歐盟加密資產監管的制度與啟示

康寧 中國人民公安大學

引言

2022年10月5日，歐洲理事會和歐洲議會通過了《加密資產市場監管法案》（The Regulation on Markets in Crytoassets,and Amending Regulations，簡稱“MiCA”，以下簡稱“《法案》”）?！斗ò浮吩S可了加密資產在歐盟的發行，同時也為加密資產發行人明確設定了規制?！斗ò浮吩诩用苜Y產的分類、信息告知、發行授權、營銷傳播和執法合作方面的制度設計，覆蓋了加密資產發行與監管的全生命周期，或可為我國加密資產的規制完善提供參考。

一、加密資產分類制度

（一）內涵區分

《法案》區分各類加密資產（Crypto Assets）的不同內涵。其中，加密資產是總括性的概念，指可以使用分布式賬本技術或類似技術，以電子方式傳輸和存儲價值或權利的數據表示。為了最大限度地對加密資產進行規制，《法案》中的“加密資產”包括三種子類型：（1）資產參考代幣（Asset-referenced Token），它是參考貨幣以外的價值或權利來維持穩定價值的加密資產；（2）電子貨幣代幣（Electronic Money Token），它是參考一種官方貨幣的價值來保持穩定價值的加密資產；（3）資產參考代幣和電子貨幣代幣之外的其他代幣，涵蓋范圍廣泛的其他加密資產。根據這一分類，《法案》明確的規制路徑也分為加密資產、資產參考代幣和電子貨幣代幣三種。

（二）監管措施

法案對加密資產的不同種類實施“一般規則+專門規則”的監管措施。整體上看，《法案》體現了歐盟數據領域立法一貫的審慎態度，為加密資產發行設定系列先決條件。例如，《法案》規定加密資產發行主體只能是法人主體，且需要發布信息告知《加密資產白皮書》，并遵守特定的營銷傳播制度，極大地降低發行主體混亂帶來的風險。就不同類型的加密資產而言，《法案》對資產參考代幣和電子貨幣代幣有著專門的發行限制。具體而言，資產參考代幣的發行應當是具備資質的信貸機構，或者母國監管部門授權的代幣服務企業。相比之下，《法案》將電子貨幣代幣的發行僅限于獲得授權的信貸機構，發行限制在幾類加密資產中也最為嚴格。

可見，歐盟整體上采取一種“發行但限制”的監管態度，又由于電子貨幣代幣的發行與穩定幣密切相關，因此受到的限制條件最多，而這也意味著，由信貸機構發行的電子貨幣在實質上已經具有歐盟準貨幣的地位。

二、加密資產白皮書制度

（一）加密資產白皮書

《法案》要求加密資產發行需要完成充分的信息告知義務，為此設定了加密資產發行前的白皮書制度。白皮書要求披露信息堅持公平、清晰且沒有誤導性的原則，語言簡明易懂。為了增強白皮書的可讀性，《法案》要求白皮書必須包含摘要、目錄和發布日期等部分。在向歐盟公眾提供加密資產之前，加密資產的發行人應在其網站上發布加密資產白皮書。

（二）內容規定

《法案》對白皮書的內容進行強制性規定。這類內容主要包括發行人或交易平臺自身的基本信息、發行加密資產的緣由、所發行加密資產項目的信息、向公眾提供加密資產并允許交易的信息、加密資產所附權利義務的信息、加密資產基礎技術的信息，以及加密資產對環境和氣候的不利影響等信息?！斗ò浮酚绕鋸娬{，白皮書必須聲明加密資產的負面信息，警告加密資產可能存在風險，包括加密資產可能面臨價值的貶損且沒有賠償，加密資產的轉讓和流動可能受到限制，等等。與此同時，《法案》禁止白皮書包含任何斷言加密資產未來價值的信息，以免傳遞夸大其詞的誤導。這些強制傳遞的信息實際是有關加密資產風險的警告，旨在最大限度地提醒購買者：資產有風險，持有需謹慎。

三、加密資產發行授權制度

《法案》明確了加密資產發行的“申請-授權”制度。加密資產的發行必須以獲得授權為前提，擬發行資產的法人應向母國監管部門申請授權，在獲得發行授權之前暫稱為“申請人”或“申請發行人”。整體而言，獲得發行授權的申請人，至少滿足聲譽良好、合作安全與經營持續三個方面的標準。

（一）“聲譽良好”標準

申請人必須提供精確、詳細且高質量的經營信息?！斗ò浮穼ι暾埲颂岢隽溯^高的資質要求，不僅須有明確固定的經營地址、組織章程細則，還要有歐盟授予的法人實體識別編碼。資產參考代幣和電子貨幣代幣的申請人，還要提供內部管理機構及其成員名稱，以證明該機構具有足夠的知識、技能和經驗，有能力管理這兩類加密資產。幾類加密資產的白皮書都是必不可少的申請材料，以證明加密資產發行的商業模式和發行計劃，同時保證加密資產申請人能夠投入足夠的時間來履行職責。為此，各類加密資產的申請發行人必須提供證明材料，闡明經營機構中的人員具有足夠良好的聲譽并擁有適當的知識、技能和經驗發行代幣?！斗ò浮芬?，符合申請條件的申請人，其管理機構的所有成員應當沒有犯罪記錄，或者沒有因破產法、金融服務法、反洗錢法、反恐怖主義、反欺詐或從業職業倫理在內的現行國家規則受到行政處罰。

（二）“合作安全”標準

申請人與第三方的合作應當穩妥并安全?！斗ò浮芬幎?，如果申請人與加密資產服務提供商展開合作，則需要描述具體的合作機制與程序，以確保遵守歐盟有關防止洗錢和恐怖主義融資的義務。股權合作也是合作的重要類型，申請人必須明示與第三方的合作安排，同時還需證明持有申請人股份的自然人或法人具有足夠良好的聲譽。為此，申請人呈送的材料必須內容清晰，明示股份持有人的無犯罪記錄證明，且沒有因破產法、金融服務法、反洗錢法、反恐怖主義、反欺詐或從業職業倫理在內的現行國家規則受到行政處罰。

（三）“經營穩健”標準

申請人必須具有維持經營安全的能力，具有加密資產發行的連續性政策、控制機制和風險管理程序。為了加密資產發行的平穩進行，《法案》要求申請人保證安全的發行程序和運行系統，包括網絡安全、信息完整性和機密性，以檢測防止洗錢和恐怖主義融資。作為發行后的服務保障，申請人還必須提供可以持有此類加密資產的其他國家或者機構名單，同時設定有效的投訴處理機制。這些要求，敦促申請人維持發行業務的管理水平，實現發行業務的穩定性和連續性，對其客戶利益和市場完整性負責。

申請人獲得發行授權即為加密資產“發行人”。面對發行申請，主管部門應在收到申請材料后的25個工作日內，作出給予或拒絕授權的決定，并在5個工作日內將決定通知申請人。值得注意的是，授權的獲得并非一勞永逸，監管機構可以在發行人怠于行使發行權，或者違背合作安全與經營穩健的標準時，做出撤回授權的決定。這表明，《法案》一方面敦促發行人及時行權，另一方面也堅持金融秩序的穩定性，一旦發行人可能對金融穩定、支付系統的平穩運行、市場完整性構成威脅，或者發行人面臨洗錢和恐怖主義融資的嚴重風險，發行人的發行資格將被剝奪。

四、加密資產的營銷發行制度

獲得授權之后的加密資產，即可進入發行營銷與傳播。所謂營銷，簡單而言就是向公眾做正式的推廣，吸引加密資產的潛在客戶。

（一）權衡信息不對稱關系

《法案》認可發行人營銷推廣加密資產的信息傳播，以此傳達對于加密資產市場的鼓勵態度。但是，《法案》權衡發行人與持有者之間的信息不對稱關系。一方面，要求營銷訊息明確加密資產持有人的“贖回權”，即持有加密資產的主體都有權隨時按票面價值贖回，以幫助加密資產持有者應對加密資產的風險；另一方面，《法案》要求加密資產營銷行為承擔禁止內幕交易、禁止非法披露內幕信息、禁止操縱市場三大消極義務，以避免發行人濫用市場地位，形成對持有人的壓倒性優勢。

（二）內容限制

營銷信息的內容受到發行人加密資產白皮書的限制?！斗ò浮芬幎?，任何與加密資產有關的營銷信息均應清晰可辨，且應與加密資產白皮書中的信息一致，同時受到本國監管部門的監督。簡言之，加密資產白皮書是發行人有關資質、技術和運營方式的承諾，營銷訊息應當在白皮書的承諾框架之內。為此，《法案》規定營銷信息應明確加密資產白皮書已經正式發布，并注明發行人的網站地址。這也意味著，在各類加密資產白皮書正式發布之前，發行人不得開展任何形式的營銷傳播。

（三）投訴處理機制

加密資產營銷需要配備相應的投訴處理機制（Complaints Handling Procedures）?！斗ò浮繁Ｕ霞用苜Y產的持有者免費向其發行者提出投訴。發行人應建立并維護有效和透明的程序，以“迅速、公平和一致地”處理持有人和其他利益相關方（例如代表代幣持有人的消費者協會）的投訴。為此，發行人應向客戶提供投訴模板（A Template for Filing Complaints），并記錄收到的所有投訴和回應措施。資產參考代幣發行人應及時、公正地調查所有投訴，并在合理期限內將調查結果告知資產參考代幣持有人。

各國主管部門對加密資產的營銷傳播持“事后監管”態度。為了鼓勵運營傳播的順利進行，《法案》禁止監管者為加密資產營銷設定傳播門檻。但是，《法案》強調監管者有權對營銷傳播的合規性進行監督，必要時可以評估營銷信息與加密資產白皮書的一致性。為此，營銷傳播及其修改應在發行人的網站上公布，以期提高監管者在營銷進程中的監督效率。

五、合作監管制度

歐洲銀行管理局（European Banking Authority，EBA）、歐洲證券和市場管理局（European Securities Markets Authority,ESMA）與各成員國加密資產監管部門展開合作?！斗ò浮窙]有限制各國主管部門的監管權力，只是要求加密資產所在國監管機構向其他成員國、歐洲銀行管理局、歐洲證券和市場管理局提供協助。加密資產并不局限于特定國家領土范圍之內，是故多方機構及時交換信息非常必要，且應當在調查、監督和執法活動中推動歐盟內部合作。為此，《法案》主張監管過程中的信息同步、協助調查、歐盟協調三大基本原則。

（一）調查信息的同步提供

成員國對違反《法案》的行為進行監管或處罰，除積極聯絡本國司法、檢察機構以外，還應將調查或訴訟信息同時傳送歐洲銀行管理局、歐洲證券和市場管理局。例如，成員國主管部門受理任何有關加密資產發行人或服務提供商涉嫌違反《法案》的紙質或電子投訴，都應同時傳送歐洲銀行管理局與歐洲證券和市場管理局。只有在一些特殊情況下，監管部門才可以拒絕提供信息，如相關信息的提供可能在成員國打擊犯罪、反恐怖主義等方面產生不利后果，或者對調查、執法活動本身產生不利影響。此外，為了尊重各國司法的既判力，《法案》生效前已經提起訴訟甚至做出最終判決的加密資產案件，也無需再向歐盟提供信息。一般情況之下，成員國主管部門有及時提供調查信息的義務，不得無故拖延。

（二）成員國之間的協助調查義務

成員國主管部門可請求另一成員國主管部門協助展開調查。當某國主管部門收到另一成員國主管部門的協助調查請求時，該國可以自行展開調查，也可以允許提出請求的成員國參與調查，還可以允許提出請求的成員國自行展開調查。在《法案》的框架下，成員國監管部門應密切協調監管，以查明和糾正違反《法案》的行為，制定和推廣最佳做法，促進合作，促進解釋的一致性，并在出現任何分歧時開展跨轄區評估。值得注意的是，《法案》要求提出調查請求的成員國同步告知歐洲銀行管理局、歐洲證券和市場管理局，從而在歐盟層面進行備案并獲得支持。

（三）跨國家合作協調責任

歐洲銀行管理局、歐洲證券和市場管理局履行跨國家合作的協調責任，避免合作受阻。依據《法案》建立共同的監管文化和一致的監管實踐，確保統一的程序和方法，加強監管結果的一致性。歐洲證券和市場管理局應在成員國主管部門提出要求時協調調查。如果成員國監管部門的合作請求被另一成員國拒絕，或者未在合理時間內采取行動，則該監管部門可以請求獲得歐洲銀行管理局、歐洲證券和市場管理局的授權，從而展開及時的調查。

六、結論與啟示

《加密資產市場監管法案》是歐盟應對數字時代社會發展的又一專門性規范文件?！斗ò浮烦姓J了加密資產“發行但限制”的總體原則，旨在創造新型商業模式與經濟效益的現實價值，同時直面加密資產的發行風險?！斗ò浮诽钛a了歐盟加密資產監管的法律缺失，加密資產分類、白皮書信息披露、發行授權、營銷傳播、監管合作五大基本制度的確立，為歐盟加密資產提供了詳盡的發行“操作說明書”，是歐盟成員國貨幣政策一體化的重要舉措。綜觀歐盟《法案》的制度內容，可在以下幾個方面進行思考。

（一）加密資產的分類監管

歐盟資產參考代幣和電子貨幣代幣的主要分類，意味著監管的精細化和加密資產治理水平的提升。目前，我國已經正式發行數字人民幣，且數字人民幣以我國法定貨幣為基礎。這種以法定貨幣為基礎的加密資產，與歐盟電子貨幣代幣具有極高的相似性。歐盟《法案》為電子貨幣代幣設定了最為嚴格的發行門檻，這也與我國當前的監管態度有異曲同工之處。但不能忽略的是，我國民間仍舊存在大量加密資產，持有各類比特幣、泰達幣、瑞波幣等加密資產的民間主體不在少數。這些加密資產有的以其他國家的穩定貨幣為基礎，如泰達幣，有的則類似于歐盟《法案》中的資產參考代幣，甚至是沒有任何貨幣參照的其他加密資產。這些資產的現實存在，使現行法律的規定不可視而不見，有必要參考歐盟《法案》的加密資產分類，予以有效區分并監管。

（二）歐盟加密資產發行的應對

2021年9月，中國人民銀行等十部門發布了《關于進一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》，意味著我國對加密資產持有最為嚴格的限制態度。兩年以來，伴隨我國數字貨幣的發行和數字經濟的發展態勢，加密資產的監管態度也有待新的思考。我國對加密資產發行持有全面禁止的態度，這對穩定我國金融秩序，降低加密資產對環境資源的消耗而言具有重大意義。但是，隨著我國數字經濟的發展與國際影響力的提升，我國與其他國家的合作程度也在逐步加深，這使我國不可避免需要應對境外加密資產監管問題。當前，我國香港特別行政區已經探索了加密資產的牌照管理制度，是我國應對境內外加密資產管理的重要舉措。歐盟《法案》表明，歐盟作為重要的經濟體普遍允許發行加密資產，而加密資產在歐盟促進數字經濟發展、刺激歐洲技術創新、增加就業方面的價值也不容忽視，歐盟加密資產可能會成為其對華貿易往來的內容之一。如何應對歐盟加密資產的發行，反思其對歐元體系及其對世界金融體系的沖擊，是我國有效參與全球治理的重要命題。

（三）加密資產的監管合作

《法案》是歐盟金融貨幣領域的重要舉措，其體現著鞏固歐盟貨幣一體化、降低金融市場風險、創新發展歐盟數字經濟的立法初衷。為推動《法案》順利實施，歐盟強調跨成員國的合作，以及成員國監管機構在推動合作方面的重要性。為此，歐洲銀行管理局、歐洲證券和市場管理局的責任重大，不僅能夠同步獲得成員國加密貨幣調查的相關信息，還能夠強化成員國之間的協助調查義務，在合作受阻的情況下給出授權許可。這為加密貨幣全球治理提供了方案，即為了應對加密資產的跨區域屬性，需要在充分尊重主權國家監管權利的基礎上，互通信息并協助調查，必要時可以推動跨國家協調機構的確立，有效提高加密資產的監管效力。