遼寧省支持城鎮化發展的財政政策研究

郭楠 劉寧

〔內容提要〕近年來，遼寧省財政部門先后頒布了有關城鎮化建設的財政政策，不斷加大對城鎮化建設的扶持力度。城鎮化水平發展迅速，但與此同時，城鎮化在經濟發展的過程中出現了區域經濟不平衡等問題，阻礙了城鎮化建設健康發展的腳步。本文通過對比縣域之間的差異，分析遼寧省各地域城鎮化發展的現狀和當前的財務狀況，發現與傳統的城鎮化建設不同的是遼寧省推進新型城鎮化建設應該更注重工業與農業相結合的發展路線，并對相應的問題提出解決意見。

〔關鍵詞〕遼寧??；城鎮化建設；財政政策；財政收入

注：本文受遼寧省財政科研基金項目“遼寧推進以縣城為重要載體的城鎮化建設財政政策研究”（項目編號：22C003）資助。

近年來，新型城鎮化建設已經成為社會發展的必然趨勢，是黨中央對于振興鄉村的重要決策，是實現中華民族偉大復興的關鍵舉措。目前全國的城鎮化速度是很客觀的，但是城鎮地域的擴展與人口的增加僅僅是城鎮化建設中的一部分，還需要在此同時不斷完善城鎮居民的醫療、就業、教育等公共服務，讓農村轉移人口能享受和城鎮居民同等的待遇。因此，城鎮化建設是需要系統規劃的工程。

遼寧省作為我國重要的老工業基地，是東北經濟區和環渤海經濟區的重要結合部。在全國推行城鎮化建設的背景下，遼寧省委、省政府高度重視本省各縣（市）區城鎮化建設，對城鄉基礎建設投入大量的支持，以中心城市帶動周邊城市，幫助小城鎮加快建設步伐，通過優化產業結構、合理分配資源，強化政策導向，逐漸實現城鎮化。截止到2022年底，遼寧常住人口城鎮化率高達72.8%，高于全國平均水平。

一、財政支持城鎮化建設存在的問題

目前遼寧財政針對城鎮化建設方面存在以下幾個問題：

（一）財政資金缺口大

遼寧省一般公共預算自給率較低，只有依靠上級政府給予的補助和政府性基金預算收入的補充，才能勉強實現政府財政收支平衡。2022年遼寧省的一般公共預算收入2524.3億元，比上一年下降了8.7%，一般公共預算支出6253.0億元，比上一年增長了6.4%，財政支出規模逐年增大，超過了同期的財政收入規模增速，這引發財政收支缺口逐年增大。

從各地級市的情況看，遼寧各地市的收入差別還是很大的，遼東遼南遼中地區的公共預算收入規模是較大的，其中沈陽、大連2022年均超過了650億元，遠遠超過了其余地市；周邊的盤錦、鞍山、營口、錦州公共預算收入規模相對較少，一般公共預算收入處于100至150億元之間；除此之外的地市收入規模更小。雖然遼寧省各地市在2022年都實現了一般公共預算收入的增長，并且各地市稅收占比均超過了50%，結構也比較穩定，但一般公共預算自給率偏低，想要緩解下行帶來的財政自給壓力，還需要依靠上級補助收入。見表1。

（二）財政資金效用低

在我國整體城建建設中，城鎮化建設的規劃和發展一直處于兩極分化的狀態。在遼寧省各市縣范圍內這種情況也尤為嚴重。

遼寧自然地理條件復雜，不同地區的資源情況，產業狀況均不相同。大城市能享受到更多的政策扶持、資金傾斜，從而實現更好的財政收入，形成規模效應。但由于上級財政下發到各省的財政支出有限，縣城數量多，因此縣城只能享受較少的經濟資源，財政資金不充足，產業聚集能力有限，無法實現城鎮的規模經濟效應。以沈陽、大連來說，這些是老工業基地和沿海經濟的核心城市區，工業發展較快，對外經貿也更方便。而西北地區的朝陽等地區，由于地域和自然資源等多方面的限制，經濟仍處于落后階段。

目前的財政政策缺乏地方特色，沒有結合當地的實際的情況制定，缺乏前瞻性和可操作性。遼寧省的整體規劃與地區的專項計劃銜接斷檔，對城鄉融合考慮得不到位，使得縣域地區規劃的水平較低，城鎮的生態水平、教育、醫療、衛生等公共基礎服務達不到整體規劃的水平。不科學的城建規劃導致了財政資金利用不及時、不到位，無法發揮到最大的效用。

（三）產業支持財政能力不足

遼寧省整體的產業結構發展狀況具有一定合理性，但是其產業內部結構發展不平衡，導致遼寧省產業結構仍面臨一些問題。

首先遼寧省是東北的老工業基地，其第二產業是遼寧省經濟發展的關鍵動力，在產業結構中占比較大。隨著社會進步，遼寧雖加大了對企業的技術創新投資，但并未實現突破性進展。缺乏創新無疑會阻礙經濟發展。

其次城鎮化速度快于土地城鎮化，大量的農業用地向工業用地和商業用地轉移，制約了農業經濟的發展。而且農村勞動力向城鎮轉移，農村人口老齡化加重，老年勞動力的耕作能力弱，也制約了農業經濟的發展。同時，農業技術水平達不到現代化要求，相關技術人才不足，技術創新沒有突破性等也都是導致農業發展速度緩慢的原因。

（四）財政投入轉移支付不合理

遼寧省在落實農村轉移人口市民化時，通常需要省級以上的部門提供財政支持，但由于戶籍管理制度尚未完善，因此在上級政府進行財政轉移支付時，一般以“戶籍”作為參考，農村轉移人口作為常住人口并未考慮在內，使得此類人群無法及時享受到社會基本公共服務保障。

人口的流動導致上級財政部門在財政轉移時會出現財力分配不合理的情況。導致流入地政府提供更多的基本公共服務保障，同時承擔較多的財政支出，而流出地政府會因為無需提供較多的公共基礎服務而獲得較多的財政補助，對于地方政府來說，市民城鎮化會帶來更多的公共成本，對一些財政預算不充裕的地方來說無疑是巨大的壓力，甚至無法支撐大規模人口前來，因此，無法提供足夠的社會公共服務保障，在此項財政工作上的財政壓力就會存在較大的差距。

（五）地方財政收支和債務問題逐步顯現

遼寧省各地政府融資渠道單一，靈活性差，多地建設資金主要依靠“土地運作”和“債務”，融資平臺也主要面向幾個大的國有商業銀行的貸款的服務。經調研發現遼寧省的政府債務經常位居全國的前10名，雖然遼寧的經濟發展相比較周邊的省份好一些，但相較于遼寧省自身在國家經濟中的地位，遼寧的債務排名和地區生產總值的排名比，還是處于較高水平，這說明債務負擔較重。所以一旦政策發生改變，政府會面臨融資難的情況。

城鎮化建設涉及眾多方面，想要完成目標需要較大規模的資金?！巴恋刎斦弊鳛椤暗诙斦钡闹苯釉蚴钦呢斦愂杖胴毞?。隨著城鎮化的不斷推進，過分依賴土地財政收入是遠遠不夠的。近幾年，因疫情的影響房地產行業持續低迷，遼寧省內一些欠發達的地區會因為城市建設大量舉債，而地方政府債務主要用于回報率低、回報周期長的公共基礎設施的建設。當房地產價格出現下滑，政府拍賣土地的收益很難償還舉債，其面臨的債務風險不斷提升，城鎮化建設也會受到阻礙。

二、遼寧省城鎮化建設財政政策建議

城鎮化建設是遼寧省建設治理過程中必不可少的環節，建設過程還需要不斷地完善。適宜的財政政策對城鎮化建設有著推波助瀾的作用，不同于城鄉綜合發展，城鎮化建設更需要財政收支以及財政收支平衡。

（一）繼續支持基礎設施的建設

地方財政在事權和支出責任范圍內，重點扶持公共基礎設施、標準公共服務平臺等服務業的發展的薄弱環境建設。城市建設與農村建設相互影響，城市的發展帶動農村發展，農村為城市提供城市建設所需的空間等資源。遼寧省各地區政府要最大地發揮財政杠桿的作用，利用財政政策吸引更多的社會企業資本加入。在重大的基礎設施建設時要結合遼寧省各區域的實際情況，統籌安排財政資金在各類基礎設施建設中的占比。農村是遼寧城鎮化建設的重點，要以農村道路、環境保護等作為財政支持的重點扶持對象，完善市域交通系統，建立安全、便捷的市域交通體系，實現城鄉交通的可持續發展，提高城鄉之間的聯系。

（二）完善促進農業發展的財政政策

農業現代化與城鎮化具有較高的耦合度，想要實現城鎮化建設必然要實現傳統農業向現代化農業轉化，堅持以產業、就業帶動城市發展的原則，充分發揮其農業的比較優勢，提高縣級政府對農業的扶持，對涉農資金機制進行創新，使其能發揮財政資金杠桿作用，將社會上的資金引入農業發展上，加大對農業基礎設施的支持力度，提出更完善的農業科技的財政補貼，鼓勵農業科技創新，并將科技創新轉化為成果，提高土地的利用率和生產效率。同時在農產品生產區內的縣城集中發展二、三產業，延伸農、林、牧、漁產業鏈，利用創新技術提高產品的價值。政府也應鼓勵組建現代農業產業基地等重大服務平臺，與有實力的企業集團合作，大力發展農業制造業。做好農產品加工業和農業生產性服務業。

（三）優化政府間的財力與支出責任的匹配

首先確定政府在參與農業轉移人口市民化建設過程中的財政方面的職責，提高財政資金的利用率。當前財稅制度下，政府間的財力和支出責任存在匹配不足，其主要矛盾存在于農業轉移人口市民化的界定標準。上級政府需要結合實際確定各下級政府的責任。其次在財政分配的過程中充分考慮不同地區的需求，動態調整財政支付比例，減輕政府的財政壓力，同時也有助于城鎮化建設的發展。

（四）拓寬融資渠道

城鎮化建設僅依靠上級政府給予的補助和政府性基金預算收入的補充，無法改變現狀。為了能進一步地收集資金，遼寧省政府可以根據不同縣域的情況制定相應的補貼政策來吸引民間資本的投入。對于一些稍微落后的城鎮來說，尤其是有發展潛力的地區，可以出臺更優惠的補貼政策，吸引有實力的民間企業加入，同時還可以采用稅收優惠的政策引入資金。但在此同時還要加大對投資企業的資格審查力度和監管力度，加強對風險的防范意識，規避不必要的地方財政負債風險。

政策性銀行出臺相應政策有針對性地面對城鎮化建設進行貸款。鼓勵商業銀行按照風險可控、商業可持續的原則，開發適合不同產業的金融產品和服務，積極發展供應鏈融資。作為我國金融體系的重要力量，商業銀行要加大信貸支持力度，完善信貸管理制度。

（五）加強財政資金的監督管理制度

國家及地方財政資金是城鎮化發展投入資金的主導力量，財政預算作為城鎮化建設的主要資金來源，在使用過程中更應該強化監督管理。在城鎮化建設的過程中，通過加強有關部門內部財政資金預算的管理，嚴格控制每筆資金的支出，節約不必要的財政費用，提高財政預算資金的利用率，更高效地實現新型城鎮化建設。在實際財政工作中財政資金的審查也是重中之重，首先相關的工作人要對財政資金進行分析，明確審計的重點，根據實際情況不斷調整審計目標，對資金的流入流出進行監控，保障財政資金能夠用到實處。不斷提高各級政府對城鎮化建設資金的管理，確保各區域的基礎設施建設項目的穩步進行，促進城鎮化建設資金的高效使用。

三、結論

遼寧省城鎮化人口始終處于穩步上升的狀態，但從實際城鎮化水平測算發現發展質量仍處于一個較低的水平。城鎮人口聚集的過程中，居民對公共基礎服務的需求增多，要形成良好的公共服務需要財政進行資金的支持。通過財政政策的調節，實現城鎮化水平的全面提升，加強對基礎設施的建設、提高農村轉移人口的公共基礎服務，調整產業結構促進產業發展，拓寬融資渠道為城鎮化建設提供“動力”。加強公開化的財政資金監管制度，提高整體部門的管理水平，充分利用每一筆財政支出，實現利用最大化，促使城鎮化發展穩步向前。

（作者單位：沈陽建筑大學）