中小企業安全生產協同治理路徑與機制*

劉素霞,杜江霞,梅 強,張菁菁

(江蘇大學 管理學院,江蘇 鎮江 212013)

0 引言

我國安全生產形勢持續好轉,但仍處于脆弱期、爬坡期和過坎期[1]。中小工業企業(下文簡稱為中小企業)面廣、量大、線長且多分布在基層,在轉型過程中傳統和新型生產經營方式并存,各類事故隱患和安全風險交織疊加,安全生產治理問題引發理論界和實業界的廣泛關注。囿于中小企業安全生產的固有特征和資源實力弱的現實,需要引入外界力量來解決這一難題。鑒于安全事故的負外部性,政府治理一直發揮著主導作用,但是存在監管失靈現象,亟需創新治理工作思路,調動和優化各類社會資源,大力推進企業安全生產社會治理,通過整合各類社會資源來推動中小企業安全生產[2]。已有研究關注從某一視角來分析單一主體或者多個主體對中小企業安全生產的影響,然而中小企業安全生產治理是1項復雜的系統工程,單一主體直接參與中小企業安全生產治理不僅成本高,而且效果有限。因此,需要從系統的角度來進行整體設計,調動多元利益相關主體的積極參與,相互配合、協助,系統化施策[3]。

基于上述背景,本文運用行動者網絡理論,從多主體協同共治的視角出發,按照“相關主體界定→行動者網絡分析→協同治理路徑分析→協同治理機制設計”的邏輯思路,對多元主體參與中小企業安全生產治理進行系統分析與探索,以期為提升安全生產治理水平提供新的研究視角和工作思路。

1 中小企業安全生產協同治理相關主體界定

1)中小企業

中小企業是安全生產的責任主體,理應按照《安全生產法》等法律法規的要求,主動承擔社會責任、積極進行安全與職業健康管理。然而,為數眾多的中小企業不僅安全生產能力不足而且也缺乏安全生產的動力[4]。因此,來自于外部主體的壓力和支持成為中小企業積極進行安全生產的重要驅動力量,如政府應急管理部門的嚴格監管會使得安全生產不達標的中小企業面臨限期停產整頓乃至關閉取締的風險,供應鏈核心企業的安全生產審核會直接影響中小企業供應商的訂單量,服務機構的技術與管理支持幫助規范中小企業安全生產管理等。

2)政府應急管理部門

由于安全生產信息的不對稱性以及安全事故的負外部性,需要政府對安全生產進行監管[5]。作為安全生產治理的頂層設計者和政策制定者,在通過安全生產監管對企業進行命令控制型約束和通過補貼激勵企業安全生產行為的基礎上,政府應急管理部門需要通過構建平臺以及提供政策支持,引導其他主體參與安全生產治理。但是,我國安全生產專業監管能力不足問題突出,例如,國務院辦公廳2015年4月2日印發的《關于加強安全生產監管執法的通知》(《國辦發〔2015〕20號》)規定,3年內實現專業監管人員配比不低于在職人員的75%[6],然而,至2019年底江蘇省僅為40.4%,其他一些地區也有較大差距[7]。

3)供應鏈核心企業

作為供應鏈活動的主導者,核心企業通過安全生產契約可以對上游中小企業供應商生產過程形成強有力的約束,督促其主動遵守安全生產法律法規要求,進而推動整個供應鏈安全發展。供應鏈核心企業治理上游中小企業安全生產的動因在于:一是一旦中小企業供應商因安全生產不達標或發生生產安全事故被停產、關閉或倒閉,將直接影響核心企業的零部件供應;二是中小企業供應商安全生產負面事件的影響會通過社會媒體的放大傳導給供應鏈核心企業,對其社會聲譽產生嚴重影響[8]。但是,由于核心企業的供應商眾多且存在信息不對稱性,核心企業難以有效測量中小企業安全生產水平[9]。核心企業參與中小企業安全生產治理的積極性有待提高、參與機制有待進一步完善。

4)行業協會

行業協會以行業健康發展為目標,是聯系政府和企業的紐帶,可以發揮安全生產行業自律、協調的作用。長期以來,我國行業協會依托行業行政部門設立,雖然早在2007年國務院辦公廳就頒布了《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》,但是行業協會的行政色彩依然濃厚,主動參與安全生產治理的意識、工作思路和工作機制待進一步思索與完善[10]。

5)社區公眾與社會媒體

關注中小企業安全生產的社區公眾包括企業附近的社區居民、鄰居企業和企業員工。社區公眾參與中小企業安全生產的動力主要來源于事故給其帶來的生命健康或財產損失的風險[11]。

長期以來,曝光事故和安全生產違法違規行為是媒體和社會大眾通過輿論監督參與、推動安全生產社會治理的重要形式[12]。同時,社會媒體作為引導力量,是提高公眾安全生產認知,推動社會形成良好安全生產氛圍的重要載體[13]。但是由于安全生產信息具有難獲得性,難以形成真實的博弈格局,使得安全生產輿論監督的作用大打折扣[12]。

6)安全生產服務機構

安全生產服務機構可為中小企業安全生產提供管理與技術支持,一方面,通過監管方購買服務的方式參與中小企業安全生產檢查、隱患排查等工作,進而提高安全生產監管水平;另一方面,通過安全生產托管、專家駐廠指導等服務形式,彌補中小企業安全生產資源實力的不足,幫助中小企業提高安全生產能力。但由于缺少整體定位、行業規范等原因,無法滿足中小企業在安全管理和技術方面的需求。

7)金融機構

銀行、信托等金融機構正在積極配合開展安全生產誠信體系建設,遵循赤道原則,一方面,通過綠色信貸優先為安全生產好的中小企業提供資金支持;另一方面,通過拒絕安全生產失信企業信貸申請來約束企業不安全生產行為。

保險機構在政府政策的引導下積極參與安全生產責任保險,旨在將保險的風險管理職能引入安全生產監管體系,強化事前風險防范,發揮保險風險管理成本的杠桿效應。但是安全生產責任保險市場規模小、發展慢,尚無法充分發揮事故預防的功能,如何構建“保險+服務”的運行模式值得深入探討。

通過以上分析,得到各利益相關主體參與中小企業安全生產治理的動因、目標、功能和障礙,如表1所示。

表1 中小企業安全生產治理相關主體利益分析Table 1 Analysis on interests of relevant subjects about work safety governance in small and medium-sized enterprises

2 中小企業安全生產協同治理行動者網絡分析

中小企業安全生產治理是1項復雜的系統工程,需要在政府應急管理部門的主導下,充分調動供應鏈核心企業、行業協會、社區公眾與社會媒體等多元主體參與,進行社會資源整合以實現治理目標。行動者網絡理論能夠呈現系統中相關因素及其作用關系,進而解釋各主體之間復雜的交互機制。因此,本文借助行動者網絡理論,構建中小企業安全生產治理行動者網絡,主要包括問題呈現、興趣激發、招募和動員4個環節。

2.1 問題呈現與強制通行點設置

作為安全生產監管的國家權力機關,政府應急管理部門在中小企業安全生產治理過程中具有權威性和強制性,是治理網絡中的關鍵行動者。鑒于直接干預中小企業安全生產的低效性,政府應急管理部門應充分整合各類社會資源,設置中小企業安全生產治理網絡的強制通行點,即多元主體積極參與的協同治理。

2.2 興趣激發、招募和動員

在興趣激發環節,政府應急管理部門作為關鍵行動者需要通過各種政策、手段來說服系統中的其他行動者支持設置的強制通行點。政府應急管理部門通過引導和規范、社區公眾與社會媒體通過曝光,倒逼行業協會和供應鏈核心企業參與中小企業安全生產治理,來解決行業協會和供應鏈核心企業參與動力不足的問題,進而借助其推力進一步推動中小企業采取安全生產措施。同時,相比于政府安全監管與社會安全監督,中小企業更加重視供應鏈核心企業的安全生產管束要求[9]。安全生產服務機構、保險機構、銀行和信托機構為中小企業安全生產治理提供技術、資金等資源支持。政府應急管理部門、供應鏈核心企業可以通過購買服務機構的服務來加強對中小企業安全生產的監管或管束,以彌補專業力量和精力不足;服務機構的安全生產服務、供應鏈核心企業的安全管理與技術支持、行業協會的互助服務、保險機構的事故預防服務、銀行的綠色信貸和信托機構的資金扶持能夠有效解決中小企業安全生產資源實力弱的困境;同時,供應鏈核心企業參與中小企業安全生產治理能夠更好地調動銀行和信托機構參與的積極性,以信用較好、實力更強的供應鏈核心企業為中介的中小企業生產治理,能夠有效規避信用與投資風險,提高收益。由此,“政策引導下的多元協同共治”是治理網絡中各行動者利益匯聚之點,通過多元主體“推”(監督)+“拉”(服務)合力實現中小企業安全生產高效治理,成為行動者的共同目標。

隨后,在招募環節,政府應急管理部門通過一系列的安全生產政策指令引導行動者加入治理網絡,并通過使行動者接受為其設定的角色,在治理網絡中發揮特定作用(具體手段參見下文的協同治理機制)。

最后,在動員環節,中小企業安全生產協同治理網絡形成,政府應急管理部門上升為整個網絡的代言人,協調整合各行動者,消除中小企業安全生產問題的根本原因:僥幸心理和安全資源實力不足。一方面,需要多元主體共同發力形成監管合力(推力)來消除中小企業安全生產僥幸心理;另一方面,需要整合各類資源來為中小企業安全生產提供管理與技術支持(拉力)來彌補其安全生產實力不足的缺陷?！巴屏Α卑ㄕ畱惫芾聿块T、行業協會、供應鏈核心企業、社區公眾、社會媒體的監管、管束或者監督的直接作用,還包括社區公眾通過向政府應急管理部門舉報,向社會媒體曝光進而社會媒體倒逼政府應急管理部門、行業協會和供應鏈核心企業加強對中小企業安全生產管束的間接作用?！袄Α卑ㄐ袠I協會、供應鏈核心企業、安全生產服務機構、保險機構、銀行和信托機構等提供的各類互助、協助、技術、金融支持等。同時,多元主體的監管合力在作用于中小企業的同時,也能夠促進安全生產各類服務的規范化,而安全生產服務同時能夠提升多元合力監管的專業化。中小企業安全生產協同治理路徑如圖1所示。

3 中小企業安全生產協同治理機制

在明確中小企業安全生產協同治理路徑后,需要設計合理的安全生產治理機制來明晰各行動者的參與行為,以保障治理網絡的有效運行。

3.1 中小企業安全生產多元監管機制

政府應急管理部門在加強對中小企業安全生產直接監管的同時,需要引導行業協會、銀行和信托機構、社區公眾和社會媒體積極參與中小企業安全生產治理,進而形成多元監管合力,杜絕中小企業安全生產僥幸心理。多元監管機制如圖2所示。

圖2 政府應急管理部門引導下的多元監管Fig.2 Multiple supervision under guidance of governmental emergency management departments

多元安全生產監管機制的構建需要解決2大核心問題。

一是引導多元主體參與的政策設計:1)針對各類行業協會,明確規定行業協會對本行業企業安全生產進行管理相關的法律地位、職能與義務;2)針對銀行和信托機構,政府應急管理部門與金融監管部門密切合作,共享中小企業安全生產信息與安全生產誠信記錄;3)針對社區公眾,在完善安全生產公眾舉報制度、暢通舉報渠道的同時,更需要認真對待和處理舉報事件并及時給予反饋,以免挫傷公眾舉報的積極性;4)針對社會媒體,引導其積極關注并客觀報道中小企業安全生產相關事件。

二是中小企業安全生產信息發布與共享制度的建立:1)針對重大安全生產及事故風險事項,將安全生產信息披露制度向前延展,建立非上市公司的安全生產信息報告和公示制度;2)建立中小企業安全生產監管信息公開制度,將安全生產大檢查、隱患排查等重要安全生產信息在一定范圍內公開,并與行業協會、銀行與信托機構等共享。

3.2 中小企業安全生產社會化服務機制

多元安全生產監管能夠形成監管合力有效遏制中小企業安全生產僥幸心理,激發中小企業安全生產主動性,但是由于安全生產資源實力不足,中小企業難以將安全生產意愿轉化為安全生產行為,需要借助社會化服務來提升其安全生產能力。政府應急管理部門在直接購買安全生產服務用于監管、指導中小企業安全生產的同時,一是要大力支持中小企業根據自身需求購買安全生產服務;二是積極鼓勵行業協會整合行業內企業、專家等安全生產管理與技術資源,為本行業企業提供專業咨詢與指導服務,開展行業企業互助服務等;三是充分利用保險機構的風險管理特長,規定保險機構為購買安全生產責任險的中小企業開展風險預防服務,保險機構能力有限的情況下,可以借助專業的安全生產服務機構為中小企業服務。社會化服務機制如圖3所示。

圖3 政府應急管理部門引導下的社會化服務機制Fig.3 Socialized service mechanism under guidance of governmental emergency management departments

3.3 中小企業安全生產供應鏈治理機制

中小企業安全生產供應鏈治理,是指處于供應鏈主導地位的核心企業,在政府政策引導和社會監督機制下,憑借其權威性和在管理、技術與信息等方面的優勢,整合供應鏈內外資源,對中小企業供應商的安全生產狀況進行審核并協助其加強安全生產的活動,供應鏈安全生產治理機制如圖4所示。

圖4 供應鏈安全生產治理機制Fig.4 Work safety governance mechanism of supply chain

對于供應鏈中的核心企業而言,參與中小企業安全生產治理是為了履行更高層面的社會責任,不具有法律強制性,對于沒能充分認識到供應鏈安全生產治理戰略重要性的核心企業而言,缺少參與的積極性。社會媒體的倒逼機制促使不少供應鏈核心企業采取行動來約束中小企業安全生產,但是,要讓更多的供應鏈核心企業參與到中小企業安全生產治理中來,還需要政府應急管理部門加強引導,創新安全生產供應鏈治理機制。政府應急管理部門可以通過命令控制型和政策激勵型2種安全生產治理方式來促使供應鏈核心企業加強對中小企業供應商安全生產問題的管束。首先,強勁的命令控制型安全生產管制措施能夠增加中小企業供應商因安全生產違規停產的可能性,增大供應鏈斷供風險,督促核心企業加強對中小企業供應商的安全生產審核。其次,一些激勵政策通過財政、稅收、補貼等方式,引導核心企業帶動中小企業加強安全生產工作。

4 結論

1)中小企業安全生產治理需要中小企業、政府應急管理部門、供應鏈核心企業、行業協會、社區公眾與社會媒體、安全生產服務機構、金融機構等多元主體共同參與。但是,單個主體直接參與治理會出現失靈、成本高、成效低等問題,需要政府應急管理部門積極主導構建多元主體參與的行動者網絡。

2)在政府應急管理部門的引導下,多元主體積極參與、協同聯動,多元監管推動力和多樣服務拉動力的共同作用是沖破中小企業安全生產內動力和能力不足困境的1條有效治理路徑。

3)治理機制既要能夠遏制中小企業安全生產僥幸心理從而使其將安全生產壓力轉化為動力,又能夠有效整合各類資源服務于中小企業安全生產,讓中小企業具備將安全生產動力轉化為實際行動的條件和能力。在此指導思想下,設計中小企業安全生產多元監管機制、中小企業安全生產社會化服務機制和中小企業安全生產供應鏈治理機制。

4)中小企業安全生產治理是1項復雜的系統工程,本文僅提出治理思路與粗略的工作框架,圍繞多元安全生產監管過程中的主體協作、安全生產社會化服務規范與質量評價、供應鏈安全生產治理動力與協調等還需要進一步深入研究。