澳關系將呈現“政冷經溫”的特點。一方面，工黨政府不會調整對華政策的總體方向，中澳政治軍事關系難以改善，甚至有進一步下行的風險。另一方面，中澳都有穩定雙邊關系的意愿，兩國管控分歧、降低政治軍事關系對經貿關系負面影響的動機較強，中澳經貿合作企穩回升的態勢將得到維持。

需要指出的是，中澳關系的“政冷經溫”有較為明確的上下限。從“政冷”角度看，雖然短期內中澳政治安全關系不會改善，但兩國關系在未來一年中大概率不會再次出現斷崖式下降。工黨政府雖然在相當程度上延續了聯盟黨政府的對華認知與對華政策，但與莫里森相比，阿爾巴尼斯在外交上更加務實。阿爾巴尼斯一改莫里森毫無底線抹黑中國的風格，在涉華表態上較為謹慎，盡量避免在中國的核心利益關切上進行挑釁。① 這降低了中澳關系因“麥克風外交”而在各個領域迅速惡化的可能性。② 同時，出于塑造周邊安全環境和推動經濟發展的考量，中澳均有穩定雙邊關系的意愿。兩國元首在會晤時表示，“重視改善和發展兩國關系的意愿”，“通過建設性、坦誠對話溝通縮小分歧”。③ 在澳大利亞同美、英達成核潛艇階段性協議后，中澳仍然舉行國防部工作會晤，澳商界代表團繼續頻繁訪華，阿爾巴尼斯也釋放了希望來華訪問的信號。④

從“經溫”角度看，未來一年中澳經貿關系回暖的趨勢將持續，但雙方經貿合作仍將集中在食品、農產品和煤炭等大宗商品的進出口上，高科技等關鍵領域的經貿合作仍然難以實現。2023年5月，七國集團（G7）峰會發表聯合公報，聲稱要通過經濟“去風險化”和“多元化”增強成員國經濟的韌性。受邀出席峰會的阿爾巴尼斯表示，他支持G7的聯合聲明，并強調需要減少對中國貿易的依賴。⑤ 澳貿易部長在國內演講時則稱“進行更多貿易是澳建立安全穩定經濟未來的關鍵部分”，并建議企業推行多元化。① 可以預見，受政治和戰略因素的沖擊，中澳未來一年在關鍵經濟領域難有合作空間。

四、 結語

工黨執政后，中澳恢復了中斷近3年的高層會晤與交流，雙邊經貿合作企穩向好。結合工黨政府近期的表現，以及清華大學中外關系數據與GDELT數據，預測組認為，澳工黨政府的對華認知與對華政策并未發生方向性調整，未來一年中澳關系回暖乏力，雙邊關系等級將在低等“不和”區間徘徊。隨著澳大利亞配合美國對華政策的力度加強、與盟友和安全伙伴合作的加深，中澳軍事和安全關系的下行壓力增大。但由于阿爾巴尼斯政府在外交上相對務實和穩健，加之中澳雙方都有穩定雙邊關系的意愿，未來一年中澳關系將呈現“政冷經溫”的特點。而隨著澳大利亞對經濟安全的關注日益升溫，中澳經濟關系受雙邊軍事安全關系影響的程度會逐漸增加。