治安拘留暫緩執行制度的實施現狀與優化

郭麗萍

（廣西警察學院，廣西 南寧 530023）

依據2021 年新修訂的《行政處罰法》，當事人對法律規定的其他機關做出的人身自由罰不服，可以依法提出暫緩執行申請，治安拘留暫緩執行制度被進一步推廣。對于立法者而言，治安拘留暫緩執行制度是保障公民權益的一道緩沖機制，①2009 年的第十一屆全國人大第二次會議上有代表提出修改治安管理處罰法的議案，其中提到了行政拘留應適用聽證程序的問題，公安部認為治安管理行政處罰程序應高效便捷，而且如果當事人不服，有治安拘留暫緩執行、行政復議與行政訴訟制度作為救濟機制，建議暫不修改，這一觀點最終得到了全國人大會內司委會的支持。詳見全國人民代表大會內務司法委員會關于第十一屆全國人民代表大會第二次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告（2009 年10月31 日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過）。但是近年來這一觀點卻頗受質疑。在此背景下，對于治安拘留暫緩執行制度的探討極具現實意義，也將為公安執法規范化建設提供一定啟示。

從相關文獻的梳理來看，學界專門研究治安拘留暫緩執行制度的論文和著作寥寥無幾，從知網、讀秀、維普等數據庫的檢索結果看，篇名中直接涉及“拘留”“暫緩”的論文僅有7 篇。當然，在討論行政拘留構建聽證程序、治安拘留執行，以及治安擔保制度的文獻之中也能找到一些相關論述。仔細梳理可以發現，既有研究大致聚焦在以下三個方面。一是關于暫緩執行制度的利弊問題，學界有不同的觀點。有觀點認為，因為有治安拘留暫緩執行制度的存在，拘留決定不會實質影響當事人的合法權益，為了保證行政效率，不設置聽證更為實際［1］；對此，更多的學者持否定意見，認為該制度存在諸多弊端，亟須進一步完善才能滿足執法實踐中的需要［2］。二是關于暫緩執行制度適用條件的問題，學者們大多傾向于認為，該制度缺乏可操作性，存在申請步驟不明確、適用范圍單一、“社會危險性”審查標準過于抽象等問題［3-4］；對于暫緩執行的適用范圍，還有學者明確提出，建議進一步擴大適用范圍將傳染性疾病隔離觀察納入執行范圍［5］。三是關于暫緩執行程序的問題，有不少學者提出質疑并討論了解決方案；有觀點指出，應在進一步明確申請暫緩執行的條件和標準的同時，將治安拘留暫緩執行決定權賦予司法機關，以充分保障當事人的合法權益。［4］還有觀點則認為，應借鑒刑法中緩刑制度“賦予公安機關主動適用行政拘留暫緩執行制度的權力”，以最大限度發揮該制度的糾錯和救濟功能［6］。

總體而言，這些討論對于治安拘留暫緩執行制度的功能和存在的問題已經有一定的闡述，但是對于該制度的實施現狀和完善路徑還有待進一步深入。本文將聚焦我國治安拘留暫緩執行制度的歷史演進過程并梳理現行法律規范體系，深入剖析當下治安拘留暫緩執行制度運行中存在的問題，以期推動公安行政執法改革和治安管理處罰法的完善。

一、治安拘留暫緩執行制度的歷史變遷

早在1957 年，新中國成立后出臺的第一部治安管理處罰的法律中就已經基本形成了治安拘留暫緩執行制度的雛形，1957 年全國人大常委會第81 次會議審議通過的《治安管理處罰條例》第18條對治安管理處罰的執行做出規定，被處罰人對裁決不服可以在48 小時內提出申訴，市、縣公安局在接到申訴后應在5 日內復核并做出最后的裁決；被處罰人一旦提出申訴，原裁決即暫緩執行；如果被處罰人在當地沒有固定住處，須找保人擔?；蛘呓患{一定數額的保證金。

隨著改革開放的不斷深入，治安拘留暫緩執行的擔保方式從固定住所轉向擔保人和保證金。在1986 年的《治安管理處罰條例》中暫緩執行的擔保條件發生了實質性變化，該法第40 條規定，在申訴和訴訟期間治安處罰的裁決應繼續執行，拘留處罰決定的暫緩執行是作為一個附條件的例外情形，必須按規定提供擔保人或交納保證金，并強調如果最后原裁決被撤銷或者開始執行的，退還保證金①這一規定在1994 年治安管理處罰條例修訂時未做任何修改。。

同年，公安部還專門出臺了與此相配套的《關于治安管理處罰中擔保人和保證金的暫行規定》，對擔保人的基本條件、擔保義務及其法律后果，保證金的數額和計算方式等內容做了較為細致的規定。被處罰人出于個人原因不愿意或者無法提供擔保人的，應當交納保證金；換言之，當時公安機關對于暫緩執行申請似乎更傾向于優先適用擔保人模式。因為該暫行規定中對于擔保人設置了較為嚴重的法律后果，擔保人有義務在規定期限內找回被處罰人；擔保人故意放縱被處罰人逃避處罰的，可依據1986 年《治安管理處罰法》第14 條規定的“教唆或者脅迫、誘騙他人違反治安管理，”以及第19 條第7 項規定的“拒絕、阻礙國家工作人員依法執行職務”，處15 日以下拘留、200 元以下罰款或者警告。

為應對轉型期復雜的社會治安環境，立法者對申請暫緩執行的條件新增了限制性規定。1986年公安部關于保證人和保證金暫行規定中的部分內容最終上升為2005 年《治安管理處罰法》第107 條至第111 條的相關規定。相比較而言，2005年《治安管理處罰法》新增了一個前提條件，即公安機關認為治安拘留的暫緩執行不構成社會危險的判斷，如果不能滿足此條件，即便按照規定被處罰人提供了保證人和交納了保證金，公安機關也有權決定不予暫緩執行。此外，值得一提的是，在2010 年公安部印發的《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》還將治安拘留暫緩執行后“擔保人不履行擔保義務”作為一個正式的違法行為名稱。

黨的十八大以來，深化行政執法領域改革取得了一系列成果，為進一步完善行政執法的法律依據，2021 年新修訂的《行政處罰法》第18 條第3 款規定，除了公安機關以外，“法律規定的其他機關”也可以行使限制人身自由的行政處罰權。并且，為了充分保證被處罰人的合法權益，該法第73 條第2 款進一步規定：“當事人對限制人身自由的行政處罰決定不服，申請行政復議或者提起行政訴訟的，可以向做出決定的機關提出暫緩執行申請。符合法律規定情形的，應當暫緩執行?！睋Q言之，對于其他法定機關做出的行政拘留處罰決定，被處罰人也可以在提起復議或者訴訟期間依據治安管理處罰法的相關規定申請暫緩執行。

如前所述，治安拘留暫緩執行的有關規定幾乎伴隨著治安管理處罰制度一同誕生，治安拘留暫緩執行制度歷經半個多世紀的發展，其核心要義一直延續至今；而且，可以預見，隨著2021 年新修訂的《行政處罰法》的施行，治安拘留暫緩執行問題將會越來越多地進入公眾視野。

二、治安拘留暫緩執行制度的法規范分析

治安拘留暫緩執行制度主要由治安管理處罰法、拘留所條例、拘留所實施辦法、公安機關辦理行政案件程序規定、公安機關執法細則等相關法律規范構成，如表1 所示。本文對相關法規范進行梳理，主要從行政相對人的權利、行政主體的權限以及行政程序三個維度展開。

表1 關于治安拘留暫緩執行現行有效的規定

首先，申請暫緩執行的權利主體是被處罰人。依據《治安管理處罰法》第107 條規定：“被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政復議、提起行政訴訟的，可以向公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請?！睋Q言之，申請暫緩執行拘留的適用范圍是被處罰人對處罰決定持有異議，不能基于其他原因提出暫緩執行，而且只有被處罰人作為行政法律關系中的行政相對人才能申請暫緩執行，其近親屬只能是受被處罰人的委托才能提出。①不同的是，在提出暫緩執行申請后，依據《治安管理處罰法》第107 條的規定，向公安機關提供擔保人或者交納保證金的主體則既可以是被處罰人也可以是其近親屬。與此同時，依據《公安機關辦理行政案件程序規定》第222 條規定，被處罰人不僅可以書面提出暫緩申請，還可以口頭提出申請后由辦案民警記錄再簽名或者捺指印確認。此外，行政相對人的這一程序性權利可以基于意思自治自行處分。換言之，申請暫緩執行并不是被處罰人對行政行為提出異議的必經程序，如果被處罰人沒有提出暫緩執行申請，就視為放棄權利。

其次，審批暫緩執行申請的權力主體是原做出拘留決定的公安機關。行政權是主權者通過立法授予行政主體的，暫緩執行申請的審批主體也是法定的。依據《治安管理處罰法》第107 條、《公安機關辦理行政案件程序規定》第223 條的有關規定，被處罰人申請暫緩執行是向做出行政拘留處罰決定的公安機關提出，與執行拘留期間申請請假出所的審批主體相同。②依據《拘留所條例》第27 條、28 條的規定，“遇有參加升學考試、子女出生或者近親屬病危、死亡等情形”，被拘留人及其近親屬可以申請請假出所的，向原作出拘留決定的公安機關按治安管理處罰法的規定提供擔保人或者交納保證金。而且公安機關在收到暫緩執行申請后應當在24 小時內做出決定，對于不符合條件的應做出不予暫緩執行決定，對于符合條件的應當批準。

再次，治安拘留暫緩執行的審查標準和程序。依據相關規定，被處罰人不僅可以在被處罰后立即提出暫緩執行申請，也可以在執行期間提出，由拘留所將申請轉交原作出拘留決定的公安機關。治安拘留暫緩執行的審查標準既有程序性條件，也有實體性條件。這二者中相對較為明確的是程序性條件，即在申請之前就處罰決定提起了行政復議和行政訴訟，并按規定提供了符合條件的擔保人或交納了200 元/天的保證金。按照《公安機關辦理行政案件程序規定》第227 條的規定，擔保人必須是與本案無牽連、有當地常住戶口和固定住所，而且有能力履行擔保義務的人。

而實體性條件則還需經公安機關審查認為暫緩執行“不致發生社會危險”?！安恢掳l生社會危險”，從字面來看，指被處罰人不會做出危害社會的違法行為。如果結合《公安機關辦理行政案件程序規定》中不予暫緩執行行政拘留決定的情形以及《拘留所條例》中被處罰人在暫緩執行期間必須遵守的規定，是否構成“社會危險”，至少還應該包括以下三點：一是指被處罰人可能逃匿，擅自離開所居住的市縣或更換聯系方式與工作單位不及時報告，以及其他逃避、拒絕或者阻礙處罰執行的行為；二是被處罰人有其他違法犯罪嫌疑，正在被調查或者偵查的；三是被處罰人在行政復議和行政訴訟中干擾證人作證、偽造證據或者串供等。

總體而言，治安拘留暫緩執行是行政救濟制度的一個重要組成部分，其基本流程如下：“被處罰人不服行政拘留決定→申請行政復議、提起行政訴訟→向公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請→公安機關經審查認為，對被處罰人暫緩執行行政拘留不致發生社會危險→被處罰人或者其近親屬提出符合法定條件的擔保人或者按照每日行政拘留200 元的標準交納保證金→公安機關做出暫緩執行行政拘留的決定?！保?］

三、治安拘留暫緩執行實踐中的問題

作為行政救濟的最后手段，行政訴訟聚集了行政機關和復議機關所不能解決的難點問題，法院結合案件爭議的焦點和法律問題做出裁判，是我們了解制度實施現狀的鮮活素材。通過對“中國裁判文書網”（以下簡稱裁判文書網）公開的信息進行分析，可以發現治安拘留暫緩執行制度運行過程的一些問題和難題。

筆者以“治安”+“拘留”+“申請暫緩執行”為全文檢索關鍵詞在裁判文書網檢索，收集到裁判文書774 份?；谘芯康谋憷院涂尚行钥紤]，本文沒有對裁判文書網收錄的774 份文書全部逐一進行梳理，而是按照裁判文書網“關鍵字”分類整理功能進一步縮小了范圍，選取了以“行政拘留”為“關鍵字”的相關文書共270 份作為實證分析樣本。對這270 份裁判文書，按“審判程序”的分類標準，包括刑事案件1 份、民事案件2 份、行政案件260 份、國家賠償與司法救助案件7 份；按“文書類型”分類，包括判決書261 份、裁定書7 份、通知書1 份、其他1 份；按“法院層級”分類，包括高級法院5 份、中級法院111 份，基層法院154 份；從地域分布來看，全國有 26 個省級行政區有相關案件爭議訴至法院，相對較為集中的是廣東、安徽、山東、貴州、遼寧、福建、四川等地；從時間跨度來看，樣本涉及2011 年至2021 年公開上網的裁判文書，2014 年以后相關案件有了一個持續的增長但也有一些波動， 2019 年達到近十年的一個峰值，此后兩年推測受疫情影響又有明顯回落。①中國裁判文書網2013 年7 月1 日才正式開通，2014 年以后的數據相對較為完整，更具參考性；雖然裁判文書網可以檢索到774 份文書，但是只能顯示前600 條。參見：中國裁判文書網［2023-05-29］.https://wenshu.court.gov.cn.裁判文書的地域與時間分布如下頁圖2所示。

圖2 治安拘留暫緩執行相關裁判文書的地域與時間分布

認真梳理并研讀上述實證樣本，可以發現，治安拘留暫緩執行的相關規定在公安機關的執法實踐中確實發揮著一定的實效，絕不是沉睡的僵尸條款；在剔除重復項之后的257 份有效文書中，案件當事人暫緩執行行政拘留的申請獲得了公安機關批準的有141 份，占比54.8%。盡管上述這些文書只涵蓋了近十年來我國法院訴訟爭議中涉及治安拘留暫緩執行的部分案件，但大致勾勒出我國治安拘留暫緩執行制度運行的現狀。其存在的問題，也值得深刻反思并及時解決。

（一）申請暫緩的權利與即時執行的矛盾

在治安處罰案件的執行過程中，執法者究竟應當為追求行政管理效率即時執行拘留處罰，還是應當為了充分保障被處罰人合法權益而暫緩執行呢？基于不同價值取向，執法者對于治安拘留處罰的執行會有不同的抉擇。

一方面，行政相對人依法享有程序性權利，為了保障被處罰人的合法權益和滿足正當程序的要求，治安拘留處罰做出之后可以申請暫緩執行。然而，一旦公安機關準予了暫緩執行申請，治安拘留處罰決定就大概率要半年以上才能真正執行，因為復議機關自受理申請之日起60 天內做出復議決定，如果當事人不服再提起行政訴訟，一審審理期限為6 個月，①依據行政訴訟法第82 條第2 款，“當事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序?！比邕m用簡易程序審理，可以在立案之日起45 日內審結。二審審理期限為3 個月。在如此漫長的周期之后會出現的情況是，案件的利害關系人會質疑公安機關的執法公信力，這也一定程度上解釋了為什么司法實踐中經常會有一些治安案件的行政第三人因被處罰人一直沒有被關進拘留所而起訴公安機關行政不作為，認為是公安機關玩忽職守沒有執行拘留處罰決定。②如萬某杞訴衡陽市公安局雁峰區分局不履行行政拘留法定職責一案，參見湖南省衡陽市中級人民法院駁回申訴通知書（2014）衡中法行監字第5 號。

另一方面，行政行為具有公定力，行政執法活動必須追求一定的行政效率，公安機關的處罰決定一經生效就應該視為有效，依法應及時予以執行?！吨伟补芾硖幜P法》第103 條規定，“對被決定給予行政拘留處罰的人，由做出決定的公安機關送達拘留所執行?！雹墼摋l規定可以追溯到《治安管理處罰條例》（1994 年）第35 條第1 款“受拘留處罰的人應當在限定的時間內，到指定的拘留所接受處罰。對抗拒執行的，強制執行?！绷硗?，公安部出臺的《關于行政拘留執行有關問題的意見》（公監管〔2014〕78 號）明確提出，“行政拘留處罰決定做出后，拘留決定機關應當在當日將被拘留人送達拘留所執行，不得拖延?！边@些規定不僅明確了治安拘留執行的基本流程，還意味著公安機關有權直接強制執行，以保障行政決定執行的效率。在這種情況下，通常公安機關傾向于在案件的辦理過程中盡可能聽取當事人陳述申辯查清事實，在做出治安拘留決定之后就直接執行，幾乎不會主動向當事人提及申請暫緩執行的規定。

然而，問題在于，如果為了追求執法效率而對拘留處罰決定即時執行，雖然從某種程度上更利于有效地懲罰和教育違法者，但其最終結果可能背離法律維護社會公平正義的初衷［8］。如在黃某泉訴重慶市公安局沙坪壩區分局撤銷行政行為一案中，原告在處罰決定書上寫了“與事實不服我不服”，公安機關卻在做出處罰決定當日即對原告執行了拘留決定，也沒有充分告知其申訴和救濟的渠道，導致原告沒有機會申請暫緩執行；最終這個案件因超過法定期限，起訴不符合行政訴訟的受理條件被駁回起訴。④重慶市沙坪壩區人民法院行政裁定書（2021）渝0106 行初100 號。與此相類似的還有，唐某芳訴西安市公安局新城分局一案，被告對原告處以行政拘留10 天的處罰并立即將其交付西安市拘留所執行拘留。唐某芳表示不服，先是向西安市公安局提起行政復議，后又向當地法院起訴一并提出行政賠償的訴求。⑤參見西安市新城區人民法院（2015）新行初字第00031 號。

可見，如果治安拘留的執行一味強調正當程序而無視效率的話，有時反而會阻礙正義的實現，引發案件利害關系人對公安機關執行不到位的不滿；反之，如果過于追求行政效率，最終實踐也可能捉弄立法者，使得治安拘留的被處罰人既不能要求聽證，也幾乎沒有機會申請暫緩執行，行政相對人的合法權益就得不到很好的保障［9］。因此，二者之間的沖突難以有效調和，在每一個案件中都存在博弈和取舍，加強對執法者的監督和執法流程的規范化管理任重道遠。

（二）暫緩執行適用范圍的持續擴張

從檢索數據看，治安拘留案件中被處罰人不服處罰決定，在提出行政復議申請或提起行政訴訟后，向公安機關申請暫緩執行并獲得批準的，確實占有一定的比例；但是與此同時，值得關注的是，還有一些在法定情形之外，公安機關準予暫緩執行治安拘留的情況，具體如下：

一是作為應急處置措施而準予暫緩執行的情形。2020 年新冠疫情暴發后，我國治安拘留暫緩執行的人數呈上升趨勢，有學者甚至建議將“傳染性疾病隔離觀察”作為申請暫緩執行的條件之一，以適應執法實踐中的法律授權不足問題［5］。在侯某瓊訴重慶市黔江區公安局和重慶市黔江區人民政府行政拘留、罰款及行政復議案件中，公安機關于2020 年3 月17 日對侯某瓊做出的行政拘留15 日并處罰款1000 元的處罰決定，①黔江區政府受理復議申請后通知黔江區公安局舉證并進行了聽證，聽取了部分當事人的申辯意見，作出了維持決定；一審和二審法院審查均認為被訴行政處罰決定及行政復議決定合法，事實認定無誤，適用法律、法規正確。參見重慶市第四中級人民法院行政判決書（2021）渝04 行終25 號，與本案相關的類似判決還有（2021）渝04 行終23 號、（2021）渝04 行終24 號、（2021）渝04 行終22 號、（2021）渝04 行終26 號。被處罰人向公安機關申請暫緩執行行政拘留，其理由是“因新冠肺炎疫情原因”，而且公安機關也對此做出了準予暫緩執行的決定；被處罰人在準予暫緩執行之后才向復議機關申請復議、向法院提起行政訴訟。這樣的案例并不是個案，在張某妹訴濟南市公安局南部山區分局等行政拘留案中原告及第三人也有因疫情原因暫緩執行拘留的情形。這些準予暫緩執行的決定更多是基于疫情防控政策下采取的應急處置措施，而非基于法定情形的裁定。②參見山東省濟南市歷城區人民法院行政判決書（2021）魯0112 行初137 號。

二是因當事人身體原因而準予暫緩執行的情形。在萬某杞訴衡陽市公安局雁峰區分局不履行行政拘留法定職責一案中，衡陽市公安局雁峰區分局對唐某某做出罰款500 元、行政拘留15 天的處罰后，因唐某某因病住院，且系65 歲老年人，公安機關暫緩執行行政拘留，唐某某出院后在市拘留所執行拘留時，拘留所認為唐某某患高血壓病需住院治療，不宜執行拘留，再次暫緩執行。③最后該市拘留所認為，唐某某患高血壓病需住院治療，不宜執行拘留，暫緩執行。參見湖南省衡陽市中級人民法院駁回申訴通知書（2014）衡中法行監字第5 號。這一案件中公安機關因當事人身體原因準予暫緩執行的做法，一定程度彰顯了執法人性化，但這種做法是否符合現有法律規定還有待探討。與此相類似的，馬某宇訴科爾沁右翼中旗公安局執行行政拘留案中，原告因執行拘留后白血病復發產生十余萬余元的醫療費用向法院起訴公安機關，公安機關辯稱馬某宇在執行拘留前醫院檢查記錄顯示馬某宇身體狀況良好，而且馬某宇未向監管部門“提出其患有白血病事實的證明及申請暫緩執行行政拘留”，可見，被處罰人因身患疾病申請暫緩行政拘留的操作并不是個案。④這個案件二審法院最終認定公安機關的行政拘留間接誘發其病情復發，應承擔次要責任，按30%責任比例承擔其相應經濟損失。內蒙古自治區興安盟中級人民法院行政判決書（2019）內22 行終13 號。此外，還有因近親屬需要照顧而申請“暫緩執行”的情形，比如在李某紅訴白銀市公安局白銀分局一案中，原告中提到，案件第三人時某洋以其父母身體多病需要照顧為由申請暫緩執行行政拘留，獲得公安機關批準。⑤參見蘭州鐵路運輸法院行政判決書（2019）甘7101 行初135 號。

從上述案例中可以看到，公安機關準予被處罰人因病申請暫緩執行是制度實施過程中的新發展，因為被處罰人個人身體原因并不屬于當前治安拘留暫緩執行的法定事由，這一變通做法實際上擴大了暫緩執行的適用范圍。如果立法層面不及時做出回應，將極易引發公眾對于制度的誤讀，滋生權力尋租，不利于營造依法行政的濃厚氛圍。

（三）不予暫緩執行的審批標準不明確

如前所述，實踐中公安機關對于申請暫緩執行的前提和適用范圍有擴張趨勢，但是，對于是否準予暫緩執行，則存在較大自由裁量空間。在司法實踐中公安機關因不予暫緩執行引發訴訟時，大多強調申請暫緩執行必須以被處罰人提起行政復議或行政訴訟為前提，而原告在訴稱中則往往會提到公安機關審查暫緩執行申請中的另一個關鍵因素，即是否會構成“社會危險”。

各地公安機關、辦案民警對“社會危險”這一標準的不同解讀，直接影響被處罰人申請暫緩執行的結果。在劉某林不服被告宜賓市公安局翠屏區分局做出的不予暫緩執行行政拘留決定一案中，劉某林不服治安拘留處罰決定，依法先向宜賓市公安局申請了行政復議，再向翠屏區公安分局申請暫緩執行治安拘留；然而，公安分局審查認為原告連續實施故意損毀公私財物和毆打他人的暴力行為，暫緩執行可能引發社會危險，并以此為由依據治安管理處罰法第107 條、《公安機關辦理行政案件程序規定》第198 條的規定，做出不予暫緩執行治安拘留決定。與此相對的，在另一個案件中連續實施毆打行為卻不被認為構成“社會危險”，如在朱某青訴馬鞍山市公安局雨山分局、馬鞍山市人民政府一案中，原告朱某青與何某香倆人因鄰里糾紛多次發生矛盾和互毆行為被當地公安機關分別處行政拘留5 日、行政拘留10 日并處罰款500 的處罰，此二人提出暫緩執行行政拘留申請后，公安機關當即對二人分別做出了暫緩執行行政拘留決定書。①參見安徽省馬鞍山市中級人民法院行政判決書（2021）皖05 行終8 號。

正是因為“社會危險”這一標準模糊，公安機關在審核暫緩執行申請時通常沒有明確提及，只是用于行政爭議發生之后才被動地對此予以回應并進行說理。比如陳某才訴華安縣公安局一案中，被告辯稱中提到辦案民警認為原告與發生肢體沖突的第三人是鄰居，兩家因為土地糾紛曾多次發生沖突，認為暫緩執行行政拘留會發生社會危險，并據此說明適用法律正確。②參見福建省漳州市薌城區人民法院行政判決書（2019）閩0602 行初150 號。在熊某影訴滁州市公安局瑯琊分局一案中，原告收到處罰決定后就向公安機關說明了擬提出復議或訴訟需要申請暫緩執行，而辦案機關卻直接認定原告“具有社會危害性”拒絕其申請并立即執行拘留。③安徽省滁州市瑯琊區人民法院行政判決書（2018）皖1102 行初2 號。值得讓人深思的是，“社會危險”究竟應如何審查，是否有實質內涵，該法條的表述過于寬泛，執法過程中容易摻雜主觀臆斷而引發爭議，對公安執法造成不良影響。

（四）暫緩執行擔保機制不健全

梳理發現，絕大多數案件中被處罰人申請暫緩執行主要是通過交納一定數額的保證金來實現擔保功能。不論是擔保人向公安機關出具的保證書，還是被處罰人及其近親屬交納的保證金，實際上都屬于約定行政法上權利義務的行政契約。相比較而言，當前，我國治安拘留暫緩執行的保證金以及擔保人不履行擔保義務所面臨的罰款，與其所擔保的事項不成比例，難以有效約束當事人和擔保人。④在刑事案件中，犯罪嫌疑人辦理取保候審所須交納的保證金為不少于一千元，而且公安機機關可結合案情和當事人的經濟狀況等因素具體裁定或酌情提高數額。在紀某某訴市公安局某分局公安一案中，2014 年7 月紀某某因吸食毒品被某市公安局某分局查獲處行政拘留15 日，紀某某向公安機關聲稱已提出行政復議，同時提出暫緩執行行政拘留申請。2014 年11 月，公安機關因得知紀某某并未提出行政復議和行政訴訟，申請暫緩執行有逃避處罰嫌疑，沒收了紀某某的暫緩保證金1600元，而且同年12 月紀某某因吸毒再次被處行政拘留15 日。⑤參見陜西省榆林市榆陽區人民法院行政判決書（2015）榆行初字第00011 號。

此外，被處罰人及其近親屬交納保證金存在明顯滯后的現象。在張某蘭訴壺關縣公安局、長治市公安局行政復議的案件中，張某蘭提出要申請復議并申請暫緩執行行政拘留，但其在獲得準予之后既不交納保證金又不提供保證人，公安機關認為，屬“公開抗法，耍賴逃避”。⑥山西省長治市城區人民法院行政判決書（2019）晉0402 行初25 號。與此相類似的，在暫緩執行后仍未按要求交納保證金的案件還有李某春訴神木市公安局案。在該案中李某春申請暫緩執行，經公安機關審查批準后，李某春在送達處罰決定書、暫緩執行行政拘留決定書、收取保證金通知書時拒絕簽名，并且一直到其兩個月后提起行政訴訟都沒有交納保證金。①參見陜西省神木市人民法院行政判決書（2021）陜0881 行初9 號。

（五）暫緩執行與行政救濟機制缺乏有效銜接

如前所述，治安拘留處罰決定在復議和訴訟期間可以申請暫緩執行，這實際上是行政復議法和行政訴訟法所規定的行政爭議期間行政行為不停止執行的一個例外情形。依據法律規定，只有治安拘留處罰最終經復議機關和法院裁定確認違法并被撤銷后，才會出現終止執行的情形；反之，如果最終認定公安機關的行政行為合法，治安拘留處罰決定仍然應當繼續執行。然而，在實施過程中由于暫緩執行與行政救濟機制缺乏有效銜接，即便是案件經過行政訴訟塵埃落定，判決生效后還存在原治安拘留處罰決定恢復執行不到位的問題。

從檢索到的數據看，公安機關在執法實踐中大多并不嚴格要求被處罰人以申請行政復議或者提起行政訴訟為前提條件。比如在上述提及的劉某林訴宜賓市公安局翠屏區分局一案中，被處罰人只需要提供行政復議申請書的郵寄憑據就可以申請暫緩執行行政拘留。②參見四川省宜賓市翠屏區人民法院行政判決書（2016）川1502 行初73 號。更有甚者，在很多案件中被處罰人只需要說明準備提起復議或訴訟，并不需要提供相關憑證，就可以被準予暫緩執行，相當一部分案件中被處罰人都是申請暫緩執行之后才提起行政復議的。在這種情況下，可能會出現另一種立法者所不愿意看到情況，即1986 年第六屆全國人大常委會第15 次會議上關于治安管理處罰條例（修改草案）的說明中提到的如果被處罰人借故申訴無理取鬧拖延時日，影響治安拘留處罰的實際執行［10］，前述提及的紀某某因吸毒被處行政拘留的案件就是一個例證。

如前所述，治安拘留暫緩執行制度運行中存在的諸多問題，關鍵在于還沒有打通基層執法的最后一公里，有關配套規定和實施細則還有待于進一步優化。公安行政執法過程中之所以對即時執行青睞有加，很大程度上是由于治安拘留暫緩執行擔保不力，被處罰人確實有逃避執法的風險；執法實踐中“暫緩執行”適用范圍持續擴張的問題，實際上是公安機關基于執法的現實需要對治安拘留暫緩執行制度的一種變通。此外，對于被處罰人沒有申請復議或提起訴訟就直接申請暫緩執行的情形，以及暫緩執行之后的恢復執行難的問題，主要還是由于內在銜接機制不夠完善、制度運行不順暢所致。

四、治安拘留暫緩執行制度的優化

如果治安拘留暫緩執行程序能真正發揮實效，不僅能有效遏制行政機關濫用職權，對于當事人權益的保障也將會較聽證制度更勝一籌，因為行政復議和行政訴訟對于行政爭議的解決要比聽證更為徹底，而且暫緩執行既不會影響處罰決定的法律效力，也不會因立即執行而侵犯公民的人身自由，這一制度設計充分體現了社會主義法律保護人民利益的基本立場［11］。然而，治安拘留暫緩執行制度是一項系統性工程，在制度實際運行過程中不僅需要明確的法律規范作為指引，還需要執法者去具體推動，才能把制度優勢轉化為治理效能?；诖?，本文提出以下幾點對策：

（一）明確公安機關告知義務，讓治安拘留暫緩執行制度在陽光下運行

在司法實踐中，原告不服治安拘留處罰決定訴至法院，通常以公安機關未告知其享有申請暫緩執行的權利為由提出行政程序違法的主張。而公安機關則認為，治安管理處罰法規定的是被處罰人不服，申請行政復議、提起行政訴訟的，可以向公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請，但并沒有規定公安機關有告知被處罰人的義務。與聽證程序不同，暫緩執行的相關法律規定均沒有明確強調公安機關的告知義務。換言之，如果公安機關在做出治安拘留處罰決定時沒有告知當事人，不服行政處罰可以申請暫緩執行，在程序上仍然會被認為是合法的。

在行政法律關系中，行政相對人權利的背后是行政主體應盡的義務，公安機關有義務在執法的過程中面向社會做好普法工作，這也符合全面落實“誰執法誰普法”責任制的要求。③中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》（中辦發〔2017〕31 號）。據統計，大多數治安拘留案件的被處罰者為小學和中學文化水平。①據2015 年瀘西縣地方整理的當地治安拘留所的數據看，被拘留的236 人中，“文化程度：文盲14 人，小學96 人，中學124 人，大專以上2 人?！眳⒁姡簽o西縣地方志辦公室.瀘西年鑒 2016［M］.芒市：德宏民族出版社，2016：190.在被處罰人普遍文化層次較低的這種情況下，如果辦案民警在做出處罰決定后不向被處罰人提及可申請暫緩執行，被處罰人對相關法律規定知之甚少，那即便是良法也無法實現善治。一旦公安機關做出處罰決定后直接執行，就很可能會客觀上損害被處罰人的合法權益，給其帶來不可挽回的經濟損失和精神創傷等?；诖?，本文認為，為了減少訴訟過程中的爭議和切實保障公民的人身權益，可以考慮在《行政案件權利義務告知書》中將治安拘留暫緩執行申請權利與陳述、申辯、申請回避等其他法定權利一并明確列舉，緩解執法過程中暫緩執行與即時執行的沖突與矛盾。

（二）厘清法律概念，堵塞制度漏洞，適當調整暫緩執行適用范圍

現存的治安拘留暫緩執行制度規定中，關于“不致發生社會危險”并非治安管理處罰法創制的法律概念，在刑事案件的取保候審制度中也有這一標準，而且在《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第128 條中對于檢察院如何審查認定犯罪嫌疑人是否具有社會危險性的五種情形做出了明確列舉，并且在第129 條至133 條分別逐一做出了解釋。②即“可能實施新的犯罪的”“有危害國家安全、公共安全或者社會秩序的現實危險的”“ 可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供的”“ 可能對被害人、舉報人、控告人實施打擊報復的”“企圖自殺或者逃跑的?！币虼?，“不致發生社會危險”并非一個可以主觀臆斷的概念，為確保公安機關在治安拘留暫緩執行申請審批工作中的公平公正，應結合治安案件本身的特點和公安機關辦理行政案件的有關規定，進一步厘清“社會危險性”的具體內涵，壓縮自由裁量空間。具體而言，可以在公安機關執法細則中明確一定的標準，在各地公安機關的裁量基準中再進一步細化，并且在對被處罰人做出不予暫緩執行決定時予以解釋說明。

關于暫緩執行適用范圍持續擴張的問題，應在堅守法律底線的同時逐步推進立法完善。從前述分析來看，公安機關準予被處罰人因病暫緩執行，一定程度上是將“暫緩執行”與拘留所管理中特殊情況下適用的“停止執行”相混淆了，對二者的嚴格區分和分別適用是依法行政的內在要求。依據《拘留所條例》第19 條、《拘留所實施辦法》第19 條第4 項的規定，“生活不能自理”“因病出所治療，短期內無法治愈的”，拘留所應建議拘留決定機關做出停止執行的決定；一旦拘留決定機關同意停止執行，即使被拘留人后來身體狀態恢復，依據《關于行政拘留執行有關問題的意見》第三點的規定，也“不再執行原行政拘留決定?！雹圻@實際上是一個制度的漏洞，有學者提出，對停止執行的適用應有所限制，超過一定期限后不適宜繼續執行的，應當完善后續的替代性處罰措施以確保執法公平。參見：秦飛.“建議停止執行拘留”之制度完善研究——以上海地區拘留所的實踐為例［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），2020，36（1）：113-120.準予暫緩執行之后，如果復議機關或法院最終裁定公安機關的法律適用和事實認定正確，處罰決定仍然應當繼續予以執行。只有處罰決定被確認為違法并最終撤銷后，才會出現治安拘留處罰終止執行的情形。此外，《刑事訴訟法》第65 條第三項也有規定，“患有嚴重疾病、生活不能自理，懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女”，可以采取取保候審。相較于與刑事案件，治安案件的社會危害性較小，更應該注重人權的保護。為了避免公安行政執法中的混亂和凸顯新時代“以人民為中心”的執法理念，應該通過推動立法完善，拓寬治安管理處罰法中申請暫緩執行的適用范圍，可以考慮嵌入與個人信用掛鉤的新處罰種類，以有效約束被處罰人，確保暫緩之后的執行不打折扣。

（三）強化擔保人和保證金的擔保功能，加強與相關法律規定的內在銜接

考慮到治安拘留處罰限制人身自由的特殊性，公安機關收取暫緩執行的保證金應與其侵犯公民人身自由的國家賠償標準相契合，參照上年度職工日平均工資，與時俱進地進行動態調整更能維持行政權力與公民權利之間的平衡；而且，保證金的具體數額應避免全國一刀切，可以在綜合考慮各地經濟發展水平等因素的基礎上，將此標準進一步細化為按照上一年度被處罰人所在地省市的日平均工資收取保證金。①根據國家統計局公布的數據，2021 年全國城鎮非私營單位就業人員的年平均為106837 元，按照有關公式可計算得出工資日平均工資為409.34 元；各地區因經濟發展水平不均衡，各地居民收入差異較大，北京和上海兩地的平均工資是中部和東北地區各省市的兩倍以上。參見：居民收入水平較快增長，生活質量取得顯著提高——黨的十八大以來經濟社會發展成就系列報告之十九［EB/OL］.（2022-10-11） ［2023-3-30］.http://www.stats.gov.cn/zt_18555/zthd/lhfw/2023/fjxsd/202302/t20230227_1918904.html.與此同時，為了督促擔保人切實履行擔保義務，可以參照保證金的上述標準，將擔保人的罰款數額相應地調整為上一年度被處罰人所在地省市的20 日平均工資。②治安拘留最長一般為15 天，但是如果是多項處罰合并執行最長實際上為20 天。目前，治安管理處罰法對于擔保人的罰款3000 元，這個金額的設置實際上是按15 天的保證金計算的。

關于治安拘留暫緩執行與行政救濟制度的銜接問題，依據治安管理處罰法第107 條的規定，申請暫緩執行必須以正式提出行政復議或行政訴訟為前提，但可不必強調出示行政復議受理或法院立案的回執。對于公安機關的治安拘留處罰，行政復議法和行政訴訟法都明確規定了這一具體行政行為屬于受案范圍，至于是否真正受理，更多的是出于管轄權或要求補正材料的考慮。此外，對于行政訴訟案件審結后原治安拘留處罰決定應恢復執行但執行不到位的情況，以及被處罰人尚未交納保證金就直接準予暫緩執行的情況，公安機關應多舉措推動行政執法規范化建設，在公安機關的執法細則中明確被處罰人提交保證金回執單的期限要求，同時要求警務督查部門加強對暫緩執行適用情況的監督。

總之，我國治安拘留暫緩執行制度是中國式現代化的一個生動注腳，治安拘留處罰的設置本身并不必然對公民的人身自由權構成實質威脅，大國治理所強調的行政效率和公民合法權益的保障是可以通過完善暫緩執行制度來兼顧的。在現代化的轉型過程中，我國這樣一個十四億人口的大國所遇到的機遇和挑戰前所未有，中國特色的社會主義法律制度也受到嚴峻考驗。中國式現代化應該在吸納世界各國文明成果基礎上有自己的創新，中國國家治理體系的構建也必須始終從本國國情出發，從本土問題出發，在理論研究成熟之前制度的變革應堅持穩中求進。有鑒于此，我們對治安拘留制度也應該辯證看待，而不是全盤否定地一味強調人身自由的特殊性而照搬西方模式將治安拘留權交給法院，或者將其納入刑法調整范疇。雖然制度運行過程中還存在一些亟待解決的難題影響實施效果，但在新的時代背景下治安拘留暫緩執行制度完全可以煥發新的生機，有權機關應進一步優化相關的配套規定和實施細則，讓制度真正落地生根見實效。