政府首席數據官制度的實踐進路與路徑優化
——基于廣州的探索分析

□萬 玲

2022 年12 月，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，從數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等四個方面，對如何加快構建數據基礎制度體系作出了系統部署和安排。2023 年3 月，《黨和國家機構改革方案》明確提出擬組建國家數據局，負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設，再次凸顯了政府數據管理工作的重要性和緊迫性。而政府首席數據官制度的建立無疑是數據基礎制度體系建設和機構改革的重要一環。從國家能力、權利保護和資源配置的角度來看，政府首席數據官應是大數據治理的核心力量，在推動建立數據驅動型政府治理體系和提升政府數字化治理能力方面發揮著關鍵的作用。它不僅有利于構建統一的大數據管理服務體系，提升公共數據資源和信息化應用水平，而且也有利于推動部門聯動，形成建設合力，保障網絡安全和數據安全，對穩妥推進數據要素市場化配置改革和政府全面數字化轉型具有重要的現實意義。

一、政府首席數據官制度的產生與發展

所謂“首席數據官”，是指在組織內部承擔數據質量管理職責的高層管理人員[1]。該職位最早出現于私營部門，而后便開始在越來越多的組織推廣應用，并逐漸形成一套與該職位匹配的組織架構和管理制度。2009年，美國科羅拉多州首設政府首席數據官，專門負責數據管理與政策制定，由此開啟了公共部門對首席數據官及其制度的探索。經過十幾年的發展變遷，政府首席數據官制度幾經迭代升級，相關的理論研究日趨完善，研究內容涵蓋政府首席數據官產生的理論基礎、重大意義、性質屬性、結構特征、職責定位、運行機制以及具體路徑等，其價值導向也逐漸從最初的組織本位開始向公民本位轉變。與早期政府首席數據官更加側重數據對組織的依附和支持作用不同，如今政府首席數據官的職責更加強調公民體驗與數據互動。與此同時，在組織體系中也越來越多地凸顯政府首席數據官的統籌協調和資源配置功能。綜觀美國、英國、法國等諸多發達國家對政府首席數據官制度的實踐，無不呈現出四個特征，即將政府首席數據官制度作為數據戰略的組成部分；通過立法確立政府首席數據官制度的基本架構；明確政府首席數據官的任職條件與工作職責；建立政府首席數據官的溝通協調網絡等等，這些經驗做法無疑給我國政府首席數據官制度的建立與完善提供了有益的參考和借鑒。

近年來，隨著國內數據存儲方式的多樣化和數據存儲能力的不斷提高，各級政府對數據質量、數據價值、數據結構、數據戰略等問題的關注與訴求也與日俱增，由此直接催生了政府治理結構的變革和數據管理機制的創新。根據《數字中國發展報告（2022年）》統計結果顯示，截至2022年底，全國已有26個?。ㄗ灾螀^、直轄市）設置了省級大數據管理服務機構。與此同時，在政府層面設立首席數據官也成為了當前政府部門順應數字化變革需求、提高數據治理和數據運營能力的必然趨勢。2021年5月，廣東省印發《廣東省首席數據官制度試點工作方案》，在全國率先選取省公安廳、省人社廳、省自然資源廳、省生態環境廳、省醫保局、地方金融監管局等6個省直部門以及廣州、深圳、珠海、佛山、韶關、河源、中山、江門、茂名、肇慶等10個地市開展試點工作，推動建立首席數據官制度，深化數據要素市場化配置改革。此后，天津、江蘇、浙江、遼寧、四川、安徽等地也紛紛試點，從而拉開了我國探索政府首席數據官制度的序幕。作為一種時代的產物，政府首席數據官究竟何以突破傳統的體制壁壘和數據壁壘，實現政府組織架構的迭變和數據要素的有效治理是一個亟待關注和研究的課題。

二、政府首席數據官制度的廣州實踐

2021 年7 月，廣州發布《廣州市推行首席數據官制度試點實施方案》，正式啟動政府首席數據官試點工作。為確保制度產生實效，廣州遵循“以數據為核心、以組織為依托、以平臺為牽引、以制度為保障、以人才為支撐”的實踐進路，走出了一條獨具特色的探索道路。其主要做法有：

（一）兼顧數據特性，合理優化布局

為全面挖掘數據價值，釋放數據潛力，廣州市共選取了6 個區、21 個市直部門以及6 家公共企事業單位進行試點（具體見表1）。從試點單位的數據類型來看，其中，既有面向公共部門的數據，也有面向企業法人的數據，其數據特性更具廣泛性和代表性。眾所周知，一個地方經濟社會的發展既需要公共部門的數據提供決策支持，同時也離不開對企業法人工商數據和稅務數據的開發利用，如果缺失了這部分數據，應用的豐富程度將會大打折扣。更何況企業間、行業間的數據要素交易與合作，也是數據要素交易配置的重要組成部分[2]。所以，從這個角度來看，廣州市的試點經驗對后期推廣具有較強的指導價值。

表1 廣州市政府首席數據官試點單位情況

（二）創新體制機制，完善組織體系

堅持高位推動的原則，初步形成了“1+1+N”的組織架構體系。即由分管政務數據管理的市領導擔任市首席數據官，在市“數字政府”改革建設工作領導小組領導下，統籌全市數據資源管理和融合創新工作。同時增設首席數據執行官一職，協助市首席數據官開展工作。各區、部門（含公共企事業單位）分別設立區屬、部屬首席數據官，海珠區還在街道層面率先設立數據聯絡專員，由此初步形成了包含市首席數據官—市首席數據執行官—各區、部門首席數據官—街道數據聯絡專員四級聯動的首席數據官隊伍（具體見圖1）。同時，建立議事協調述職機制，規范首席數據官任職、聯席會議、跟蹤督辦、工作專報、年度述職、考核評估等制度，確保首席數據官隊伍能真正運作，為探索數據協同治理與運營新模式奠定了堅實的體制基礎。

圖1 廣州市政府首席數據官制度組織架構圖

（三）開發特色場景，打造共享平臺

各試點單位積極發揮首席數據官的職責作用，以數據治理驅動業務變革，形成了諸多富于特色的數據應用。如海珠區聚焦“經濟”“人口”等兩大核心關鍵數據資源，致力于打通數據壁壘，在全省率先打造經濟大數據平臺和人口大數據平臺，實現了跨層級、跨部門、跨系統數據在平臺上的融合匯聚。同時，積極爭取公共數據運營機構落戶琶洲人工智能與數字經濟試驗區，以支撐數據經紀人制度試點，規范開展數據要素市場流通中介服務。番禺區設置46名首席數據官，助力數據高度共享、業務高度協同。區數據中心交換數據超21 億條，日均交換量達600 多萬條[3]。南沙區積極探索（粵港澳）數據要素合作試驗區和“數據海關”試點工作，編制數據合作試驗區發展規劃，推進澳門科技大學和香港科技大學科研專線建設，深入研究科研數據跨境流動和深入融合的最優路徑，為充分發揮數據的倍增效應作出了有益嘗試。廣州市稅務局則依托稅收大數據，建立起覆蓋全稅種、各環節的稅收風險模型體系，通過風險精準識別和差異化服務助力企業高質量發展，取得了明顯成效。

（四）健全制度安排，強化數據管理

大膽探索、先行先試，出臺《廣州市數據要素市場化配置改革行動方案》，將多項具有廣州特色的創新性舉措納入其中作為重點任務。推動制定“一規章兩辦法”（即《廣州市公共數據管理規定》《廣州市公共數據開放管理辦法》《廣州市政務數據安全管理辦法》），加強公共數據采集匯聚和質量管理。上線市政務大數據中心門戶，開展公共數據資源普查工作，共采集摸查3000 多個數據資源近240億條數據，數據掛接率、規范率、鮮活率均在全省名列前茅。簡化部門數據申請流程，并以荔灣區實有人口數據為試點，將清洗后的數據主動回流賦能基層治理。健全公共數據開放制度體系，為首屆廣州白云數據創新應用大賽和2021全球開放數據應用創新大賽等提供開放數據支持。

（五）加大培訓力度，提升團隊效能

市政務服務數據管理局牽頭舉辦首席數據官隊伍數字化能力素養培訓。市人力資源社會保障局舉辦“數字化能力提升”系列培訓。市統計局“以賽選才”，組織舉辦統計技能大賽，挖掘信息化突出技能專才，并發揮技能能手“傳幫帶”作用，引導更多年輕干部投身數字化改革。廣州供電局在企業專業技術、技能人員評價標準中突出了數字化素養方面的要求。廣州公交集團組建大數據中心事業部，以“規?；?、專業化運營”為思路，整合集團信息化人才資源，賦能集團數字化轉型，實現“十四五”智慧公交企業的建設目標。

三、政府首席數據官制度的實踐困境

盡管廣州的探索具有高位推動、因地制宜以及注重實效的特點，對實現數據的全生命周期治理起到了極大的推動和促進作用，但與此同時，我們不難發現，政府首席數據官制度作為一項新生事物，其在具體推行中仍然存在一些問題，一定程度上影響了制度賦能的整體成效，亟待進一步完善。具體體現在四個方面：

（一）職責定位不清晰，權責結構有待規范

從前期試點方案來看，雖然廣州對于不同層級政府首席數據官的職責定位有一定的說明，但在表述上依然過于籠統。省內諸如深圳、佛山、珠海等地盡管對政府首席數據官的職責范圍有相對具體的闡述（見表2），但總體上來看同樣缺乏較為明晰的任務清單及階段性指引和要求，對政府首席數據官的組織角色與功能無法進行清晰有效的回應和指導，一定程度上容易造成認知上的模糊，從而影響制度效力。眾所周知，作為一種復合型行政職位，政府首席數據官本質上不應是一個孤立的個體，而是一套系統的組織架構和管理體系，其在整個政府治理網絡中的角色無疑是多重的，其在數據要素交易合作機制中的功能、權限以及整體的工作優先級如何確定等問題，仍需在具體實踐中作進一步的明確和規范。

表2 廣州、深圳、佛山、珠海等地首席數據官職責范圍

（二）聯動效應不明顯，整體合力有待提升

蔣敏娟在《邁向數據驅動的政府：大數據時代的首席數據官——內涵、價值與推進策略》一文中指出，大數據時代的政府首席數據官角色應是多元的，既是領導者，也是協調者，更是賦能者[4]?！?021 中國首席數字官白皮書》認為，首席數字官的崗位設定和角色主要包括發展數字化愿景和戰略、制定數字化轉型政策、組織內部協調與協同、推進和管理組織變革和轉型、新的數字業務和產品服務開發等五個方面。而從目前的具體實踐來看，很顯然，政府首席數據官的角色影響力仍然相當有限。其中除了因為這是一個新生的事物之外，很大一部分原因仍在于各部門的政府首席數據官之間還未形成長效的聯動機制，還不能很好地將其他業務數據和專業力量嵌入到各自的核心工作之中，從而合作確定數據治理的關鍵問題與任務需求，吸納與整合內外資源的能力與數字政府建設的要求之間還存在一定差距。與此同時，其在開展數據技能培訓、倡導數據共享文化、優化政府數據分析流程以及促進數據價值的挖掘與利用等方面的作用也還有待進一步的提升。

（三）人才供需不匹配，技術短板有待補齊

成功的政府首席數據官必然善于與體制內外的機構開展各種各樣的合作，并形成服務于整個機構的合作團隊。而現實中我們看到，很多單位其實并沒有專門的信息部門，即使有，相關的專業人員也非常少，根本無法對接當前如此大規模的數字服務需求。公務人員數據技能欠缺，專業化數據治理人才匱乏已成為困擾目前政府首席數據官有效開展工作的普遍性困難。尤其是越往基層，這樣的矛盾越發凸顯。而且，從前期試點情況來看，市、區層面目前針對這一新型崗位進行的有組織有計劃的專業培訓還比較少，并沒有形成政府首席數據官隊伍的系統培養規劃和體系，專業人才的結構性改革還有待進一步深化。

（四）配套保障不充分，運行環境有待改善

可以預見，隨著數字政府建設步伐的日漸加快，不同層級和部門之間政府數據治理的統籌規劃與結構優化任務將會不斷凸顯，特別是新一輪機構改革的推進勢必會在一定程度上加速組織重塑和數據共享的步伐，這無疑給政府首席數據官制度的縱深發展提出了嚴峻的挑戰。要切實完成政府和企業賦予首席數據官的重要使命，除了上文中提到的權責空間和人才因素之外，還需從制度設計、環境營造等多個維度為首席數據官提供強大保障，唯有如此，才有可能真正實現政府數據治理的長效化和常態化。而從目前的運行情況來看，現實與理想之間無疑還存在一定距離。

四、持續優化政府首席數據官制度的路徑選擇

綜上所述，為進一步提升政府數據治理能力，切實將政府首席數據官制度的優勢轉化為治理效能，未來，無論是廣州還是其他城市，都應積極把握機構改革契機，在前期試點的基礎上，從完善實施細則、深化協同聯動、加強隊伍建設、營造良好生態等角度統籌考慮，多措并舉進一步推動政府首席數據官制度落實落細、走深走實。

（一）完善實施細則，進一步明確政府首席數據官的職責權限

綜觀世界各國，無不把明確政府首席數據官的角色權限和責任義務作為數字政府建設的首要之舉，如美國《基于循證決策的基礎法案》第二部分，便詳盡規定了政府首席數據官應擔負的十一項職責。各地若要全面推行政府首席數據官制度，無疑仍需進一步明確其多重職責及作用邊界。一是對政府首席數據官的職責定位進行全方位建構。包括明確常規職責、特殊職責和階段職責等。與此同時，細化政府首席數據官的治理目標及推進路線?？芍贫ǔ鞘姓當祿卫砣昊蛭迥晷袆臃桨?，明確不同階段的任務要求和實施路線圖，實現統一部署、一體推進，確定政府首席數據官在不同階段的重點任務和工作優先級，避免在眾多職責中顧此失彼。制定重點事項清單，為政府首席數據官更好的開展工作提供清晰指引和明確遵循。二是進一步完善政府數據跨地區、跨部門、跨領域以及跨行業開發利用權責體系。強化政府首席數據官的組織地位，提升首席數據官在重大數據問題上的話語權。根據政府首席數據官的職責定位、政府部門數據治理的資源設施、配套條件與管理能力等因素，明確不同層級、不同部門和不同領域首席數據官規模、結構、分工以及合作方式，逐步形成層次分明、縱橫貫通、銜接緊密、權責相適的政府數據治理組織體系。

（二）深化協同聯動，最大程度激發政府首席數據官的撬動效應

政府首席數據官并不是孤立的存在，相反，它與政府內外其他要素之間是一個相互關聯、不可分割的整體。應充分發揮其核心引擎作用，加快形成以首席數據官為紐帶的多層級、多部門協同的整體化數據治理格局，最大程度提升治理效能、釋放數據紅利。一是繼續落實落細市、區兩級政府首席數據官聯席會議制度，定期組織召開會議就各區、各單位數據治理的經驗和問題進行溝通交流，并對全市數據管理進行戰略決策和統籌規劃，形成數據治理共識，提升數據治理能力和水平。二是完善不同層級和業務部門之間首席數據官協作協同機制，借助首席數據官承上啟下、里外銜接的職能發揮，進一步打通數據壁壘，強化對政府數據價值鏈的全方位開發與管理。三是完善數據治理的具體業務流程與規則，如針對不同部門間元數據標準、數據格式、許可條件等差異，加快制定并形成涵蓋數據管理技術、標準、規范的全生命周期管理體系，從根本上解決數據融合、隱私保護以及權屬利益問題。

（三）加強隊伍建設，著力構建政府首席數據官全鏈條培養體系

種類繁雜的數據任務、開放兼容的工作原則對政府首席數據官的知識結構與能力素質提出了較高要求，亟需提升其對數據治理的內生能力、運營能力、綜合領導能力以及績效管理能力。為此，首先，應進一步拓展選拔渠道，選優配強首席數據官隊伍?？梢圆扇「偁幧蠉徎蛎嫦蛏鐣_招聘的方式選拔政府首席數據官，也可以從科研單位、高等院校等機構中選拔數據治理方面的專家學者進入政府數據治理體系。其次，探索建立政府首席數據官借調或掛職制度，打通上下人才流通渠道?？煞制诜峙x派市、區兩級優秀的政府首席數據官到基層鍛煉，加大對基層的技術扶持力度。再次，創新團隊合作機制。鼓勵政府首席數據官與不同類型數據運營商、民間非營利機構，圍繞政府數據平臺建設、數據項目開發等問題，建立長期緊密的多元合作伙伴關系?？山梃b美國芝加哥的做法，積極建立和部署一系列擁有不同專業技能的團隊，如高級分析團隊、開放數據團隊、業務智能團隊和數據管理團隊等，以方便業務流程上下游的無縫對接。最后，構建全鏈條培養體系，通過與高校、科研院所等機構聯合開發面向政府首席數據官以及公務人員的多樣化數據技能培訓課程，不斷提高首席數據官和公務人員的綜合素養和數字能力，全力打造一支“懂業務、懂技術、懂管理”的復合型數據資源管理隊伍。

（四）營造良好生態，全面筑牢政府首席數據官的服務根基

一項好的制度要真正發揮作用，離不開周遭環境的支持。從美國、英國、法國等設有政府首席數據官職位的國家來看，無不把營造政府首席數據官施展能力、發揮作用的基本生態作為共識之舉。因此，應強化制度與技術的雙輪驅動，最大程度發揮多元要素的疊加效應。一方面，加快制定并完善數據管理法律規范和政策框架體系，通過實施開放數據和數據安全隱私保護政策及相關執行方案等，為首席數據官的職責履行提供更具合法性和權威性依據。同時，加快推進不同機構間數據制度的相互銜接以及數據規范的統一，進一步破除制度壁壘和部門壁壘形成政策合力，消解制度碎片化和管理碎片化問題，切實構建起暢通的決策指揮體系與明晰的分工合作框架。另一方面，搶抓數字化發展機遇，適度超前布局更高質量和更具競爭力的信息基礎設施。策指揮體系與明晰的分工合作框架。另一方面，搶抓數字化發展機遇，適度超前布局更高質量和更具競爭力的信息基礎設施。積極制定并完善新基建行動計劃及中長期規劃，加緊實施可持續的“新基建+”行動，不斷加大新型基礎設施投資力度，打造涵蓋“云、網、端”全領域的基礎設施建設體系，下好傳統基礎設施數字化升級“先手棋”，通過前沿技術的及時嵌入，為政府首席數據官的作用發揮提供堅實的后盾和支撐。