治安管理處罰法修訂意義重大

《法人》特約撰稿 胡曉翔

近期，被稱作“小刑法”的《中華人民共和國治安管理處罰法》施行17年后迎來首次大修，修訂草案有關內容引發社會關注。中國人大網曾公開發布治安管理處罰法修訂草案全文，向社會征求意見。對此，全國人大常委會法制工作委員會發言人辦公室回應稱，社會公眾通過正常渠道對法律草案提出意見，是群眾關心和有序參與國家立法工作的具體體現，具有重要意義。

一些法學專家通過各種渠道，對修訂草案提出修改意見。北京大學法學院教授沈巋從罰款、拘留力度增加，新增對傳銷人員施以拘留，以及在公共場所對著裝限制的有關規定，提出10條修改意見。9月17日，包括沈巋在內的十幾位法律學者開會研討了治安管理處罰法修訂草案，匯總意見向全國人大常委會法工委提交。沈巋表示，按照此次關于治安管理處罰法修訂草案的說明，這部法律自2006年出臺至今，已經過去17年，只在2012年做過一次小修改。當前，中國經濟社會各方面發生很大變化，將一些影響社會治安行為納入治安管理處罰法管理范圍合乎情理。比如無人機“黑飛”、搶奪方向盤妨礙公共交通工具駕駛、高空拋物等，這些新出現的情況確實有必要在立法上作出回應。

此外，《中華人民共和國人民警察法》以及規制行政執法行為的《中華人民共和國行政處罰法》等，在具體導引警察如何規范行權方面以及警察當街執法是否需要出示執法證、“警官證”是否等同于“執法證”，也成為熱門話題。

行政處罰法與人民警察法關系

《法治日報》客戶端曾于2016年3月底推送《警察執法，要什么執法證》一文，文中陳述：“行政處罰法要求執法人員執法時出示身份證件，而人民警察法規定警察執行公務時有兩種表明身份的方式：一是按照規定著裝，佩帶人民警察標志；另一種方式是出示人民警察證件。行政處罰法與人民警察法就執法人員執法時是否應當出示身份證件規定不一致……行政處罰法為一般法，人民警察法系特別法，按特別法優于一般法的法律適用原則，所以應適用人民警察法的規定?！?/p>

那么，如何理解兩種說法？1996年3月17日，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過行政處罰法。2021年1月22日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議修訂通過行政處罰法，自2021年7月15日起施行。1995年2月28日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過人民警察法。行政處罰法與人民警察法，可以構成一般法與特殊法的適用關系嗎？

《中華人民共和國立法法》第一百零三條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定?！?/p>

立法法第十條規定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會根據憲法規定行使國家立法權。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。全國人民代表大會可以授權全國人民代表大會常務委員會制定相關法律。從該條第二款、第三款、第四款的表述來看，全國人大與全國人大常委會、基本法律與非基本法律的效力，是有明顯區別的。

人民警察法第二十三條規定：“人民警察必須按照規定著裝，佩帶人民警察標志或者持有人民警察證件，保持警容嚴整，舉止端莊?！痹摋l規范的不是具體執法行為，而是在第三章“義務和紀律”里，屬于對所有不同警種、不同崗位、不同專業警察的廣泛要求。因此，就執法活動中涉及行政處罰行為來說，行政處罰法反而是特別法了。

現場執法適用治安管理處罰法有何規定

治安管理處罰法于2005年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過，其第三條規定：“治安管理處罰的程序，適用本法的規定；本法沒有規定的，適用《中華人民共和國行政處罰法》的有關規定?！逼涞谒臈l第一款規定：“在中華人民共和國領域內發生的違反治安管理行為，除法律有特別規定的外，適用本法?！?/p>

可見，治安管理處罰法并未針對警察處置治安事件是否需要提供證件作出明確規范。但其第八十二條第一款規定：“需要傳喚違反治安管理行為人接受調查的，經公安機關辦案部門負責人批準，使用傳喚證傳喚。對現場發現的違反治安管理行為人，人民警察經出示工作證件，可以口頭傳喚，但應當在詢問筆錄中注明?！?/p>

此外，行政處罰法第五十二條第一款規定：“執法人員當場作出行政處罰決定的，應當向當事人出示執法身份證件……”第五十五條第一款規定：“執法人員在調查或者進行檢查時，應當主動向當事人或者有關人員出示執法證件。當事人或者有關人員有權要求執法人員出示執法證件。執法人員不出示執法證件的，當事人或者有關人員有權拒絕接受調查或者檢查?！?/p>

可見，“執法身份證件”“執法證件”不論是否等同于“警官證”，至少不可認為“警察身著制服，佩帶警銜、警號，并不需要出示證件，只有在便衣情況下執法時才需聲明并出示警官證”。

總體來看，現行的行政處罰法、人民警察法和治安管理處罰法對于公安機關人民警察的執法細節，缺乏完整細致明確的有機銜接規制，使公安機關人民警察在“出示執法證件”這個問題上，與其他執法機關執法人員執法活動具有不同“規定動作”，由此導致很多爭執，也算事出有因吧。

人民警察理當完善執法證制度

當前，從完善法律規制入手，亟須解決警察處警規范化問題。

人民警察警種繁多，各有其業務范圍。其包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察（人民警察法第二條第二款），上述警種分別依照有關法律、行政法規的規定行使職權（人民警察法第十八條）。而且，即便是公安機關內部，專業、崗位、職責分工不同，從業人員的特長、能力不盡相同。例如，有的是翻譯或醫生乃至于是電腦編程人員。如其出示警官證，是否可等同于執法證？

《公安部關于公安機關是否申領地方政府統一制發的〈行政執法證〉問題的批復》中表明：“公安機關及其人民警察不僅擔負著治安行政執法任務，而且擔負著刑事司法任務，不同于一般的行政執法機關和行政執法人員……公安機關不必申領地方政府制發的《行政執法證》?！币虼?，從嚴謹執法、準確適法來看，有必要分別根據不同警種、不同崗位的人民警察業務要求，有針對性地培訓并頒發相應的執法證件。當然，這些“執法證件”可“兩證合一”，收載在“警官證”附頁，可等同于“出示了執法證”。

綜上所述，筆者認為，應先修訂警察法，嚴格資格準入、執法監管、違規懲處、清退機制以及強化相對人救濟機制。

9月6日，全國人大常委會召開立法工作會議，部署十四屆全國人大常委會立法規劃實施工作。9月7日，新華社受權發布《十四屆全國人大常委會立法規劃》。據悉，第一類立法項目中，治安管理處罰法（修改）已提請審議，道路交通安全法（修改）將在任期內提請審議。第二類立法項目中，看守所法、戶籍法、網絡犯罪防治法、出境入境管理法（修改）、槍支管理法（修改）、禁毒法（修改）、人民警察法（修改）（人民警察警銜條例修改，一并考慮）等需要抓緊工作、條件成熟時將提請審議。