我國禁毒專責機構的運行現狀與完善路徑

包 涵

（中國人民公安大學，北京 100038）

禁毒專責機構是基于禁毒事務復雜的多元特征以及禁毒職能的分散化配置而產生的。法律傳統和禁毒業務劃分等要素，決定了禁毒專責機構的屬性和功能；而禁毒工作分散的權力配置，則主導了專責機構中組成單位的職能范疇。從工作效能的角度看，禁毒專責機構應當組織協調各專門機構職能，同時也應有一定的具體權力，能夠調動、促進或直接推動相關職能部門履行職責。各法域基于不同的法律傳統和職責分配，形成了諸多禁毒專責機構配置模式。以此為對照，我國禁毒專責機構帶有明顯的“指導協調”特征，導致了專責機構功能分散、權力趨弱的現象，即便已經展開“實體化”實踐改造，也仍存在著一定程度的問題。優化我國禁毒專責機構的組織設置和權責劃分，對于我國禁毒工作體制的完善具有顯著意義。

一、設置禁毒專責機構的必要性

禁毒事務繁冗復雜，需要不同職能機關的配合協調，設立一個專責機構協調或主導各職能機關工作，是比較常見的做法。根據《禁毒法》第3條和第4條的規定，“禁毒是全社會的共同責任”，禁毒工作“實行政府統一領導，有關部門各負其責，社會廣泛參與的工作機制”。①《禁毒法》第3 條、第4 條。禁毒工作需要社會的全面參與，同時也應當在政府的領導下由有關部門各自負責，調動社會主體多元參與。從《禁毒法》設置的禁毒工作條塊劃分來看，“禁毒宣傳教育”的責任主體是“各級人民政府”，而“新聞、出版、文化、廣播、電影、電視等有關單位”，則負責實施禁毒宣傳教育的具體工作。不僅如此，居民委員會等群眾自治組織還應當“協助人民政府以及公安機關等部門”加強禁毒宣傳教育；①《禁毒法》第12 條、第13 條、第14 條、第17 條。在“毒品管制”部分，“公安機關”“海關”“郵政企業”“反洗錢行政主管部門”成為對麻精藥品、易制毒化學品以及可疑毒品犯罪資金進行監管的主體，負責在不同的領域開展毒品管制和毒資監管工作。②《禁毒法》第24 條、第26 條、第30 條。由此可見，禁毒事務涉及范圍廣泛，同一事務也需要兩個或更多的機構開展配合或協作，才能完成整體的管理事務，而單一機關在這一鏈條中起到的作用有限，難以在部門職責范圍內實現毒品治理的效果。同時，管理機關的職能劃分和權限有其自身規律，不能僅因禁毒工作需求而進行事權變更或融合，在禁毒事務客觀規律需求與單一管理機關權力配置固化的影響之下，設置一個能夠調動禁毒事務的專責機構，負責禁毒事務的統一安排和運行，成為必要的選項。

在聯合國禁毒公約中，也強調締約國應當設立負責禁毒工作的專責機構。在《經1972 年議定書修正的〈1961 年麻醉品單一公約〉》第17 條規定，“各締約國應設有特別管理機關（Special Administration），負責施行本公約的規定”；《1971年精神藥物公約》第6 條也規定，“每一締約國為實施本公約之規定，允宜設置并維持一特別管理機關，該機關可因利就便即為依各項管制麻醉品公約規定所設置之同一特別管理機關或為與之密切合作之機關”?！毒袼幬锕s》約定締約國可以將依據《麻醉品單一公約》而設立的機關覆蓋到精神藥物管理，而不用另設一個單獨的精神藥物管理機關，或者也可將職能賦予與之前設立的機關存在密切合作的機構，作為現成的專責機構，擴大其在精神藥物領域的職能。

二、禁毒專責機構的組織類型

禁毒工作的廣泛性使得其業務難以由單一機關完成，禁毒專責機構的配備在各法域的實際需求和國際公約中都有相應的規定。但國際公約只作倡議性的規定，未對專責機構的性質和功能進行細化規范。而在具體的法域，由于法制傳統和機構設置的差異，在專責機構的組織結構和權力分配上，各個法域呈現出多樣化的表現。

（一）權力主導型

某些法域中禁毒業務機構權力不夠集中，特別是執法權分散且難以聚攏，設置一個強有力的具有實體屬性的專責機構，成為必要的選擇。美國聯邦緝毒署（Drug Enforcement Agency，簡稱DEA）的成立對此有生動的體現。自20 世紀30 年代以來，美國逐漸形成了聯邦麻醉品管理局（Federal Bureau of Narcotics，簡稱FBN）、毒品濫用防治局（Bureau of Drug Abuse Control，簡稱BDAC）等機構并立的禁毒組織結構，但這些機構權力分散、權限劃分不明確，使得機構之間交叉重復，與聯邦藥品監督局（Food and Drug Administration，簡稱FDA）的職能多有重疊，在毒品治理中無法形成合力，而在戰后世界毒品泛濫的背景下，毒品問題的復雜性對機構專業化提出了更高的要求。1968年，美國在BDAC 的基礎上又增設了麻醉品與危險藥物管理局（Bureau of Narcotics and Dangerous Drugs，簡稱BNDD），將其設置于司法部之下，在這些機構之外，還設有聯邦藥物濫用執法辦公室（Office of Drug Abuse Law Enforcement）。上述機構分屬不同的行政機關，由于職權劃分過于細碎和分散，對美國禁毒情報分享合作以及執法活動造成了極大的負面影響［1］。1973 年，針對日益嚴重的毒品問題和松散的組織結構，國會對上述機構進行整合，組建了聯邦緝毒署（DEA），其設立初衷被歸納為“嚴重問題需要積極應對”（Problem was sufficiently serious to warrant a serious response），呈現出明顯的應對性特征。這一體制一直延續到現在，成為美國打擊毒品供給與控制毒品濫用的專門機構［1］。目前，聯邦緝毒署專門負責美國的禁毒執法（law enforcement）、預防教育（education and prevention）、專項行動（campaigns）以及發布毒情信息（drug information）、公布美國禁毒政策（drug policy）等各項職能，對外開展情報分享、執法合作，對內開展毒情分析、管制咨詢建議等工作，具有集中的行政執法權和準司法權，并且在美國本土之外建有93 個分支機構，遍及69 個國家和地區［2］。聯邦緝毒署權力集中且職能廣泛，其組織架構已具有凌駕于一般禁毒機關之上的地位，最為關鍵的是，其權力類型都是實體性的——聯邦緝毒署負責開展毒品犯罪打擊、毒情監測以及與域外情報機關進行合作。這些職能原本由分散的警察、科研機構或外交部門來承擔，而聯邦緝毒署將這些權力都歸攏到其麾下，形成了具有實體職能的專責機構體系。

（二）協調指導型

相對于權力主導型的專責機構，有些法域由于禁毒職能部門權力分配已形成慣習，或者不希望打破既有職能機關配置，因而僅設立專責機構用于推動、督促職能部門完成其本職禁毒工作或者協調不同機構協力合作。在這一理念之下，專責機構不擁有實體性權力，而是作為議事協調機構，履行指揮和組織功能。相應的，專責機構也不再直接處理事務性的工作，或者僅保留一小部分實體性的權力，與專門的業務職能部門共同承擔。例如，香港特別行政區保安局下設“禁毒處”，專責統籌“政府各部門、非政府機構以及社會各界為對付吸食毒品問題而推行的政策及措施”，并且“協助打擊清洗黑錢及恐怖分子融資活動的工作”［3］。在職能分配上，禁毒處由“禁毒專員”統籌工作，開展“制訂和檢討法例，以打擊毒品的非法制造、販運和吸食，并由警務處和海關采取執法行動”和“由禁毒處與其他政府部門及機構推行禁毒教育和宣傳活動”，此外，還負責“戒毒治療與康復服務”“研究并協助制訂適當的禁毒策略”和“對外與內地及海外機關聯手采取行動和交換禁毒消息”等工作［3］。在組織架構上，保安局是在政務司長領導下的國家安全維護和社會安全決策機構，其下轄懲教署、海關、警務處、消防處等八個職能單位，但禁毒處卻是唯一在架構上獨立下轄的機構，在層級上較之于警務處等執法部門更高［4］。與之相似的是，我國臺灣地區的禁毒專責機構也以議事協調作為主軸，在具體職能上缺乏實體化工作內容?！岸酒肺：Ψ乐茥l例”第2 條規定：“直轄市、縣（市）政府為執行毒品防制工作，應由專責組織辦理下列事項……?！蓖瑫r根據“毒品危害防制條例施行細則”第2 條的規定，“防制毒品危害，由行政院統合各相關機關，辦理緝毒、拒毒及戒毒工作”?？梢?，臺灣地區建立了由行政部門以及下設的“毒品危害防制中心”作為專責機構體系。但是在業務分配上仍舊由職能部門細分并承擔，“毒品危害防制中心”缺乏實際權力，在實踐中，由于緝毒、防毒的業務較為顯著，在禁毒工作中所占比例更大，因此法務部門承擔了更多的工作。相對而言，專責機構缺乏具體的權力，并且只負責宣導等看似位階較低的業務，客觀上導致了法務部門“一家獨大”的局面。①觀察實務運作，臺灣地區的“毒品危害防制中心”大致類似于《禁毒法》所規定的“社區戒毒工作領導小組”，雖然名義上的職能僅是一個轉移處遇或者更生保護機構，不含有強制性的權力，不可能承擔“緝毒”等工作。因此“毒品危害防制中心”雖然專責禁毒，但實際的工作內容和范圍都很有限，與禁毒委員會等專責機構不可同日而語。參見張筵儀.地方政府毒品防制政策之組織建構及推動策略——縣市政府毒品危害防制中心之研究［D］.嘉義:中正大學，2011：273.因此在學者看來，臺灣地區“目前仍缺乏專責組織，從事毒品防制政策及跨域協調整合反毒功能的單位或機關”，特別是將法務部門作為反毒的核心組織，“會永遠停留在緝毒績效如何的好，一提到‘其他的反毒’，少有機關愿意出面或接受”［5］。

綜觀上述兩種不同的專責機構設立模式，都是依據法域內的禁毒業務劃分以及相應的法律資源而產生的，二者僅有外觀差異，并無優劣之分。權力主導型的專責機構一般設立在禁毒業務分配較為平均且權力制衡復雜的法域，在這一背景下，禁毒事務難以形成統一合力，導致各個機構的職權分散行使，無助于實現整體的禁毒目標，因而需要在分散行使各自職權的職能機關之上，單獨設立一個權力位階更高的機構，方能調動各職能部門整合或協作；而協調指導型的專責機構，則一般存在于本身就有相對突出禁毒職能機關的法域，職能或權力分配并不分散，使得某一機關能夠掌握相對集中的權力，以該機關為主軸或核心，負責議事協調就可以達成統籌禁毒工作的目的，而無須另設權力位階更高的專責機構。

三、我國禁毒專責機構的設立淵源與發展脈絡

（一）我國禁毒專責機構的設立淵源

新中國成立之初，禁毒工作重心在于打擊毒品犯罪，且由于彼時政府職能配置相對簡單，在規范性文件或政策性指示中，公安機關是禁毒工作的主要甚至唯一主體。例如，1950 年2 月政務院頒布的《關于嚴禁鴉片煙毒的通令》以及1952年通過但未頒行的《中華人民共和國懲治毒犯條例（草案）》，都將公安機關作為最重要的業務部門。這一思路一直延續到當下，禁毒工作的“公安化”仍舊是顯著的，公安機關居于禁毒事務的主導地位，專責機構的構建思路以“公安禁毒工作”為主軸展開。

在我國1985 年加入《麻醉品單一公約》和《精神藥物公約》以及1990 年加入《禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》之后，為了順應公約規則，建立一個統一的專責機構被提上了議事日程。1990 年12 月15 日國務院辦公廳發布《關于成立全國禁毒工作領導小組的通知》（國辦發〔1990〕70 號），規定“為了加強對禁毒工作的領導，國務院決定成立全國禁毒工作領導小組，負責研究制定禁毒方面的重要政策和措施，協調有關重大問題，統一領導全國的禁毒工作”，由王芳（國務委員兼公安部部長）任組長，“全國禁毒工作領導小組辦公室設在公安部，辦公室主任由俞雷同志（公安部副部長）兼任”［6］。同時規定，“全國禁毒工作領導小組對外稱國家禁毒委員會，領導小組組長為委員會主任，領導小組副組長為委員會副主任”。在成員單位的范圍上，一共囊括了公安、衛生、海關、外交、財政、林業等15 個部門。這一文件成為國家禁毒委員會（以下簡稱“國家禁毒委”）及國家禁毒委員會辦公室（以下簡稱“國家禁毒辦”）的設立淵源。

2001 年國務院辦公廳發布《關于轉發〈國家禁毒委員會成員單位主要職責〉的通知》（國辦發〔2001〕4 號），將國家禁毒委的成員單位擴充到25 個，增補了國家安全部、共青團中央、全國婦聯等部門［7］。同時，對各個禁毒委員會成員單位的職責進行了分工，規定職能劃分的依據在于“為切實履行國家禁毒委員會對外負責禁毒領域國際合作，履行國際禁毒公約義務；對內統一領導全國禁毒工作，制定有關政策措施，組織、協調有關部門和單位并動員全社會的力量開展禁毒斗爭的職責”，從而“充分發揮國家禁毒委員會各成員單位的職能作用，各司其職，各負其責，協作配合，共同搞好禁毒工作”。2003 年國務院辦公廳發布《關于調整國家禁毒委員會組成人員的通知》（國辦發〔2003〕32 號），因“國家經濟貿易委員會”和“對外貿易經濟合作部”合并為“商務部”，成員單位減少為24 個。

至此，國家層面的禁毒專責機構得以成形。但由于時代久遠，根據目前能夠查閱到的文獻資料顯示，國家禁毒委員會成立之后，2000 年開展了“打擊冰毒犯罪和加強易制毒化學品管理專項整治行動”［8］；同年召開“全體委員會議”，發布了當年的毒情形勢和一些禁毒工作的情況摘要［9］；2003 年召開“部署2003 年全國禁毒工作電視電話會議”［10］；2004 年部署了《國家禁毒委員會2004—2008 年禁毒工作規劃》［11］。但在這一期間，國家禁毒委的工作以總結禁毒工作、督導地方禁毒業務等事務為主，國家禁毒辦的功能并不明顯，也未見有相關的文獻印證其工作，但這也不能排除國家禁毒辦承擔了禁毒委日常的工作，甚至是主要的工作，但由于其僅屬于專責機構的內設部門，在事務承擔上缺乏獨立的主體性。

值得注意的是，這一時期地方各級政府都未設立禁毒委員會（以下簡稱“禁毒委”），自然也沒有設置作為常設機構的禁毒委員會辦公室（以下簡稱“禁毒辦”）。由于《關于成立全國禁毒工作領導小組的通知》中并未規定地方各級設立禁毒委以及禁毒辦的具體規則，地方層面絕大多數并未涉及禁毒專責機構的設置，反而是將部門職責予以“專門化”規定。例如1997 年《重慶市禁毒條例》第5 條規定，“人民檢察院、人民法院、司法行政機關在禁毒工作中必須嚴格履行各自的法定職責；……有關單位和部門以及鄉（鎮）人民政府、街道辦理處在禁毒工作中應當各負其責”；1999 年《江蘇省禁毒條例》第6 條規定，“國家機關、社會團體、企業事業單位、村民委員會、居民委員會負有本系統、本單位禁毒責任”；2001 年《浙江省禁毒條例》第5 條規定，“……有關部門應當依照國家及本省的規定，切實履行各自的禁毒工作職責”?？梢?，即便設立了國家禁毒委員會，但其功能主要定位于中央層面的指導協調和國際交往溝通等非實體性功能，在具體事務上并未體現出專責機構統一負責的權力配置，各地方政府仍舊是以各禁毒職能部門作為業務主導，并沒有設立地方性的禁毒專責機構。這就形成了禁毒專責機關有了頂層設計但缺乏具體職能活動展開的現象——以國家禁毒委和國家禁毒辦為主體的禁毒專責機關和常設機構在設立之后，缺少相應機構的地方化設計和具體職責劃分。

（二）禁毒專責機構的發展脈絡

2008 年6 月1 日施行的《禁毒法》，承繼了國家禁毒委作為國家層面禁毒專責機構的傳統，其第5 條規定，“國務院設立國家禁毒委員會，負責組織、協調、指導全國的禁毒工作”；同時規定“縣級以上地方各級人民政府根據禁毒工作的需要，可以設立禁毒委員會，負責組織、協調、指導本行政區域內的禁毒工作”。這一規則啟動了禁毒專責機關在地方層面的建設。頗值玩味的是，2005 年《云南省禁毒條例》就已經著手規定各級地方性禁毒委員會。①2005 年《云南省禁毒條例》第9 條：“各級人民政府禁毒委員會統一規劃、組織、指導、協調本行政區域內的禁毒工作”；第13 條：“縣級以上人民政府禁毒委員會應當建立禁毒工作信息報告制度和吸毒人員年度核查制度。省禁毒委員會應當定期向社會通報禁毒工作情況?！钡@一做法在彼時似乎并不具有上位法授權的性質，也并非普遍性的做法。換句話說，在《禁毒法》頒行之前，已有地區著手禁毒委的設置和制度建設，但對于禁毒委員會辦公室，仍無對應的實踐活動。在《禁毒法》頒行之后，禁毒委員會及其辦公室形成了制度化的配置，前者是專責機構，后者是專責機構的常設組織。但是，《禁毒法》第5 條規定了各級“禁毒委員會”的設立條件及其職能，并沒有規定“禁毒委員會辦公室”的設立條件以及職能劃分。以《禁毒法》作為法律淵源來看，當前普遍存在的“禁毒委員會辦公室”可能缺乏明確的規則指引。結合既有的規范來看，1990 年《關于成立全國禁毒工作領導小組的通知》規定設立“全國禁毒工作領導小組辦公室”作為“全國禁毒工作領導小組”（對外稱“國家禁毒委員會”）的常設機構，可以認為“國家禁毒委員會辦公室”的設立有明確的規則指引。對于“縣級以上地方各級人民政府”，缺乏設立“禁毒委員會辦公室”的依據。然而，出于禁毒工作的實際考慮，事實上全國能夠設置禁毒委的縣級以上行政機關都設有“禁毒辦”，而且這一做法從《禁毒法》實施后就立即開展。在實踐中，這一現象得到的評價大多是正面的［12］。但由于上位法并未直接規定“禁毒辦”的設計規則，因此設置“禁毒辦”的制度來源，大多源于各地禁毒條例，但這些規定差異極大。

首先，在職能配置上，大多數地方禁毒條例都以概括性規定設置“禁毒辦”，但并不賦予其具體工作內容。例如，2010 年《海南經濟特區禁毒條例》第6條第2款規定，“禁毒委員會設辦公室，負責禁毒委員會的日常事務工作”；2011 年《貴州省禁毒條例》第5 條規定，“各級禁毒委員會辦公室負責禁毒委員會的日常工作，應當按照有關規定配備工作人員”；2022 年《內蒙古自治區禁毒條例》第5 條第2 款規定，“旗縣級以上人民政府禁毒委員會設立辦公室，配備必要工作人員，承擔禁毒委員會的日常工作”。在這一抽象性的規定之外，也有賦予禁毒辦特定職能的，但這些職能配置也存在較大差別。例如，2022 年《吉林省禁毒條例》除在第3 條第4 款規定“禁毒委員會設立辦公室，配備專職工作人員，承擔禁毒委員會日常工作”之外，還在第25 條第1 款和第26 條第2 款規定，“縣級以上禁毒委員會辦公室應當加強對社區戒毒（康復）協調指導”以及“《社區戒毒（康復）協議》樣式由省禁毒委員會辦公室負責統一制定”。同樣的規定體現在2021 年《貴州省禁毒條例》中，其第5 條第2 款規定“各級禁毒委員會辦公室負責禁毒委員會的日常工作，應當按照有關規定配備工作人員”；第17 條第3款規定，“社區戒毒、社區康復協議的格式和主要內容由省禁毒委員會辦公室統一規定”。上述兩地將禁毒委員會辦公室的主要職能聚焦在社區戒毒和社區康復的“協調指導”以及“協議制定”。2021 年《北京市禁毒條例》則擴張了禁毒辦的職能，在其第5 條規定，“市、區禁毒委員會負責組織、協調、指導本行政區域內的禁毒工作，研究制定禁毒工作措施，協調解決禁毒工作中的重大問題，開展毒品問題重點整治工作，監督禁毒工作責任落實；日常工作由市、區禁毒委員會辦公室承擔”?？梢姟敖M織協調、研究措施、協調問題、重點整治、監督責任”等日常性工作，都由禁毒委員會辦公室負責。同樣的還有2021 年《寧夏回族自治區禁毒條例》，其第7 條第3 款規定，“禁毒委員會辦公室應當會同教育、科技、公安、司法行政、衛生健康、市場監督管理、廣播電視等主管部門，組織編制禁毒圖書、視聽資料、互聯網宣傳信息等公共文化產品”；第8 條第3 款規定，“學校禁毒教育工作應當接受所在地教育主管部門和禁毒委員會辦公室的指導和監督”，將公共文化產品組織編制和學校禁毒工作的監督職能賦予了禁毒委員會辦公室。

其次，在禁毒專責機構的部門歸屬上，也有差異性的做法。禁毒委員會隸屬于各級政府是《禁毒法》的明確規定，但禁毒委員會辦公室如何設置，地方性禁毒條例有不同規定。2013 年《江蘇省禁毒條例》第5 條規定，“禁毒委員會辦公室的日常工作，由公安機關配備相應工作人員具體承擔”。這一條文在2019 年條例修訂之時也予以了保留，直至當下，江蘇省的禁毒辦仍舊由公安機關負責日常工作。然而，禁毒辦與公安機關的關系應當如何厘定，并無相關規則予以解釋。鑒于公安機關具有“配備相應工作人員”的職能，可以認為禁毒辦是由同級公安機關進行管理的。2022 年《浙江省禁毒條例》相對更清晰細致一些，在其第3 條第2 款規定，“縣級以上人民政府禁毒委員會辦公室設在同級公安機關，配備必要工作人員，承擔禁毒委員會的日常工作”。這一規定直接將禁毒辦“設在同級公安機關”，規避了禁毒辦的歸屬問題。除此之外，大多數禁毒條例并不涉及禁毒辦的機構歸屬，例如，2021 年《青海省禁毒條例》第6 條第2 款規定，“禁毒委員會設立辦公室，明確專職工作人員，負責日常工作”；2022 年《吉林省禁毒條例》第3 條第4 款規定，“禁毒委員會設立辦公室，配備專職工作人員，承擔禁毒委員會日常工作”。這樣的抽象規范使得禁毒辦的歸屬成為實踐性或習慣性事項，大多數地方禁毒辦都仿照國家禁毒辦的歸屬而設在公安機關，目前只有上海市禁毒辦設置在政法委之下，廣東省禁毒辦曾經一度設置于政法委，但目前又恢復為由公安廳管轄的機制。

四、我國禁毒專責機構的實踐反思

國家層面禁毒委和禁毒辦的設置模式在《禁毒法》頒行之后被地方政府吸收，但由于中央與地方事權的差異，使得地方禁毒委和禁毒辦的功能異化：以“議事協調”為主要功能的禁毒委和需要“落地實操”的禁毒辦形成了一定的功能矛盾——前者設立有具體的規范指引，但不具有實體職能需求；后者缺乏規范指引，卻需要明確的授權來指引實際的工作。由于上位法缺位，地方性禁毒條例難以通過規范來明確禁毒辦的責任和職權。這是近年來各地在實踐中不斷倡導禁毒辦實體化的根源所在，而這一現象的發生，既有禁毒專責機構設置規范缺乏明確規定的因素，也有我國傳統禁毒職能劃分固化的原因。

（一）規范缺乏引發職能邊界模糊

在我國的禁毒專責機構配置模式之下，中央層面有禁毒委和禁毒辦作為“專責機構”和“專責常設”機構。國家禁毒委本身不具有實體屬性，其由各部委組成，這一配置符合我國禁毒專責機構的職能定位。國家禁毒委只需通過會議、協商等形式履行“組織、協調、指導”功能即可，這些職能大多屬于宣示性事項，并沒有具體的條線和事務內容；而國家禁毒辦設在公安部，體制上也沒有問題。作為部委，其職能本來也不會涉及過于具體的事項，工作內容仍舊以議事協調為主，同時將國家禁毒辦設在公安部，也有彼時禁毒工作大多屬于公安機關的因素。

但在地方，仿照這一模式設置的地方各級禁毒委和禁毒辦可能會存在問題，且以禁毒辦的機構設立最為凸顯。地方各級政府的禁毒委，仍是議事協調機構，其功能類型與國家禁毒委并無差別，只是在位階上更低。地方各級禁毒職能部門作為禁毒委的成員是在禁毒委的名義之下，通過其組織協調和安排來承擔各自在職能范圍內需要完成的業務。在這一體制下，無論禁毒委如何來操作協調事宜，禁毒工作最后仍歸屬于各職能部門，由職能部門去履行，因此禁毒委是相對虛化的機構，不太會基于定位和職能而引發爭議。然而，禁毒辦的設定并無上位法的明確支撐，即便以大多數地方實踐為考察樣本，意即將禁毒辦設置于公安機關，其定位和功能也會顯得比較尷尬。原因在于，公安機關本身就承擔禁毒職能，同時禁毒委常設機構又設在公安機關，但公安機關與其他禁毒職能部門至少在外觀上是平級的，不可能在地位上超越權限去實施組織、協調功能，這就導致設置禁毒辦難以起到應有的作用。如此一來，設置禁毒辦在外觀上就顯得有些“疊床架屋”——在公安機關內增設一個機構，其人員大多或全部來源于公安機關的內部分配，承擔的職能仍舊僅限于事權劃分，無法介入到其他禁毒職能部門。在這一背景下，禁毒辦即便進行實體化改造，增設專屬于禁毒辦的專門工作人員，也很難起到預設的作用。

我國的禁毒工作一向習慣于由公安機關主抓主責，其他機構即便具有禁毒事務，也大多處于配合的地位，這也是慣常將“禁毒工作”視為“公安禁毒工作”的緣由。然而，在設置了禁毒委這一機構之后，公安機關的主體地位被禁毒委取代，禁毒委成為禁毒專責機構。禁毒委定位于“議事協調”，其本身的結構欠缺實體性，公安機關參與禁毒委的工作，受到的是禁毒委“非實質性”約束。但是，基于禁毒委而設置的禁毒辦，又大多設在公安機關，公安機關慣常性地希望通過禁毒辦來發揮禁毒工作中更大的職權，從而調動同級別的其他禁毒職能機構，但囿于事權劃分，這一愿望往往在實踐中很難實現。

根據筆者長期在實務部門的調研，經歷過《禁毒法》頒行、從事禁毒工作多年的民警大多認為，《禁毒法》實施之前，公安機關在禁毒工作中占據主導地位，例如要做宣傳教育活動，公安機關自己就能做主，可以自行協調教育部門予以配合。但目前要調動教育部門協同開展禁毒教育工作，需要通過禁毒委協調，禁毒委不是具有實體權力的常設機構，日常工作只能通過禁毒辦來開展。在這一過程中，一方面，教育部門會認為禁毒辦與公安機關是重合的“一套班子，兩塊牌子”機構，缺乏服從協調的意愿；另一方面，以禁毒辦的名義協調教育部門履行職責，最后還是需要公安禁毒部門出面與其對接，實際參與工作的仍舊是獨立的公安機關和教育機關，但又必須通過禁毒辦去協調，這一流程中增加了無謂的傳導環節，無疑會耗費行政成本。

（二）業務分配不均引發職能虛置

在當前的地方性禁毒條例中，雖然大多數都未明確禁毒辦的職能范圍，但也有部分地區賦予了禁毒辦一些明確的工作，例如貴州和吉林將禁毒辦定位于社區戒毒的主責機關，北京則將重點整治、監督落實等職責給予了禁毒辦，寧夏則將學校禁毒教育工作職能賦予了禁毒辦和教育主管部門共同承擔。值得注意的是，這些工作都是既有禁毒工作職能體系中的“洼地”，也就是在法律法規或者規范性文件中不甚明確之處，此時由禁毒辦來負責，能夠在不打破既有職能機關的權限范圍的基礎上，起到一定的推動作用。

例如，在社區戒毒中，依照《禁毒法》和《戒毒條例》承擔職能的是由城市街道辦事處、鄉鎮人民政府組成的“社區戒毒工作領導小組”，①《禁毒法》第34 條：“城市街道辦事處、鄉鎮人民政府負責社區戒毒工作”；《戒毒條例》第15 條：“鄉（鎮）人民政府、城市街道辦事處應當根據工作需要成立社區戒毒工作領導小組，配備社區戒毒專職工作人員，制定社區戒毒工作計劃，落實社區戒毒措施?！惫矙C關在社區戒毒工作中扮演的角色是“提供指導和協助”。②《禁毒法》第34 條：“公安機關和司法行政、衛生行政、民政等部門應當對社區戒毒工作提供指導和協助?！钡捎凇吧鐓^戒毒工作領導小組”由基層政府機關組成，缺乏強制性執法權，在工作中沒有“抓手”，社區戒毒工作中經常出現拒絕社區戒毒、戒毒人員脫失等現象，在這一背景下，將以公安機關為主體的禁毒辦加入社區戒毒工作中來，就可以“借”禁毒辦的參與而獲得公安機關對社區戒毒執行的權力保障，對社區戒毒人員產生一些有益于執行的威懾力。而將禁毒預防教育等職能分配給禁毒辦，則是“以規范替代協調”的做法。在既有的體制下，公安機關協調同級的教育部門共同開展禁毒預防教育，很難得到教育行政機構的主動配合，教育部門的重心在培養學生知識體系，禁毒預防教育大多是以行政化推行的方式來實現的，與其讓公安機關以禁毒辦的名義“一事一議”地展開溝通協調，不如簡單直白加以規定就好。這兩部分職能，事實上是禁毒辦在查漏補缺，從既有的規范中找出那些職能部門的權責間隙并賦予禁毒辦承擔，使禁毒辦在外觀上具有履行具體職責的形象。

五、完善禁毒專責機構設置的路徑探索

設置禁毒委和禁毒辦作為專責機構，是禁毒工作的客觀需要。但在目前的禁毒體制之下，這一機構體系也確有完善空間。目前諸多地區都著手實現禁毒專責機構的實體化改造，并且結合各自的地域特征有不同的做法。但回歸到問題本身，我們需要討論的，一是設置“禁毒辦”這樣一個層級禁毒專責機構的必要性；二是如果有必要設置禁毒辦，其基本的構造應當是如何確立的。對于前一個問題，我國禁毒職能機關的龐雜繁多，決定了專責機構應當選擇“協調指導型”作為建構基礎，不宜在當前已經固化的業務權限分配的基礎上進行全面改造，設立一個擁有實體性權力的專責機構。無論是1990 年出于滿足公約需求，還是2008 年《禁毒法》予以的法律化規定，禁毒委的設立都是正當且合理的。但是在這一設置之下，再行設立禁毒辦作為常設機構就值得討論。從國家層面來說，禁毒辦的配備是合理的，以部委作為成員單位的國家禁毒委召集和開展工作，程序繁冗且難以保障效率，有一個層次較高（設在公安部）的機構，仍舊承擔議事協調職責，并不會產生較大的沖突。但在地方層面，公安機關需要從事具體的禁毒事務，以公安機關內設禁毒辦的形式來完成日常的毒品犯罪打擊、禁毒預防教育、禁吸戒毒等工作，以單一的公安機關行使職權可能很難完成。但這并不意味著配置地方禁毒辦的規則是無效的，只不過在當前的制度資源之下，禁毒辦很難發揮預設作用［13］。

（一）以合理性職權分配為基礎的實體化

當前以公安機關為基礎的禁毒辦實體化建設，取得了一定的正面效果，但也有可能會導致禁毒辦進一步陷入“空轉”狀態。如前所述，將禁毒辦設在公安機關，在頂層設計中是沒有問題的，而在地方性禁毒專責機構的配置上，上位法并沒有關于禁毒辦的明確規定。當前設立地方禁毒辦的根本目的，是通過一個上位機構常設化的方式來強化公安機關的禁毒職能，而在職能分配已經固化的背景下增設禁毒辦，從立法動機上看具有相當程度的目的性訴求。結合我國禁毒工作的發展狀況，專責機構的設置雖屬必要，但更優先的選項是厘清禁毒工作內核并合理展開禁毒業務分工。筆者調研發現，很多禁毒職能部門認為“禁毒辦設在公安局，（禁毒）就是公安的事情”，如果將設立于公安機關的禁毒辦繼續予以“實體化”，無異于將公安機關這一禁毒職能機關直接轉變為禁毒專責機關，這對于職能劃分和權力配置來說將會形成邏輯重疊——公安機關負責涉毒違法犯罪打擊、易制毒化學品管控，同時又協調預防教育、禁吸戒毒等等事務。一方面是與其他業務部門平級的機關，另一方面又有超越他們的權限，這樣的設置不應當是“實體化”的最終歸宿。顯然，我們不能因為公安機關“叫不動”別的部門，就設立專責機構來賦予公安機關“叫得動”的權力。某種意義上看，這并不是權力擴張，而是義務添附。在公安業務專業化日趨完善的當下，再給公安機關增添“非警務化”的負擔，其實是不明智的。因此，首先應當去考慮，如何才能讓其他的機關具有積極參與禁毒事務的動力。

合理劃分禁毒工作的職權，可能是解決這一問題的關鍵。公安機關在禁毒事務中面臨著“多頭并舉”的態勢，事實上削弱了公安機關的業務效率。舉例來說，在2001年國務院辦公廳發布的《關于轉發〈國家禁毒委員會成員單位主要職責〉的通知》（國辦發〔2001〕4 號）中，公安機關的業務一共有三項，①具體包括：1.掌握毒品違法犯罪動態，研究制定預防、打擊對策；2.組織、指導、監督毒品犯罪案件的偵查工作，毒品預防教育、禁吸戒毒、禁種鏟毒工作，麻醉藥品、精神藥物安全管理和易制毒化學品管制等工作，以及因毒品犯罪被判處有期徒刑在被交付執行前剩余刑期在1 年以下的和被判處拘役的罪犯的監管改造工作；3.履行國際禁毒公約義務，統一協調禁毒國際合作。而衛生行政部門的業務一共有六項。②具體包括：1.監督地方各級衛生行政部門對戒毒醫療機構的設置審批工作，組織協調地方各級衛生行政部門取締非法設立的戒毒醫療機構；2.制定戒毒治療的規章制度和工作規范，對強制戒毒所、勞教戒毒所、戒毒醫療機構從事醫療和護理工作的人員進行資格認證；3.貫徹“預防為主”的方針，積極開展健康教育工作，對經吸毒引起的傳染性疾病依法進行監督管理，并對治療工作提供業務指導和技術服務；4.加強對醫療機構內部麻醉藥品和精神藥物的管理并規范使用，加強處方管理；5.指導戒毒治療科研工作，鼓勵積極探索新的臨床戒毒治療方法；6.配合公安機關和司法行政機關開展強制戒毒和勞教戒毒工作。但是，在2021 年《戒毒醫療管制辦法》第5 條和第7 條規定，戒毒醫療機構的設置規劃需要會商同級公安機關，并且在登記時報同級公安機關備案；2016 年《吸毒成癮認定辦法》第4 條規定，只有公安機關“因技術原因認定有困難的，可以委托有資質的戒毒醫療機構進行認定”。這些規則，造就了公安機關在禁毒工作中廣泛存在，導致其他職能部門逐漸降低了主動性和積極性。普遍形成了公安機關積極主責，其他部門消極配合的現象和觀念。也就是說，合理分配禁毒事務中的職能權限，讓其他的禁毒業務部門有一定的主體性和獨立性，能夠享有在特定的禁毒事務中的話語權，從而促進其參與禁毒工作的積極性，較之于一味強化禁毒辦的實體性，相對更容易實現一些。這一做法并非削弱了公安機關的職權，反而可以將有限的資源更好地配置在多元領域，從而實現禁毒職能部門工作內容的合理分配。

（二）以組織常態化為表現的實體化

近年來各地嘗試的禁毒辦“實體化”，動機在于賦予禁毒辦在議事協調功能之外的實質性權力，這一思路事實上是我國禁毒工作責任體系在規則層面從單一到多元轉向后的衍生現象。由于公安機關難以承擔所有的禁毒事務，但慣常思維又將公安機關推向前臺，其他職能部門協作意愿不強，以禁毒辦的名義直接開展工作，不僅效率更高，也能夠促進各職能部門的協調溝通。這可能是禁毒辦“實體化”的根本目標，因此有些地區將禁毒辦設在較之于同級公安機關更高層級的政法委，有些地區甚至為了強化禁毒辦的實體地位，通過將黨委與禁毒委合并的方式，將禁毒辦納入黨委內設機構，從而提高禁毒辦的層級，促進在具體工作中的主導權。

即便這一思路有一定程度的合理性，并且通過地方性法規著手制定禁毒辦實體化轉型規則，不管是由公安機關為主體的禁毒辦實體化規則，或者將禁毒辦設置于政法委，抑或將黨委與禁毒辦結合并納入黨委之下，這些做法都在一定程度上解決了禁毒辦成為實體之后的“空轉”現象。但上述嘗試無一例外都是為了凸顯禁毒辦的重要性、提高禁毒辦層次或者讓禁毒辦更有話語權的手段，事實上并未能從根本上解決禁毒辦的地位問題，禁毒辦的設立規則仍舊是“地方性”的。由于上位法沒有相應的規定，禁毒辦缺乏明確授權性規則的現象客觀存在，地方性禁毒條例大多只能概略規定禁毒辦的設置，對機構組織、職能范圍難以進行明確和細化。有鑒于此，《禁毒法》等上位法應當對此有所回應，在修訂時予以規范，對禁毒辦的設置與歸屬，工作機制、管轄范圍和業務職能的劃分進行較為明確的規定。這一規則的樹立并非僅為禁毒辦獲得法律上的正當性，更是為了明晰禁毒辦的法律定位，樹立禁毒辦在職責范圍內的執法權威。

結 語

禁毒專責機構是順應禁毒工作規律而萌生的組織體系，傳統的禁毒職能分配造就了我國“指導協調型”專責機構的特征。在中央與地方事權分離的背景下，中央禁毒專責機構的議事協調功能與地方禁毒專責機構的統一業務功能難以得到同等的保障，地方禁毒專責機構實體化的初衷，正是由于禁毒委員會辦公室難以組織協調同級職能部門的衍生現象。但依靠地方性禁毒條例開展“實體化”的進程，由于缺乏上位法授權和禁毒職能分配的固化而存在諸多障礙。促進禁毒專責機構的組織運轉，應當在科學剖析禁毒業務的基礎上合理劃分職能分配，同時修訂和完善上位法，確立禁毒委員會和禁毒委員會辦公室的機構設置規則，促進我國禁毒專責機構的專業化與科學化。