從私法到公法：數字時代隱私權保護的模式延展*

陳錦波

（中國政法大學訴訟法學研究院，北京 100088）

一、問題的提出

凡是文明社會，都注重對個人隱私的保護。對隱私的保護需求源于人的羞恥本能，是人類的一種自然情感?！?〕參見張新寶：《從隱私到個人信息：利益再衡量的理論與制度安排》，載《中國法學》2015 年第3 期。學界目前對個人隱私和個人信息之間的關系還存在不同理解，〔2〕參見周漢華：《平行還是交叉：個人信息保護與隱私權的關系》，載《中外法學》2021 年第5 期；王利明：《和而不同：隱私權與個人信息的規則界分和適用》，載《法學評論》2021 年第2 期。但從《中華人民共和國民法典》（以下簡稱：《民法典》）的條文規定來看，立法者顯然是把個人隱私與個人信息歸結為了一種交叉關系?！?〕《民法典》第1032 條第2 款規定：“隱私是自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動、私密信息?！笨梢?，在立法機關看來，個人信息中的私密信息也屬于個人隱私。本文以下對“隱私”概念的用法，也將與現行法保持一致。也就是說，本文所謂的“個人隱私”除了包含“私密空間”“私密活動”“私人生活安寧”等不屬于個人信息的事項外，還包括“個人信息”中的“私密信息”事項。當我們把個人隱私權利化后，就形成了所謂的“隱私權”概念。一般來說，隱私權是指人們對私人生活安寧和私人生活秘密的維護?！?〕參見張新寶：《隱私權的法律保護》，群眾出版社2004 年版，第7 頁；王利明：《隱私權概念的再界定》，載《法學家》2012 年第1 期。

國內學界當前有關隱私權的研究主要集中在以下四個方面：其一，闡述隱私權的概念和類型；其二，界定隱私權的性質；其三，辨明隱私權與其他權利的差異；其四，討論隱私權的保護方式（包括公法保護方式和私法保護方式）。本文的討論將在上述第四類研究的基礎上展開。就隱私權的公法保護而言，學界已有一定研究。例如，有學者指出，對個人隱私采取單一的私法保護是不夠的，有必要引入公法保護方式；〔5〕參見丁曉東：《個人信息私法保護的困境與出路》，載《法學研究》2018 年第6 期；趙宏：《從信息公開到信息保護：公法上信息權保護研究的風向流轉與核心問題》，載《比較法研究》2017 年第2 期；吳偉光：《大數據技術下個人數據信息私權保護論批判》，載《政治與法律》2016 年第7 期；王學輝、趙昕：《隱私權之公私法整合保護探索——以“大數據時代”個人信息隱私為分析視點》，載《河北法學》2015 年第5 期。另有學者從憲法角度關注公民隱私權的保護問題，〔6〕例如，王秀哲、李延舜等學者就長期專注于公民隱私權的憲法保護問題之研究。認為隨著信息時代的來臨，信息隱私權已經迎來了它的憲法時刻；〔7〕參見余成峰：《信息隱私權的憲法時刻：規范基礎與體系重構》，載《中外法學》2021 年第1 期；李忠夏：《數字時代隱私權的憲法建構》，載《華東政法大學學報》2021 年第3 期。更多學者則是把研究重點集中在了個別類型隱私權的公法保護問題上?！?〕參見陳道英：《網絡時代的通信秘密：性質、范圍及限制》，載《暨南學報（哲學社會科學版）》2022 年第7 期；劉素華：《論手機自動記錄用戶行動軌跡與個人信息保護》，載《法學評論》2020 年第5 期；田芳：《手機定位信息的憲法保障》，載《華東政法大學學報》2019年第1 期；朱?；荩骸侗缓θ藗€人隱私信息保護的理論證成與體系化建構》，載《國家檢察官學院學報》2019 年第3 期；張紅：《指紋隱私保護：公、私法二元維度》，載《法學評論》2015 年第1 期。此外，張翔、杜強強、王鍇等還就如何保護公民個人的通信秘密展開爭論。然而，與民法學界有關隱私權的豐碩研究成果相比，公法學者的相關探討顯然還存在較大不足?！?〕有論者亦指出：“我國盡管在私法領域已開始重視對他人侵擾個人信息的防御，但在公法領域對國家的不當干預和操控個人信息的行為卻缺乏警醒?！壁w宏：《信息自決權在我國的保護現狀及其立法趨勢前瞻》，載《中國法律評論》2017 年第1 期。造成這種局面的原因主要是在傳統的社會治理過程中，政府在面對隱私權紛爭時多是以具有超然中立地位的政策制定者和矛盾調和者的身份出現，而較少直接成為隱私權紛爭的一方主體?！?0〕參見張新寶：《從隱私到個人信息：利益再衡量的理論與制度安排》，載《中國法學》2015 年第3 期。所以，公民隱私侵權糾紛在以往更多發生在私主體之間，現實中政府侵犯公民隱私權的情形則較少出現。這導致公民隱私權保護問題在以往更多呈現在私法領域而不是公法領域。

然而，隨著社會的發展，特別是信息技術對社會生產和生活的全方位滲透，政府已經進入數據洪流中而成為公民信息的最大收集者和利用者?！?1〕參見張新寶：《從隱私到個人信息：利益再衡量的理論與制度安排》，載《中國法學》2015 年第3 期。政府開始通過處理社會主體的各種信息來完成社會治理?！?2〕對于“處理信息”中的“處理”，本文采取與《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱：《個人信息保護法》）相同的用法，認為這種信息處理活動包括對信息的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開和刪除等行為。例如，公安機關利用公共區域攝像頭所采集的信息來輔助維持社會秩序，網監部門通過對公民上網數據的收集和分析來維護網絡安全，政府各部門因大力推行電子政務而廣泛采集公民信息，等等。政府的以上舉措，當然有助于提高政府的行政效能且實現政府對社會的精準治理，但政府在大量處理公民信息時也存在侵犯公民隱私權的極大嫌疑?！?3〕正如相關學者所言，大數據時代的信息控制者對于個人信息有很強的利用激勵，但缺乏同等程度的保護激勵。作為大數據時代公民信息的最大占有者，政府對于個人信息也是利用激勵強于保護激勵。且基于公權本身的天然擴張性，這種傾向可能會更加明顯。參見周漢華：《探索激勵相容的個人數據治理之道——中國個人信息保護法的立法方向》，載《法學研究》2018 年第2 期。這從近來政府運用“健康碼”“文明碼”等來處置社會公共事務而引發公眾質疑的系列事件中就可窺見端倪?！?4〕參見于平：《“健康碼”還沒走，“文明碼”又來了》，https://new.qq.com/omn/20200906/20200906A02N5400.html?pc，2023 年6 月8 日訪問。輿論認為，政府讓公眾持有“健康碼”和“文明碼”并不是要證明公民本身的健康或文明，其主要的目的是掌握公民的行動軌跡或收集公民的其他隱私信息?！?5〕參見《蘇州“文明碼”把人分類，誰都無權確定文明的標準》，http://www.myzaker.com/article/5f535b048e9f0967ed6b93bf，2023 年6月8 日訪問。政府處理公民信息以完成社會治理與公民強調對自身隱私的護持，這二者間實際上涉及政府所代表的公共利益與公民所持有的私人利益之間的沖突。公法領域的這種沖突與私法領域所討論的公民個人利益之間的碰撞有很大不同，因為在公法領域討論公民隱私權保護，將更多強調公權行使的限度，且往往需要國家在公共利益與私人利益之間尋求保護的平衡點。此時，如何確保政府能夠獲得足夠的公民信息以完成高效而科學的社會治理，同時又保證公民隱私權不因政府的信息處理行為而受侵害，就成為理論必須予以回應的重要問題?！?6〕有論者指出，“如何在個人信息價值挖掘與個人隱私保護之間尋求平衡”已經成為當今時代最大的公共政策難題之一。See Jules Polonetsky & Omer Tene, Privacy and Big data: Making Ends Meet, 66 Stanford Law Review Online 25 （2013）.

二、數字時代隱私權公法保護模式的凸顯

雖然隱私權保護議題從一開始就同時存在于公法和私法領域，但由于社會發展所處歷史階段的局限，隱私權保護在起初更多呈現為一項私法的議題。隨著數字時代的來臨，政府逐步成為公民信息的最大收集者和利用者，隱私權的公法保護必要性才隨之得到極大凸顯。就演進歷程來看，隱私權保護首先更多在私法領域呈現，并且隱私權的私法保護經歷了從消極模式到積極模式的演變；隨后，隱私權保護開始從私法領域向公法領域擴張。

（一）消極性的隱私權私法保護模式

在經濟日益繁榮、技術愈加進步、大眾傳媒逐漸發展時，人與人之間的交集越來越多，彼此之間的距離也越來越近。這給人們的生活帶來了諸多便利，但也讓人們的私人空間變得越來越小。人們開始更加渴望能夠保留自身的私生活領地，而不想讓自身的一切信息都被傳播媒體和社會大眾窺視。

為了因應公眾訴求，立法者開始在法律層面將對公民的隱私保護確立為一項絕對的、對世性的防御權利。在這個階段，因為公權行使主體較少卷入有關公民隱私的紛爭，所以隱私權此時的防御對象主要是大眾傳媒和其他公眾等私主體，立法者所確立的隱私權保護模式也表現為對個體隱私權的絕對保護。這種絕對保護，直接導致法律對社會其他個體自由的限制，其中就會涉及個體之間的利益沖突和平衡?！?7〕個體之間的這種權利沖突主要表現為公民隱私權與其他公民的知情權、言論自由權之間的緊張關系。這里的“知情權”包括知政權（對政府官員個人信息的了解）、社會知情權（對社會公眾人物個人信息的了解）和個人信息知情權（對其他普通公眾個人信息的了解），它們將分別涉及公眾知情權與官員個人隱私權、社會公眾人物個人隱私權以及其他普通公民個人隱私權之間的沖突問題。對于其他公民的言論自由權，通常情況下，如果其言論涉及社會公共利益的合理關切，此時言論自由會成為隱私權侵權的違法阻卻事由；如果其言論僅涉及公民的個人生活而不存在公共生活之關切時，言論自由能否阻卻隱私權侵權的違法則取決于法律的態度。參見張新寶：《從隱私到個人信息：利益再衡量的理論與制度安排》，載《中國法學》2015 年第3 期。政府此時的任務則主要是以一個超然中立的政策制定者和糾紛裁斷者的身份，來調和社會個體之間的上述權利緊張關系。此時的隱私權保護模式，我們可稱之為消極性的隱私權私法保護模式。該模式主要呈現出以下四個特點：其一，它確立了公民隱私權的絕對防御權屬性；其二，它規范的對象主要是隱私權享有者以外的其他社會公眾；其三，政府一般不會成為隱私權紛爭的一方主體；其四，政府的主要任務是調和隱私權享有者與其他社會公眾之間的利益沖突。

實際上，消極性的隱私權私法保護模式對應于工業時代的公民個人隱私保護需求。這個階段的公民隱私權保護模式之所以呈現出前述特性，主要是因為在工業時代，信息業者這一社會群體尚未形成，而政府也主要是作為調和與裁斷個人隱私紛爭的超然中立之存在。所以，在消極性的隱私權私法保護模式階段，對公民隱私權構成威脅的，主要是其他社會個體。公民的隱私保護需求，更多的只是希望自身的私人生活安寧和私人生活秘密不受他人侵擾和窺視，從而得以享有一種消極性的自由?！?8〕有關積極自由和消極自由的經典論述，當首推英國現代政治哲學家以賽亞?柏林的相關學說。參見林來梵：《憲法學講義》，法律出版社2015 年版，第299-300 頁。公民的這種私人生活安寧和私人生活秘密主要關涉的是公眾的自由和尊嚴，人們不希望自己因為隱私盡失而“赤裸裸”地曝光在社會大眾面前。概言之，在傳統的消極性私法隱私權保護模式中，公民人格尊嚴和自由的維護是立法的主要價值追求。

（二）積極性的隱私權私法保護模式

隨著數字時代的來臨，社會信息的價值被前所未有地挖掘和利用。信息逐漸成為一種與物質、能源等同樣重要的資源?！?9〕參見陳錦波：《規制層次與管控理念：自動駕駛汽車的監管進路》，載《蘇州大學學報（法學版）》2019 年第1 期。于是，公民個人信息（包括公民個人隱私信息）的價值不再局限于傳統的人格尊嚴與個人自由，而延展出其在商業和公共管理方面的重要功用。需要說明的是，盡管公民個人隱私的價值此時出現了新的增長點，但維護人的尊嚴和自由仍是國家保護公民隱私權的核心價值理念。只是，時代的新形勢要求國家必須重新審視公民隱私所蘊含的價值，并適時對此作出政策調整。

這個階段最重要的變化之一，是作為新型社會主體的信息業者開始迅速加入對公民個人信息（包括公民個人隱私信息）的挖掘和收集的隊伍。這些信息業者通過廣泛收集公民個人信息，并充分挖掘其中的商業價值來實現盈利。例如，電子商務平臺常常借助公民在電商網站的瀏覽歷史、購買記錄等來收集公民的個人信息，并通過系列算法向潛在消費者推送可能符合該消費者個性化特征的商品或服務信息，以完成精準營銷。再如，一些信息業者通過大量收集、分析和整合公民的個人信息，來建立大型的信息查詢平臺，以滿足社會公眾對其他社會主體信息的了解之需求，并最后完成平臺自身的盈利。信息業者諸如此類的行為，都從一個側面展現出公民個人信息的巨大商業價值。

然而，公民個人信息所凸顯出的這種商業價值與傳統理論對公民隱私權的性質界定有所悖離。因為按照傳統理論對公民個人隱私性質的界定，隱私權是一種純粹的人格權，維護人的尊嚴和自由是立法者保護公民隱私權的核心（甚至是唯一）價值追求，所以公民個人隱私不能被直接當作買賣的客體。這也是消極性隱私權私法保護模式所恪守的核心理念。但是，當人類步入數字時代，信息業者開始大量出現并逐步成為一個合法存在的社會群體，且公民的個人信息成為一種重要的社會資源時，公民對自身隱私信息的利用實際上已經逐漸由消極的社會防御轉變為積極的社會運用。質言之，公眾保護個人隱私已經不再是單純地要求他人不隨意侵擾自身安寧，而是進一步希望自身能夠對個人隱私信息進行自由處分。換言之，隱私權人應當有權自主決定是否公開以及如何公開個人隱私信息。這就表現出了公民隱私權的積極面向。這也正如相關學者所早就指出的，公民隱私權經歷了從信息隱私權向信息自主權〔20〕也有學者將信息自主權稱為“信息自決權”。參見許育典：《憲法》，元照出版有限公司2016 年版，第356 頁；趙宏：《信息自決權在我國的保護現狀及其立法趨勢前瞻》，載《中國法律評論》2017 年第1 期。的發展過程?！?1〕信息隱私權是從消極面強調防止公民私人生活安寧受非法侵擾，信息自主權則是從積極面提倡公民個人對公共生活和社會生活的參與。參見劉靜怡：《隱私權的哲學基礎、憲法保障及其相關辯論——過去、現在與未來》，載《月旦法學教室》2006 年第8 期。如此，立法者對公民隱私權的保護模式也就相應地從消極性的隱私權私法保護模式演變為積極性的隱私權私法保護模式。

可見，相對于傳統的消極性隱私權私法保護模式而言，新型的積極性隱私權私法保護模式更加注重開發公民個人隱私信息內部所蘊涵的巨大商業價值。誠如前文所述，即使是在積極性的隱私權私法保護模式階段，人的尊嚴和自由也構成公民隱私權保護的核心內涵。因此，即使獲得公民本人同意，信息業者在收集和使用公民個人隱私信息時也不能毫無底線。例如，信息業者顯然不能與公民個人達成如下約定：“信息業者可以以侮辱或毀滅公民個人人格的方式來使用公民的個人隱私信息?！彪p方之間的這種約定必定為文明國家的法律所禁止。此外，即便是公民自身，也不能為獲取商業利益而不受任何限制地使用自身之隱私信息。例如，一男性公民答應一家商業公司為其表演行為藝術以為該商業公司贏得最大的社會關注，但該男性公民顯然不能因此而選擇向經過的女性裸露自己的隱私部位來謀求社會熱度，因為這樣將會構成對他人的非法侵擾。

（三）隱私權的公法保護模式

進入數字時代后，公民的個人生活以及與政府的交往都日漸呈現出電子化的趨勢。這種電子化的程度越高，政府對公民信息的掌握需求就越急迫；而政府對公民信息掌握的越詳盡，政府就越可能實現對公共事務的有效和精準治理。這些都促使現代化的政府開始大規模地收集公民個人信息。

具體而言，政府收集公民個人信息主要源于兩方面的內在驅動：其一，政府是公共秩序的維護者和社會福利的促進者，而政府只有掌握足夠的數據方能達成上述目標；其二，公共行政事務的日益繁雜，也促使政府去探尋能夠提升自身行政效能的可行手段，而這些有效行政手段的獲得需要有充足的信息作為支撐，同時，在實踐中，政府也的確憑借著其自身所具有的得天獨厚的資源和條件，逐漸成為現代社會公民信息的最大占有主體?！?2〕參見張新寶：《從隱私到個人信息：利益再衡量的理論與制度安排》，載《中國法學》2015 年第3 期。因此，政府突破了其一直扮演的超然中立角色，而成為一個對公民個人信息（包括公民個人隱私信息）有著利益需求的新型社會群體?？梢?，在數字時代，公民個人信息除了新凸顯出其巨大的商業價值之外，其公共管理的價值也日益得以呈現。

然而，雖然政府運用公權來處理公民個人信息時常常表示是出于維護公共利益的需要，但公眾內心仍然擔憂政府會濫用該項職權。因此，公眾會期待立法者能夠對政府的信息處理行為作出特別之限制。這時，對公民隱私權進行公法保護的必要性就隨之凸顯，這種保護最后也就形成了對公民隱私權的公法保護模式。需要說明的是，國家對公民權利的保護一般包括兩層面的意蘊：一是，在“私人——國家——私人”的三元框架下，國家保護一方私人主體權利不受另一方私人主體行為的侵害；二是，在“私人——國家”的二元框架中，國家對私人權利實行消極不干預和積極保護。本文所謂的“公民隱私權的公法保護”就是在上述第二層面的基礎上展開的。質言之，本文指向的“公民隱私權的公法保護”具體是指國家本身對公民隱私權的消極不干預和積極保護，此時公民隱私權在公法保護模式下囊括了消極的防御權和積極的受保護權這一雙重面向?！?3〕公民相對于國家所享有的防御權和受保護權，學者通常將之稱為國家的保護義務。具體可參見張翔：《基本權利的規范建構》，法律出版社2017 年版，第69-71 頁；陳錦波：《公民姓名權的行政法雙重保護》，載《行政法學研究》2020 年第5 期?？傮w來說，公民隱私權的公法保護模式要更多限制政府一方的權力行使行為，對政府以公共利益為名而處理公民個人隱私信息的行為進行更嚴格的審查。質言之，在公法保護模式下，公民一方的個人隱私利益將得到法律的特別照護。

因此，盡管公民隱私權的私法保護模式和公法保護模式的確擁有很多相似之處，〔24〕在數字時代，隱私權的公法保護模式和私法保護模式的共同之處在于：兩種保護模式都承認公民個人隱私信息除了追求人格尊嚴和自由價值以外還指向其他價值；兩種保護模式都認可公民個人對自身隱私信息在某種程度上的積極處分權；兩種保護模式也都強調對公民個人隱私信息在保護基礎上的積極利用。但它們在防御的對象、所需平衡的利益以及所要遵循的程序上都存在極大差異。其一，隱私權公法保護模式的防御對象主要是行使國家公權力的政府，隱私權私法保護模式的防御對象則主要是隱私權人以外的其他社會私主體。其二，隱私權公法保護模式主要致力于平衡社會公共利益和公民個人隱私利益之間的沖突，隱私權私法保護模式則主要處理的是社會私主體之間的利益矛盾關系。其三，隱私權公法保護模式會給公權力主體附加更重的程序義務，而隱私權私法保護模式對各方程序主體的程序要求基本相同。此外，與隱私權的公法保護模式相比，即使是同屬數字時代的積極性隱私權私法保護模式，也不會刻意強調對一方主體權利的特別保護。這些都彰顯出隱私權公法保護模式和私法保護模式之間的巨大差異。

總之，國家對公民隱私權的保護大致經歷了“消極性私法保護——積極性私法保護——公法保護”三個階段的迭代革新。一方面，隨著公民隱私權積極面向的逐步呈現，私法領域的公民隱私權法律保護開始由消極性的保護模式向積極性的保護模式轉變。另一方面，在數字時代，隨著政府成為公民信息的最大占有者，政府開始脫離超然中立角色而介入公民隱私權紛爭，國家對公民隱私權的保護也相應地從私法保護模式向公法保護模式延展。

三、隱私權公法保護模式劃分的要素考量

在數字時代，公民隱私權的公法保護日益彰顯出其重要性。與隱私權的私法保護模式不同的是，隱私權的公法保護模式時常要處理公共利益與私人利益之間的沖突關系。這就需要我們界定清晰公民隱私權的本質，進而說明在何種條件下個人隱私利益需要退讓于社會公共利益。此外，在展開隱私權的公法保護模式之前，我們還需要對隱私權的效力位階層級作出區分，同時闡明公民隱私信息的不同價值取向，并且分辨公民所持有的不同身份，因為這三個層面的考量共同決定著我們將對公民隱私權采取何種公法保護力度。

（一）隱私權公法保護的本質

信息革命促進了現代政府的數字化轉型，數字政府的建設和推進則使政府產生了對公民個人信息的占有需求。這容易引發政府與個人之間的緊張關系：一方面，政府為實現公共行政目的而需要收集公民的個人信息；另一方面，公眾因對個人信息存有隱私利益之期待而不想公開自身之信息。就本質而言，這是政府所代表的社會公共利益與公民所持有的個人隱私利益間的沖突和矛盾。

在“尊重和保護私人權利”已經為各國憲法所普遍認可的時代背景下，任何一個文明國家都不再會簡單地以“公益絕對優于私益”為理由來粗暴地要求私益主體無條件地對公益項目作出退讓。因此，此時更應該去思考的是：公共利益何時將高于私人利益而得到優先保護？當前，國家處理社會公共利益與個人隱私利益之間沖突的基本原則，一般是看國家在特定情形下有無給予特定公民之隱私權以特別保護的必要?！?5〕參見張新寶：《從隱私到個人信息：利益再衡量的理論與制度安排》，載《中國法學》2015 年第3 期。當然，上述這種思考方式仍然是以公共利益的考量為中心，所以它仍可能會招致“政府以公共利益為名而凌駕和威壓私人合法權益”的質疑。因此，我們不妨再進一步轉換思維方式，即以私人合法利益為思考的核心，去考慮“私人利益何種情況下應當為公共利益作出必要的退讓”。筆者于下文中也將在這種思維方式引導下，去討論公民隱私權何時需讓位于政府的信息處理權。質言之，本應由公民自身所獨占的隱私利益，何時應當與政府以及社會的其他成員共享？

隱私制度也是競爭的產物，隱私利益的產生與社會成員之間的相互競爭密不可分?！?6〕參見吳偉光：《從隱私利益的產生和本質來理解中國隱私權制度的特殊性》，載《當代法學》2017 年第4 期。由于社會資源的稀缺以及人類的利己本性，人與人之間就會存在競爭?！案鞣N利益之間之所以產生沖突或競爭，就是由于個人相互間的競爭，由于人們的集團、聯合或社團相互間的競爭，以及由于個人和這些集團、聯合或社團在竭力滿足人類的各種要求、需要和愿望時所發生的競爭?！薄?7〕［美］羅斯科?龐德：《通過法律的社會控制》，沈宗靈譯，商務印書館2013 年版，第40 頁。但人類又是社會群體性的動物，所以即便是出于競爭的需要，人與人之間也不得不合作?！?8〕在社會學家看來，人類之所以需要社會群體，是因為社會群體可以滿足個人的兩方面需要：一是工具性需要，即社會群體可以幫助成員去完成個人所不能獨立完成的事項；二是表意性需要，即社會群體可以幫助其成員實現情感欲望。參見［美］戴維?波普諾：《社會學》，李強等譯，中國人民大學出版社2007 年版，第195 頁。于是，競爭與合作的共存就成為社會的基本形態。

基于競爭與合作的雙重考量，社會群體中的成員個人就要時刻思考如何在“信息利益的獨占”和“信息利益的共享”之間尋求平衡。人們此時的隱私偏好已不再是單純的對個人信息的控制或屏蔽，而是會在信息的分享和獨占之間作出動態性的調和?！?9〕See Helen Nissenbaum, Privacy in Context: Technology, Policy,and the Integrity of Social Life, Stanford Law Book, 2010, p.151.質言之，雖然個人隱私信息是社會成員在特定社會群體中所應享有的獨占信息利益，但有時基于社會群體合作利益的考量，個人隱私信息占有者應當與其他社會群體成員共享這種原本由該公民獨占的隱私利益。此時公民隱私權需要為政府的信息處理權作出必要的退讓?！?0〕值得強調的是，此時公民隱私利益對社會公共利益的退讓以“必要”為限。這種必要，是指能夠滿足社會成員之間合作的需要。需要注意的是，社會成員的這種隱私利益必須被放置在特定群體的語境中考量。因為在一個社會群體中屬于隱私的個人信息，在另一個社會群體中有可能就不構成個人隱私。不構成個人隱私的信息，政府在對之進行采集和使用時就無須受公民個人隱私利益保護的限制。公民個人隱私信息的上述特點，也可認為是個人信息同時具有個人性和社會性的雙重屬性，對個人隱私信息的保護應當從個人控制走向社會控制，從而實現個人利益和社會整體利益之間的平衡?！?1〕參見高富平：《個人信息保護：從個人控制到社會控制》，載《法學研究》2018 年第3 期。

總之，隱私權公法保護的本質在于國家要對社會公共利益和個人隱私利益進行必要的衡平。公益和私益之間的這種衡平則具體可以從隱私權層級的區分、隱私信息價值指向的闡明和公民身份差異的辨別等三個維度來進一步展開。

（二）隱私權的層級區分

公民權利在普遍性、固有性、不可侵犯性和不可讓渡性等程度上有所差別，因此學者們往往將公民權利區分為三個層次，即原權層次的權利、憲法基本權層次的權利和一般法律權利層次的權利?！?2〕參見許育典：《憲法》，元照出版有限公司2016 年版，第360-363 頁。顧名思義，原權層次的權利是指一個人原本應當享有的權利，因此原權又可稱為固有權；〔33〕原權又稱固有權，它被認為是一種自然權，是人之所以為人所應當享有的權利。原權先于國家而存在，它具有固有性和普遍性。憲法基本權層次的權利和一般法律權利層次的權利則是指通過憲法或一般法律予以明確規定的權利。當然，盡管我們可以對公民權利作出上述的層級化區分，但這并不表示一種權利只能固定地屬于某一層次。例如，雖然原權一般無須憲法和法律予以明文規定，但很多時候國家為了警示政府、限制公權，會通過憲法和法律將原權實證化。實際上，將公民權利層級化的意義主要在于，它可以確立權利保障的優先順序、確定權利限制理由的寬嚴以及明確權利在能否拋棄上的限制程度等。

從域內外立法來看，各個國家或地區均已在憲法和法律層面對公民隱私權予以了確認?！?4〕雖然很多國家和地區都沒有在憲法典中明確規定“公民隱私權”，但其均從相關憲法條文中解釋出了公民隱私權的內涵。在美國，公民隱私權通過憲法第四修正案、憲法第五修正案、侵權法以及大量判例確立的規則來加以證成?！?5〕See James Grimmelmann，Internet Law: Cases & Problems, Semaphore Press, 2019, p.208-301.在德國，學者們一般認為公民隱私權的保護意涵已經囊括在《德國基本法》第2 條有關人性尊嚴的規定之中，同時《德國民法典》將公民隱私權確認為一種一般人格權。我國學界一般認為公民隱私權的基本權內涵可從《中華人民共和國憲法》（以下簡稱：《憲法》）第38 條、第39 條和第40 條中推出；〔36〕參見王利明：《隱私權概念的再界定》，載《法學家》2012 年第1 期。同時，《民法典》也獨立設置了人格權編，公民隱私權就是在該編之下得以明文規定?？傊?，從各個國家或地區的立法例來看，公民隱私權顯然已經被普遍確認為一種同時具有憲法基本權層次與一般法律權利層次的權利。此外，正如本文開篇所言，公民隱私權源于人類的羞恥本能，是人類的一種自然情感，是人之為人所固有的一項權利。因此，公民隱私權還可歸結為一種原權（或固有權）。

此外，將公民權利劃分為原權、基本權和一般法律權利的做法是對權利的縱向層級化，而公民權利實際上還存在橫向的層級化現象。換言之，屬于同一縱向維度的權利，在特定條件下可能也會存在橫向上的效力位階差別。以憲法基本權層面權利的橫向層級化為例：公民隱私權和公眾言論自由權同屬于憲法規定的自由權范疇，但特定情形下公民隱私權就會優先于公眾言論自由權而得到特別保護，這就展現出了自由權的橫向層級化特征?！?7〕參見許育典：《憲法》，元照出版有限公司2016 年版，第363 頁。其實，不管是權利的縱向層級化還是橫向層級化，它們對于公權行使主體而言，都意味著公權行使者對這些分屬不同層級的權利需要給予不同程度的照護。

當然，盡管我們可以對公民隱私權做橫向和縱向等兩個維度的層級化，但本文將主要在公民權利的縱向層級化維度上來展開論述。這是因為對公民隱私權做橫向層級化區分時，主要處理的是基本權利主體之間（也即公民與公民之間）的利益沖突，這不屬于本文的主要討論范圍；對公民隱私權的縱向層級化區分，則會涉及對政府的信息處理權行使之不同程度和不同方式的限制，這事關本文宏旨。因此，本文在展開公民隱私權的公法保護模式時，將會在縱向上將公民隱私權區分為原權、基本權和一般法律權利等三個不同層級。在此基礎上，筆者將對政府數據處理的行為提出不同嚴格度的要求，這些不同的要求即構成對公權行使者權力的不同程度的限制。

（三）公民隱私信息的價值指向

公民不同的個人隱私信息蘊含著不同的內在價值追求，這些具有不同價值的個人隱私信息指向的是公民的不同利益。正如前文所言，隱私權在傳統上主要是為了保護公民的人格尊嚴和個人自由免遭侵害，因此國家以往對公民隱私權本身所確立的是一種絕對防御權體系。隨著時代的發展，公民隱私信息的商業價值和一般公共管理價值開始呈現，國家和市場有利用公民隱私信息的現實需求，公眾也愿意讓渡部分不那么重要的隱私信息來謀求個人利益。因此，公民隱私信息實際上可以從價值層面做不同意義的分割，這些不同價值的隱私信息實際上蘊含著公民的不同利益指向。如果從“核心——邊緣”的二元維度來區分公民隱私信息，蘊含公民人格尊嚴和自由價值的公民個人隱私信息就顯然關涉著公民的核心利益，僅僅蘊含著商業價值和一般公共管理價值的公民個人隱私信息則相對地指向公民的邊緣利益。政府在處理公民的這兩類具有不同利益取向的個人隱私信息時，所遵循的標準將有所不同。具體來說，政府在處理事關公民核心利益的隱私信息時將受到更嚴格的法律限制，政府在處理僅僅關涉公民邊緣利益的隱私信息時則有較大的發揮空間。

實際上，我們之所以把公民隱私權區分為原權、基本權和一般法律權利等不同的效力位階，也是因為公民隱私權在不同效力位階層面所追求的價值有所不同。

首先，公民的某些個人隱私信息可能直接關涉該公民的人格尊嚴。人格尊嚴關聯的是公民的核心隱私利益，它指向的是原權性質的公民隱私權，這在任何時候都不得為外力所剝奪。例如，任何個人或組織在任何情況下都不能強迫公民在公共場合赤裸身體以達到羞辱目的。

其次，公民的某些個人隱私信息可能關涉該公民的個人自由。這時的公民個人信息也關聯著公民的重要隱私利益，但它指向的僅是憲法基本權層次的公民隱私權。對于公民的這種個人自由，他人只得在例外情形下干涉。例如，任何組織或個人在未經允許時一般都不得進入公民的住宅，但如果警察機關是為了維護公共安全的需要且已獲得合法授權，那么警察機關就可以對公民住宅展開必要的搜查。

最后，公民個人隱私信息有時僅僅體現為一般法律層面的權利。正如前文所言，在數字時代，公民的個人隱私信息已經彰顯出其巨大的商業價值和公共管理價值。與人格尊嚴和自由這一人類的核心利益相比，這時的公民個人隱私利益屬于相對邊緣的隱私利益，隱私權此時指向的也更多是一般法律層級的權利。

總之，公民個人隱私信息因其蘊含價值的不同，附著其上的隱私權也將受到不同力度的保護。

（四）公民身份的差異辨別

根據在公共生活中的受關注度以及對公共問題的影響力的不同，我們可以將公民身份區分為公眾人物和普通私人等兩類。所謂“公眾人物”，是指那些“深入參與重要的公共問題之解決過程的人，或由于其名望而在廣受關注的事件中有影響的人”?！?8〕參見［美］阿蘭?艾德斯、克里斯托弗?N.梅：《美國憲法個人權利案例與解析》，項焱譯，商務印書館2014 年版，第365 頁。公眾人物既包括政治人物，也包括科技、經濟、醫療、文化、教育等社會各界精英，甚至還包括那些由于公共事件而非自愿性地成為社會關注焦點的公民個人?！?9〕參見葉名怡：《真實敘事的邊界：隱私侵權抗辯論綱》，載《中外法學》2014 年第4 期。在公民隱私權的保護實踐中，公眾人物由于被認為具有更低的隱私利益期待等原因，〔40〕“合理隱私期待”是美國在判例中逐漸確立的隱私權保護規則，該規則最早在1969 年的Pearson v.dodd 案［410 F.2d 701,705（1969）］中就為法院所提出。因而受到更窄范圍的個人隱私保護。例如，在我國，中共中央辦公廳、國務院辦公廳早在1995 年就出臺了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，并在2017 年繼續頒布了《領導干部報告個人有關事項規定》和《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》。這些規范性文件要求領導干部對自身相關收入進行申報，且對領導干部需要申報的收入事項作了明文列舉?！?1〕參見李思強：《我國公務員財產申報制度問題研究》，長春工業大學2021 年碩士學位論文，第14 頁。這些文件出臺的直接目的當然是為了預防公職人員腐敗，但在立法上只要求公職人員而不要求普通私人申報收入，其重要考慮顯然也在于公職人員的公眾人物屬性，因此公職人員所享有的隱私保護范圍比普通個人要小。同樣，在域外，公眾人物在個人隱私保護問題上也受到更多的限制?！?2〕See Jamie E.Nordhaus, Celebrities’ Rights to Privacy: How Far Should the Paparazzi Be Allowed to Go?, 18 Review of Litigation 289（1999）.

學界一般也認為，“屬于公眾人物”很多時候可以成為隱私侵權的抗辯理由。這種觀念的正當性基礎主要在于以下幾個方面。其一，公眾人物（如政治人物）往往關涉公共福祉，因此應當接受公眾更多的監督。其二，公眾人物（如明星）往往因備受公眾關注而獲益，基于受益與負擔對等的原則，公眾人物也應當承受更多的負擔。其三，公眾人物常常是主動招攬社會的注意力，其隱私保護期待理應被降低。其四，公眾人物往往是社會大眾的榜樣，我們理應通過披露更多的公眾人物信息，來塑造社會的正確價值觀并推進相關公共議題的研討?！?3〕參見葉名怡：《真實敘事的邊界：隱私侵權抗辯論綱》，載《中外法學》2014 年第4 期?；谝陨峡剂?，政府在處理公眾人物與普通私人的個人隱私信息時所要遵循的法定要求和程序將會有所不同。

總之，隱私權公法保護的本質在于平衡社會公共利益和個人隱私利益。國家在其間的這種衡平，需要做三個維度的縝密考量：其一，區分隱私權的效力位階層級，將隱私權區分為原權、基本權和一般法律權利等三個層級；其二，闡明公民個人隱私信息的價值指向，將公民隱私利益劃分為公民的核心隱私利益和邊緣性隱私利益等兩大類；其三，辨別公民所持有的不同身份，將公民劃分為公眾人物和普通私人等兩種。在此基礎上，國家方能具體展開對公民隱私權的公法保護進路。

四、數字時代隱私權公法保護模式的展開

如前所述，與隱私權的私法保護模式相比，〔44〕這里的公民隱私權私法保護模式包括消極性的公民隱私權私法保護模式和積極性的公民隱私權私法保護模式。隱私權的公法保護模式會特別強調對一方紛爭主體（政府）權力的特別限制，且時常需要不斷在社會公共利益和公民個人隱私利益之間作出衡平。在政府處理公民信息的過程中，國家對權力（利）主體權益的衡平主要表現在兩方面。一方面，國家會對政府處理公民個人隱私信息的權力進行限制。也就是說，如非必要，政府不得處理公民的個人隱私信息。另一方面，國家會為了社會群體成員之間合作的需要，而要求公民例外性地對政府的信息處理行為作出適度退讓。也就是說，公民個人隱私利益有時需要讓位于社會公共利益。質言之，國家對公民隱私權進行嚴密保護是原則，而要求公民公開自身所獨占的隱私信息則為例外。

那么，國家具體應當如何開展對公民隱私權的保護呢？正如筆者前文所言，隱私權所處的效力位階層級、隱私信息所指向的公民價值追求以及公民所持的身份差異等因素共同決定著國家對公民隱私權的保護力度。因此，我們需要在對上述三個因素做全面而細致考量的基礎上，分別設置不同的隱私權公法保護模式。筆者將這些隱私權的不同公法保護模式概括為以下四類，即隱私權的絕對公法保護模式、隱私權的嚴格公法保護模式、隱私權的一般公法保護模式和隱私權的弱公法保護模式。

（一）隱私權的絕對公法保護模式

在公民隱私權的四種公法保護模式中，絕對保護模式對公民隱私權的保護力度最大。這種模式要求對政府處理公民信息的行為作出最為嚴格的限制，以最大限度地保障公民隱私權。

之所以采取如此強而有力的隱私權公法保護模式，是因為此時的公民個人隱私信息往往指向了公民隱私權的核心價值——人格尊嚴和自由。這關涉公民原權層面的權利。這是國家對公民個人權利所應進行的最低限度的保障，也是一個文明國度所應當捍衛的社會底線。因為如果處于這一層面的公民權利遭到任意踐踏，那么公民所處的社會與僅僅遵循弱肉強食規則的叢林世界將沒有區別。根據《憲法》第38 條的規定，從隱私權保護角度來講，關涉公民人格尊嚴的隱私信息由于涉及公民最本質與最核心的利益，此時的公民隱私權系屬為憲法所再次確認和強調的原權層次的權利，因此憲法將給予其最高程度的保護。換言之，《憲法》第38 條有關公民人格尊嚴受國家根本法絕對保護的規定可視為隱私權絕對公法保護模式在成文法上的直接表達。

此外，需要強調的是，盡管我們根據身份的不同而將公民劃分為公眾人物和普通私人，并認為公眾人物對自身隱私利益的期待要遠低于普通私人對自身隱私利益的期待，但這種認識僅僅在公民隱私權指向的是公民的邊緣性隱私利益而非核心性隱私利益的情形中才能成立。并且，此時涉及的公眾人物的邊緣性隱私利益還應當與公共生活密切相關，否則我們也沒有理由去特別苛求公眾人物降低對自身隱私利益的期待?！?5〕參見張新寶：《從隱私到個人信息：利益再衡量的理論與制度安排》，載《中國法學》2015 年第3 期。易言之，上述兩個限定條件是我們對公眾人物提出更高隱私曝光請求的前提。在個人信息關涉到公眾人物的核心隱私利益（如關系到公眾人物的人格尊嚴）時，上述兩個限定條件尤其應當得到強調。因此，針對涉及公民核心隱私利益的情形，國家不應再區分公眾人物與普通私人，而應一并給予此時的公民隱私權以絕對的公法保護。

總之，絕對公法保護模式所要保護的隱私權屬于原權層次的權利，且該隱私權所指向的個人隱私信息之價值追求也通常在于維護公民的人格尊嚴，這屬于不容侵犯的基本權核心?！?6〕參見陳慈陽：《憲法規范性與憲政現實性》，翰蘆圖書出版有限公司2007 年版，第80 頁。因此，不僅公權機關不能以任何理由剝奪公民此時所享有的隱私權，而且享有該隱私權的公民自身也不能以任何理由放棄該項權利?！?7〕因為公民放棄自身最核心的權利（人格尊嚴）如果被允許，這必然會成為強權欺凌弱者的借口，從而導致弱肉強食的惡果。質言之，政府此時負有對公民隱私權予以絕對保護的義務。

（二）隱私權的嚴格公法保護模式

隱私權的嚴格公法保護模式，其對公民隱私權的保護力度僅次于隱私權的絕對公法保護模式。相對于隱私權絕對公法保護模式對公民隱私利益的絕對化保護而言，隱私權的嚴格公法保護模式、隱私權的一般公法保護模式和隱私權的弱公法保護模式則可謂是對公民隱私利益的相對保護。在這三種相對保護模式中，隱私權的嚴格公法保護模式是對隱私權保護力度最強的一種。

隱私權嚴格公法保護模式主要涉及公民基本權層次的權利。盡管公民的此類個人隱私信息不像公民原權層次的權利那樣會關涉公民最核心層面的需求，但公民基本權層次的權利往往直接決定著公民個人能否獨立且完整的發展，因此也屬于極重要的公民權利。只是此時公民的這種基本權往往會與其他公民的其他類型基本權產生沖突，或者會涉及公民自由與社會公共治理間的緊張關系，所以國家無法對公民基本權層次的隱私權予以絕對的、排他性的保護，而需要適當平衡保護和利用的關系。

在嚴格公法保護模式具體法律機制的落實上，國家一般都是通過賦予作為信息處理者的政府以強行性義務的方式來實現對公民隱私權的公法保護。例如，根據《中華人民共和國網絡安全法》的第45 條的規定，網監部門對于自身在履職過程中獲知的公民個人隱私信息應當嚴格保密，不得泄露、出售或非法向他人提供?！吨腥A人民共和國電子商務法》（以下簡稱：《電子商務法》）第25 條也有類似的規定：電子商務的主管部門對于電子商務經營者提供的涉及公民個人隱私的數據應當嚴格保密，不得泄露、出售或非法向他人提供?！秱€人信息保護法》更是設立專章專節即第二章第三節來對國家機關處理個人信息的活動予以嚴密規范。

可見，嚴格公法保護模式對公民隱私權是以保護為主而以利用為輔。那么，國家何時可以請求對公民的個人隱私信息予以合理利用呢？實務中的常見做法，主要是看該公民的個人隱私信息是否關涉公共利益，以及該隱私信息所涉及的公民自由是否必須讓位于該公共利益。例如，在“廣州市白云區教育局與方某政府信息公開上訴案”中，二審法院即認為應當公開幼兒園老師的體檢材料，因為“教師身體健康檢查材料關系到幼兒園全體學生的健康安全，若以涉及個人隱私為由不公開將給幼兒園學生、家長的利益造成重大影響”?！?8〕廣東省廣州市中級人民法院（2014）穗中法行終字第1703 號行政判決書?？梢?，二審法院此時即認為，在特定情形下公民的個人隱私權應當向公共安全作出讓步。

域外的司法判例也逐漸認可公民隱私利益對社會公共利益的必要退讓。以警察機關對公民的搜查為例，在傳統的公法視域中，一般認為公民有權拒絕政府人員對自身居所、物品或身體的搜查，以此保護公民的隱私權。但在美國后續發生的Weeks v.United States 案中，法官認為“政府有權在逮捕被告時對被告進行搜查”?！?9〕See Weeks v.United States, 232 U.S.383, 392 （1914）.在半個世紀之后發生的Chimel v.California 案中，法院則進一步明確了政府可以對相對人進行搜查的范圍?！?0〕See Chimel v.California, 395 U.S.752 （1969）.于是，傳統公法所確立的“政府不得隨意搜查公民”的標準被這些后續的司法實踐不斷降低。

實際上，進入數字時代后，公民隱私權保護與政府的管理需要之間將可能產生更多的沖突與摩擦。例如，在警察搜查公民智能手機的事件中，美國政府一度認為，對公民智能手機的搜查與對公民其他實體物品的搜查并沒有本質上的區別。但正如Riley v.California 案所顯示出來的一樣，智能手機中往往儲存著遠遠超過實體物品容積的巨量私人信息?！?1〕See Riley v.California, 572 U.S.373 （2014）.智能手機中所儲存的這些私人信息在量和質上確實都跟傳統實體物品所儲存的私人信息存在巨大差異?！?2〕See James Grimmelmann，Internet Law: Cases & Problems, Semaphore Press, 2019, p.216-217.通過智能手機中的信息，公民個人身份將被精準地識別。因此，警察機關在對公民的智能手機等智能設備進行全面搜查時有必要更加審慎。其實，警察機關有時根本無須對智能設備中的信息進行全面搜查。警察機關更合理的做法，應當是通過扣留智能設備并切斷該智能設備與網絡的連接來防止相關信息被非法擦除。當然，警察機關在有特別理由的情形下，也可以對智能設備中所儲存的信息進行全面搜查。比如，警察機關有證據證明該智能設備中的信息與某一犯罪行為有關，或者智能設備中所儲存的信息有助于識別某一案件的犯罪嫌疑人，抑或智能設備中的信息有助于保護相關警方人員的身份不暴露，等等。但在更多情況下，警察機關要對公民的智能設備進行全面搜查以采集公民相關信息時，必須征得該公民的明確同意，或者獲得法律的明確授權。

以上是本文對如何在公法層面來保護處于基本權層次（主要是人身自由權層次）的公民隱私權的論述，所舉的諸多事例也體現了國家在社會公共利益與公民個人隱私利益之間的權衡，以及對公民隱私信息是關涉公民核心性利益還是公民邊緣性利益的考量。除此之外，政府在處理事關公民自由權的相關信息時，還有必要對公民的身份（該公民是公眾人物還是普通私人）作出一定的區分。

（三）隱私權的一般公法保護模式

在公民隱私權的一般公法保護模式中，公民隱私權所指向的是一般法律層級的權利，且所觸及的更多也是公民的非核心利益，國家對公民個人隱私信息通常采取一種相對保護的立場。并且，國家此時對公民個人隱私信息的相對保護相對于隱私權嚴格公法保護模式而言在力度上進一步減弱。

整體而言，對公民隱私權的一般公法保護也需要在公民身份、公民個人隱私利益所彰顯的價值以及公民隱私權所透射出的權利層級等三個維度上展開。具體來說，隱私權一般公法保護模式的適用情形主要包括以下三種：其一，適用于公眾人物一般法律權利層次的權利；其二，適用于公眾人物某些受到嚴格限定的基本權層次的權利；其三，適用于普通私人的一般法律權利層次的權利。

一方面，第一種和第三種情形下的公民隱私權指向的都是公民在一般法律層次的權利，該權利中所蘊含的公民隱私利益實際上都屬于公民的普通利益，它們一般不關涉公民的人格尊嚴和自由，而更大程度上彰顯的是公民個人隱私信息的商業價值和一般公共管理價值。蘊含商業價值的公民個人隱私信息，在法律權利上往往表現為一般法律權利層次的財產權。這是數字時代公民充分且積極利用自身信息資源而追求利益回報的表現，也是公民隱私權從免于侵擾的隱私權向自主決定的隱私權邁進的表現?！?3〕參見劉靜怡：《隱私權的哲學基礎、憲法保障及其相關辯論——過去、現在與未來》，載《月旦法學教室》2006 年第8 期。自主決定的隱私權顯然蘊含了公民隱私權的更多積極面意涵?！?4〕參見許育典：《憲法》，元照出版有限公司2016 年版，第356 頁。內嵌公共管理價值的公民個人隱私信息，則是國家對原本屬于消極性的公民隱私權施加一定社會義務的表現。因為在新的時代情勢下，國家已經由傳統的消極性夜警國家轉變為現代的積極性規制國家。此時，國家需要公民積極配合、提供數據，以幫助政府實現對社會公共事務的更科學和更精準的治理。

根據《個人信息保護法》第13 條、第26 條、第33 條、第34 條、第35 條，政府為履行法定職責，可以處理公民個人隱私信息。例如政府為了維護社會秩序，可以通過公共視頻監控來采集公民的人臉圖像，或者通過其他設備來采集公民的個人身份信息（如身份證號）。這些實際上都是國家為發揮公民個人隱私信息的社會管理功能而施加給公民個人的一項義務。當然，政府在處理公民個人隱私信息時必須以服務公益為限度，而不能將公民個人隱私信息用于他途，更不能將公民個人隱私信息非法提供給第三方。此外，政府將公民個人隱私信息用于社會管理時還應當根據公民身份的不同而進行必要的區分：政府對普通私人隱私信息的處理相對于對公眾人物隱私信息的處理而言，應當受到更為嚴格的法律控制。

另一方面，對于隱私權一般公法保護模式所指向的第二種情形實際上有其特殊的內在考量。此時公民的隱私權系屬一種基本權層次的權利，這種層級的隱私權所指向的價值通常為公民的重要隱私利益——個人自由。對于處于基本權層次的公民隱私利益，國家原本應當通過嚴格公法保護模式來加以護持。但公眾人物本身承載了更多的社會期待，且公眾人物往往因備受社會矚目而獲取了遠超普通私人的利益，因此國家要求公眾人物需要相應地承受起更重的社會負擔。這些都導致公眾人物雖然擁有基本權層次的隱私權益，卻只能得到一般公法保護模式的照護。但需要注意的是，此處的公眾人物應當僅指主動型公眾人物。

我們根據當事人是否自愿進入公眾視野，可以將公眾人物分為主動型公眾人物和被動型公眾人物?！?5〕參見葉名怡：《真實敘事的邊界：隱私侵權抗辯論綱》，載《中外法學》2014 年第4 期。主動型公眾人物是指那些自愿成為社會焦點的群體，例如政府官員、影視明星等；被動型公眾人物則是指那些因為媒體或網絡而偶然進入公眾視野，但成為社會焦點并非當事人所愿的那部分公眾人物?！?6〕例如，因網絡謠言而被網民廣泛譴責的人，他們成為公眾人物純屬偶然，且并非其本人所愿。此時，一方面要對涉身其中的公眾人物進行保護，另一方面要加強對源頭（即網絡謠言）的治理。學界對網絡謠言治理的相關討論，參見陳錦波：《不實網絡信息的中介者式法律規制》，載《政治與法律》2021 年第6 期。對于主動型公眾人物，其進入公眾視野即為本人所愿，因此在他們選擇成為公眾人物時，就意味著他們已經同意放棄部分系屬基本權層次的隱私利益?！?7〕當然，這種隱私利益必須不關涉該公眾人物的人格尊嚴，因為人格尊嚴即便是權利人本身也無權放棄。此時國家給予主動型公眾人物以一般公法保護就已足夠。對于被動型公眾人物，我們不能預先推定其已主動放棄基本權層次的隱私利益。例如，由于京東集團、阿里巴巴集團本身的知名度，“劉某某在美涉嫌性侵”案和“阿里女員工被侵害”案中的女性受害者就是被動性地成為輿論焦點，兩案中的女性受害者即為前文所提及的被動型公眾人物。此時，相對于主動型公眾人物而言，國家顯然應當給予這些被動型公眾人物之隱私利益以更高程度的保護。因為被動型公眾人物自身在成為社會焦點的同時往往并不受益，反而是深受其害，此時如果仍然要求該公眾人物去承受較之普通私人更重的義務和負擔，顯然并不合理。因此，國家在對公眾人物處于基本權層次的個人隱私利益進行保護時，對被動型公眾人物隱私利益的護持仍然應當采行嚴格公法保護模式。

（四）隱私權的弱公法保護模式

隱私權的弱公法保護，實際上是國家要求公民例外性的公開原本由該公民所獨占的個人隱私信息。也就是說，國家此時不對公民的該個人隱私信息實行特別保護。這是國家在社會公共利益和公民個人隱私利益之間進行必要衡平的結果。

就本質而言，隱私權的弱公法保護模式是以公民個人隱私信息的利用為主導，而以對該公民個人隱私信息的保護為輔助。此時之所以對公民隱私權采取此種公法保護模式，往往是因為此時的公民個人隱私信息之公共屬性已遠強于其私人屬性。質言之，此時對公民個人隱私信息加以合理利用的價值要遠遠大于對該信息進行嚴密保護的價值。

那么，隱私權的弱公法保護模式將會適用于哪些情形呢？原則上，隱私權的弱公法保護模式主要是針對公民一般法律層次的權利來加以展開，涉及公開的該公民個人隱私信息主要也只蘊含了該公民的邊緣性隱私利益。例如，《電子商務法》第86 條和《個人信息保護法》第67 條都規定，對于行為主體的相關違法行為信息要記入信用檔案，并予以公示。在司法實務中，也多存在法院將不依法償還債務的公民之個人信息向社會公布的情形。這些實際上都是國家在公民個人隱私利益和社會公共利益之間進行必要衡平的結果。因為個人的負債和償債狀況以及公民的其他違法信息，原本只是公民的私人信息，違法行為人并不想讓該信息外泄以免對自身聲譽造成不良之影響。同樣，在多數情形下，國家機關也沒有必要將公民的此類信息公之于眾。然而，如果該公民屢次違法或者違法行為情節較為嚴重，為維護國家利益或不特定第三方的合法權益，國家會選擇將該違法行為人的相關信息予以公布，力圖通過相關信用之懲戒來糾正行為主體的違法行為。

當然，在適用弱公法保護模式時，除了需要對公民所享有權利的位階和該權利所指向的價值進行必要考量外，還有必要對公民此時的身份加以辨別。一般來說，公民隱私權的弱公法保護模式，其所指向的對象更多是公眾人物而非普通私人。這是因為公眾人物的某些個人隱私信息之公共屬性已遠超其私人屬性，這些隱私信息承載了豐富的社會期待，因此國家會要求公眾人物此時要為國家實現社會治理目標而讓渡其某些隱私利益。例如，在李某某嫖娼事件中，人們對于公安機關以警情通報方式向社會公開該明星違法行為的做法并未有太大爭議。然而，同樣是嫖娼事件，當行為人由明星變為普通學生的時候，公眾對校方公示從事了嫖娼行為的學生之姓名的做法就大為詬病，他們認為校方的該舉措實有侵犯學生隱私權的嫌疑?！?8〕參見羅夢婕、周子杰：《復旦3 名學生因嫖娼開除被實名公示 校方：僅在校內，起警示作用》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=171175 8286258569534&wfr=spider&for=pc，2023 年6 月8 日訪問?？梢?，對于同一性質的行為，公眾產生了截然相反的兩種認識。這顯然與李某某系屬公眾人物而案涉三名學生是普通私人不無關系：公眾人物的一言一行都將可能產生很大的社會影響，因此人們對公開實施了違法行為的公眾人物之違法行為事實這一做法抱有更寬容的態度，且公眾希望公安機關對明星違法行為的這種公開處罰會對其他社會公眾產生相應的警示和教育效果。

總之，在具體展開對公民隱私權的公法保護模式時，國家需要在社會公共利益和公民個人隱私利益之間作出必要衡平。國家應當在區分公民隱私權的不同效力位階層級、公民隱私信息所蘊含的不同價值追求以及公民自身所持有的不同身份的基礎上，分別對公民隱私權采取絕對公法保護模式、嚴格公法保護模式、一般公法保護模式和弱公法保護模式等四種不同的公法保護模式。

五、結 語

在傳統的社會治理過程中，政府總是以超然中立的政策制定者和紛爭解決者的身份示人。因此，隱私權糾紛更多產生于私主體之間，而發生公權侵害公民隱私權的情形較少出現。但隨著數字時代的來臨，公民個人信息（包括公民個人隱私信息）開始凸顯出其巨大的公共管理價值，政府也因此加大了對公民個人信息的收集、存儲和利用，政府遂逐漸演變為公民個人隱私信息的最大處理主體，公民隱私權遭受公權侵害的風險也隨之加大。于是，國家對公民隱私權的保護逐漸呈現出從以私法保護為主到公法保護元素漸濃的時代性演變。

與對隱私權的私法保護不同，隱私權的公法保護模式更加強調對隱私權紛爭一方主體（政府）權力的特別限制。隱私權公法保護模式的本質就在于國家時常需要在社會公共利益和公民個人隱私利益之間作出必要衡平，國家時常需要去探索公民在何種情形下應當將原本屬于自身所獨占的隱私利益拿去跟政府以及其他社會成員分享。國家在平衡社會公共利益與公民個人隱私利益時，需要從公民隱私權的效力位階層級、公民隱私信息所指向的價值以及公民所持有的身份等三個維度進行細致考量。在此基礎上，國家可以對公民隱私權分別采行絕對公法保護模式、嚴格公法保護模式、一般公法保護模式和弱公法保護模式等四種不同的公法保護模式。