中國式現代化背景下城市發展質量提升：目標、挑戰與路徑

馬 駿 沈坤榮

一、研究背景

改革開放以來,中國實現了全世界城市人口增速最快、建成區面積增長最多的城市化進程。截至2022年,全國城鎮常住人口為9.2071億人,城市人口數量位居全球首位;截至2021年,全國地級及以上城市數為297個,城市數量位列全球首位。(1)數據來源于國家統計局網站2022年統計數據,https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.當前,隨著我國經濟發展邁入建設中國式現代化新征程,我國城市發展需要從數量增長階段轉向質量提升階段。

(一)我國城市發展在數量增長階段的主要表現

改革開放以來,我國城市在數量增長階段的成績主要體現在城市空間規模、人口數量以及經濟總量三個方面。

第一,我國城市空間規模短期內快速擴大。一方面,城市面積得到了快速擴張,1981年全國城市建成區面積僅為7438平方公里,2021年全國城市建成區面積已達62420.53平方公里,城市建成區面積有接近10倍的增長(2)數據來源于國家統計局網站2022年統計數據,https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.;另一方面,各類城市不斷通過開發區擴張推動城市建設,城市中開發區的數量大幅上升。根據國家發改委等部門聯合發布的最新一版《中國開發區審核公告目錄(2018)》(3)開發區目錄參見:https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/201803/t20180302_954222.html?code=&state=123.,全國由國務院批準設立的開發區已經達到552個,由省(自治區、直轄市)人民政府批準設立的開發區已經達到1991個,而在改革開放之初的1984年到1986年間,全國首批僅有14個國家級經濟開發區(4)引自1989年公布的《沿海地區對外開放工作會議紀要》,參見:https://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201109/t20110908_64066.html.。

第二,外來人口流入推動了城市人口數量大幅上漲。大量人口流入城市,使得城市發展可以通過“人口紅利”快速推進。人口城市化的顯著特征是高素質人口流入城市,從1978年至2022年,全國高校累計為社會培養了1.338205億名畢業生(5)根據國家統計局網站數據計算獲得,https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.,這些畢業生絕大多數都進入城市就業生活,極大地改善了全國城市的人力資本結構。除了大學畢業生大量流入城市之外,農村外出務工勞動力進入城市就業還給城市的發展帶來了源源不斷的低價勞動力,這些沒有占用城市公共資源的勞動力使得城市發展實際上可以有較低的成本,為城市發展做出了巨大的貢獻。大規模高素質勞動力留在城市以及大量不占用城市公共資源的農村外出務工人員進城驅動了城市的快速發展。在城市生活的人口大量增加還給城市帶來了大量的消費需求,促使城市工商業快速發展。

第三,城市經濟規模占全國的比重越來越大。在經濟分布方面,全國經濟向城市集中尤其是大城市集中的趨勢逐步增強,2022年,全國GPD超萬億的24個城市經濟總量占全國GDP的比重約40%。在吸納就業人口方面,2022年全國城鎮就業人員占全國就業人員的比例為62.62%,這表明超過半數的就業人口分布在各類城市之中(6)根據各城市統計局網站以及根據國家統計局2022年數據計算獲得。。

(二)我國城市發展從數量增長轉向質量提升階段的現實背景

事實上,隨著經濟的高速發展,我國城市發展在數量增長階段累積了相當多的問題。例如,在城市人口方面,由于戶籍制度改革比較緩慢,雖然農民工給城市的發展提供了低廉的勞動力,但是農民工在勞動力市場中依然會受到歧視,與擁有戶籍的城市人口相比,不能在就業市場獲得相同的工資待遇(孫婧芳,2017)。在城市規模方面,由于過分強調了城市人口規模擴大可能帶來的負面效應(擁堵、公共服務供給不足等),我國長期以來采取了嚴格限制城市規模、優先發展中小城鎮的政策,這樣的政策實際上影響了要素資源的配置效率,降低了城市發展的質量(王小魯、夏小林,1999);由于城鎮分散使得城市因小城鎮過多分散了人氣,難以形成一個地區的經濟中心、市場中心、信息中心,阻礙了農村城市化目標的實現(洪銀興、陳雯,2000)。在土地使用方面,“以地謀發展”推高了房價,高房價提高了城市居民生活的成本,嚴重影響了甚至是抑制了勞動力向城市流入(高波等,2012);高房價會增強勞動力家庭的流動意愿,特別是擠出那些沒有購房的、高技能水平的勞動力(周穎剛等,2019)。國內學者對中國城市發展數量增長階段問題的研究不僅限于此,以上問題沒有妥善處理會影響我國城市進一步發展并阻礙經濟高質量發展,因此需要以問題為導向研究如何提升城市發展質量。

(三)我國城市發展從數量增長轉向質量提升階段的政策背景

新時期,城市發展相關政策的轉變也要求城市發展從數量增長轉向質量提升階段。隨著2015年中央城市工作會議的召開,特別是黨的十九大的勝利召開,我國在城市發展方面的思路與政策呈現出新的面貌,以習近平同志為核心的黨中央對城市發展提出了新的要求。習近平總書記指出:“產業和人口向優勢區域集中,形成以城市群為主要形態的增長動力源,進而帶動經濟總體效率提升,這是經濟規律?！薄拔覈洕l展的空間結構正在發生深刻變化,中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。我們必須適應新形勢,謀劃區域協調發展新思路?！?7)習近平,推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局,《求是》,2019年第12期,參見求是網,http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2019-12/15/c_1125346157.htm.“要完善城市化戰略,把人民生命安全和身體健康作為城市發展的基礎目標,更好地推進以人為核心的城鎮化,使城市更健康、更安全、更宜居?！?8)習近平,國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題,《求是》,2020年第12期,參見求是網,http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2020-10/31/c_1126680390.htm.《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》也提出“加快轉變城市發展方式,統籌城市規劃建設管理,實施城市更新行動,推動城市空間結構優化和品質提升?！?9)參見中國政府網,http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.由此可見,在新的發展階段,以習近平同志為核心的黨中央從城市之間要素流動、區域協調發展、城市發展方式轉變以及城市發展目標等多個方面提出了新的要求。這就需要我們對城市發展質量的目標與內涵進行闡釋,對城市發展質量提升階段可能面臨的挑戰進行剖析,并提出政策建議。

二、提升城市發展質量與中國式現代化之間的邏輯關系

《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》強調,“黨領導人民成功走出中國式現代化道路,創造了人類文明新形態,拓展了發展中國家走向現代化的途徑”。(10)該決議全文參見中國政府網,http://www.gov.cn/zhengce/2021-11/16/content_5651269.htm.黨的二十大報告指出,“從現在起,中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標,以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”。(11)參見中國政府網,https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.推進中國式現代化已經成為我國經濟社會發展的主要任務,因此,需要就提升城市發展質量與中國現代化之間的邏輯關系進行闡述。

(一)提升城市發展質量是實現“人口規模巨大的現代化”的重要前提

當前,中國已經擁有了全世界規模最龐大的城市人口,隨著城市化進程持續推進,未來在城市生活的人將會越來越多,滿足城市居民對美好生活的向往,也就滿足了中國絕大部分人對美好生活的向往,因此,實現人口規模巨大的現代化必然要求提升城市發展質量。不僅如此,實現人口規模巨大的現代化前提是我國經濟發展總量邁向新的臺階,才能在“做大蛋糕”的基礎上實現更優分配。國內外的研究表明,城市發展可以帶動一個國家經濟總量的增加。Henderson(2000)利用全世界部分國家的數據來研究一個國家的城市化與人均GDP之間存在相關關系,根據其使用的數據計算出城市化與一個國家人均GDP的對數之間的相關系數大約是0.85。國務院發展研究中心課題組等(2010)的研究指出,城市如果每年市民化1000萬人口(700萬農民工加上其撫養人口)可使經濟增長速度提高約1個百分點。郭曉丹等(2019)的研究指出,大城市因較高的資源配置效率而實現了企業生產率的較快提升。因此,提升城市發展質量,不僅是因為城市人口占比較高,城市在資源配置、改進效率、擴大內需等方面的作用可以促進我國經濟總量進一步增加,有助于實現人口規模巨大的現代化。

(二)提升城市發展質量是實現“全體人民共同富裕的現代化”的重要保障

實現全體人民共同富裕的現代化,需要通過多種措施縮小地區差距、城鄉差距、收入分配差距。事實上,提升城市發展質量可以通過以下四個方面的機制解決上述差距,并為全體人民共同富裕的現代化提供保障。第一,城市中經濟集聚的本質特征促使勞動力與就業崗位匹配效率的提升。經濟集聚會促進匹配效率的提升以及城市工資水平增長(王俊,2021),特定產業的集聚會使得城市出現勞動力池,用人單位選人用人的效率將會得到提高。因此,城市高質量發展可以促進更充分就業,保障城市居民基本收入。第二,持續向城市流動的勞動力在城市中學習技能的機會多,認知能力以及其他技能都會得到顯著提升,從而可以獲得更高的工資水平,城市規模擴張能提高農民工的工資水平(王建國、李實,2015)。例如,劉曉光等(2015)發現,通訊、交通等郵電類基礎設施可以削減人口轉移障礙,促進了勞動力轉移并有助于創業就業;魏東霞、陸銘(2021)的研究也表明,農村勞動力進城能提高其認知能力,提升其進入收入較高的現代服務業的概率,改善其在勞動力市場獲得的收入。第三,解決城鄉差距要促進更多的要素資源進入鄉村,而城市發展不僅可以為鄉村發展提供技術、人才以及資金等資源,城市對農產品、鄉村旅游等龐大的需求也可以促進鄉村振興。例如,大都市周邊的民宿經濟、康養經濟的興起極大地帶動了鄉村的發展,有效地增加了農民的收入。第四,城市中較高的財政收入可以為低收入人群的民生保障提供托底。城市中還有一些因為身體或者其他原因無法通過正常就業獲得收入的居民需要政府為其基本生活保障提供托底服務,城市的財力相比鄉村而言更加雄厚,能夠更好地為特殊群體提供民生保障。

(三)提升城市發展質量可以促進“物質文明和精神文明相協調的現代化”

提升城市發展質量可以推動物質文明建設是顯而易見的,城市內基礎設施建設以及各類產業的快速發展都會提升城市居民的收入水平以及物質生活水平。截至2022年,全國城市中人均城市道路面積已達18.84平方米,用水普及率達到99.4%,燃氣普及率達到98%,城市軌道交通運營里程數已達8736千米,全國城鎮居民人均可支配收入為49283元(12)此段數據情況引自國家統計局2022年數據,https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。城市公共基礎設施體系的逐漸完善為城市經濟運行效率提升以及城市居民的美好生活提供了有力支撐。

社會主義精神文明建設包含文化建設與居民道德建設兩個方面,良好的物質基礎也會促進城市精神文明建設。從文化事業發展的角度來看,城市經濟的發展有利于文化傳承。例如,城市居民較高的收入使得城市居民在文化產業領域的消費較多,文化產業的繁榮發展有利于文化行業集聚更多的人才也有利于興建更多的文化場所;城市中的財政收入較多,這有利于撥付更多的資金對文物設施進行更好地修復保護;城市中文化藝術類院校較多,能夠培養大量的文化領域的人才,等等。

從城市居民道德建設的角度來看,提升城市發展質量有助于建設現代化的社會治理體系,促進形成友善和諧的社會氛圍。首先,城市中的物業管理規范的住宅小區、商業設施以及企事業單位的辦公樓宇為建立健全網格化的管理體系提供了支撐,有效地彌補了城市中基層街道工作人員人手不足的缺陷。例如,在抗擊新冠肺炎疫情時,城市中部分社區強大的動員能力為疫情防控做出了巨大的貢獻。其次,城市中較高的人口密度為數字技術在社會治理中的應用提供了較豐富的場景,各類數字治理手段發展迅速,社會治理效率大大提高。近年來,各地城市相繼推出各類政務APP、通過互聯網技術推動政務服務集成改革,大大提升了城市運行的效率。最后,城市人口集聚的特征為城市治理提供了較豐富的人力資源保障。城市居民中有大量的各個領域的專業人才,可以為城市管理提供較專業的建議;城市中大量的退休人員也可以通過再就業的方式參與社區管理。

(四)提升城市發展質量是實現“人與自然和諧共生的現代化”的重要支撐

由于城市經濟的本質特征是各種要素積聚,城市中的生產生活方式往往意味著能源消耗多、碳排放量多以及污染物排放量多。例如,城市中巨大的機動車保有量與嚴重的擁堵帶來了大量的污染物排放;城市中寫字樓密集且工業比重高,對電力、燃氣等能源消耗多。因此,堅持綠色發展理念提升城市發展質量,促使城市生活生產方式低碳化,對實現“人與自然和諧共生的現代化”具有極其重要的意義。習近平總書記指出,堅持不懈推動綠色低碳發展,要抓住產業結構調整這個關鍵,支持綠色技術創新(13)習近平:努力建設人與自然和諧共生的現代化,參見:http://www.gov.cn/xinwen/2022-05/31/content_5693223.htm.。這就意味著,推動城市中產業結構升級尤其是推動綠色技術創新是提升城市發展質量的主要抓手。

事實上,城市是“革新的中心地”與“發展機遇的環境”(Friedmann,1973),有助于實現技術創新與產業結構升級。城市發展能夠推動創新的原因在于:一是與創新有關的要素資源在城市大量集聚,人才、大學以及各類研究機構在城市集聚為創新活動提供了最基礎的要素;二是城市具有驅動創新的基礎條件,城市中發達的基礎設施可以為創新活動開展提供便利的通勤、城市中的金融機構尤其是創投機構能夠為創新活動提供資金支撐等;三是城市中有許多企業總部,能夠有利于科技成果轉化。諸多的研究也表明,城市發展通過馬歇爾外部性與雅各布斯外部性促進了產業集聚并從而促進了城市中的創業創新。例如,張萃(2018)指出,專業化的城市集聚經濟可以通過專業化勞動力池、行業內專業化分工和行業內知識溢出對創新創業產生積極的促進作用。葉文平等(2018)研究發現,較大的市場規模、較強的知識溢出效應與較低的中間投入品價格提升了城市的創新創業活躍度。正是因為城市是實現創新發展的空間集合體,所以需要通過提升城市發展質量從而為綠色技術創新提供支撐。

(五)提升城市發展質量有助于實現“走和平發展道路的現代化”

發達經濟體的發展經驗表明,具有競爭力的國際性大城市基本上都是在全球經濟活動中能夠實行“雙向開放”與“文化交流”功能的知名城市,這些城市不僅在國際商業活動中扮演著重要的角色,也在文化交流與國際事務合作方面扮演著重要的角色。提升城市發展質量有助于實現“走和平發展道路的現代化”是因為:第一,在國際貿易方面,沿海的大城市由于其區位優勢,往往成為進出口貿易的聚集地,能夠承擔國際貿易中心的職能。第二,在吸引外資與對外投資方面,大城市由于經濟發展基礎好、金融產業發達,往往也成為外商直接投資的首選地以及國內跨國公司的聚集地。第三,在承擔跨國治理責任方面,大城市由于其國際知名度高,往往成為國際組織的辦公地或者重要多邊磋商機制的承接地。第四,在文化交流方面,我國諸多城市能夠與國外城市結成友好城市,助力我國與其他國家之間的文化交流,為傳遞中國聲音、講好中國故事提供了渠道與橋梁。因此,提升城市發展質量有助于實現“走和平發展道路的現代化”。

三、中國式現代化背景下提升城市發展質量的目標

中國式現代化的首要任務是高質量發展,就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展,是體現新發展理念的發展,是創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發展(14)參見人民日報社論:牢牢把握高質量發展這個根本要求,http://theory.people.com.cn/n1/2018/0730/c40531-30177135.html.。因此,提升城市發展質量意味著要讓參與城市發展的每個人都能夠具有獲得感與幸福感。在推進中國式現代化的進程中,提升城市發展質量必須“以人民為中心”,不斷滿足城市居民對美好生活的向往,不斷服務于中國經濟發展的大局,不斷優化產業結構、分配結構與空間結構,不斷解決發展中遇到的問題與挑戰。中國式現代化背景下提升城市發展質量應當包含以下五個方面的目標。

(一)城市應當成為人才中心與創新高地

經濟學的基本原理表明,科技創新不僅可以提高全要素生產率,也可以拓展生產可能性邊界從而能夠“做大蛋糕”并提高老百姓的收入水平。習近平總書記提出,要深入實施新時代人才強國戰略,加快建設世界重要人才中心和創新高地(15)習近平:深入實施新時代人才強國戰略 加快建設世界重要人才中心和創新高地,參見:http://www.gov.cn/xinwen/2021-12/15/content_5660938.htm.。因此,堅持創新發展的理念就要求城市在發展過程中建成人才中心與創新高地。

將城市建設成為人才中心,應當表現為城市中人才數量多、人才級別高、人才產出效益高等多個方面。具體來看,在科學研究體系方面,要有一流高校與知名科研院所集聚并配備先進科學基礎設施,在某些領域能夠成為全球性的研究高地;在產業體系方面,能夠聚集國內外一流的大型企業,這些企業可以引領國內外產業發展的潮流,并且能夠承接高端科技成果的轉化;在創新服務體系方面,要有服務于人才集聚的創新平臺和機構,各類支撐科技創新的金融機構活躍;在公共資源配套上,要為高端人才提供更加完善的生活、教育、醫療等保障。

將城市建設成為創新高地,除了要建成人才中心外,關鍵還需要推動建立多層級的創新體系。城市中建立多層級的創新體系首先表現為在部分城市建成國家戰略科技力量,經濟發展水平高、科教資源優勢明顯的大城市,應當主動作為,承建國家實驗室等一系列創新平臺。各類城市還應當通過多種優惠政策完善技術創新市場導向機制,形成以企業為主體、市場為導向、產學研用深度融合的技術創新體系。

(二)堅持協調發展注重城市內部與城市之間的區域協調

堅持協調發展的理念提升城市發展質量就要求在城市發展過程中注重以下兩個方面:一是城市中不同區域之間的協調發展;二是城市與城市之間的協調發展。

重視城市中不同區域的協調發展就是要不斷解決城市內部不同區域之間發展不平衡的問題。一方面,城市發展過程中,由于主城區或者老舊工業區拆遷重置成本較高,地方政府往往熱衷于建設新城區,長久以往使得城市內部區域之間出現發展不平衡,舊城區往往基礎設施、公共配套發展落后,中心城區人口不斷外遷,甚至出現犯罪率高等問題;另一方面,城市新城區發展不夠充分,以“開發區”建設為顯著特征的城市空間擴張模式使得很多城市的新城區出現“有城無產”或者“有產無城”的現象。接下來,應當通過“城市更新”與“產城融合”促進城市內部不同區域之間協調發展。

重視城市之間的協調發展需要不斷解決城市與城市之間發展不平衡的問題。城市與城市之間由于行政級別、交通條件以及發展基礎的差異,往往會出現相鄰近城市經濟發展水平存在巨大差距的現象,也存在大城市經濟發展水平越來越高而中小城市逐漸衰敗的現象。促進城市之間平衡發展的關鍵并不是城市之間同質化發展,而是要通過城市之間要素的合理流動促進相鄰城市形成有機聯系、分工合作的整體,提升城市群或者都市圈的整體競爭力。

(三)積極推動綠色城市建設

堅持綠色發展理念提升城市發展質量就需要大力推進綠色城市建設。綠色城市首先表現為城市中的綠色環境建設,在城市建設時注重綠色空間營造、環境保護以及生態修復等工作。從霍華德的田園城市理論提出至今,城市發展領域的專家學者對綠色城市的建設提出了諸多理論與政策建議,雖然這些理論與政策建議著眼的角度不同,但是都體現了城市居民對“人與自然”和諧發展的追求。當前,我國城市人均公園綠地面積已達14.87平方米(16)城市綠地面積引自國家統計局2022年的數據,http://www.stats.gov.cn/.,城市中處處可見各類公園綠地,我國城市中的環境保護工作也邁上了新的臺階。為了滿足城市居民對美好生活環境的要求,各大城市應該繼續重視規劃建設各類公園綠地,在做好環境監測治理的同時,將生物多樣性作為下一階段的工作目標,打造人與自然和諧統一的生態城市。

綠色城市建設還表現為在提高各項資源使用效率基礎上的集約化發展,尤其是在能源使用效率上積極推動低碳城市建設。一是要提升城市中土地使用效率,需要繼續規范城市規劃建設工作,盡可能提高城市土地使用強度,及時推動城市低效用地改造;二是要提高城市中能源使用效率,這需要推動形成低碳環保的生活方式以及節能高效的生產方式。城市管理者可以構建針對城市居民生活行為的碳積分體系,鼓勵城市居民選擇綠色生活方式。在生產活動方面,要根據城市產業發展的實際情況要求企業進行低碳生產,并在招商引資過程中選擇碳排放較少的企業在城市落戶。

綠色城市還表現在城市中綠色產業較為發達。習近平總書記指出,綠色轉型是一個過程,不能把手里吃飯的家伙先扔了(17)引自習近平總書記在參加十三屆全國人大五次會議內蒙古代表團審議時的發言,參見:http://www.gov.cn/xinwen/2022-03/08/content_5677839.htm.。這意味著,我們在堅持綠色發展理念的同時,要注重城市中的經濟發展,這就需要培育綠色產業,通過提升城市的創新能力吸引創新型綠色產業在城市集聚。例如,城市在發展過程中可以規劃建設低碳產業園,著力打造新能源、低碳建筑材料等戰略性新興產業。

(四)堅持開放發展建設高水平開放型城市

堅持高水平對外開放是貫徹新發展理念和推動高質量發展的必然要求,城市作為資金、人流與物流的聚集地,在推進高水平開放過程中應當擔任“橋頭堡”角色,建設成為高水平開放型城市。

高水平開放型城市首先表現為城市中各種外向型經濟指標較高。我國處于國際貿易體系中的節點城市進出口總額較高,這不僅是因為此類城市擁有對外開放口岸,而且全國其他城市的國際貿易也可以通過城市之間較發達的交通基礎設施從而在該城市實現。因此,要繼續加強基礎設施建設,促進沿海沿邊內陸城市聯動、東西部城市雙向開放發展。外向型經濟指標較高還體現在對國際要素的吸引力方面,這就意味著高水平開放型城市應該成為外商直接投資的目的地、國際消費的目的地以及國際人才的聚集地。

高水平開放型城市還應當是世界文化交流的中心。作為世界文化交流中心,首先要與世界各地知名城市締結為友好城市,通過民間互訪傳遞合作的意愿,通過多種文化交流活動促進世界各國人民增進了解。高水平開放型城市還應當成為推動世界跨國治理的中心城市,比如,可以成為國際組織的辦公地、成為國際論壇的舉辦地等。

(五)堅持共享發展理念建設包容性城市

城市發展的成果應該由全體市民共享,這包含了城市中的公共服務共享、就業機會共享以及對困難群眾托底。在人口快速城市化階段,教育、醫療等公共資源的供給速度無法趕上人口城市化的速度,也就無法滿足人民群眾的需要。如果不能提供足夠的公共服務,就會加大城市居民的生活壓力、迫使其離開城市,導致出現城市空心化等新的問題。所以,堅持共享發展理念建設包容性城市,就要不斷推進公共服務均等化,提高人民群眾的獲得感。

堅持共享發展理念需要推動就業機會共享,這就需要城市管理者不僅重視吸引高層次人才,也要增強對流動人口的吸引力,讓愿意為城市建設作出貢獻的人都能夠在城市安居樂業。由于戶籍制度改革比較緩慢,很多農業人口僅僅是進城務工從事非農工作,但是因為沒有取得城市的戶籍,無法獲得當地與戶籍相對應的福利,這就使得許多農業人口很難在遷入地定居下來,比較容易在務工結束后返回鄉村(陶然、徐志剛,2005)。所以,推動就業機會共享要不斷完善戶籍制度并為外來務工人員提供穩定的居所。

城市發展過程中,難免會有因為疾病、先天身體條件或者重大變故等原因引致的困難人群,堅持共享發展理念推動城市高質量發展,還要對低收入人群提供托底服務,盡可能實現人民群眾病有所醫、老有所養、弱有所扶的美好愿望。

圖1 城市發展質量目標示意圖

四、當前提升城市發展質量面臨的挑戰

城市化表現為城市人口規模的增長以及在人口與資金推動下城市空間規模擴張,因此,人口、資金以及土地共同決定了城市發展的質量。當前,上述因素的客觀情況對提升城市發展質量構成了挑戰。

(一)勞動力供給乏力以及人才匱乏雙重壓力制約城市發展質量提升

提升城市發展質量既需要為各行業的發展提供充足的勞動力,也需要高層次人才推動技術進步。但是,我國人口老齡化以及少子化的趨勢制約了城市中勞動力的供給,這有可能提高各行各業的用工成本,而高級人才匱乏也會影響城市中的各個產業的創新。

1.城市化放緩與少子化導致城市人口增量不足

當前,我國城市化率已接近70%,根據諾瑟姆S曲線,我國人口城市化進程將會逐步放緩,城市人口將逐步從機械增長為主過渡到自然增長為主。從外來人口流入的角度來看,全國鄉村就業人數從1998年開始逐年下降,至2020年已經跌破3億人(18)引自國家統計局歷年農村就業人口數據,參見:https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.,已經很難有大量的農村人口進城務工或者安家落戶。不僅如此,隨著國家關于外來務工人員落戶政策不斷落實,雖然我國以戶籍人口計算的城市化率將會逐步上升,但由于大量外來務工人員實際上已經在城市就業生活,城市實際居住生活人口依然不會有較大增長。

人口少子化也意味著城市中人口自然增長速度大幅放緩。近年來,我國人口出生率一直處于較低水平,2020年,我國人口出生率首次跌破10%;2021年,我國人口自然增長率首次跌破1%。值得注意的是,從2013年開始全國登記結婚率開始下降。根據民政部公布的數據,2013年我國各級民政部門和婚姻登記機構共依法辦理結婚登記1346.9萬對,其后登記結婚數量連續下降,其中2019年比2018年減少了66.8萬對,中國結婚登記對數首次跌破1000萬對(19)根據國家民政部公布的數據整理計算,參見:https://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/.。在登記結婚率下降以及出生率下降的雙重作用下,我國中小學在校人數增長乏力,未來全國城市中可用勞動力數量將會面臨巨大的缺口壓力。根據全國教育統計的情況,可以通過對全國初中生與小學生在校人數進行統計分析測算未來青年勞動力供給的情況。由于我國實行的是九年制義務教育,學生在中考階段會面臨分流,因此對于全國總的潛在就業人口的分析采用初中生在校人數更為準確。從國家統計局公布的數據來看,近20年來初中生在校人數持續下滑,到2015年達到最低點,從2016年開始雖然有逐步上升的勢頭,但是依然沒有回到2002年的水平。這說明,從2002年開始,全社會青年勞動力的供給一直處于較低水平(20)引自國家統計局歷年在校生數據,參見:https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。

2.人口老齡化將會加劇城市勞動力供給不足的壓力

未來五年,我國城市勞動力將加速退出就業市場,城市勞動力供給日趨緊缺。老齡人口一旦到達退休年齡,將開始退出勞動力市場,這對于城市勞動力的供給將產生巨大的沖擊。通過分析我國歷史人口出生數據不難發現,由于特定歷史階段人口出生數量的波動,接下來5～10年,我國將加速進入深度老齡化社會,短期內會面臨老齡化率急劇加速的局面。三年困難時期結束后,我國進入新的嬰兒潮,出生人口迎來了建國以來的高峰,從1962年至1966年,累計出生人口達到13793萬人;從1967年至1971年,累計出生人口達到13526萬人,這兩個時間段出生的人口將在未來5-10年內退出就業市場,粗略估計未來老齡化人口會增加約2.7億人,短期內包括養老保險支出、養老機構、養老設施等在內的養老系統將承受巨大壓力(21)根據國家統計局公布的歷年人口數據計算獲得,參見:https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。

另一個值得注意的方面是,1962年至1971年之間出生的人群,在其生育時恰逢趕上計劃生育政策以及獨生子女政策,也就意味著對于該群體而言,退出兩個勞動力大約可以新增一個勞動力進入就業市場。因此,我國人口老齡化帶來的勞動力退出就業市場的壓力將會影響城市中產業的發展。

3.提升城市發展質量缺乏人才

提升城市發展質量不僅需要充足的勞動力,還需要匯聚全球高層次人才。從全球角度來看,我國人才競爭力距離發達國家依然具有較大的差距。全球經濟論壇發布的《全球人才競爭力指數》顯示(22)相關數據來源于德科集團與歐洲工商管理學院公布的《全球人才競爭力指數報告》,轉引自譚天驕《中美人才競爭力比較研究——基于全球人才競爭力指數的分析》。,中國在人才吸引和人才留住等方面的指數遠低于美國,其中人才吸引指數排名是美國的6倍,人才留住指數排名與美國相差50名。從人才培養的角度來看,雖然全國高等教育的規模與質量已經位居世界前列,2021年QS世界大學1000強榜單顯示中國共有11所大學入選世界百強,但是相比美國(27所)和英國(18所)依然還有差距。

近年來,各大城市在引進人才方面不可謂不重視,諸多城市為了人才引進制定了一系列優惠條件甚至開展了“搶人大戰”。但是,部分城市的做法卻存在一定的盲目性,其主要表現在:一是地方政府陷入“創新崇拜”,人才引進工作中盲目追求“高精尖”導致引進的人才團隊所從事的科研工作過于超前使得短期內沒有實質性的產出;二是部分地方政府在人才引進過程中給予的財稅支持超過了其自身財力,帶來了潛在的財政風險;三是引進人才與本地主導產業關聯度較小甚至沒有關聯,導致相關科研成果無法在本地轉化,最終“為他人做嫁衣”。

(二)城市發展資金面臨的風險制約城市發展質量提升

隨著國家經濟快速發展,我國地方政府財政收入逐年增加,但是由于地方政府在促發展保民生方面的支出越來越大,財政收支缺口越來越大,城市發展資金面臨較大的風險。當前,我國城市發展資金來源面臨以下三個方面的風險。

1.土地融資不可持續

自國有土地使用權出讓采用“招拍掛”制度以來,地方政府通過國有土地使用權出讓以及依賴土地融資為城市發展籌集了大量的資金。但是,隨著經濟社會發展進入新的階段,“土地融資”籌集城市發展資金已不具有可持續性。一方面,近年來化解地方政府債務的系列政策將會限制地方政府土地融資行為;另一方面,地方政府之所以可以依賴于土地融資得益于人口快速城市化背景下城市居民對住房的購買需求,隨著人口城市化進程逐步放緩,地方政府的土地出讓金增速將會放緩甚至下降。

從化解地方政府債務政策的角度來看,守住不發生系統性金融風險的底線成為經濟工作中的重點內容。近年來,特別是金融穩定發展委員會成立以來,國家層面相繼出臺了一系列政策化解地方政府債務。2014年公布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(23)該意見全文參見:http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm.開啟了本輪化解地方政府債務與控制地方政府融資行為的大幕,隨后幾年,國家有關部門相繼出臺了一系列政策文件對地方政府融資行為中的債務規模、發行方式、使用途徑、償債責任、土地抵押方式等都進行了規范。這些政策有效地控制了地方政府債務快速上漲的勢頭,但是也客觀上約束了地方政府用于城市發展的資金規模。在存量債務尚未得到有效化解的階段,新增土地融資中用于城市發展的資金顯得非常有限。

從城市居民住房需求來看,城市人口新趨勢使得購房需求呈現出以下新特征:第一,全國城市人口增速放緩影響房地產市場銷售。改革開放以來,我國實現了全世界城市人口增速最快的城市化并帶來了對城市住房大量的購買需求,但是,城市人口增速放緩所引致的房地產市場低迷將會影響各大城市國有土地出讓收入。第二,當前我國城市人口向大城市進一步集中的事實使得中小城市依賴于土地的收入受到較大沖擊。全國人口在第七次全國人口普查與第六次全國人口普查之間共計增加了7205.3872萬人,其中23個萬億俱樂部城市人口累計增長約4975萬人,占全國人口增長總數的比例接近70%(24)為與七普人口數據可比,采用2020年的數據,2020年底全國GDP排名超過1萬億元的城市共計有23個。,中小城市人口增速較低甚至出現了負增長。因此,中小城市人口住房需求將會進一步下降,很多中小城市將會面臨更大的城市發展資金不足的壓力。在上述政策以及人口增長新趨勢的共同影響下,地方政府通過土地出讓或者融資籌集城市發展資金將很難持續。

2.龐大的存量債務侵蝕財政收入

長期以來,地方政府依賴土地融資產生了數額龐大的債務,這些債務的利息支出嚴重侵蝕了地方政府的財政收入,而部分地方政府已經無力償還本金導致只能通過“借新還舊”維持地方財政的正常運轉。2022年,地方政府債券付息額達到11211億元,占同期地方一般公共預算稅收收入(87010億元)的12.88%(25)根據財政部公布的2022年12月地方政府債券發行和債務余額情況以及地方政府一般預算情況計算獲得,http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/202301/t20230128_3864087.htm.。

上述數據僅為地方政府發行的債券,其利息支出已經給地方政府財政帶來了一定的壓力,但隱性債務也需要地方政府承擔連帶責任。由于控制了大量資產以及相應的生產運營過程,“城投部門”的運營情況將對城市經濟發展產生重大影響,近年來全國城投公司的有息負債占全國地方國企總負債比例超過了50%(宋傅天、姚東旻,2021)。實際上各類“城投債”都是由地方政府財政兜底,而且大量的城投類公司雖然賬面資產龐大,但是基本都是無法變現或者難以獲得現金流的公共基礎設施。從需要政府財政支出進行負擔的角度看,政府融資平臺債務、政府與社會資本合作(PPP)、地方國有企業負債以及政府購買服務都應當納入廣義上的地方政府債務范圍,經過有關學者測算,2020年地方政府隱性債務規模為216636.44億元(沈坤榮、施宇,2022),如果按照5年期LPR利率粗略計算,地方政府隱性債務利息支出每年將侵占地方政府財政收入與國有企業收入約9000億元以上。

龐大的地方政府債務不僅侵蝕地方財政收入并影響城市的發展資金,地方財政風險與金融風險也會進一步累積。要解決此問題不僅需要控制地方政府債務防止其進一步擴張,還需要提高地方政府融資平臺的經營能力。

3.城市事權越來越多需要更多的資金投入

第一,許多城市面臨補公共服務短板帶來的資金壓力。長期以來,我國城市在高速發展過程中存在公共資源供給不足的問題,這不僅是因為一直以來將大量資金投入在基礎設施建設與經濟發展等領域,而且因為按照戶籍人口而非常住人口配置公共資源導致我國很多城市在公共資源供給方面受到人員編制等多方面的制約。除此之外,我國城市公共服務在應急管理體系建設等方面相比發達國家而言尚未建成體系。隨著我國邁向中國式現代化,實現治理現代化需要彌補公共服務的短板,這需要大量的資金投入。以2022年為例,地方政府教育支出已達39995.13億元,占地方政府一般公共預算收入的比例已經達到18.76%;地方政府醫療衛生支出達到20754.29億元,占地方政府全年財政預算收入的比例已經達到9.73%;地方政府社會保障和就業支出為36574.9億元,占地方政府全年財政預算收入的比例為17.15%(26)引自國家財政部公布的2022年年度數據,作者根據相關數據手工計算。http://yss.mof.gov.cn/2022zyjs/.。以上三項合計支出占地方政府財政收入比例已經超過40%,這說明維護城市公共服務體系給地方政府財力造成了一定的壓力。

第二,人口老齡化等新趨勢將會挑戰地方政府的公共財政安全。當前我國已經進入深度老齡化社會,人口老齡化對各大城市公共財政體系形成的挑戰主要體現在以下幾個方面:一是大量人口退出勞動力市場會引起個人所得稅稅基減少,從而影響了地方政府的財政收入;二是不斷加深的老齡化會導致醫療保障方面的支出增加;三是隨著經濟的發展,醫療保健技術不斷提升,我國人口平均預期壽命將逐步上升,老齡人退休后的相當長一段時期內對于養老金以及退休工資的領取額將不斷上升。人口老齡化不可逆轉的趨勢將會加大各類城市的財政壓力,也會帶來城市發展資金的風險隱患。

第三,地方經濟發展職能依然需要較多的財政資金。大量研究表明,地方政府競爭是推動我國經濟發展的動力之一,但是隨著城市發展邁向新的階段,其競爭指標越來越多,這會引發地方政府“事權”越來越多。比如,自創新驅動發展戰略提出后,部分地區陷入了“創新崇拜”,盲目參與所謂戰略新興行業的投資建設(余泳澤、張先軫,2015)。盲目競爭必然會導致城市發展資金更大的缺口以及規模更龐大的地方政府債務。

(三)城市土地使用效率低下制約城市發展質量提升

1.城市中歷史遺留問題造成的低效用地影響城市內部協調發展

城市經濟發展對土地使用效率具有較高的要求,一方面,集聚作為城市生產的本質特征之一要求諸多企事業單位能夠在一定范圍內集聚,從而更好地協同合作;另一方面,由于通勤時間的限制,城市邊界不可能無限制擴大,這就要求提高城市土地使用的強度。但是,由于城市發展過程中遺留的問題,我國很多城市存在諸多低效用地,影響了城市內部的協調發展。

相比城市中心土地供給的局限性,城市近郊的土地成本較低、空間較為寬裕,建設過程中的限制條件較為寬松,各大城市管理者熱衷于新城開發。但是,很多城市中的“城中村”、“工業遺址”等區域成為城市建設過程中被回避的對象,隨著時間的推移,其土地產出效率相比其他區域較低。另一方面,許多城市盲目進行新城開發衍生出城市新城區發展不充分的問題,許多地方政府通過舉債的方式在新城區建設了大量的基礎設施、辦公樓宇甚至進行了超前的房地產開發,但是商業配套與產業導入不足,部分城市的新城區甚至出現“空城”或“鬼城”。

2.城市之間協調發展格局尚未形成

近年來,我國經濟已經呈現出大城市化傾向,如前文所述,全國2022年GDP超過一萬億元的24個城市國內生產總值之和已經達到全國GDP總值的40%左右,這意味著中小城市經濟發展水平與大城市之間的差距被進一步拉大了。產業不斷向大城市集聚會導致出現以下問題:一方面,大城市的土地供給無法滿足產業發展的需要,土地價格會進一步提升;另一方面,中小城市工業與商業性質的土地會出現供給過剩,很多產業園區空置率上升。

因此,需要通過都市圈發展構建大城市帶動中小城市協同發展的格局。都市圈是由城市化進程中某些地理距離相近的城市協同發展所構成,能夠產生巨大的集聚效益,一個城市群往往包含多個都市圈。但是,當前我國都市圈發展依然受到諸多制約,城市之間因為行政權力范圍、戶籍制度、交通基礎設施以及其他招商引資政策的差別,尚未形成城市之間協調發展的格局。

五、提升城市發展質量的路徑選擇

圍繞城市發展質量的目標內涵以及提升城市發展質量面臨的挑戰,提升城市發展質量可以從以下三個方面著手。

(一)優化城市勞動力供給提升城市發展質量

當前,我國人口增速已經大幅放緩且出生率大幅下降,短期內難以改變“少子化”的趨勢,并且城市存量人口退出就業市場的速度遠遠快于新增勞動力進入就業市場的速度。值得注意的是,在城市人口面臨上述結構問題的同時,農村人口也同樣呈現出“老齡化”與“少子化”的特征,農村人口可供向城市轉移的勞動力也在減少。所以,要通過多種舉措增加城市中的勞動力供給。

1.通過多種措施減緩勞動力數量下降的趨勢

近年來,隨著我國經濟的騰飛,越來越發達的醫療條件促使我國人口預期壽命不斷上升,而我國大多數企事業單位執行的是到60歲退休的政策,這意味著許多老人在退休后前幾年處于身體健康但是“無所事事”的階段,這存在巨大的人力資源浪費。因此,應該有序針對不同部門、不同行業展開延遲退休試點,建立一整套適合不同經濟主體的延遲退休政策。同時,應該適應新形勢要求,不斷優化相應的法律法規,鼓勵企事業單位聘請退休“老專家”參與研發管理,鼓勵老齡人口在服務業尤其是護理領域再創業。在鼓勵生育方面,不僅僅要放開生育限制,也要最大程度降低家庭生育方面的支出,比如,鼓勵各地政府以及各類社會組織建立幼兒保育保健等非盈利性學前教育體系以及逐步建立“住有所居”的住房保障體系等,提升老百姓的生育意愿(馬駿、沈坤榮,2021)。

2.通過多種措施提升人力資本水平挖掘勞動力紅利

優化城市勞動力供給還需要通過多種措施挖掘勞動力紅利。第一,通過鼓勵人工智能發展等措施挖掘勞動力紅利。人工智能可以通過智能化的生產活動使得各行各業提高全要素生產率,從而減少所需要的勞動力并提升資本的收益率。接下來,應當借助人工智能等新技術普及的機遇,出臺相應的鼓勵政策,在不同行業推動“人工智能+”工程并形成成熟的應用場景,不斷提升勞動力的工作效率從而挖掘勞動力的紅利,應對人口老齡化帶來的勞動力緊缺等問題。第二,促進教育服務供給,提升人力資本水平。應對青年勞動供給乏力的情況,需要通過教育提升人力資本水平從而讓城市發展享受“人才紅利”。例如,可以提高高等教育入學率,讓絕大多數人接受高等教育,可以有效提升人力資本水平,提高行業全要素生產率。

3.建設人才中心城市培育創新動能

堅持創新發展理念需要培育城市創新動能,這就需要建設若干人才中心城市。第一,強化人才中心城市建設組織構架。在堅持“黨管人才”的總基調下,各大城市均應當盡快成立落實人才強國戰略的領導小組,由城市主要領導直接兼任負責人。第二,各大城市應當針對城市中已有的知名研究機構出臺專項扶持政策,在某個或者某幾個領域打造成國際知名的科學研究高地,促進高端人才在強勢學科再集聚。第三,全力打造“地標產業”,通過多種方式扶持或者吸引新型產業的頭部企業發展壯大從而帶動該行業的發展,并進而提升對人才的承載力。第四,充分發揮金融機構對創新產業的支撐作用,鼓勵實體企業設立創投基金,以便充分利用龍頭企業在產業鏈上的優勢推動高層次人才科技創新。

(二)創新資金來源渠道提升城市發展質量

在新的發展階段,推動城市發展資金來源的多樣化途徑有三條:一是吸引更多的市場資金參與城市建設;二是吸引更多社會資本參與城市主導產業發展;三是盤活現有城市基礎設施,讓城市基礎設施產生穩定的現金流并支持城市的進一步發展。

1.城市建設領域向市場開放

長期以來,城市建設領域都是以地方政府或者國有城建平臺為投資主體,除了民生大型基礎設施領域外,創新城市發展資金的來源需要向市場資金開放更多的投資領域。在城市發展過程中,以下三個方面可以優先考慮向市場資金開放:第一,城市軌道交通建設領域可以吸引更多的市場資金,軌道交通由于其運營狀況好,市場資金關注的分紅可以用運營產生的現金流進行覆蓋。第二,基層醫療機構建設可以吸引更多市場資金。推動城市高質量發展需要完善的、多層次的醫療體系,隨著我國進入深度老齡化社會,社區基層醫療機構將會成為社區養老的重要載體,社區醫療機構往往存在投資額度小且現金流穩定的特點,可以吸引更多的市場資金參與。第三,鼓勵社區養老中心吸引更多市場資金參與。老齡人居家養老需要公共活動空間,可以鼓勵市場資金參與社區中心的投資與運營,一方面可以緩解養老資金的壓力,另一方面還可以通過運營社區中心給老齡人提供豐富多彩的精神文化生活。

2.吸引市場資金參與產業發展

為了吸引更多的產業落地,地方政府往往采取的是“補貼換產業”的做法,雖然具有一定的效果,但是往往會面臨短期內財政資金壓力過大的情況,解決該問題需要吸引市場資金參與城市產業發展。各類城市可以借鑒發達國家的成功經驗,通過鼓勵設立產業投資基金的手段,利用政府資金作為基石投資人的杠桿作用,撬動更多的市場資金共同組成產業投資基金、創業投資基金等,將投資的決定權與收益權交給市場,促進城市產業集聚。

3.創新融資手段盤活存量基礎設施

經過多年的高速發展,我國城市建設中留存了大量優質的基礎設施,這些基礎設施占用了大量的城市發展基金,需要通過創新融資手段盤活基礎設施從而為城市發展籌集增量資金。發達經濟體的經驗表明,推動REITs(不動產信托基金)是盤活存量基礎設施、向市場募集更多城市發展資金的有效方式。新的發展階段,我國將大力推動新型基礎設施建設,諸如物聯網、大數據中心、航空樞紐、城際軌道、新能源充電樁等多個領域的新型基礎設施建設均可以通過REITs的發行籌集更多社會資金,減輕地方政府在城市發展資金方面的支出壓力。

(三)優化土地供給提升城市發展質量

城市的發展需要資本投入,土地投入顯然是最大的資本,提升城市的土地使用效率是推動城市高質量發展的必然選擇。優化土地供給促進城市高質量發展有以下三個方面的政策建議。

1.通過城市更新提升土地使用效率

做好城市更新工作,不能簡單追求建筑物或者基礎設施出新,而是應該從城市發展的規律入手,通過科學合理的規劃對城市更新的項目進行分類指導,統籌城市更新工作(馬駿、沈坤榮,2021)。一般來說,商業設施或者需要導入經營主體的,應該交予民營資本進行更新再開發,公共設施比如博物館、文化設施、道路、停車場等可以由政府主導進行更新。對于社區的“適老化”改造可以采取政府補貼與私人出資結合的方式,提升舊小區更新改造的效率。對于棚戶區的更新改造,應該將社會效益作為首要考量并由政府進行投入,優先在原址進行拆除、規劃重建,并做好相關居民的再就業安排工作。對于城中村的更新改造則需要各個地方政府制定相應的法規,確保城中村原住民享有集體土地流通之后帶來的收益。

當前,我國城市更新過程中各利益主體之間的談判使得交易成本大大增加,協調改造后的收益在利益主體——原居民、政府、開發商之間的分配使得城市更新障礙重重。以上三種利益主體都會從自身成本與收益的角度來考慮是否參與城市更新,這就需要以市場手段為主導,在考慮城市肌理保護與文脈傳承的前提下,構建三方利益主體共同認可的可持續的城市更新方案。

2.推動“產城融合”提高新城區土地使用效率

推動產城融合,需要加強規劃工作的整體性與延續性,需要堅持以產城融合的理念推動新城區的規劃工作,要從以下三個方面著手:第一,在規劃理念上強調功能融合。在規劃工作中要樹立“一盤棋”思想,不能草率就開發區論開發區,要在綜合考慮生活、生產以及生態的基礎上,統一編制規劃,統一進行開發建設。第二,在規劃上要充分發揮不同部門之間的協同作用。一般情況下,新城區的規劃由自然資源部門進行編制,但是今后需要經濟發展相關部門以及企業主體共同參與規劃的論證與編制。第三,規劃工作要根據產業發展的形勢適時進行調整。在經濟邁向高質量發展的過程中,產業結構會隨著科學技術的進步而發生變化,在規劃編制過程中要及時根據產業發展形勢變化及時調整相應的規劃,使其適應產業發展的規律。

3.通過都市圈建設推動城市之間協調發展

城市之間發展的不平衡是我國經濟發展中的客觀事實,都市圈建設可以促進一定地理范圍內城市之間的良性互動發展。推動都市圈建設需要從以下三個方面展開:第一,提升1.5小時通勤圈內土地面積與人口數量。根據國際經驗,城市之間通勤時間不超過1.5小時則連接較為緊密,因此,1.5小時通勤圈范圍內的土地面積、人口數量以及其他資源的總量決定了都市圈發展的基本條件。所以,要通過建設立體化交通體系縮短都市圈范圍內城市之間的通勤時間,提升1.5小時通勤圈的區域范圍。第二,打造完善發達的三次產業分工體系。隨著城市的發展,制造業等對于地租敏感的行業會轉移到都市圈內的中小城市,中心城市向都市圈的其他城市提供高端科技創新資源以及金融服務,制造業與生產者服務業在都市圈范圍內形成良好的互動關系。因此,需要通過政策手段進一步提高中心城市高端服務業的發展水平,從而更好地服務都市圈內制造業企業的發展。同時,還需要在都市圈建設規劃中統籌產業布局,形成不同城市分工合作的局面。比如,可以通過在大城市周邊的中小城市規劃若干主題產業園的方式促進相關產業集聚。