重大危機情境中政府緊急采購政策擴散的影響因素研究

王增文 歐陽娟

(武漢大學 政治與公共管理學院,湖北 武漢 430072)

一、問題提出

重大突發公共危機暴發后,快速完成搶險救災以及保障災區民眾對應急物資與服務的需求是對政府應急管理能力的重要檢驗。2020年初,新型冠狀病毒感染疫情(以下簡稱“新冠疫情”)來勢洶洶,傳染人數在短期內激增,醫用設備、口罩、防護服等防疫物資的極度緊缺成為廣大民眾關注的焦點,也是政府疫情防控面臨的棘手問題。在既有應急物資儲備與保障體系無法快速滿足“峰值需求”帶來的挑戰時,2020年1月26日,財政部辦公廳出臺了《關于疫情防控采購便利化的通知》(以下簡稱《通知》),首次從中央層面提出啟動疫情防控緊急采購程序,《通知》指出:各級國家機關、事業單位和團體組織使用財政性資金采購疫情防控相關貨物、工程和服務的,應以滿足疫情防控工作需要為首要目標,建立采購“綠色通道”,可不執行政府采購法規定的方式和程序,采購進口物資無需審批。該項政策得到了地方政府的迅速響應。疫情防控緊急采購政策通過簡化采購程序,有力彌補了我國的應急物資缺口。一方面,通過采購“綠色通道”大規模、大批量地進口海外口罩、防護服、護目鏡、醫療器械、紅外測溫儀等防疫物資在一定程度上緩解了我國的“燃眉之急”;另一方面,通過對以火神山醫院、雷神山醫院和多家方艙醫院為代表的緊急工程采購迅速擴張了病患收治能力,成為扭轉我國疫情防控形勢的關鍵一步。

《中華人民共和國政府采購法》第85條規定:對因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購,不適用本法。該規定雖然提及了緊急采購,但我國并沒有建立一套系統完善的緊急采購保障體系來規范突發時期的政府緊急采購活動。新冠疫情暴發后,如何完善我國的緊急采購制度成為學者們研究的聚焦點,研究學科主要涉及法學、管理學、經濟學等。法學領域的研究者主要偏向基礎概念和責任明晰的研究,包括明確緊急采購的授權啟動范圍、程序、監督救濟[1],政府與企業簽訂的應急物資供給協議性質的確定[2]等。管理學領域的研究者建議從緊急采購運行機制、人員與機構建設以及配套保障等方面入手構建一套緊急采購管理體系[3]。從經濟學切入的研究者大多采用演化分析方法建立優化政府緊急采購決策的相關模型,例如項寅就針對疫情演化的動態時變特征,構建了疫情應急資源采購-分配模型,為政府在疫情中的供應商選擇、訂單數量決策和資源分配提供集成的優化方案[4],扈衷權等利用供應鏈中的數量柔性契約,建立了政企合作下的應急物資采購定價模型,為政府緊急采購政策的制定提供科學依據[5],還有學者考慮到突發事件背景下的應急物資供應風險,建立了多源應急物資采購雙層規劃模型[6]。

已有研究認識到建立緊急采購制度的必要性,對我們了解危機時期政府緊急采購制度有重要的啟發價值。從研究邏輯看,現有研究成果多在應然層面討論如何完善政府緊急采購制度,如何作出最優決策,普遍缺少與相關理論耦合的深度對話,也缺乏基于實證數據的地方政府緊急采購實踐的實然性研究。雖然有學者基于對危機形勢研判的經濟理性來測算地方政府啟動緊急采購的最優決策方案,但在重大危機情境中地方政府的決策往往會受制于其所處的政治體制結構,那么到底有哪些因素會影響地方政府對緊急采購政策的采納?事實上,地方政府在新冠疫情中首次大規模啟動緊急采購程序是一種面向危機場景的獨特政策擴散過程,所以有必要結合政策擴散理論對其進行分析。國內外政策擴散研究雖然已經有了比較系統成熟的研究成果,但對危機情境中的政策擴散研究缺乏足夠的探討,目前國內危機情景中政策擴散影響因素的實證研究主要以健康碼[7]和復工復產政策[8-9]作為研究對象,這兩項研究得出的結論都是府際關系對政策擴散起到負向作用,疫情嚴峻程度在控制其他變量時對政策擴散的影響并不顯著,筆者認為不同屬性的政策以及所處的危機階段不同,政策擴散的影響機理也會有所差異,緊急采購是危機響應最前端的反應,相比于現有研究中“復工復產”“健康碼”這些危機響應中后期的政策,其更能夠體現危機對政策擴散的直接效應。本研究以230個地級市為研究樣本,構建了由府際關系、治理主體、治理資源與公共危機4個維度組成的政策擴散影響因素模型,運用事件史分析方法探索新冠疫情期間政府緊急采購政策的行為特點及其影響因素,既能夠為未來應急采購制度的完善提供理論依據,又能夠豐富危機情景下政策擴散的案例庫,深化對危機情境中政策擴散的規律性認識。

二、理論分析與研究假設

學術界對政策擴散影響因素的研究經歷了由單因素理論到綜合理論模型再到整合理論的發展階段,單因素理論將影響因素歸納為內部決定因素與外部擴散因素兩大理論模型,后來Berry等將這兩大模型整合統一起來,形成了州政府政策創新擴散的總模型[10]。內部決定因素考慮的是地區內部的政治、經濟、社會和技術等因素,主要包括政治體制[11]、政策主導者特質[12]、地方經濟實力[13]、轄區人口[14]、數字化水平[15]等。外部擴散因素關注外界壓力對政策采納和推進的影響,包括縱向府際關系壓力[16]、鄰近政府影響[17]、全國性或區域性交流網絡[18]等。隨著學科的交叉融合發展,政策擴散理論被廣泛運用于各類政策領域,學者們也逐漸意識到不同屬性的創新政策發生擴散的難易程度不同,政策類型[19]、政策議題的顯著性[20]、政策收益與執行成本[21]等也會影響政策擴散。這些都是常規狀態下容易考慮到的影響因素,但研究危機情境中政府緊急采購政策采納的影響因素應基于危機治理本身,根據重大公共危機事件的特點構建新的理論框架。公共危機治理的核心就是在一定的制度結構內,以政府為中心的治理主體運用行政權力調動一切相關資源和力量對所面臨的公共危機事件進行妥善處理。制度結構、治理主體、治理資源和公共危機構成了公共危機治理的基本要素,在現有研究中,制度結構通常用來考察橫向、縱向府際關系對政策擴散的影響,因此,本研究將從府際關系、治理主體、治理資源和公共危機4個維度建構理論框架并提出相應的研究假設。

(一)府際關系

政策擴散是一種府際政策傳遞的過程,垂直和水平兩個方向的府際關系都會影響地方政府的政策采納。從縱向府際關系來看,我國是單一制國家,具有高度的中央集權特征,中央和上級政府對地方政府享有財政控制權和人事任免權,這也使得中央欲推行某項創新政策時往往可以通過行政指令式的強制手段達成政策輻射推廣目的,這種縱向政府壓力在危機時期的作用會更加顯著。常態化時期為實現遼闊地域的有效治理,在權威體制之下,地方政府仍舊享有一定的決策權與執行權[22],例如可以根據轄區的具體狀況自主安排政府采購的進程和力度。然而,面對突發性危機,中央政府需要在極短的時間內整合和調動各方力量,此時高度動員的運動式治理模式開啟,政治邏輯“取代”了科層理性[23],權威體制的剛性達到最大化,上級政府對緊急采購政策采納構成政治性壓力直接影響地方政府的政策采納。在橫向府際關系方面,地方政府的政策選擇會受到省內同級政府施政路線的影響。一方面,來自相同省份的地方政府往往因為經濟發展模式與政治結構較為相似,彼此之間的信息交流也更為頻繁,省內同級政府采納了緊急采購政策,地方政府可以直接通過學習和模仿機制降低政策制定成本從而更愿意采納相同政策;另一方面,省內同級政府都采納某項政策也會帶來規范性同形制度壓力,尤其是在高強度問責的重大公共危機時期,地方政府“害怕”被貼上“不作為”的標簽,為尋求合法性而采納相同的政策。要說明的是這種橫向政府壓力對政策擴散的傳導機制有別于常規情形中基于“晉升錦標賽理論”[24]的府際競爭機制,危機治理的治理成果是“化險為夷”,這一治理成績很難直觀體現在政績考核中[25],且重大公共危機加重了風險的不確定性,在問責壓力下基層政府官員的行為更加趨于“避責”而非“邀功”[26]。

基于上述分析,筆者提出以下假設:

H1:上級政府壓力與緊急采購政策采納的概率正相關。

H2:省內同級政府壓力與緊急采購政策采納的概率正相關。

(二)治理主體

地方政府是城市公共危機治理的核心角色,而作為地區發展掌舵人的地方領導者承擔了化解危機的緊要任務,領導者的注意力以及個人特質都會影響政策采納效果。注意力分配理論認為,注意力是一種稀缺資源,注意力分配將極大地影響組織的決策結果[27]。公共危機治理是一項龐雜的系統性工程,領導者具有多重任務壓力,新冠疫情防控就涉及人員排查與管控、病例救治、物資保障、宣傳教育、環境消殺等工作,但政府官員的注意力有限,其對某一問題的關注程度會直接作用政策采納行為,也即地方領導者對應急物資采購問題傾注的注意力越高,采納緊急采購政策的可能性也更大。此外,危機也是對領導者個人能力素質的考驗,常規狀態下的決策通常是漸進式的,具有前后連貫性,兼顧各方利益和需求,領導者的抉擇與取舍帶來的影響不會特別重大,也更容易作出決策。而應急狀態下需要領導者有敢于擔當的決心和魄力,并憑借豐富的經驗和系統思考第一時間實現治理模式的轉變。緊急采購政策雖然能夠較快完成應急物資的采購,但也容易面臨腐敗和采購成本較高等一系列問題,需要領導者審慎決策?，F有研究多從年齡和受教育程度對領導人的這種個人特質進行測量,學者們認為相較于年輕者,年長的領導者更加保守,更難承擔創新失敗的后果而選擇回避創新[28];受教育水平越高的領導者學習能力越強,知識技能更豐富,對新想法的接受傾向也更高[29],更容易采納緊急采購政策。據此,筆者提出以下假設:

H3:領導者的注意力與緊急采購政策采納的概率正相關。

H4:領導者的年齡與緊急采購政策采納的概率負相關。

H5:領導者的受教育程度與緊急采購政策采納的概率正相關。

(三)治理資源

地方政府在作出政策創新采納決策之前,還應該客觀衡量自身是否具有相應的資源和能力保障政策的順利落地,尤其是在應對重大公共危機事件時,需要具備高水平的組織規模和充足的財政資源。在我國的行政架構下,行政級別越高的城市擁有更為豐富的政治資源、經濟資源和社會資源來支撐政府緊急采購工作的開展[30],此外一些省會城市還承擔著中心輻射和示范引領職責,會傾向于積極主動地率先采納緊急采購政策。資源松弛理論認為,松弛的資源狀況是組織創新的重要條件,經濟富裕的地區政策創新采納的概率更高[31]。這一因素在危機治理情境中有了拓展性的解釋,經濟發達的城市往往人口規模大、流動人口多并且開放性強,致使突發公共危機事件產生快速的擴散效應,政府治理面臨著更加嚴峻的形勢,治理創新的需求會更加強烈,也即更容易突破常規采購思維從而較早采納緊急采購政策。相較于行政等級與經濟發展水平,地方財政實力能夠直接維持政策項目的可持續運營,該因素也在多項實證研究中得到了證實[32-33]。緊急采購政策本身就是一項政府使用財政性資金采購防疫相關貨物與服務的活動,如若缺乏充足的財政性應急資金,極速的政府防疫物資采購工作無法順利完成,反而言之,財政實力越強勁越能夠在短時間內保障資金到位,越容易啟動緊急采購程序。

基于上述分析,筆者提出以下假設:

H6:城市行政等級與緊急采購政策采納的概率正相關。

H7:經濟發展水平與緊急采購政策采納的概率正相關。

H8:地方政府的財政實力與緊急采購政策采納的概率正相關。

(四)公共危機

在我國,解決現實問題是政策采納創新政策的關鍵驅動要素,一項針對中國政府創新獎的實證調查顯示,被調查者認為“解決當時存在的問題”是創新的首要目的[34],多源流理論也提到問題流是影響政策議程設置的關鍵源流[35]。與常規狀態中政府識別的潛在的社會問題不同,公共危機事件是一種事實狀態的“暴發”,已經造成了社會秩序混亂和民眾生命健康及財產受損,不再是處于認知狀態的“威脅”,成為地方政府政策決策時不得不考慮的因素。聚焦于本研究的情景,疫情的嚴峻程度與政府是否采納緊急采購政策息息相關,因為過早啟動應急采購可能會產生資源閑置和經濟損失,而過晚又可能造成缺貨風險和健康受損[36]。重大公共危機情景中政府除了要盡快消除危機,還需要針對危機引致的公眾需求和社會輿論等一系列問題進行有效回應,這也是堅持以人民為中心的發展思想的應有之義。戴維·伊斯頓的政治系統理論認為,公共需求是政府決策的邏輯起點,良好的公共政策就是對公眾需求的有效回應,這也是政府政策創新的原動力[37]。人口規模是衡量公眾需求的先決條件,已有多項研究證實,人口規模對政策創新采納具有正向影響[38-39]。在新冠疫情中,轄區人口數量越多,對防疫物資和服務的需求也更大,政府就更有必要盡快組織緊急采購。

基于上述分析,筆者提出以下假設:

H9:疫情嚴峻程度與緊急采購政策采納的概率正相關。

H10:轄區人口數量與緊急采購政策采納的概率正相關。

三、研究設計

(一)研究方法

事件史分析方法最早被稱為生存分析方法并應用于醫學領域,如對癌癥患者治療的存活時間分析。該方法由Berry等于1990年以彩票政策為案例率先引入政策創新擴散研究中,此后該方法被全球研究者廣泛應用,被視為政策擴散量化研究中最為基礎也是最為重要的研究方法[40]。事件史分析方法采用的是包含縱向時間序列和橫向截面數據的組合數據[41],相較于傳統的OLS模型,該方法既能夠處理回歸中因刪截數據產生的潛在偏誤,又能夠抵消自變量隨時間變化對因變量產生的影響,受到眾多政策擴散影響因素研究者的青睞。根據時間的連續性,事件史分析方法分為連續時間和離散時間模型兩種,本研究以天為觀察單位,具有較強的持續時間依賴性,更適合采用連續時間的事件史分析法;以城市是否采納緊急采購政策為標志,將因變量設置為二分類變量(取值0和1),采用二元Logit模型進行估計,并利用半參數Cox模型來考察各自變量對城市緊急采購政策采納的影響。

(二)數據來源與變量測量

筆者選取我國地級市作為分析的基本單元,將政策采納的時間點框定在2020年1月20日至2020年4月8日。2020年1月20日國家衛健委發布1號公告將新冠肺炎納入法定傳染病,實行“乙類甲管”措施,成為我國疫情防控的重要起點。2020年4月8日武漢“解封”,宣告中國抗疫取得階段性勝利。判定政策采納的標志主要看城市是否出臺了以疫情防控為目的,并包含了“建立采購綠色通道”“簡化采購流程”“實施先采購、后備案”“不執行政府采購法的程序,實行緊急采購”等政策文件或工作措施,并以城市首次出臺相關政策內容的時間作為城市采納緊急采購政策的擴散時間,最終發現有257個地級市在觀察時間范圍內完成了政策擴散,但由于部分地級市無法確定首次采納時間,且自變量數據缺失嚴重,最終選取了230個地級市,時間跨度從2020年1月21日至2020年2月24日,并對數據進行“右刪截”處理,即只保留政策采納及之前的時間數據,最后構建了2 109個“城市—日期”觀測點,具體的變量測量方法及其數據來源詳見表1。

1.因變量

因變量由“是否采納”指代,具體指地級市政府i在時間t采納緊急采購政策的概率,若地級市政府i在某個時間點t采納了創新政策,變量被賦值為1;未采納創新政策,則變量被賦值為0。由于城市已經出臺了緊急采購政策,不再具有發生該事件的概率,因此該日期之后的相關數據將被剔除。

2.自變量

(1)府際關系維度變量。上級政府壓力是指若地級市政策采納早于中央政府和省級政府,說明不受上級政府干預,取值為0;地級市政策采納早于中央政府與省級政府之一的,取值為1;地級市政策在中央政府和省級政府兩者均采納之后采納的,取值為2。省內同級政府壓力在本研究中主要用該城市所在省份已采納政策的城市數量與該省份的總城市數量占比進行測量。府際關系維度下兩個變量數據均由北大法寶,各省、市政府官網及政府采購網收集整理得來。

表1 變量測量方法及其數據來源

(2)治理主體維度變量。領導者注意力主要考慮的是地級市領導人在市委政府召開的疫情防控工作部署會議或帶隊檢查指導各地的疫情防控工作時是否強調要加強防疫物資的采購,若有強調取值為1,未強調取值為0,數據主要來源于各城市人民政府官網和城市日報的報道。城市領導者的年齡和學歷的測量以城市市委書記(“一把手”)為研究對象,兩者數據皆來源于人民網地方領導資料庫,并對領導者的最高學歷重新賦值,本科取值為1,碩士研究生取值為2,博士研究生取值為3。

(3)治理資源維度變量。該變量大類由城市行政等級、城市經濟發展水平和地區財政實力組成。依據《中華人民共和國行政區劃簡冊2020》將直轄市、省會城市、副省級城市取值為1,普通地級市取值為0。城市經濟發展水平和地區財政實力數據主要來源于《2020中國城市統計年鑒》和2019年部分城市國民經濟和社會發展統計公報。

(4)公共危機維度變量。疫情嚴峻程度是指用政策采納前一天城市累計確診人數進行測量,數據來源于城市衛健委官方通報的累計確診病例數。轄區人口數量用2019年末城市總人口數量測量,由于數值基數較大,對該變量取自然對數作為統計值。

四、實證結果與分析

(一)城市緊急采購政策的擴散特征:基于累積采納的Kaplan-Meier估計

為了更加清晰地呈現城市緊急采購政策的擴散特征,筆者采用適用該數據類型的Kaplan-Meier方法對緊急采購政策擴散的風險函數進行估計。在該方法中,生存函數S(t)表示某一個體隨著時間t的推移,其存活的變化情況,就本研究而言,S(t)指在t時間點上,緊急采購政策仍未擴散至該城市的可能性,城市采納了緊急采購政策,即被視為“死亡(=1)”,觀察期結束,政策在該城市還未完成擴散,被視為“存活(=0)”。為了更加直觀地觀察城市累計采納緊急采購政策的狀況,筆者選擇1-生存函數S(t)計算緊急采購政策的累積擴散率,估計結果詳見圖1。

由圖1可知,自2020年1月21日疫情防控緊急采購政策出臺之初,該政策就呈現出劇烈增長的擴散態勢,尤其在2020年1月26日財政部辦公廳印發《通知》后的第2天,政策累積擴散率就從前一天的9.13%上升至42.61%,并且短短35天就完成了230個地級市的政策擴散?；陂g斷均衡理論視角,緊急采購政策可以劃分為“2020年1月21日至2020年2月4日”的政策擴散前端間斷期和“2020年2月5日至2020年2月24日”的政策擴散末端均衡期。在短短15天的前端間斷期,緊急采購政策的累積擴散率已超過90%,在上級政府壓力和疫情嚴峻形勢等多重因素疊加下政策實現了裂變式增長,后20天政策擴散速率逐漸趨緩飽和,整個擴散過程符合爆發性的“R型曲線”特征而非常規情形下漸進式的“S型曲線”,且擴散周期明顯縮短,這也導致危機情景下的政策擴散突破了常規的層級式和區域跟進式推進,呈現出全國多區域整體式、集中式擴散特點。在政策擴散的內容方面,應急狀態下的政策文本內容趨同性較強,地級市多為“轉發式”政策擴散,較少進行再次創新與內容調整。

(二)城市緊急采購政策采納的動因分析:基于Cox比例風險回歸模型的回歸分析

鑒于本研究采用的是連續時間的事件史分析法,更適合使用半參數Cox比例風險回歸模型,筆者運用Stata MP 17.0軟件進行數據分析,在回歸之前,對變量進行了描述性統計和共線性診斷(見表2),結果顯示,各自變量的方差膨脹因子(VIF)均小于5,不存在共線性問題,適合開展Cox比例風險回歸。

表2 變量的描述性統計與共線性診斷結果

筆者先將府際關系、治理主體、治理資源與公共危機4個維度所含的變量一一放入模型一至模型四中,最后再將所有變量放入模型五中進行回歸,得到的 Cox 回歸模型結果如表3所示。每個模型都報告了回歸系數和風險比(hazard ratio),此外還有似然函數值、卡方和自由度這些反映模型擬合優度的指標。

在模型一中,上級政府壓力和省內同級政府壓力都顯著性地增加了城市采納緊急采購政策的可能性,假設H1、H2皆得到驗證。在財政部辦公廳印發《通知》后,地方政府對緊急采購政策的采納速率達到了最大化,此外,筆者在收集政策文本時發現許多文件都印有“特急”二字,文件標題大多為《XXX關于轉發〈財政部辦公廳關于疫情防控便利化通知〉的通知》《XXX關于轉發〈省級財政廳關于疫情防控便利化通知〉的通知》,這也驗證了在重大公共危機狀態下,中央政府的政策導向直接影響著地方政府的政策決策。面對跨域性危機,地方政府之間的關系更加趨向于學習與合作而非競爭,基于對共同問題情境的最優理解,加上地方政府的“察言觀色”,各地級市在省內其他城市已采納的前提下也極為迅速跟上步伐。

在模型二中,地方政府對緊急采購政策的采納更加依賴于領導者對應急物資采購的關注程度,領導者的關注度每增加一個單位,也就是相較于不受領導者關注的地級市,受到領導者關注的地級市政策采納的概率會高出44.1%,假設H3得到驗證。領導者年齡與學歷均不顯著,假設H4和假設H5均不通過檢驗?？赡苁俏C情境中的問責壓力改變了年長領導者對政策創新的態度,常規狀態下年長領導者不想承擔創新失敗的后果而回避創新,而應急狀態下年長領導者擔憂由于沒有及時執行中央政府的決定,耽誤危機治理的最佳時期而被問責,會更加傾向于采納創新,這就致使年長領導者與那些有決心和魄力進行創新的年輕領導者在政策采納上并無顯著性差異。此外,在變量收集時發現,一般年輕領導者學歷高,年長領導者學歷低,在年齡與學歷的交互作用下,學歷對政策采納的影響也不顯著。

表3 政策采納的COX比例風險回歸結果

模型三結果顯示,城市行政等級與緊急采購政策的采納呈現顯著的正向關系,城市行政等級每上升一個單位,也即相較于普通地級市,直轄市、省會城市和副省級城市對緊急采購政策采納的可能性會高出57%,假設H6得到驗證。經濟發展水平和地區財政實力都沒有通過顯著性檢驗,對緊急采購政策采納影響不具有顯著性差異,假設H7和假設H8均未得到驗證。這在一定程度上說明,在重大公共危機中,城市對緊急采購政策的采納更加依賴于政治資源而非經濟類資源。新冠疫情是一種典型的跨域性危機,對其有效治理需要在中央統一領導下,各地方政府通力合作,互幫互助,這也使得經濟資源能夠在全國范圍內得到調劑,暫時平緩因經濟資源不足而帶來的政策創新采納差異。2020年1月27日財政部緊急預撥了新冠疫情防控補助資金44億元,支持各地開展疫情防控相關工作,避免各地因為費用問題延誤救治和疫情防控。行政等級更高的城市在危機中依然保持著與中央部委直接溝通的政治優勢,尤其是直轄市,直接歸中央管轄,省會城市為省級政府部門駐地,當地市委書記一般由省委常委或者省委副書記兼任,相較于普通地級市對于中央的動向有著更大的信息優勢,再加上承擔著示范引領職責,緊急采購政策采納的可能性會顯著上升。

在模型四中,同上文預期相同,疫情嚴峻程度和轄區人口數量均對政策創新采納起到正向推動作用,疫情嚴峻程度每增加一個單位,也就是說每增加一例確診病例,城市政策采納的可能性會上升0.6%,轄區人口數量每升高一個單位,政策采納的可能性會上升87.9%,假設H9、假設H10均得到驗證。疫情防控形勢越嚴峻,城市對防疫物資的需求更加旺盛,為了盡快增加本地區的防疫物資供給和防止更多的民眾健康受損,就越有可能會采納緊急采購政策。人口規模越大的城市面臨著更為龐大和多元的防疫物資需求,其產生的公共服務需求壓力是促使政府采納緊急采購政策的重要動力。

在模型五中,上級政府壓力、省內同級政府壓力、領導者注意力、城市行政等級和疫情嚴峻程度均通過了檢驗,說明上述變量的穩健性較好,轄區人口數量未能通過模型檢驗,說明在控制其他各類因素的前提下,轄區人口數量對緊急采購政策采納的解釋力較弱?？傮w而言,府際關系、治理主體、治理資源與公共危機4個維度都存在變量對城市采納緊急采購政策產生顯著影響。

(三)穩健性檢驗

本研究主要采用以下兩種方法對整體模型進行穩健性檢驗。

1.改變核心變量的測量方法

由于新冠疫情是一場蔓延速度較快的跨域性危機,城市在作出緊急采購決策時不僅會考慮本地區的危機形勢,還會根據本省的危機情況作出預判決策,所以本研究將自變量“疫情嚴峻程度”由“該城市政策采納前一天城市累計確診人數”重新編碼為“該城市政策采納前一天所在省份累計確診人數”,檢驗結果見表4。從模型六可以看出,重新編碼后各自變量的顯著性和方向與上文基本一致,穩健性較好。

2.增加控制變量

疫情防控緊急采購政策的目的是滿足危機沖擊下公眾對醫療類物資的峰值需求,那么可以假設的是醫療資源儲備較差的城市更有采納緊急采購政策的傾向,為考察該變量是否存在遺漏的影響,本研究在完整模型(模型五)的基礎上加入了控制變量“2019年末城市每千人醫療衛生機構床位數”再次運行檢驗,數據來源于各市國民經濟與社會發展統計公報,模型七顯示卡方無明顯變化,模型中其他自變量的顯著性和方向也未發生實質性變化,說明模型較為穩健。

表4 疫情防控緊急采購政策的穩健性檢驗

五、結論與建議

(一)結論

突發公共危機狀態下,對應急物資、工程與服務的緊急采購與及時調度是提升政府應急處置能力的重要因素。本研究基于政策擴散理論并結合危機治理的特點構建了一個包含府際關系、治理主體、治理資源與公共危機4個維度的緊急采購政策采納的影響因素模型,采用事件史分析方法對新冠疫情期間230個地級市的面板數據展開二項Logistic 回歸分析,以探究重大危機情境中政府緊急采購政策采納的特征與影響因素。研究主要得出以下結論:①在時間維度上,不同于常規情形下漸進式的“S型”擴散形態和在1—2年內急劇變遷的“政策爆炸”,緊急采購政策擴散呈現出典型的“R 型”曲線特征,在1—2月內就實現了政策裂變。在內容方面,疫情防控緊急采購政策具有極高的趨同性。②政府緊急采購政策的采納受多重因素的影響,上級政府壓力、省內同級政府壓力、領導者注意力、城市行政等級、疫情嚴峻程度和轄區人口數量都對緊急采購政策的采納起到了顯著的正向作用,這些影響因素大多為時變變量而非固定變量,這也說明政策創新的采納決策與不斷變化的危機情境息息相關,地方政府在與危機環境的互動過程中形塑著自身的政策采納行為。③具備相關歷史經驗能夠提升政府的危機反應能力,助力緊急采購政策的采納與創新。四川省在以往大規?？拐鹁葹倪^程中就有著緊急采購傳統,在新冠疫情的應對中能夠較快反應,完成救災措施的遷移與創新?，F有的公共危機治理研究鮮少涉及應急物資采購,更遑論政府應急采購和政策擴散理論相結合的探究,本研究既為未來應急采購研究提供歷史經驗的循證分析案例,又能夠深化對危機情境中政策擴散的規律性認識。

(二)政策建議

根據研究結論,為完善政府緊急采購制度提出以下建議:①加強緊急采購制度的頂層設計。中央政府應率先結合現實國情和人民實際需要建立一套規范的緊急采購標準,為地方政府緊急采購機制的完善提供基本的制度框架,包括明確緊急采購的適用情形,中央和地方在緊急采購上的事權與財權劃分,采購方式、流程、來源與內控辦法等,盡快出臺《突發事件緊急采購法》。②建立緊急采購觸發機制。緊急采購雖事出突然,其啟動仍需要有章可循,要根據危機的緊迫程度和風險級別科學設置觸發標準和結束時間,避免緊急采購的濫用和無效率。我國緊急采購實踐較少,可以借鑒其他國家的相關啟動案例輔助緊急采購標準的設立。③做好緊急采購預案編制工作。重大危機暴發時,緊急采購任務一般面臨著采購時間緊、標準高、風險大的難題,事前針對各種緊急情況列出需要的物資、工程和服務,理清緊急采購處理流程和細節操作,與部分緊急采購供應商簽訂預先采購協議,明確各方主體責任,并組織相關演練等能夠極大地縮短政府應急采購響應時間。④將應急物資采購與調配能力納入干部考核體系。一方面能夠使地方領導者重視應急物資采購工作,加強相關的制度建設,另一方面通過對緊急采購項目的績效考核促使地方政府節約財政資金,降低尋租腐敗行為。⑤營造各地在危機中的良好合作與學習氛圍。面對重大跨域性危機,地方政府之間要通力合作,在業務操作上要互相學習與指導,加強緊急采購與物資調配的地域互通,提高采購效率,降低缺貨風險。

(三)不足與展望

本研究也存在一些不足。首先,在政策采納變量的搜集時,發現共有257個地級市在觀察時間范圍內采納了緊急采購政策,但由于部分地級市無法確定首次采納時間,且自變量數據缺失嚴重,最終只選取了230個地級市作為研究樣本,這有可能會影響各條件變量的實證分析結果,未來需要在更多危機情境中的政策擴散實證研究來檢驗和修正本研究結論。其次,由于數據的可得性,本研究無法窮盡所有影響緊急采購政策采納的變量,如公共危機維度中的由危機引致的社會輿論這一變量,未來研究可引入案例分析法深入探究社會輿論如何引導重大公共危機中的政策擴散。此外,公共危機治理的核心主體雖然是政府,但公民和社會組織乃至一些企業在社會救助中的重要作用也不容忽視,疫情防控期間社會力量捐款、捐物在一定程度上緩解了政府緊急采購的壓力,也值得未來研究納入分析框架。最后,作為一項定量研究,本研究只能得出變量對政策擴散影響的一般性規律,各變量如何通過各種擴散機制促進政策完成擴散還有待進一步探究,各變量對危機中的政策擴散是否存在組合作用路徑也值得未來研究加以關注。