粵港澳大灣區提升產業鏈供應鏈現代化水平研究
——基于規則銜接機制對接的視角

韓永輝,沈曉楠,麥煒坤

(廣東外語外貿大學 廣東國際戰略研究院,廣東 廣州 510420)

黨的二十大報告中指出,要“建設現代化產業體系,堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上”。提升產業鏈供應鏈現代化水平是加快建設現代化產業體系的重點任務。2023年4月,習近平總書記在廣東考察時指出:“使粵港澳大灣區成為新發展格局的戰略支點、高質量發展的示范地、中國式現代化的引領地”。在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上,習近平總書記強調,“要抓住粵港澳大灣區建設重大歷史機遇,推動三地經濟運行的規則銜接、機制對接”?！稄V東省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中也強調,以規則銜接為重點推進粵港澳合作?；浉郯拇鬄硡^不僅是國內改革的排頭兵,也是對外開放的前沿陣地,在探索形成中國式現代化建設新模式,推動產業鏈供應鏈升級方面具有重要的戰略地位,也得到了學術界的高度關注。盛朝迅認為,主動對接國際先進規則,能夠倒逼產品質量和產業結構升級[1],推動形成現代化產業體系。張日新等、韓永輝等認為,粵港澳大灣區作為國內循環和國際循環的匯合點,擁有制度、規則、機制、標準銜接對接的相對優勢[2-3],也是打造成為具有國際競爭力的現代產業體系的引領區。因此,以粵港澳大灣區為先行區,提升產業鏈供應鏈現代化水平,對于實現國家全面現代化具有基礎的、長遠的和關鍵的戰略意義。

近年來,粵港澳大灣區不斷推動產業鏈供應鏈規則機制“軟聯通”,深入落實高水平“向內改革”,搶占“向外開放”的制高點,促進各類要素高效便捷流動,提高區域內產業現代化水平,在服務大局中展現新擔當新作為。在新發展階段下,提升產業鏈供應鏈現代化水平,不僅是粵港澳大灣區加快區域產業升級的內在需求,也是以區域協同先行先試探路中國制度型開放,促進新發展格局更好實現的有效路徑。根據區域一體化理論和區域治理理論,粵港澳大灣區是獨特制度下的區域經濟一體化形式,是包含各類主體共同治理的區域?；浉郯拇鬄硡^作為內陸與國際制度接軌的窗口,通過促進內陸與港澳的規則銜接和機制對接以實現區域一體化,能夠有效提升產業鏈供應鏈現代化水平。TINBERGEN最早提出區域經濟一體化的概念,認為通過區域間的合作,能夠弱化區域邊界,實現更優的國際經濟效率[4]。ROBSON認為,通過自由貿易區的發展,能夠破除各要素流動障礙,使得區域間福利水平均衡穩定[5]。20世紀90年代后,隨著新一批區域經濟一體化浪潮出現,學者們開始關注更多有關區域組織、多元要素流通的內容,并提出了有關區域治理的概念。在區域經濟一體化的基礎上,KJAER提出了區域治理的概念,并將其定義為,政府或非政府部門通過制度和政策解決區域公共問題[6]。從區域治理理論方面看,HOWSE為代表的多層級多元治理模式觀點認為,不同層級、不同領域的治理主體可以通過制度合作等靈活的合作治理模式對其領域的事項作出有效的治理回應[7]。孫久文指出,規則協調是區域經濟一體化的高層次階段[8]。戴翔等、張銜春等認為,制度通過重塑治理模式實現了區域空間尺度重構[9-10]。因此,粵港澳大灣區逐步加強規則對接和機制銜接,破除“三個關稅區”“三種法律制度”的障礙,實現商品、資金、技術、人才等要素的自由流動,是實現區域一體化的重要方式,能夠有利于區域協同發展。當前,國內學者多研究區域一體化對產業結構升級的影響。例如,張躍等經過研究發現,區域一體化能夠優化產業分工,促進產業結構升級從而實現經濟高質量發展[11]。張少軍等認為,區域一體化能夠促進國內價值鏈的升級[12]。黃新飛等、鄭軍等發現,區域經濟協調能夠提升地區產業結構的合理和高級化,從而優化區域協調發展,促進產業結構升級[13-14]。劉志彪認為,制度是長期、持續地影響區域經濟一體化發展的主要因素[15],韓永輝等認為,區域一體化有利于各地互聯互通,促進區域供給側的生產要素合理和有序流動,提高資源配置效率和質量,促進區域產業升級和經濟發展方式轉型[16]。趙海峰等則通過區分專業化和差異專業化,比較區域一體化對產業結構升級的具體影響[17]。此外,學者們多以長三角城市群為例,或是通過跨區域比較的分析方法來進行分析。例如,陳雯等指出,長三角“上下聯動、三級運作、統分結合、各負其責”的區域合作機制在長三角一體化發展中發揮了重大作用[18]。鄒衛星等比較了長三角、珠三角和環渤海地區的區域一體化進程,認為產業結構一體化最難協調[19]。然而,這些學者對產業結構升級的定義往往局限在一個城市內部,且在區域一體化的視域下討論產業間上下游的彼此聯系,忽略了區域內產業鏈供應鏈的空間布局情況,也忽視了規則銜接和機制對接在區域一體化方面的作用。這意味著,在研究區域一體化對產業現代化影響作用的時候,有必要將研究主體擴展至具有更強空間屬性的產業鏈供應鏈現代化層面,并且有必要深入討論制度對接在實現區域一體化過程中的作用路徑。

產業鏈供應鏈現代化是區域經濟一體化的目標之一,中國社會科學院工業經濟研究所課題組等認為,驅動產業鏈價值鏈現代化水平存在區域產業布局驅動和融入全球產業分工體系驅動等四大基本動力機制[20]。與單個產業不同,產業鏈供應鏈涉及到空間組織形式,因此產業鏈供應鏈現代化也是區域產業布局、產業分工、區域間產業制度協調的問題。ROMERO et al.認為,由于空間分割將會帶來生產的復雜性分割[21],因此通過更好協調區域間經濟活動能夠提升生產的現代化水平。產業鏈供應鏈在區域布局當中,存在上下游分工協作的縱向關聯,因此需要城市和企業間的相互協作,強化區域內產業鏈供應鏈的循環暢通,從而實現區域一體化和產業鏈供應鏈相互促進的作用。江英等分析了粵港澳大灣區依托自貿試驗區提升產業鏈供應鏈韌性的機理及路徑,認為自貿試驗區對于區域產業鏈供應鏈合作的重要性[22]。王友麗等則以高科技產業供應鏈為研究對象,提出大灣區高科技產業供應鏈協同發展思路[23]。除了增強貿易投資聯系,從制度層面推動各主體的合理聯系也是推動現代化生產的高效路徑。盛朝迅認為,加強宏觀層面的統籌協調,形成支撐產業鏈現代化發展的協調平臺能夠有效推動中國的產業鏈現代化[1]?；浉郯拇鬄硡^具備不同的法律基礎、政治制度、商事制度,推動治理機制協調是大灣區實現區域一體化的關鍵所在。趙曉斌等研究了大灣區在社會主義市場經濟體制下的發展戰略,研究表明大灣區應以制造業為立足點,全方位聯動逐步形成完善的制造業產業鏈,加強合規和規則經濟的市場經濟體系建設[24]。盡管現有文獻梳理了區域經濟一體化對產業鏈供應鏈的影響,但缺乏梳理有關粵港澳大灣區通過規則銜接和機制對接以實現產業鏈供應鏈現代化的相關研究。

產業鏈供應鏈本質是基于產業分工形成的社會協作網絡。中國社會科學院工業經濟研究所課題組等從主體和結構兩個層面對產業鏈供應鏈現代化進行定義[20],認為體現在公平性更高、創新能力更強、更加協調順暢等。黃泰巖等將其概括為夯實產業基礎能力、實現產業鏈供應鏈自主可控和安全可靠、全面參與全球產業鏈供應鏈等[25]。盛朝迅、徐金海等則從產業安全的角度出發,認為產業鏈供應鏈現代化的核心是實現產業鏈供應鏈自主可控[26-27]。

綜上,本文認為,產業鏈供應鏈現代化應包含產業合作、供應鏈協同和現代化支撐三大維度,也即從產業空間布局、要素流動、創新能力共建出發,討論區域內產業鏈供應鏈現代化的實現機制。本文嘗試梳理粵港澳大灣區內部通過規則銜接和機制對接,實現產業鏈供應鏈現代化的具體路徑,分析其存在的問題并提出相應政策建議。

一、粵港澳大灣區產業規則銜接和機制對接的現狀分析

(一)產業鏈合作布局逐步明確

粵港澳大灣區依據時空布局關系,以統籌各地產業規劃、建設產業服務平臺等方式,從上層規劃層面構建更加科學的一體化產業體系。韓永輝等認為,各地區應立足比較優勢,實現產業合理分工與深度協作,從而帶動區域經濟增長[28-29]。

1.上層規劃綱要錨定方向,產業合作機制初步奠定

一是出臺粵港澳大灣區發展規劃綱要,奠定產業鏈合作的目標方向。2019年中共中央國務院印發的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中,明確了各市的資源基礎,設定了各優勢產業的空間布局、發展目標,分工明確,初步擘畫出了具有國際競爭力的現代產業體系藍圖。二是自貿區先行先試推動粵港澳大灣區產業鏈合作?！稒M琴粵澳深度合作區建設總體方案》要求全面確立粵澳經濟高度協同、規則深度銜接的制度體系。唐少清等認為,發揮澳門-珠海極點對粵港澳大灣區的引領作用,能夠有效發展高科技產業、現代金融等產業,輻射帶動澳門多元產業發展[30]?！度嫔罨昂Ｉ罡郜F代服務業合作區改革開放方案》以制度創新為核心,推進與粵港澳規則銜接、機制對接,初步形成高端要素集聚、輻射作用突出的現代服務業,形成粵港澳產業協同體系,深化各地市場的互聯互通?！稄V州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》將科技創新產業為重點,大力推動粵港澳大灣區的高新技術產業融合發展。三是各地市通過產業轉移、共建產業園等方式加強產業鏈合作。大灣區各城市積極融入產業鏈分工,以產業轉移規制形成高效產業鏈合作態勢。2023年廣東省委、省人民政府印發《關于推動產業有序轉移促進區域協調發展的若干措施》,以產業轉移等促進政策構建產業鏈協同發展路徑,共同打造產業鏈發展布局(表 1)。以制造業為例,深莞惠以電子信息制造業為合作主線,東莞承接深圳產業外溢,而惠州以電子配套產業為主,主要承接深莞產業轉移,初步形成深莞惠產業集群;肇慶、江門則承接廣佛深產業轉移等;江肇惠為主的外圈城市承接內圈城市的產業轉移和打造產業配套,與深圳、廣州等核心城市形成了產業鏈上下游的分工合作關系?；浉郯拇鬄硡^創新產業規劃合作發展制度機制,創造產業鏈合作共同體的最大化價值。

2.產業服務平臺建設加快,共育共治規制日趨協同

一是構建產業鏈發展聯盟和綜合服務平臺,保障粵港澳大灣區產業鏈共育共治成效?；浉郯拇鬄硡^內從事相關工作的社會團體、企事業單位、高等院校,自發或由政府牽頭,探索建立起了各類產業聯盟,形成共為、共享機制,構建資源整合、優勢互補的合作模式?，F有的產業聯盟包括粵港澳大灣區標準創新聯盟、粵港澳先進制造業產業聯盟、粵港澳大灣區數字經濟產業聯盟、粵港澳大灣區信息產業聯盟等,加快推動了各產業的城市間協作分工和融合發展,持續為粵港澳大灣區產業鏈發展注入新動能,推動規則銜接和機制對接提質增效。二是建立產業鏈發展所需的人才培育合作機制和平臺?；浉郯拇鬄硡^構建產業鏈人才共育共治一體化培養模式,澳門橫琴兩地建立了包括相互認可青創團隊培育孵化、提供培訓活動等在內的合作機制;深圳設立了“前海深港青年夢工場”等特色人才培育合作平臺。依靠港澳地區良好的教育科研基礎和優勢,進一步推進粵港澳大灣區的產業鏈人才培養合作機制。例如建立粵港教育合作專責小組、粵港澳高校創新創業聯盟、粵港澳大灣區博士后科技創新公共研究中心和粵港澳院士專家創新創業聯盟等合作平臺(表 2),營造良好的產業鏈人才共育氛圍,助力人才戰略規劃、人才培養、人才評價、人才激勵和人才服務等全產業鏈應用。

表2 粵港澳大灣區部分人才培育合作平臺

(二)供應鏈協同規則不斷完善

粵港澳大灣區不斷推進供應鏈管理全面對標國際規則體系,在物流、檢驗檢疫、數據跨境流通等方面促進各類資源要素高效便捷流通。

1.物流通關政策逐步實施,貨物通關流程持續優化

粵港澳大灣區擁有世界上最大的海港群、空港群以及高速、軌道系統等快速交通網絡,區域物流供應鏈管理規則不斷更新,貨物、數據和技術流通速度提升。一是粵港澳協同創新通關模式,提高要素通關效率。橫琴口岸采取“合作查驗、一次放行”人員通關模式,前海合作區采取“提前申報”“兩步申報”貨物通關模式,暢通要素流通。廣東自貿試驗區通過實施“粵港跨境貨?！北O管制度和“深港陸空聯運”模式,打通“中國香港-深圳-長沙”快速通道,建立起粵港與其他城市貨物進出境快速通道。深圳創新“大灣區組合港”模式,有效聯通了深圳樞紐港與珠江沿線支線港,以共享港口代碼的方式,同時創新使用區塊鏈、物聯網等技術進行全鏈條監管,提高申報查驗效率,實現貨物在粵港澳大灣區各碼頭間“全天候”水路調撥。二是先進通關流程對標深入推進,推進國際貿易便利化。2021年上線了包括粵港澳大灣區跨境通關服務平臺等在內的三大中國國際貿易單一窗口產品與服務,成為粵港澳大灣區物流協同的“高速公路網”,提升近50%的通關申報效率。三是基礎建設主動銜接先進技術標準,聯通內外的航運物流樞紐再發力?；浉郯拇鬄硡^建有廣州空港型、港口型,佛山生產服務型,深圳空港型、港口型、商貿服務型國家物流樞紐,以及廣州東部公鐵聯運樞紐等國家級物流樞紐,各樞紐間高效建成協同聯動機制,著力打造成為全球物流網絡的重要節點。南沙則從軟性服務平臺建設著手,建立航運綜合信息服務平臺,提供航運“交易、服務、信息”三大服務,提升資源的全球集聚和配置效率。

2.檢驗檢疫合作協議落實,機構保障技術優勢發揮

粵港澳大灣區逐步形成快捷高效的檢驗檢疫通關區域,在保障供應鏈要素安全流動方面發揮積極作用。一是簽署多項合作協議,助推檢疫程序便利化?；浉郯拇鬄硡^簽訂《粵港澳衛生檢疫、動植物檢疫和食品安全控制合作備忘錄》《共建中國檢驗檢疫科學研究院粵港澳大灣區研究院合作協議》《關于植物產品電子證書合作框架協議》等協議,有效推動粵港澳大灣區在現行法律框架內,適應衛生檢疫、動植物檢疫和食品安全控制監管等實際需求,促進三地共用檢疫規則,提升監管能力與檢疫程序便利化。二是建立起高標準檢驗檢疫機構,利用技術優勢提升供應鏈安全管理成效。探索建設中國檢驗檢疫科學研究院粵港澳大灣區研究院,擬設立關于農產品質量安全中心、特殊食品科學技術、生物醫藥、產品環境健康安全、化妝品質量提升和產業發展、檢驗檢測技術等研究中心和科研公共服務平臺,有利于將中國檢驗檢疫科學研究院所形成的優勢科研成果到粵港澳大灣區來轉化,把長期積累的研究能力轉化為大灣區供應鏈發展重要技術優勢。

3.數據跨境流通漸趨順暢,安全管理機制不斷完善

粵港澳大灣區積極參與制定數據保護條例和流通管理辦法,保障數據跨境流通順暢安全。一是流通機制進一步完善,數據信息流動更為順暢。三地創新公共數據資源開發利用模式,其中包括創新粵港澳大灣區數據流通模式,圍繞人員、車輛、貨物、資金及技術跨境流通的數據信息需求,探索建立粵港澳地區數據自由流通機制。依托政府數據統一開放平臺“開放廣東”,建立了粵港澳大灣區專題,推動政府數據向大灣區企業開放,推動政企合力挖掘和應用開放數據資源,逐步打破區域數據流通壁壘,推動數據跨區域流通,為供應鏈協同發展提供增值服務。二是數據信息流通更為安全。2021年橫琴粵澳深度合作區探索數據跨境安全流動,首次上線運營粵澳跨境數據驗證平臺,驅動粵澳產業升級和供應鏈要素協同融合。另外,廣東提出下一階段將著重發力建設“數字灣區”,將從“要素通”“基座通”“營商通”“產業通”“政務通”“治理通”“深度融灣”7個方面,加快推動“灣區通”工程。

(三)現代化機制支撐作用顯著

粵港澳大灣區著力推動教育、科創、知識產權等現代化發展要素流動機制規則銜接,為提升產業鏈供應鏈現代化水平奠定基礎。

1.創新粵港澳大灣區教育合作模式,匯集高等教育集群

粵港澳大灣區高度重視人才引進,著力推動教育體系和交流平臺的合作共建。一是匯聚三地高等教育優質教研資源,深化高校教育交流合作。2021年教育部、廣東省政府聯合印發《推進粵港澳大灣區高等教育合作發展規劃》,提出要強化粵港澳高等教育互聯互通的體制機制創新。2016年以來,粵港澳大灣區高校成立粵港澳高校聯盟,目前已經匯集43所高校,并在聯盟框架下先后成立了55個專業聯盟,成為粵港澳大灣區高校集群協同發展的重要載體(1)數據來源于粵港澳高校聯盟,https://eao.sysu.edu.cn。。二是人才往來更加便捷,港澳人社制度規則有序對接。2023年2月20日,正式試點實施粵港澳大灣區內地往來港澳人才簽注政策,將有力促進粵港澳大灣區人才、技術等要素便捷高效有序流動。在《廣東省人力資源和社會保障事業發展“十四五”規劃》中指出,要建設粵港澳大灣區國際人才港體系,通過推進大灣區“人才通”“社保通”、拓展港澳人才就業創業空間、實施“大灣區人才”工程、推動重大平臺項目建設等措施,積極推動粵港澳大灣區人社制度對接,為產業鏈供應鏈現代化提供人才保障。截至2023年2月,港澳居民中有20多萬人在粵工作、超3 000名專業人士取得內地執業資格、超1 500人次報考大灣區事業單位、超30萬人次在粵參加養老、失業、工傷保險(2)數據來源:廣東省人社廳。。

2.搭建科研要素流通平臺,打破資金設備跨境使用障礙

粵港澳大灣區推動技術要素跨境流通,最大化發揮技術和知識溢出效應。一是構建科研資金跨境使用規則,允許科研項目資金直接撥付至港澳兩地牽頭或參與單位。2019年發布的《關于香港特別行政區、澳門特別行政區高等院校和科研機構參與廣東省財政科技計劃(專項、基金等)組織實施的若干規定(試行)》中明確了港澳高等院校和科研機構具備承擔廣東省財政科技計劃項目的資格,并能夠獲得相應的經費支持。2021年廣東省市兩級財政共跨境撥付科研資金3億元,惠及港澳11家高校和科研機構,安排13億元支持粵港澳大灣區4個省級實驗室建設,安排設備獎勵17億元推進重大戰略產業創新。2019年7月,香港科技大學承擔的省級科研項目財政資金成功撥付(3)數據來源:廣東省財政廳。,代表著跨境科研資金合作的順利實施,以科研發展支撐現代化水平得到攀升。二是加快推進科研設備共用共享?；浉郯拇鬄硡^珠三角9市落實科研設備進口免關稅的探索工作,2020年6月,海關總署廣東分署印發《廣東省內海關全面落實兩會部署支持廣東穩住外貿外資基本盤若干措施》,提出對符合支持科技創新進口稅收政策規定的科研設備和教學用品,免征進口關稅和進口環節增值稅、消費稅。許培源等指出,深圳是大灣區的科技創新中心[31],2022年率先發布《深圳市促進重大科技基礎設施和大型科研儀器開放共享管理辦法》,建立起市級重大科技基礎設施和大型科研儀器開放共享協調機制。另外,深圳坪山綜合保稅區和廣州黃埔綜合保稅區享有“提前適用政策”,其中航空發動機、工程機械、通訊設備、精密電子等55類產品在綜保區內開展全球維修業務,無需上報國家部委個案審批(4)數據來源:新華網http://m.xinhuanet.com/。。此類創新舉措提供的產業鏈創新發展優勢有利于粵港澳大灣區構建開放型融合發展的區域協同創新共同體,打造全球科技創新高地和新興產業重要策源地。

3.深化知識產權機制對接,強化人才交流合作

粵港澳大灣區加強知識產權保護和合作工作,大力推動粵港澳大灣區內知識共享。一是高起點構建知識產權合作計劃體系,支撐粵港澳大灣區創新經濟發展。截至2021年,累計開展粵港、粵澳知識產權合作項目356項(5)數據來源:廣東省知識產權保護中心。。在世界知識產權組織發布的“2022年全球創新指數”中,“深圳-中國香港-廣州”科技集群位居全球第二,粵港澳大灣區已經成為全國知識產權事業高質量發展的重要引擎。2022年11月,《粵港知識產權合作計劃(2022年下半年—2023年)》繼續圍繞強化粵港澳大灣區知識產權合作、保護合作、貿易服務合作、交流教育等方面實施新一年度合作項目24項。2020年中國澳門特別行政區政府經濟局與國家知識產權局簽署《國家知識產權局和澳門特別行政區政府經濟局關于深化在知識產權領域交流合作的安排》?；浉郯拇鬄硡^不斷探索區域內知識產權合作機制,協同推進知識產權合作和科技活動創新,在專利實質審查、發明專利延伸等方面形成區域協同和制度創新的合作機制。2018年成立了粵港澳大灣區知識產權聯盟,圍繞促進產業鏈升級等主題,攜手加強粵港澳大灣區知識產權合作。二是重視知識產權人才合作交流,共育共享高端人才?；浉郯拇鬄硡^國際知識產權人才港于2023年4月21日正式啟用,將依托區域創新資源要素集聚優勢,吸引匯聚海內外知識產權高層次人才,構建知識產權人才“強磁場”。同日,在中新廣州知識城建立了中國知識產權培訓中心實踐基地,將系統開展知識產權課程培訓和人才培養交流等活動,推動人才間的信息交流和經驗分享,有效暢通大灣區知識產權資源對接渠道,有效促進大灣區知識產權溝通和互信,提供現代化創新發展環境。

二、粵港澳大灣區產業規則銜接和機制對接的問題分析

盡管粵港澳大灣區產業鏈供應鏈現代化水平規則銜接、機制對接已經取得顯著成效,但仍然存在產業鏈協同聯動發展機制尚需優化、供應鏈管理規則有待銜接以及現代化水平協同發展制度建設有待完善等問題,有待三地合力改善。

(一)產業鏈協同發展規則尚存沖突

粵港澳大灣區產業鏈規則對接具有一定的合作基礎,然而仍面臨產業規則政策同質化、共育共治平臺聯動力度不足等問題,制約了產業鏈現代化過程中規則銜接、機制對接所能發揮的積極作用。

1.產業發展同質化現象顯現,協調聯動發展合力不足

圖1 2019年和2021年粵港澳大灣區內地9市產業結構相似指數平均值

表3 2021年珠三角9市間工業產業相似指數

2.產業公共平臺有待搭建,信息服務平臺建設尚需提速

各地方政府搭建的產業平臺對粵港澳大灣區的產業合作的作用有待提升,其產業規劃和影響范圍僅限于地方政府的管轄范圍以內,跨市的產業協同關聯規劃仍需進一步落實到位,產業間同構和同質競爭現象仍然存在。一是產業鏈合作載體平臺數量不足,對粵港澳大灣區全產業鏈輻射力度有待提升。由現有推動的產業合作平臺有限,且如深圳前海、廣州南沙、深圳河套等合作平臺也大多集中于廣深兩地,而地方政府所建設的產業鏈平臺又主要服務于當地企業,對接粵港澳大灣區其他企業的力度不足。因此,盡管粵港澳大灣區具有大量產業鏈共育共治平臺,但運作過程較為割裂和分散,缺少必要合作機制。二是尚未搭建起產業信息共享服務平臺。在推進產業鏈上下游信息交流對接,促進各城市和企業間信息互通和供需對接方面缺乏合作平臺。當前粵港澳大灣區的信息共享服務局限于公共服務平臺,但產業鏈信息交流平臺仍然缺位,供需對接信息暫未融通,粵港澳大灣區各地資源和價值尚未充分挖掘利用。

(二)供應鏈管理規則仍需銜接

粵港澳大灣區仍然存在制約供應鏈管理規則共融的難點,例如貨物通關管理體制上存在較為顯著的差異性,檢疫程序和標準便利化水平不高,數據流通深度和廣度有待提升等問題。

1.物流制度存在明顯差異,機制建設滯后于實踐需要

粵港澳大灣區內部物流制度仍然存在著較大差異,降低了物流通關便利化程度。一是粵港澳大灣區的物流管理制度差異明顯。珠三角9市與港澳地區執行的物流監管機制存在較大差異,對供應鏈物流帶來一定阻滯。在物流通關政策、物流業準入等方面缺乏統一協調的政策機制,且缺乏物流信息共享機制,降低了物流高效通關效率。二是規則協議便利性不高且具有滯后性,難以支撐區內物流業協同發展?，F階段粵港澳大灣區關于三地協作的基礎文件僅有CEPA協議,但隨著粵港澳大灣區的快速發展,現有CEPA協議亟需進一步深化,以滿足粵港澳大灣區的發展合作需要。從框架體系來看,雖然框架、議題、內容基本一致,但港澳簽訂的CEPA,與內地和中國香港、中國澳門分別簽訂的CEPA在具體規則上存在較大差異。以貨物貿易為例,中國香港貨物出口到內地和中國澳門,就需要向中國香港申領不同的原產地證書,增加了粵港澳大灣區三地物流成本。CEPA已簽署了近20年,面對當前國際主流的高標準經貿規則所涉及的有關競爭政策、環境保護、爭端解決機制等缺乏成熟的協議機制,落后于當前粵港澳大灣區供應鏈發展的新要求,且其補充、修改都是遵循分別磋商的規則,降低了磋商修改的效率。

2.檢驗檢疫便利程度仍待提高,頂層設計文件約束力不足

王友麗等認為,由于行政體制、司法體系和參與主體限制,粵港澳大灣區跨境檢疫程序和標準協調仍然存在難點[23]。一方面,粵港澳大灣區檢驗檢疫整體電子化合作程度較低。以電子化檢疫證書為例,當前粵港澳大灣區的檢驗檢疫證書電子數據合作尚未完全施行,特殊物品衛生檢疫審批網上操作流程和電子印章暫未有效銜接,審批環節三地海關仍未通過互聯網實現全流程的“進系統、留痕跡、可追溯”模式。另一方面,缺少頂層管理機構或法定聯盟機制,難以統一協調管理三地檢驗檢疫規則程序。珠三角城市海關與港澳進出境檢疫部門間的合作仍以自發性為主,或是以備忘錄形式約定,缺乏約束力,缺乏具體的可執行文件,影響了三地檢疫程序標準化和系統化銜接。

3.數據跨境政策體系仍存空白,流動監管保護差異化明顯

粵港澳大灣區數據跨境流通制度不完善。一是數據跨境流通政策協同改革工作有待加強?；浉郯拇鬄硡^整體數據跨境流通政策體系有待完善,數據保護能力認證、數據流通備份審查、跨境數據流動和交易風險評估等數據安全管理機制暫時缺位。疊加粵港澳大灣區數據流通政策措施往往“牽一發而動全身”,需要多個部門協調完成,粵港澳大灣區具有屬于中央垂直管理、省內建設和地市自建的政府辦事系統,中央主管部門在制定相關政策措施后,需要地方政府根據實際情況再制定實施細則予以落實,增加了規則制度形成的成本[33]。二是粵港澳大灣區數據存儲、使用和管理方式區別較大,缺乏數據共享開放機制?；浉郯拇鬄硡^信息數據庫的管理權和歸屬權歸屬于各個城市,數據整合、協調使用、開放共享存在一定的障礙壁壘,造成了粵港澳大灣區在供應鏈數據的使用、協調上比較困難。三是數據跨境流通保護法律體系差異明顯,缺乏支撐數據規范應用的法律制度?；浉郯娜貓绦械臄祿吒饔胁町?跨境數據流通“無法可依”,數據的產權確定、隱私保護、交易流通、價值評估等標準規則及法律制度仍然有待健全,制約了數據跨境流動性。

(三)現代化水平提升規則對接暫遇瓶頸

粵港澳大灣區人才、資金、設備、知識等發展要素高效轉化的制度銜接仍有障礙,一定程度上影響了現代化水平的進一步提升,未契合粵港澳大灣區建設國際一流科技創新高地、提升現代化水平的戰略定位與目標。

1.高端人才認定標準存在差異,教育合作平臺尚待搭建

便利人才互通認定和提升人才發展環境是粵港澳大灣區實現現代化人才引留成效提升的關鍵,但對接過程中仍然面臨痛點堵點。一是人才引進管理規則對接存在短板和堵點,人才引進缺乏統一協調平臺。當前粵港澳大灣區對境外人才的管理程序較為復雜,尚未建起留學、簽證、綠卡、入籍政策間的銜接機制。二是粵港澳大灣區各城市的人才政策存在競爭和虹吸現象。盡管各地市建立了眾多特色各異的人才引進政策,但主要聚焦于戶籍、住房補貼、就(創)業補貼等,政策同質化嚴重,區域內部人才爭奪競爭激烈,處于資源劣勢的城市難以吸納人才。三是粵港澳大灣區的合作辦學數量質量仍有提升空間。根據教育部發布的合作辦學機構和項目名單,珠三角9市和港澳建立合作辦學機構僅有3所,合作辦學項目僅有3項(含一項停止招生),且均為廣深高校,僅占內地與港澳合作辦學項目的15%(圖2)。

圖2 內地與港澳合作辦學項目數量

2.地市科研經費制度差異明顯,設備流通規則暫待優化

一是粵港澳大灣區的科研資金跨境撥付仍存在地域和主體等審批限制。資金跨境撥付的配套政策仍需進一步細化。在實際科研經費跨境撥付過程中,所涉及到的稅費管理、審核審批、經費報銷等方面仍然存在對接難點,實際運營存在稅費較高等現象。例如,在稅費方面,在國家外匯管理制度下,對外匯款缺乏科研項目匯款項目,且跨境撥付的科研項目歸屬于一般服務貿易支出,稅費較為高昂。二是科研基金類型和管理辦法存在差異。廣東省的科研基金以重點專項基金和支持科研成果轉化基金為主;中國香港以創新及科技基金為主,且內地使用資金最高不能超過50%;中國澳門以生物醫藥和電子信息為重點的科研發展基金為主。港澳和珠三角9市的科研基金在適用范圍、產業類型、管理制度方面存在較大差距,科研資金的流通不便成為粵港澳大灣區現代化協同發展的一大難題。

粵港澳大灣區的科研物資流動管理機制和保障仍待進一步完善。一是科研設備出入境流通成本較高,政策的適用范圍仍十分有限。對于轉送、贈送以及二手設備的流通尚未有明確規定,仍然需要依照設備進出口程序處理。另外,港澳在內地合作設立的研究院認定為境外法人事業單位,不在政策適用范圍內。二是設備共享規則限制較多,重要科創資源覆蓋率不高。陳岸明等認為目前在重大科技基礎設施建設領域仍然缺乏統籌[34],有關科研設備共用共享的規則和政策仍局限于部分設備類型,部分重要所需設備仍然被排除在外。例如珠三角9市對境外藥品及醫療設備配備的管制仍然較為嚴格,在廣東省最新發布的2021版《進口產品清單》,可采購進口的醫療設備數量驟減,從132種降低到46種,且內地的醫療機構并不具備醫療藥物、器械的審批權,科研物資的使用仍然存在較大局限性。

3.知識產權法律體系差異較大,糾紛解決綜合平臺仍需完善

當前粵港澳大灣區知識產權服務機構的能力與國際一流水平有一定差距。一是粵港澳大灣區的知識產權法律制度差異較大。以商標法為例,目前內地商標與港澳商標并不互通互認,同一個商標需要在三地分別注冊,申請法律保護的同時也面臨著不同的司法制度和審查標準。港澳的商標保護年限為7年,而內地保護年限為10年。就商標注冊而言,中國香港允許將“氣味”作為商標注冊,而在內地并未獲批。二是粵港澳大灣區的專利質量仍低于國際領先水平,知識產權合作局限于重點城市之間?；浉郯拇鬄硡^發明專利的質量和影響力仍然與國際一流灣區存在差距。2017—2021年,發明專利的專利施引數與專利數的比值和發明專利領域影響力均低于舊金山灣區和紐約灣區(表4)。而從合作情況來看,廣州、深圳、香港、澳門幾個核心城市之間的合作情況較好,其他各市的專利合作數量并不多,并未形成良好的合作態勢(表5),一定程度上反映出粵港澳大灣區內部知識產權發展存在明顯的區域不平衡現象,區內知識產權合作并未全面鋪開。三是粵港澳大灣區在解決知識產權糾紛方面缺乏跨區域合作的機制。雖然粵港澳大灣區已經簽署了《粵港澳大灣區知識產權調解中心合作框架協議》《粵港澳大灣區調解平臺建設工作方案》,提升了粵港澳大灣區知識產權調解水平,但知識產權案件在審查過程中仍然存在諸如因公共秩序保留等事由而被拒絕的現象,降低了三地協同處理知識產權的效率和質量,阻礙了三地的創新要素自由流動。

表4 世界四大灣區發明專利情況(2017—2021年)

表5 2017—2021年廣深佛港澳與大灣區其他城市專利合作情況

三、粵港澳大灣區產業規則銜接和機制對接的實踐路徑

(一)加速對接產業鏈升級規則,實現產業鏈一體化發展

1.精準明確城市產業定位,推動形成產業集群建設合力

一是各市充分發揮現有產業優勢,結合規劃明晰自身功能定位?；浉郯拇鬄硡^應科學布局、優中選優,在有相關產業基礎的地區重點布局對應的產業鏈攻關項目,避免重復投入造成浪費。韓永輝等指出,結合上級規劃文件確立合理的發展目標,確保各城市產業規劃和產業政策銜接的可行性,避免“無用功”式發展[35]。例如在粵港澳大灣區間和珠三角市際間推動開展氫能產業溝通協調會,立足本地優勢和特色,以市場化為導向,科學精準推動氫能產業發展,在不同的產業鏈段位上開放協同、有序布局。二是推動資源要素、政策措施、工作力量向重點傾斜?；浉郯拇鬄硡^共同統籌謀劃產業鏈發展的重大政策、重大工程專項和重要工作安排,研究落實產業規劃布局、用地保障、環境容量、能耗、功能性項目落地等重大事項,及時協調解決產業鏈規則建設中的突出問題。珠三角9市加強與港澳構建科技研發和展會合作機制,充分利用珠三角9市豐富的產業資源優勢以及中國香港、中國澳門與國際接軌的資本和科技研發優勢,推動產業鏈重點規則、重點項目和重大平臺等建設過程中的具體銜接對接困難和問題得到有效協調解決。三是建立有效溝通平臺,強化各城市產業規制計劃聯動。發揮粵港澳大灣區建設領導小組辦公室、粵港澳大灣區發展辦公室等的平臺功能,定期探討產業規劃對接和產業鏈合作事項,在借鑒雙方發展經驗的同時,兼顧各市產業發展方向,避免盲目發展同質性新興產業。

2.構建產業平臺對接體系,加快建立產業鏈大數據平臺

一是推動形成產業共育共治平臺對接管理體系。充分發揮粵港澳大灣區各城市的產業優勢,促進各城市探索個性化多樣化產業發展共育共治平臺,探索建立跨區域重大項目、園區共建的協同招商、落地實施、利益分享機制,推動產業鏈發展規則有效銜接。建立健全產業共育共治平臺架構,推進產業鏈服務“數智化”。加快構建粵港澳大灣區產業大數據平臺,推進產業鏈信息共享。在粵港澳大灣區城市政府間建立數據流通機制,將產業數據應用在地方產業政策和戰略規劃制定、產業空間分布和配套服務合作等方面,協助各方更好建立協同包容的產業鏈規則銜接機制。二是建立集群跨區域協同培育機制,強化粵港澳大灣區內區域聯動和政策協同,聚焦三地的制造業、金融、文旅業優勢,提升產業鏈現代化水平。協同培育新能源汽車、生物醫藥等重點產業鏈,在粵港澳大灣區內部打造一批優勢突出、特色鮮明、發展潛力大的產業協同發展平臺載體。

(二)持續暢通供應管理規則,建成穩定的供應鏈體系

1.提升通關政策融合水平,合理修訂合作框架協議

一是健全以智能化通關為支撐的國際貿易服務體系,推進“智慧口岸、智能邊境、智享聯通”建設。推廣粵港澳大灣區組合港項目,建設基于區塊鏈技術的國際航運物流綜合信息平臺,對接航運物流企業管理系統和口岸監管系統,推動航運物流信息互聯互通。提升航運物流“一站式”信息服務水平,實現跨部門、跨行業的數據共享、執法互助、監管互認,通過引入境外海關報關數據、國際海運數據和港口裝卸數據,輔助銀行對企業離岸貿易的真實性進行審核。發揮數字技術優勢,優化檢驗檢測檢疫流程,提高通關效率。推動與CPTPP國家開展智慧海關合作,推廣經認證的經營者(AEO)互認制度。二是協調港澳研究放寬三地通行政策,提升港珠澳大橋通行效率。建議相關部委積極協調三地車牌車輛通行大橋政策,探索通過粵港澳三地監管車輛互認、數據信息互通等手段為內地車輛利用港珠澳大橋提供可能,并適度放寬車輛配額制度。此外,還可通過促進更多內地社會車輛上橋,在合理平衡旅游開放和口岸監管的基礎上,放寬大橋限定區域的管理,開發港珠澳大橋旅游項目,帶動三地更好互聯互通。三是根據粵港澳大灣區實際發展狀況和需求,修訂完善粵港澳大灣區經貿合作協議。消除粵港澳合作的體制、機制和功能性障礙,提升與港澳規則機制“軟聯通”水平。全面系統梳理廣東與港澳規則銜接清單,通過對接港澳已為國際所接受的規則,爭取粵港澳大灣區綜合授權、清單式授權。如率先探索在南沙設立的企業直接適用中國香港商法,全面構建與港澳相銜接的營商、科創、貿易、稅負和公共服務規則,協同橫琴、前海消除與中國香港的制度級差。

2.提升檢驗檢疫技術水平,建立高效統一的監管標準

一是加快開展檢驗檢疫程序的頂層設計,在立法執法方面加速粵港澳大灣區管理規則對接進程。建立法定聯盟規則,探索整合進出境檢疫資源。加快三地檢驗檢疫互通互聯規則建設,提升檢驗檢疫信息技術水平。推進信息互換、監管互認、執法互助的要求和部署,建立粵港澳大灣區通用的進出境檢疫信息系統,實現口岸間的信息互通共享,構建區域內檢驗檢疫一體化,實現通關報驗全流程電子化作業,提升檢驗審批效率。二是攜手港澳健全市場監管體系,逐步推進監管一體化實現。聚焦重點領域,構建與國際接軌的市場監管制度規則體系,促進廣東省內監管體制、經營資質、質量標準、檢驗檢疫、標準認證等與港澳規則、RCEP相銜接,與CPTPP等國際高標準規則對標,建立監管一致性協調機構,為進一步對接國際市場做充足準備。圍繞審議擬議的監管措施、協調粵港澳大灣區內部規制、公開報告有關監管等方面,在粵港澳大灣區內地城市試點落實監管一致性原則,構建系統的監管影響評估機制,并建立監管措施定期審議制度,邀請企業等利益相關方參與監管政策的審議和評估。

3.推進數據跨境規則制定,完善數據流動監管措施

一是構建適用于粵港澳大灣區的數據規則。在數據使用、數據定價、數據交易等方面明確界定各方權利義務。在未來的數據跨境流通規則制定過程中,完善頂層設計,加快數據法的研究制定。借鑒國際上數據跨境流通的司法案例,完善內地和港澳地區的數據跨境司法實踐。通過設定專門的數據管理部門,加強數據跨境流通的合規性,挖掘數據在各產業鏈供應鏈的價值,引導數據要素在全鏈條流動并實現平衡發展。二是建立適用于粵港澳大灣區的數據安全流通標準。在兼顧港澳數據流通條例基礎上,做好珠三角地區與中國香港、中國澳門地區法規政策的銜接協同,暢通粵港澳大灣區數據流通體系。攜手打造全方位數字開放安全防范應急體系,探索跨境數據流動分類監管,開展數據跨境傳輸安全管理試點。深入研究開放環境下原有數字經濟監管治理邏輯或原則的適用性,研究并對標GDPR和DEPA相關條例,研究信息技術安全、數據隱私保護、數據共享、數據確權和數據交易定價等相關規則。三是健全公共數據管理規則,完善公共數據資源體系。加快數字經濟領域立法,推進產業領域數字化發展,完善數據流通制度,強化數據交易監管,推動粵港澳大灣區數據有序流通。支持探索建設南沙(粵港澳)數據服務試驗區,加速建設“數據灣區”“數據海關”“港澳數據儲存區”,與港澳攜手建立數據跨境審批監管的流程服務。

(三)促進產業現代化發展規則銜接,共同提升三地科研實力

1.推進高端人才互認互聯,完善人才服務保障政策體系

一是發揮核心城市人才集聚外溢效應,加快打造粵港澳大灣區人才“雁陣”。強化省域產業結構規劃,支持次級城市提升產業承接能力,形成粵港澳大灣區通行的柔性引才方式及待遇標準,提升核心城市人才外溢影響,加快搭建以廣深兩地為“頭雁”,珠江兩岸各市為“陣翼”的粵港澳大灣區制造業人才“雁陣”,形成“頭雁”帶動“陣翼”制造業人才水平發展,“陣翼”主動承接“頭雁”產業轉移、促進“頭雁”人才結構高端化的良性循環。二是完善現有“人才綠卡”制度。進一步完善粵港澳大灣區人才流動涉及的過境簽證、居留許可等政策,構建人才留存的運作規則。持續推進并優化現有的招才引智計劃,如深圳的“孔雀計劃”、廣州的“紅棉計劃”、港澳“科技人才入境計劃”等,推動高端人才流動自由化便利化。三是建設面向世界的粵港澳人才配套服務示范區,提升人才服務效率。著力解決好人才普遍關心的子女入學、配偶就業、住房、醫療、照料老人等問題,為粵港澳人才打造宜居宜業的南沙生活圈,對標國際一流社區建設標準,建設國際一流融合型社區,在教育、醫療、旅游、社會保障及產業等領域深化合作,提升綜合服務水平,以示范區形式起到聚居效應、示范效應,促進人才要素的流通、融合。

2.全面提升科研資金過境效能,推動城市資源協調公平分配

一是持續優化科研資金跨境流通,暢通大灣區創新要素流動渠道。建立跨區域科技創新專項基金,在人工智能、大數據與云計算、5G等國家重點領域設立科技合作項目,通過設立粵港澳大灣區科技投資基金,推動粵港澳大灣區在政府部門、社會機構、企業、高校各部門的合作,在經費使用、成果歸屬等方面加大簡政放權力度,掃除科研資金的跨境流通障礙。二是聚力吸收國際一流科技創新資源,拓展粵港澳大灣區的科技優勢互補。強化粵港澳大灣區內部科創對外輻射效能,拓寬粵港澳大灣區創新核心區域范疇,持續推動粵港澳之間的科研政策、機制、標準緊密銜接。借助港澳區位優勢發揮國際合作模式,吸收更多國際創新資源,并支持來自不同國家、行業、類型的機構共同申請粵港澳大灣區科技項目。推動與港澳共同規劃建設國際科技創新中心和綜合性國家科學中心,綜合三地優勢資源,借助南沙等自貿區推動科技資源共享,優勢互補,最終實現科技聚集效應加速見效。三是推動粵港澳科技聯合創新往縱深發展,以源頭科研創新引領粵港澳大灣區經濟發展。利用粵港澳大灣區金融和科創資源優勢,利用南沙科學城、中新知識城、松山湖等粵港澳大灣區創新高地,盤活粵港澳大灣區豐富科研教育力量,鼓勵社會資金流向粵港澳大灣區創新科學城網絡,加速粵港澳“科研+產業+資本”聚集,實現多元化投資、市場化運行、國際化建設。

3.共謀知識產權合作戰略,協調建立糾紛解決機制

一是探索單向開放模式,推進粵港澳規則標準銜接。明確對接的對象是內地處于較低標準或內地尚未對接國際的法律規則或制度準則,包括監管標準、行業標準、執業標準等。在粵港澳大灣區的內地城市率先認可港澳標準并允許在區內直接適用或采用,認可范圍應涵蓋金融監管標準、港澳醫藥產品及醫療器械監管標準、港澳食品監管標準及港澳專業人士行業管理標準等。二是建立知識產權綜合服務體系,提升知識產權創造、保護、運用、管理和服務能力。在“一國兩制三法域”的背景下,推動粵港澳大灣區在知識產權制度和規則上的銜接與合作,以廣深港澳為核心,共謀知識產權合作戰略。發揮粵港澳大灣區各個城市突出的知識產權產業優勢,打造知識產權創新合作中心,通過鼓勵知識產權資本化,搭建科學規范的知識產權合作協調體系,發揮知識產權在企業的引領和促進作用,推動企業創新發展。共同推進高起點謀劃、高標準推進、高水平打造知識產權管理規則,促進知識產權注冊登記受理窗口的標準化、規范化、高效化建設。三是提升知識產權公共服務便利性。進一步提升知識產權公共服務的可及性和便利化程度,強化粵港澳大灣區知識產權保護中心、維權援助中心、專利代辦處等公共服務網點功能,積極提升知識產權服務效能。推動知識產權信息公共服務網點和高校知識產權信息服務中心在空間布局、服務類型、內容功能等方面互補互通,實現三地知識產權信息服務中心網站互通全覆蓋。四是允許適用中國香港法律進行仲裁,充分發揮中國香港法治環境和法律服務業優勢,為粵港澳大灣區跨區域糾紛提供法律支持。對單行認可的領域做好配套政策“暢通”,根據粵港澳大灣區建設向前推進的需要不斷創新,逐步擴大單向認可的領域和范圍,實踐“大門更開”。

四、結語

本文以粵港澳大灣區為例,基于區域一體化和區域治理理論,初步分析了粵港澳大灣區通過規則銜接和機制對接,提升產業鏈供應鏈現代化水平的現實路徑和存在問題。這對于粵港澳大灣區及其他區域更好提升產業鏈供應鏈現代化水平提供了一定的參考。然而,在論述規則機制銜接與產業鏈供應鏈現代化的關系過程中,需要更多的案例或實證檢驗來佐證相關觀點,以確保理論和實踐相統一,更好為具體政策制定提供針對性建議。未來的研究可以從多案例的角度出發,進行更加深入的實地調研和案例研究,以理清區域一體化、制度銜接及產業鏈供應鏈現代化三者之間的關系,拓展相關領域的研究內容。