地盡其利：退出的土地承包權再分配探析

余曉洋 郭慶海

一、問題的提出

土地是高度稀缺性資源，土地的分配和利用自然成為土地產權制度改革的焦點。在中國歷史上，一切社會、經濟思想以至于政府的政策措施都以土地的分配和利用為中心。①馮友蘭：《中國哲學簡史》，涂又光譯，北京：北京大學出版社，2013年，第16—17頁。農業轉移人口市民化是現代社會的基本規律，現階段“人地分離”的矛盾愈加顯化，農村土地低效利用與拋荒閑置問題日益尖銳。為破解“人地分離”矛盾，提升農村土地配置效率，中國政府一直在探索土地承包權退出的試點工作，賦予小農戶土地“退出權”，進而科學合理地配置農村土地資源。2019 年11 月，中共中央、國務院出臺了《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，明確提出“建立健全土地承包權依法自愿有償轉讓機制”。2022 年10 月，黨的二十大報告提出“保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓”。然而，檢視寧夏平羅、浙江嘉興、重慶梁平等土地承包權退出試點地區的實踐，承包權退出仍然面臨諸多制度桎梏與現實約束，農戶有償退出土地承包權的通道非常有限。②劉同山、孔祥智：《離農會讓農戶更愿意退出土地承包權嗎？》，《中國軟科學》2020年第11期。而且，新型城鎮化過程中，進城小農戶退出的土地承包權如何分配和處置也是個大問題。③郭熙保：《市民化過程中土地退出問題與制度改革的新思路》，《經濟理論與經濟管理》2014年第10期；朱道林、李瑤瑤：《農村土地制度改革的經濟學考察》，《中國土地科學》2018年第3期。退出的土地承包權再分配作為土地承包權退出這一項綜合性系統工程的終端環節，正處于效率低下的“沉悶”狀態。即便是土地承包權退出試驗區實現了部分土地承包權退出，但其利用效果與政策預期相差甚遠。①曹丹丘、周蒙：《土地承包權退出：政策演進、內涵辨析及關鍵問題》，《農業經濟問題》2021年第3期。退出的土地承包權分配后的利用，甚至出現“非農化”“非糧化”現象，有悖于國家糧食安全和鄉村振興戰略實施目標。那么，退出的土地承包權如何再分配，其原則是什么，是否依據收入尺度？這些現實中迫切需要解決的問題有待關注和深入系統的研究。

農村土地資源配置難免出現低效、“市場失靈”甚至無效的經濟狀況。在土地產權流轉市場，完全依靠市場來配置土地資源、主導土地資源的流向與使用并不能保障土地資源配置的最優化。②李蕊：《農地轉用領域土地要素市場化配置的制度邏輯》，《安徽師范大學學報》（人文社會科學版）2021年第2期。而土地承包權退出到再分配，是農村土地資源優化配置的核心環節，能夠有效增加土地資源的經濟供給?！巴顺鰴唷笔寝r戶對土地資源配置的自由選擇權，在農村更大范圍內配置人地資源，才能實現“地盡其利”。③劉同山、張云華：《城鎮化進程中的城鄉二元土地制度及其改革》，《求索》2020年第2期。土地承包權退出機制，能夠賦予農戶進行資產轉換的機會，并獲得進入城鎮生活的資本④高佳、李世平：《農戶土地承包權退出意愿的影響因素》，《干旱區資源與環境》2016年第8期。，能夠讓已經市民化的農民徹底退出承包地。⑤王海娟：《集體所有制視野下承包地退出制度及其改革困境研究》，《經濟學家》2020年第7期。退出的土地承包權，通過再次分配，能夠為農業經營主體發展適度規模經營提供穩定的土地產權，實現“耕者耕其田”，進而保障國家糧食安全。⑥陳忠明、姜會明：《從耕者有其田到耕者耕其田——基于土地承包權的流轉》，《新疆社會科學》2019年第1期。然而，學術界目前關于退出的土地承包權再分配與利用的研究為數甚少，無法為退出的承包權再分配相關的研究與實踐提供有效的理論框架。為此，本文在土地承包權初始分配討論的基礎上，以公平與效率為坐標分析退出的土地承包權再分配的原則與受體。依據收入尺度，剖析退出的土地承包權再分配的正面效應，并構建承包權再分配規模測算的理論模型和程序。在此基礎上，圍繞家庭基本經營制度、國家糧食安全保障和承包權再分配合法化三個層面，進一步討論家庭農場如何合理利用退出的土地承包權。本研究以期為退出的土地承包權再分配提供學理性參考。

二、土地承包權的初始分配及影響

追溯到20 世紀80 年代初期，家庭聯產承包責任制取代人民公社制度，消除了監督困難和“搭便車”問題，計劃經濟體制逐步轉向市場經濟體制。⑦鐘甫寧：《從要素配置角度看中國農業經營制度的歷史變遷》，《中國農村經濟》2021年第6期。同時，家庭聯產承包責任制的實施也意味著農村土地產權制度再次改革，農村土地資源得以重新配置。農村土地產權制度改革的實質是土地所有權和承包經營權相分離。土地所有權歸農民集體，土地承包經營權歸小農戶，賦予了小農戶農業生產經營自由寬松的空間。1980 年代，土地是小農戶生存的基本或唯一的生產資料，是維系家庭生計的主要載體，即土地是小農戶的生存權。為此，在農村集體經濟組織內部，土地承包權的初始分配必須按照公平的原則，以好地差地搭配、遠近搭配為配置前提，以戶為單位，按人口分配。土地承包權的初始分配是均分的，以保證農村集體經濟組織成員對土地的公平占有和經營。⑧豐雷、蔣妍、葉劍平：《誘致性制度變遷還是強制性制度變遷？——中國農村土地調整的制度演進及地區差異研究》，《經濟研究》2013年第6期。土地承包權初始分配內在的激勵機制，極大地提高了小農戶從事糧食生產經營的積極性，有效保障了國家糧食安全。

但是，農村集體經濟組織按照小農戶家庭人口數量分配土地，誘致農村人口數量大幅度增長。在土地自然供給無彈性的情況下，農村人口數量的增加，使得人地之間的矛盾更趨緊張。加之農村人口的增減變化，土地“大調整”“小調整”逐漸實施，迫使人多地少地區的農村土地細碎化程度明顯加劇。中國農村承包給小農戶的集體土地約13.85 億畝。以2.30 億小農戶計算，每個小農戶承包的耕地平均僅有6.02 畝。土地細碎化不利于農業機械作業，阻礙了農業生產規模效益的提高⑨葉春輝、許慶、徐志剛：《農地細碎化的緣由與效應——歷史視角下的經濟學解釋》，《農業經濟問題》2008年第9期。，由此造成土地規模不經濟問題。所以，在中國農村第二輪土地承包期內，土地承包合同實行“增人不增地、減人不減地”的原則，并在原有基礎上延長承包期限。這一原則在一定程度上減緩了土地細碎化的趨勢，能夠有效穩定小農戶在農村土地上長期投入的心理預期。

值得深思的是，土地承包權初始分配缺失對小農戶自身人力資本差異性的研判，忽略了農戶在農業生產效率上的差異，沒有考慮“按勞分配”的原則。①許慶、田士超、徐志剛、邵挺：《農地制度、土地細碎化與農民收入不平等》，《經濟研究》2008年第2期。其衍生的負面效應是造成土地資源誤配，降低了農業生產效率②蓋慶恩、程名望、朱喜、史清華：《土地流轉能夠影響農地資源配置效率嗎？——來自農村固定觀察點的證據》，《經濟學（季刊）》2020年第5期。，難以形成規模經濟效益。為破解農村土地資源供需錯配問題，中央政府就農村土地產權制度進行了大量的改革。2014 年以后，中央政府將實踐中已經發生的“三權分離”規范為“三權分置”，成為現行土地產權制度的基本構架，賦予了土地經營權流轉的合法性。土地經營權流轉市場逐步孕育并生成，在一定程度上滿足了規模經營主體對農村土地的訴求。遺憾的是，短暫期限的土地經營權流轉，對規模經營主體從事農業生產經營來說易衍生諸如土地產權不穩定和地租成本過高的負面影響③余曉洋、劉帥、郭慶海：《農村土地承包權何以固化——基于產權性質視角》，《農村經濟》2020年第2期。，約束規模經營主體長期投入的積極性④余曉洋、劉帥、吳迪、郭慶海：《農村土地承包權退出的緣起及實踐模式比較》，《新疆社會科學》2020年第3期。，進一步抑制規模經營主體農業競爭力的增強。鑒于此，為了提高農村土地資源利用效率，需要根據人口遷移和農業轉型發展對農村土地資源進行“再配置”。⑤劉同山、吳剛：《城鎮化進程中農村土地退出及其優化利用》，《江南大學學報》（人文社會科學版）2021年第4期?；谕恋爻邪鼨喑跏挤峙涞慕涷炁c原則，現階段退出的土地承包權再分配勢必要考慮效率原則，追求公平與效率兼顧的雙重坐標。

三、退出的土地承包權再分配原則與受體

農村“土地調整”是土地再分配的一種表現形式，無論是大調整還是小調整，都會影響農業經營者對土地的長期投入。⑥趙陽：《對農地再分配制度的重新認識》，《中國農村觀察》2004年第4期。而今，小農戶自愿將土地承包權退回到農村集體經濟組織，帶來了如何再分配的問題。在政策文件上，土地承包權退出以農戶“自愿有償”為原則。在法律條文上，《中華人民共和國農村土地承包法》賦予土地承包權退出相關的合法地位?；谕恋爻邪鼨嗤顺鲎裱耙婪?、自愿、有償”的原則之上，退出的土地承包權再分配應當突出效率的原則，但也不能丟棄公平原則。

（一）土地承包權再分配的原則

退出的土地承包權再分配關系到公平與效率雙重價值坐標的選擇。假如僅從效率目標出發，無疑應追求新大陸國家的農業大規模經營模式。如果僅從公平目標出發，那么勢必會使土地承包權初始分配中的平均主義大行其道。顯然，僅僅選擇公平與效率中的任何一個坐標都將出現不可低估的負面效果。那么，如何從中國國情和不同地區的實際情況出發，再分配退出的土地承包權？基于公平和效率的雙重目標，退出的土地承包權再分配需要依靠政府“看得見的手”，適當通過宏觀調控矯正配置的偏離，逐步實現農民社會福利和土地配置效率最大化。

公平原則。土地要素與勞動力、資本等農業生產要素最大的區別，在于土地具有高度“稀缺性”。為此，退出的土地承包權的再分配依然要遵循公平原則。正如布坎南所述，起點和規則的公平比結果的公平更重要。⑦詹姆斯·M·布坎南、理查德·A·馬斯格雷夫：《公共財政與公共選擇：兩種截然不同的國家觀》，類承曜譯，北京：中國財政經濟出版社，2000年，“譯者的話”第12頁。土地承包權再分配體現的公平原則，與承包權初始分配的公平原則有所區別。土地承包權再分配遵循公平原則，考慮參照收入尺度，即農業生產經營者的種糧收入能夠接近或者達到城鎮居民的收入水平。那么，土地承包權再分配的受體應當是從事糧食生產的小農戶（包括少地小農戶和失地小農戶）或者規模經營主體。土地承包權再分配既不是平均分配，也不是分配于某個規模經營主體，即防止土地過于集中且片面追求土地經營。

效率原則。土地資源配置缺乏科學合理性，造成了土地的細碎化、撂荒問題，進而導致土地利用效率過低，影響農業競爭力。所以，通過土地承包權退出到再分配，能夠將土地從低效率的農戶轉移到高效率的規模經營主體，確保規模經營主體土地產權的長期穩定性。根據農業農村部的調查顯示，種糧農戶的經營規模達到百畝以上時，土地利用率會提高10%以上，經濟效益會提高25%以上。①曹茸、宋修偉：《發展家庭農場：意義重大 難題待解》，《農民日報》2013年3月8日，第1版。規模經營主體家庭資源稟賦配備齊整，能夠更好地利用農業機械生產，通過適度規模經營得以有效提升要素配置的效率。簡言之，在一定土地規模，規模經營主體最優化合理配置勞動力、資本、技術等生產要素，提高土地的生產率，實現土地規模效益。

（二）土地承包權再分配的受體

根據退出的土地承包權再分配的公平原則，考慮承包權再分配的受體是少地小農戶、失地小農戶?；诠胶托孰p重原則，退出的土地承包權再分配受體應當是家庭農場。

一是少地小農戶。中國農村普遍存在著大量的少地小農戶。土地承包權初始分配時，主要按人口分配，例如小農戶家庭女兒出嫁、兒子“上門女婿”等原因導致家庭人口減少，分配到的承包地較少。小農戶也是由于缺乏非農技能，無法轉移到城市部門就業，土地是小農戶獲取收入來源的唯一載體。那么，小農戶為了增加家庭收入，只能依靠轉入土地要素擴大農業生產規模。隨著農村土地租金不斷提高，小農戶轉入土地所承擔的土地租金成本占據生產種植總成本較大比重，導致獲取的利潤大幅度減少。所以，按照公平原則，退出的土地承包權再分配應當把少地小農戶作為受體之一。

二是失地小農戶。伴隨著中國市場經濟的發展，20 世紀90 年代開始，工業化、城市化過程中大量農用土地轉為非農用地，導致全國每年至少有300 萬小農戶轉變成失地小農戶。小農戶失去土地之后，依靠種植糧食等農作物獲取收入的載體喪失，被迫轉移到城市非正規部門務工。城鎮非正規部門對于失地小農戶而言，就業條件非常艱苦，以體力勞動和非熟練勞動為主。而且，城鎮非正規部門的工作穩定性不強，小農戶面臨最大的問題是頻繁性失業。失業意味著失地小農戶喪失收入來源，容易造成過多的社會矛盾和問題。農村土地具有吸納失地小農戶就業的能力，能夠為其提供再就業的空間。退出的土地承包權再分配應當考慮處于失業狀態的失地小農戶。

三是家庭農場。實際上，少地小農戶從事農業生產經營規模較小且地塊較分散，農業機械化水平不高，抵抗市場和自然風險能力缺乏，勞動生產效率一般低于種養大戶、家庭農場等規模經營主體的勞動生產效率，增加土地經營規模的積極性不強。失地小農戶逐漸轉移到城市部門從事非農就業，從事糧食生產的精力不斷減少，將資金投入到農業生產經營的意愿較弱，更傾向于城市的就業和生活?？梢?，家庭農場是中國農業轉型升級的必然選擇。

從效率原則而言，土地適度規模經營是農業現代化發展的趨勢，亦是現階段農業政策的主要目標。②何秀榮：《關于我國農業經營規模的思考》，《農業經濟問題》2016年第9期。土地產權流轉的自由，促進了要素比例的平衡，促使農業經營者可以轉入更多的土地或者對土地更多投資，提高農業的資源配置效率。土地經營權的流轉市場，“催生”規模經營主體。在眾多退出的土地承包權再分配受讓主體中，規模經營主體具有代表性，規模經營主體主要包括種養大戶、家庭農場以及農民合作社。規模經營主體從事農業生產經營，對土地要素的訴求十分強烈。檢視農業規模經營主體的發展，其對現代農業的驅動作用顯而易見。種養大戶在現實中屬于過渡形態，極有可能成長為家庭農場。而農民合作社數量不實、質量不高的問題逐漸突出，有不少合作社有其名無其實，淪為“空殼社”③《關于印發〈開展農民專業合作社“空殼社”專項清理工作方案〉的通知》，2019 年2 月19 日，http：//www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/tz/201902/t20190226_6172837.htm，2023年9月7日。，農民合作社尚未良性發展。農民合作社的屬性大多以企業化生產，令人產生不安的是工商資本介入農地，會造成農地“非農化”“非糧化”等方面的問題。

與種養大戶、農民合作社相比，家庭農場緣起于小農戶，克服了小農經營的劣勢④朱啟臻、胡鵬輝、許漢澤：《論家庭農場：優勢、條件與規?！?，《農業經濟問題》2014年第7期。，保留了家庭經營的內核，穩定了家庭經營的基礎性地位。⑤蘇昕、王可山、張淑敏：《我國家庭農場發展及其規模探討——基于資源稟賦視角》，《農業經濟問題》2014年第5期。家庭農場的一切生產經營行為都以土地為基礎。⑥郜亮亮：《中國種植類家庭農場的土地形成及使用特征——基于全國31 ?。ㄗ灾螀^、直轄市）2014～2018 年監測數據》，《管理世界》2020年第4期。而且家庭農場具有高于一般農戶的收入能力，因而也具備較強的投入能力，從而具備較大的應用先進技術和生產手段的可能性。①郭慶海：《新型農業經營主體功能定位及成長的制度供給》，《中國農村經濟》2013年第4期。家庭農場是目前全球絕大多數國家的農業生產經營組織形式，亦是中國農業轉型升級的必然選擇。2013 年“中央一號文件”提出發展家庭農場，現階段中國家庭農場的模式主要有上海松江模式、浙江寧波模式、湖北武漢模式、吉林延邊模式和安徽郎溪模式。截至2016 年底，全國家庭農場達到87.7 萬戶，平均經營規模達到200 畝左右。其中，納入各級農業農村部門名錄管理的家庭農場達到44.5 萬戶，平均經營規模170 畝左右。2020 年，中國家庭農場名錄系統填報數量超過300 萬個。②農業農村部：《對十三屆全國人大四次會議第3477 號建議的答復》，2021 年7 月15 日，http：//www.moa.gov.cn/govpublic/XZQYJ/202107/t20210715_6371970.htm，2023年9月7日。家庭農場有效提高糧食生產效率，緩解國內糧食供給壓力，極大地保障了國家糧食安全。不過，現階段家庭農場在土地要素需求方面存在的經營困境越來越顯化。土地經營權流轉為家庭農場實現規模經營提供了先決條件。但是，家庭農場獲得土地經營權的產權期限不長久，且承擔的土地租金成本過高，進一步阻礙其良性發展，影響農業生產競爭力。

那么，如何獲得長期持續的土地產權是家庭農場迫切需要解決的難題。綜合考量，退出的土地承包權再分配應當優先無償分配給家庭農場。從發展預期看，家庭農場獲取長期持續的土地要素，需要從土地產權根源上研判。依據產權性質而言，土地承包權退出可視為地權的可流動性，進一步破解承包權固化的程度。土地承包權退出之后，通過構建科學的承包權再分配機制，能夠有效促進土地要素合理優質高效配置③劉超：《土地承包經營權退出的實踐邏輯與目標偏離》，《經濟學家》2018年第1期。，滿足家庭農場對土地要素的訴求，有效穩固家庭農場土地產權持續性④余曉洋：《農戶土地承包權退出：目標、難點及其條件》，《經濟學家》2022年第1期。，進而增強其在農業領域長期投入的積極性。家庭農場作為土地承包權再分配的受體，對于提升農業競爭力和保障國家糧食安全具有深遠意義。

四、退出的土地承包權再分配的尺度

小農戶退出的土地承包權再分配是一個極其復雜的問題。以家庭農場為對象的承包權二次分配，需要確定分配尺度。倘若土地規模經營片面追求效率尺度，很容易出現土地資源向個別家庭農場集中的現象。在滿足土地配置效率目標的前提下，考慮退出的承包權可以按照收入尺度進行再分配，以體現公平原則，有利于追求社會福利最大化。

（一）收入尺度概述

收入尺度，是指在現有農業生產力水平和農戶經營水平條件下，以規模經營農戶獲取與城鎮居民（或打工農戶）同等收入為目標，衡量和確定土地經營適度規模。⑤郭慶海：《土地適度規模經營尺度：效率抑或收入》，《農業經濟問題》2014年第7期。收入尺度是在機會成本的理論基礎上構建的。家庭農場在農村部門從事農業生產經營，放棄了進入城市部門就業的機會。家庭農場在城市部門的機會成本有其二：一是以農民工身份從事務農獲取的收入；二是以城市居民獲取的收入。在人口城市化背景下，土地承包權退出的政策目標之一是促進進城小農戶更好地實現市民化，獲得與城市居民同等的收入和福利待遇。因此，本文選擇農民工收入、城鎮居民的可支配收入作為家庭農場的機會成本，進而構建收入尺度來確定家庭農場的經營規模，更為科學合理。

收入尺度是一個動態的衡量指標，因為城鎮居民的收入每年都會有所變動。而且，中國各個地區的家庭農場獲取的收入，與城鎮居民獲取的收入存在明顯的差異。由此，城鎮居民可支配收入和農民工務工收入，可以作為確定家庭農場的適度經營規模的參照系。根據《農民工監測調查報告》統計，農民工月平均工資收入由2013年的2609.00元增長到2021年的4432.00元，增長幅度為69.87%（見表1）。

表1 2013—2021年中國農民工工資收入（單位：元/月）

《中國統計年鑒》數據反映，2013—2020 年寧夏回族自治區、浙江省、重慶市、吉林省和上海市的城鎮居民可支配收入均逐年增長。⑥寧夏平羅、浙江嘉興、重慶梁平和上海松江是土地承包權退出典型試驗區，具有農戶土地承包權退出的行為；吉林長春九臺區是宅基地退出典型試驗區之一，筆者在當地調研時了解到也存在土地承包權退出意愿。因此，本文選取這5個省區進行分析。中國東部沿海地區浙江省和上海市的城鎮居民可支配收入普遍高于同時期寧夏回族自治區、重慶市以及吉林省的城鎮居民可支配收入（見表2）。

表2 2013—2020年中國5省份城鎮居民可支配收入（單位：元）

（二）收入尺度下承包權再分配的正面效應

基于收入尺度，將退出的土地承包權進行再分配，促使農村土地資源配置效率得以提高。收入尺度下退出的土地承包權再分配體現的是土地資源配置的公平性，有益于培育“自耕農”似的家庭農場，極大地提升農業競爭力。

一是體現土地資源配置的公平性。家庭農場片面追求規模面積，一方面會造成土地過于集中，不利于社會福利最大化。另一方面，在資本、技術其他條件不變的情況下，家庭農場片面追求規模面積，造成規模報酬遞減現象，由此形成農業生產經營規模不經濟。印度經濟學家蘇布拉塔·賈塔克在討論印度農業規模時指出，“隨著農場規模的擴大，每英畝產出反而減少”。①蘇布拉塔·賈塔克：《發展經濟學》，盧中原、王曉東、朱邦寧、王敏譯，北京：商務印書館，1989年，第148頁。按照收入尺度再分配退出的土地承包權，能夠妥善處理家庭農場與土地的關系，提高土地資源配置效率，體現土地資源再配置的公平性。具體而言，參照城鎮居民可支配收入作為家庭農場從事農業生產經營的規模尺度，既滿足了家庭農場對土地資源的需求，又防止土地資源過度向個別家庭農場集中。此外，家庭農場的經營規模與其他農業經營者的規模不會形成過大的差距。按照收入尺度再分配土地承包權，有效緩解家庭農場佃農化趨勢下土地租金高、土地經營權不穩定等問題②余曉洋、劉帥、郭慶海：《家庭農場佃農化：經營困境、形成機理與破解思路》，《農村經濟》2021年第5期。，進一步促使家庭農場達到適度經營規模，擁有可持續的農業收入，縮小與城市居民的收入差距，增強社會穩定性。

二是培育“自耕農”似的家庭農場。中國農村土地經營規模狹小且分散，一直阻礙現代農業的發展。小農戶長期存在是中國國情農情的客觀事實，而家庭農場等規模經營主體是現代農業發展的主要趨勢。依據收入尺度再分配土地承包權，能夠有效促進小農戶嵌入現代農業，有利于將小農戶逐步培育成為家庭農場。按照收入尺度分配土地承包權，可以實現家庭農場追求經濟效益最大化的目標，增強家庭農場長期投資的穩定性。為此，家庭農場會被培育成為“自耕農”，在土地上具有更多的自由，科學合理地支配自家承包的土地。舒爾茨認為自耕農經濟是一種非常有效的資源配置方式，農民具有完全的經濟理性，能夠對經濟刺激做出充分反應。③西奧多·W·舒爾茨：《改造傳統農業》，梁小民譯，北京：商務印書館，1987年，第34—35頁。如此一來，家庭農場會增加農田基本建設和竭力保護耕地的質量，有利于改善生態環境，增強生態效益。另外，家庭農場更愿意采納農業新技術，促使農業生產經營進入良性發展的態勢。

三是有利于提升農業競爭力。在國際農產品市場上，中國農產品價格普遍高于美國農產品價格。個中原因是中國的農業競爭力不足，農業生產資料成本過高。在收入尺度下退出的土地承包權再分配，為農村真正從事農業生產經營的小農戶拓寬空間，提供長期穩定的土地要素，逐步發展成為家庭農場。其內涵是，土地承包權再分配，促使家庭農場形成農業經營規模，將土地、資本、技術、服務、機械等農業生產要素融合，形成自耕農經濟并釋放規模正面效應，有效提升家庭農場勞動生產效率和土地生產經營邊際收益。在收入尺度下分配土地承包權，為家庭農場的生產經營注入新的動力與源泉。這正是農業現代化發展的要求，家庭農場經營主體以現代管理理論和方法經營，進而提升農業競爭力。

（三）收入尺度下承包權再分配規模測算的理論模型

按照收入尺度，確定家庭農場的適度經營規模。依據家庭農場的適度經營規模確定退出的土地承包權再分配的規模。中國的耕地資源十分有限，必然要考慮家庭農場的適度經營規模，這關系退出土地承包權再分配的問題。本文圍繞城鎮居民的可支配收入、農民工的收入以及家庭農場的利潤，構建家庭農場獲得承包權再分配規模的測算理論模型，為退出的土地承包權再分配提供測算依據。

農民工的純收入：

式（1）中，i表示農民工月平均收入，m表示一年務工的月份總數。

家庭農場從事糧食生產單位面積獲取的利潤：

式（2）中，I表示糧食作物單位面積的收入，C表示糧食作物單位面積的成本，包括物質與服務、人工等成本，土地租金不計入。①退出的土地承包權再分配時，家庭農場分配到的承包地是無償使用的，不再需要承擔土地租金。所以，土地租金不再計入公式。y表示糧食作物單位面積的產量，p表示糧食作物的價格。

家庭農場適度規模的下限：

式（3）中，g表示家庭農場來自土地的收入占家庭總收入的比重，h表示家庭農場的人口數量。

家庭農場適度規模的上限：

式（4）中，It表示城鎮居民的可支配收入。

所以，退出的土地承包權再分配時，家庭農場應當獲得的承包地面積：

式（5）中，S自家表示家庭農場自家確權的承包地面積。

囿于中國各個區域資源稟賦不同，利用收入尺度測度家庭農場土地適度規模時，需要綜合考量家庭農場的勞動力、資本、農業機械裝備、基礎設施等因素?；诖?，家庭農場的經營適度規模更加貼近于現實，退出的土地承包權再分配更具科學性和操作性。

（四）土地承包權再分配程序

在構建家庭農場獲得承包權再分配規模理論模型之后，需要建立土地承包權再分配“公示—申請—審批—管理”的程序。中國實行家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，由憲法確立為中國農村集體經濟組織的一項基本制度?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》賦予了農戶對承包土地的使用權。退出的土地承包權再分配，家庭農場作為承包方，農村集體經濟組織作為發包方，市場監督管理和自然資源等相關部門作為管理方?；诖?，為退出的土地承包權再分配創造良好的公共政策環境和秩序，進一步提高土地資源配置效率。

1. 公示。小農戶土地承包權退出之后，農村集體經濟組織對退出的承包地面積、地塊等信息進行統計。農村集體經濟組織統計之后，在全村公示退出的承包地面積、坐落、質量等級等情況。

2. 申請。家庭農場向農村集體經濟組織提出承包土地的申請。家庭農場承包土地的申請材料主要有申報人身份證明原件及復印件、土地承包合同、營業執照等。

3. 審批。農村集體經濟組織關于家庭農場的承包土地的申報材料進行審核，審核主要涉及幾個方面。一是家庭農場是否在工商管理部門注冊；二是家庭農場自有承包地面積；三是家庭農場是否從事糧食生產等方面。家庭農場申請承包土地的材料合格之后，并公示家庭農場的申請材料，公示期滿通過后，簽訂土地承包合同。

圖1 退出的土地承包權再分配程序圖

4. 管理。家庭農場不能將土地再轉包、轉租給第三方經營者。市場監督管理和自然資源等部門聯合監管土地承包權再分配后家庭農場的使用。針對外來家庭農場到本村申請承包地的情況，農村集體經濟組織應當設置準入條件，并有權規范和監督家庭農場的用地行為。

五、退出的土地承包權再分配的進一步討論

收入尺度下退出的土地承包權再分配規模測算理論模型和程序，對承包權再分配實踐具有一定的參考價值。本文仍需要進一步討論的是，家庭農場獲得退出的土地承包權之后，應當堅持家庭經營的農業基本經營制度和服務保障國家糧食安全戰略。在國家層面，應當將退出的土地承包權再分配合法化。

（一）堅持家庭經營的農業基本經營制度

中國家庭經營制度最終確定為“以家庭承包經營為基礎、統分結合”的雙層經營制度。統分結合的雙層經營制度是在改革人民公社制度的基礎上逐步確立的，并隨著改革的深入、中國特色社會主義市場經濟體制的建立而不斷發展。在家庭經營制度基本框架下，其制度的正面效應逐步顯現，對推動農村經濟以及整個社會的發展具有深遠意義。家庭經營體制自始至終與農村土地制度緊密聯結。農村集體組織再分配土地承包權，家庭農場利用土地進行生產，依然要堅持家庭經營制度。家庭農場以家庭成員為主要勞動力，以家庭經營為基本經營單元，從事農業規?；?、標準化、集約化生產經營，是現代農業的主要經營方式。家庭經營是中國農業必須長期堅持的基礎經營形式，無論農業經濟體制如何改革、制度如何創新，農業的直接生產過程最適宜家庭經營的制度安排。

（二）服務保障國家糧食安全戰略

確保糧食安全一直是國家“三農”工作的重中之重。土地要素自由流動是農村產權制度改革的核心部分，是國家糧食安全的重要保障。收入尺度作為退出的土地承包權再分配依據和家庭農場服務保障國家糧食安全是農村土地制度改革并行不悖的目標。換言之，圍繞糧食的數量和質量層面考慮保障國家糧食安全；糧食數量高產和質量優良的保證，進而能提升家庭農場的農業經營收入。糧食作為初級產品，現階段國家糧食安全依然面臨諸多問題和挑戰。從糧食供給端看，國內糧食結構性失衡，大豆供給嚴重不足，過度依賴國外進口。從食物需求端看，消費者追求營養均衡，對肉蛋奶的需求逐漸增加。糧食作物是畜牧業對優質飼草需求的主要來源。為此，在堅守18 億畝耕地紅線的基礎上，合理分配退出的土地承包權，有助于確保國家糧食安全。與此同時，許多地區退出的土地承包權再分配之后，工商資本介入農村土地，造成土地的“非農化”“非糧化”，與國家糧食安全戰略目標有所偏離。為破解土地“非農化”“非糧化”等負面問題，接受土地承包權再分配的家庭農場應當服務保障國家糧食安全戰略。

（三）退出的土地承包權再分配合法化

土地承包權從退出到再分配，涉及多方關系主體，必須制定配套的相關法律法規?？紤]將退出的土地承包權再分配公示、申請、審批和管理等程序，納入《中華人民共和國農村土地承包法》，將土地承包權再分配合法化。要依法保障家庭農場的土地承包權，健全土地承包權再分配的程序。并且，地方政府需制定適應地方的承包權再分配法規準則。完善中央到地方土地承包的法律法規，有效維護家庭農場經營主體的合法權益。與此同時，實施最嚴格的耕地保護制度。一旦家庭農場出現不規范用地行為，要收回再分配的土地承包權。針對從事糧食生產的少地農戶和失地農戶，依托政府的支持，逐漸培育成為家庭農場之后進行承包權再分配，有利于小農戶與現代農業有機銜接。

農村土地承包權從退出到再分配是一個動態漸進的制度完善過程。仍需值得思考的問題是在不觸動農村土地集體所有制的前提下，如何將市場機制引入土地承包權退出實踐，是農村土地產權制度改革的重大政策命題。