論我國深?；顒颖O管的立法困境及完善*
——以落實深?；顒訐熑螢橐暯?/h1>
2023-12-23 08:29張國斌
政治與法律 2023年11期
張國斌
（上海交通大學凱原法學院，上海 200030）
一、問題的提出
近年來，黨中央、國務院高度重視深海海底區域（以下簡稱：深海）資源勘探、〔1〕1982 年《聯合國海洋法公約》第1 條規定，國際海底區域是指國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土；根據《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》第2 條，“深海海底區域”與“國際海底區域”是同一地域范圍，為行文方便，本文統一稱其為“深海海底區域”。開發活動（以下簡稱：深?；顒樱?，〔2〕根據《海洋法公約》第1 條，深?；顒影ㄉ詈ＹY源勘探和開發?？碧绞侵敢詫贆嗬趪H海底區域內探尋特定資源礦床，分析這些礦床，使用和測試采集系統和設備、加工設施及運輸系統，以及對開發時必須考慮的環境、技術、經濟、商業和其他有關因素進行研究。開發是指以專屬權利在國際海底區域內為商業目的回收特定資源和從其中選取礦物，包括建造和運行供生產和銷售礦物之用的采礦、加工和運輸系統。參見國際海底管理局制定的《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》第1 條、《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》第1 條和《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》第1 條。并將深海確定為四大“戰略新疆域”?！?〕陸浩主編：《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法解讀》，中國法制出版社2017 年版，第1 頁?！吧詈Ｒ蚱鋸V闊的空間和蘊藏的豐富資源，對于拓展國家發展空間、增加戰略資源儲備意義重大”，〔4〕金建才：《走向深海大洋是建設海洋強國的必然選擇》，載《海洋開發與管理》2012 年第12 期。日益成為海洋強國的標志性要素。我國在深海擁有多金屬結核、多金屬硫化物、富鈷結殼三種資源的五塊勘探礦區，〔5〕1999 年中國大洋協會獲得了7.5 萬平方公里的多金屬結核礦區，2011 年獲得了1 萬平方公里的多金屬硫化物礦區，2014 年獲得了3000 平方公里的富鈷結殼合同區，中國五礦集團公司于2015 年獲得了7.2 萬多平方公里多金屬結核礦區，北京先驅高技術發展有限公司2019 年獲得了7.4 萬平方公里的多金屬結核礦區。是目前世界上擁有深?？碧降V區數量最多的國家。習近平總書記指出：“深海蘊藏著地球上遠未認知和開發的寶藏，但要得到這些寶藏，就必須在深海進入、深海探測、深海開發方面掌握關鍵技術?！薄?〕新華社：《習近平：為建設世界科技強國而奮斗》，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-05/31/c_1118965169.htm，2023 年5 月6 日訪問。黨的二十大報告明確提出要加快建設海洋強國。
根據《聯合國海洋法公約》（以下簡稱：《海洋法公約》）第137 條和第139 條的規定，〔7〕《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea）于1982 年締結，1994 年生效，聯合國條約登記號：1833 UNTS 397。（公約中文版載法律圖書館）http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=96408，（原文載聯合國網站）https://www.un.org/depts/los/index.htm，2023 年6 月15 日訪問。深海及其礦產資源是人類共同繼承財產，由國際海底管理局（以下簡稱：海管局）代表全人類統一管理?！?〕海管局于1994 年11 月16 日《海洋法公約》生效之日起成立，總部設在牙買加首都金斯敦?！逗Ｑ蠓üs》第156 條第2 款規定，所有《海洋法公約》締約國都是海管局的當然成員。根據海管局網站公布的最新數據，海管局有168 個成員，包括167 個成員國和歐盟。締約國有責任確保具有其國籍或者其控制的自然人或者法人依照公約開展深?；顒?，并對此活動提供擔保。我國為五塊勘探礦區提供了擔保，同時需履行擔保國責任。根據國際海洋法法庭海底爭端分庭（以下簡稱：爭端分庭）的咨詢意見，擔保國應當制定相應法律法規。這些法律法規應當包含確保承包者遵守《海洋法公約》項下義務的監管制度和協助海管局實施監管的執行機制兩方面內容?！?〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.由此可知，擔保國義務的核心在于在其國內法中設立適當的監管制度，一方面協助海管局對承包者進行監管，另一方面作為管理者身份依法對承包者進行監管?！?0〕參見劉畫潔：《國際海底區域國家擔保義務的履行研究——兼評我國〈深海海底資源勘探開發法〉》，載《社會科學家》2019 年第6 期。
國內學者近年來不斷呼吁進行深?；顒拥南嚓P立法修訂或完善，以更好地履行擔保國責任，〔11〕參見張丹等：《我國首部深海海底區域資源勘探開發法評析》，載《邊界與海洋研究》2016 年第1 期；張輝：《論國際海底區域開發擔保國責任制度》，載《人民論壇?學術前沿》2017 年第18 期；李文杰：《也談國際海底區域擔保國的法律義務與責任》，載《河北法學》2019 年第1 期；馮靜茹：《論國際海底區域開發中擔保國的環境法律責任》，載《法商研究》2022 年第5 期；魏嫵媚：《國際海底區域擔保國責任的可能發展及其對中國的啟示》，載《當代法學》2018 年第2 期；黃影：《比較法視野下我國〈深海法〉的立法缺失及其未來完善》，載《邊界與海洋研究》2020 年第4 期。以及總結梳理國外相關深海立法，并希望將經驗復制到我國?！?2〕參見翟勇：《各國深海海底資源勘探開發立法情況》，載《中國人大》2016 年第5 期；羅國強等：《“區域”內活動的擔保國法律保障機制研究》，載《江蘇大學學報（社會科學版）》2021 年第3 期；王虎華等：《深海國別立法的制度經驗及其啟示》，載《上海對外經貿大學學報》2022 第2 期。這些學者的相關研究主要偏好于研究具體法律制度，包括深?；顒有姓S可制度、〔13〕參見劉畫潔：《國際海底區域國家擔保義務的履行研究——兼評我國〈深海海底資源勘探開發法〉》，載《社會科學家》2019 年第6 期。海洋環境保護制度、〔14〕參見薛桂芳：《國際海底區域環境保護制度的發展趨勢與中國的應對》，載《法學雜志》2020 年第5 期。深?；顒油顿Y保護制度、〔15〕參見孔慶江：《深海資源開發：國際投資法新疆域》，載《人民論壇?學術前沿》2017 年第18 期。深海管理體制改革等等?！?6〕參見鞠成偉：《中國大洋事務管理體制改革研究》，載《中國機構改革與管理》2014 年第6 期。這些研究都沒有揭示出深?；顒訐熑闻c國內監管制度的深層邏輯與內在聯系，也沒有就深?；顒颖O管立法進行針對性研究。
當代政府的責任可以歸納為收稅、花錢和監管三項。由此可見監管機構與監管制度的重要性?！?7〕參見馬英娟著：《政府監管機構研究》，北京大學出版社2007 年版，序。深?；顒犹幱趪夜茌牱秶酝夂５讌^域，風險高且受到國際法和國內法的雙重規制。黨的二十大報告提出要加強海洋安全保障體系，維護海洋權益。因此，對深?；顒拥囊婪ūO管在保障國家深海安全、履行深?；顒訃H責任和促進深海戰略新興產業發展具有重要意義。我國于2016 年制定了《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》（以下簡稱：《深海法》），據此對我國主體從事深?；顒舆M行監管。然而，以《深海法》為核心的深?；顒颖O管體系在監管主體與客體、監管依據、監管程序與內容等方面都存在不同程度的問題，致使我國在實踐中的監管效果不佳，很難滿足未來深海資源開發的要求，〔18〕參見魏嫵媚：《國際海底區域擔保國責任的可能發展及其對中國的啟示》，載《當代法學》2018 年第 2 期。甚至“面臨著與國際法領域的擔保國責任制度脫節的尷尬境地”?！?9〕羅國強、冉研：《“區域”內活動的擔保國法律保障機制研究》，載《江蘇大學學報（社會科學版）》2021 年（第23 卷）第3 期?；诖?，考察我國深?；顒拥谋O管體系與不足，具體闡述監管主體與客體、監管理念、監管程序與內容，并借鑒相關監管理論，從我國實際利益出發，尋求有效的路徑來完善監管體系與履行擔保國責任，在理論和現實層面都具有重要意義。
二、我國深?；顒颖O管立法規范的設計缺陷
英國學者朱莉婭?布萊克（Julia Black）在《監管的批判性反思》一文中將監管概念的構成要素概括為五個方面：監管是什么，誰或什么，通過何種形式實施監管，監管誰或什么生活領域，如何監管或者說通過什么機制、工具、技術等實施監管?！?0〕See Julia Black, “Critical Reflections on Regulation”, Australian Legal Journal of Legal Philosophy, Vol.27, 2002, pp.15-21.轉引自馬英娟：《監管的概念：國際視野與中國話語》，載《浙江學刊》2018 年第4 期?？梢?，從構成要素及運用層次角度來說，監管體系至少包含著監管主體、監管客體、監管程序、監管內容等核心要素。理論上，政府監管的法律制度體系“是以憲法為指導，法律為基礎，以法規、規章、規范性文件和強制性監管標準等制度為支撐的有機整體”?！?1〕王俊豪等：《中國特色政府監管立法導向與法律制度體系》，載《浙江社會科學》2021 年第1 期。我國深?；顒颖O管法律規范既包含監管制度體系，也包含采用特定措施監管深?；顒拥男袨?。
我國深?；顒颖O管體系伴隨著我國深?；顒拥耐七M逐步得到發展。雖然該體系在我國深?；顒印皬臒o到有”的發展中發揮著舉足輕重的作用，但是隨著我國深?；顒拥牟粩嗤卣?，其仍然停留于“政監合一”的監管體制，與我國法治化監管的客觀要求不符，深?；顒颖O管外壓轉換為提升深?；顒咏洕б婧蜕鐣б娴膬壬鷦恿Σ蛔?，與國際法的要求相背離。
（一）深?；顒颖O管主體混同且職責競合
我國早在20 世紀80 年代就開始了深?；顒拥墓芾韺嵺`?！?2〕參見陸浩主編：《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法解讀》，中國法制出版社2017 年版，第46 頁。1991 年，我國成立了中國大洋礦產資源研究開發協會（以下簡稱：中國大洋協會），代表我國統一實施深?；顒??！?3〕參見金建才：《走向大洋與建設海洋強國》，載《中國機構改革與管理》2014 年第4 期。中國大洋協會名為協會，但以國有企業的名義對外申請國際海底礦區?！?4〕See Wang Zhixiong, China and the Exploitation of deep Seabed Polymetallic Nodules, 15 Marine Policy 133 （1991）.在其后的1999 年、2011 年和2014 年，中國大洋協會分別獲得了多金屬結核、多金屬硫化物和富鈷結殼三種資源的三塊深海礦區。
在開展深?；顒拥耐瑫r，中國大洋協會逐步被國家賦予監管我國深?；顒拥穆毮?。2012 年，我國“國際海域‘十二五’規劃”明確中國大洋協會是協調我國深海相關工作的職能部門?！?5〕參見陸浩主編：《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法解讀》，中國法制出版社2017 年版，第47 頁。該規劃確認了中國大洋協會行使深?；顒颖O管職能的權限，卻造成了客觀上應當作為監管客體的中國大洋協會具有了監管主體的地位。禁止“既當裁判員又當運動員”和“任何人不能做自己案件的法官”是現代法治原則之一。這種情形并沒有得到及時糾正，因為當時開展深?；顒拥闹黧w具有唯一性，中國大洋協會缺乏內生動力和外部壓力對監管體制進行改革。
近十年來，我國有越來越多的主體從事深?；顒?，打破了我國深?；顒佑芍袊笱髤f會獨占的局面，越來越多的企事業單位例如中國五礦集團公司、北京先驅高技術發展有限公司發揮各自優勢獲得國際海底礦區并從事深?；顒?。中國大洋協會的雙重身份可能會使其他從事深?；顒拥膶嶓w遭受不公平競爭對待。為改變這種境況，我國于2012 年成立了深?；顒颖O管新機構——中國大洋事務管理局，〔26〕參見王宏主編：《中國海洋年鑒》，海洋出版社2013 年版，第496 頁。試圖接替此前分配給中國大洋協會的監管職能。然而，深海監管職能從來沒有被明確定義，也沒有明確的解釋，因此中國大洋協會與中國大洋事務管理局的權限和責任是不清楚的。在實踐中，中國大洋協會和中國大洋事務管理局處于并行狀態。例如，國家人力資源和社會保障部在發布2023年招聘應屆畢業生公告時將用人單位表述為“中國大洋礦產資源研究開發協會（中國大洋事務管理局）”?！?7〕《中國大洋礦產資源研究開發協會（中國大洋事務管理局）2023 年度公開招聘應屆畢業生公告》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/fwyd/SYkaoshizhaopin/zyhgjjgsydwgkzp/zpgg/202301/t20230111_493192.html，2023 年4 月10 日訪問。2012 年，國家海洋局作為當時的國務院海洋主管部門發布了“關于進一步理順大洋、深潛工作體制機制的通知”，該通知明確中國大洋協會辦公室是國家海洋局負責管理大洋、深潛工作的職能部門?！?8〕參見金建才：《走向大洋與建設海洋強國》，載《中國機構改革與管理》2014 年第4 期。中國大洋協會辦公室是中國大洋協會的內設類似“秘書處”機構，但也被賦予了部分深海監管職能?！?9〕參見《中國大洋協會組織機構圖》，http://www.comra.org/2013-10/22/content_6394492.htm，2023 年3 月29 日訪問。自此，中國大洋協會、中國大洋事務管理局和中國大洋協會辦公室三個部門實際上分享了我國深?；顒颖O管權力，卻并不清楚彼此的職責界限。
2016 年出臺的《深海法》明確由國務院海洋主管部門負責我國深?；顒拥谋O督管理工作，但國家海洋局實際上是通過中國大洋協會與中國大洋事務管理局行使深?；顒颖O督管理職能的?！?0〕參見陸浩主編：《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法解讀》，中國法制出版社2017 年版，第48 頁。2018年，國務院進行“大部制”改革，新組建的自然資源部取代了國家海洋局成為我國深?；顒颖O管機構，也承繼了管理我國深?；顒拥穆毮??！?1〕參見《國務委員王勇向十三屆全國人大一次會議作關于國務院機構改革方案的說明》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/13/content_5273653.htm，2022 年5 月3 日訪問。自然資源部的“上位”并不意味著中國大洋協會、中國大洋事務管理局和中國大洋協會辦公室三個機構的“退位”，這三個機構依然存在。在監管職責方面，自然資源部負責管理深海相關事務，但其職責實際上被分解為由其內設機構、派出機構或直屬單位承擔。自然資源部內設單位國際合作司（海洋權益司）承擔指導深海相關事務以及承擔自然資源領域涉外行政許可審批事項的兩項職責，海洋戰略規劃與經濟司負責擬訂深海重大戰略并監督實施?！?2〕參見《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/11/content_5320987.htm，2023 年4 月10日訪問。令人疑惑的是，筆者并沒有發現深?；顒颖O督管理職責的具體承擔單位。
綜上所述，在我國深海復雜監管空間中存在復雜的層級結構，既有行使行政權的自然資源部、國家海洋局，還有行使公權力的中國大洋事務管理局和中國大洋協會辦公室；不僅有作為行業協會但同時從事深?；顒拥闹袊笱髤f會，而且有從事深?；顒拥膰衅髽I參與其中。這套復雜監管網絡中不同主體的法律地位和相互間的法律關系并不清楚，進而造成我國深?；顒颖O管主體的混亂與職責不清，也使得實踐中的監管效果大打折扣。例如《深海法》建立了深海資料、樣品匯交制度。從事深海資源調查活動的公民、法人或者其他組織，應當將有關資料副本、實物樣本或者目錄匯交至國務院海洋主管部門和其他相關部門，實踐中從事深海資源調查活動的高校、科研院所、企業等機構很少按此規定進行深海資料和樣品匯交。
（二）深?；顒颖O管客體疏漏與管轄不明
深海不屬于任何國家，因此締約國對深?；顒拥谋O管不宜采用屬地主義管轄，應采用屬人主義管轄。根據《深海法》第3 條，我國深?；顒颖O管的客體是我國公民、法人或者其他組織。
公民通常是指具有某個國家國籍的自然人?！吨腥A人民共和國憲法》第33 條規定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民?！蔽覈鴮τ诠痉ㄈ藝恼J定采取絕對的成立地標準，凡依照我國法律在我國境內設立的公司即中國法人?！?3〕參見王秀梅、張國斌：《法人國籍認定的國際法問題研究》，濠江法律學社2022 年版，第75 頁?！捌渌M織”是一個較為含混的概念，一般而言是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織。我國現行立法未就“其他組織”的使用形成統一規范?！?4〕參見譚啟平：《非法人組織與其他組織的關系困局及其破解》，載《法學研究》2020 年第6 期。理論和實務界對“其他組織”的內涵和外延爭議較大。
依據《海洋法公約》第153 條第2 款規定，從事深?；顒拥闹黧w包括締約國或具有締約國國籍的自然人或法人，或者雖然不具有締約國國籍，但受締約國或其國民有效控制的自然人或法人。何為有效控制？國際上并沒有形成通例。例如，印度法律規定持有交易公司26%的股份相當于擁有了控制權；日本適用該規則的條件是持股達到50%。西班牙則認為25%的所有權就足以獲得控制權；英國公司法對公司的控制權的定義是某人通過持有股份或有效掌握公司章程賦予的投票權所獲得的控制力?！?5〕參見海管局法技委：《對“區域”內多金屬結核和多金屬硫化物兩項探礦和勘探規章第11.2 條的分析》，ISBA/20/LTC/10，海管局第二十屆會議，2014 年7 月14 日。在這種情況下，如果一家外國公司的主要股東是我國自然人或公司，而該外國公司申請國際海底礦區，那么我國政府是否有權依據《深海法》對該外國公司進行監管呢？
另外有一種同樣是涉外但情形正好相反的情況。國外公司通過在我國注冊子公司從而獲取中國國籍公司身份，該公司是否可以以中國為擔保國申請國際海底礦區呢？這實際上涉及外資準入的問題。鑒于深?；顒拥母咄度?、高風險性，國際合作方式是其有效融資、分散風險的有利途徑。我國雖已經擁有五塊國際海底礦區，但不可否認，我國的深海技術和能力與發達國家還有差距，對外資進入深?；顒釉谠O置準入制度的基礎上進行合作是一個值得鼓勵的途徑?！?6〕參見張林、張瑞：《我國國際海底區域資源開發現狀及其對策分析》，載《南京政治學院學報》，2007 年（第23 卷）研究生?？?。并且，《深海法》第6 條明確表達了我國鼓勵和支持在深海資源勘探、開發等方面進行國際合作的明確態度。落實這一條存在著法律上的障礙?！渡詈７ā返? 條規定，有權向我國政府申請從事深海資源勘探、開發活動的主體是我國公民、法人或者其他組織，沒有明確指出外商投資企業是否可以以我國為擔保國申請國際海底礦區。
總之，深?；顒颖O管客體范圍不清，一方面有可能造成監管漏洞，使得本來應當由我國政府獨立或與其他國家政府合作監管的國外公司“逍遙法外”；另一方面造成了我國開展深?；顒訃H合作的實踐障礙。這種情況并非危言聳聽，已經在國外發生。例如一些發達國家的商業公司通過在發展中國家注冊海外分支機構并獲得該發展中國家擔保的方式，“獲得了只有發展中國家才能獲取的國際海底保留區的勘探權，這種逃避國內監管‘借殼模式’引來了國際社會的擔憂，被認為是國際海底礦權申請程序的濫用，進而損害人類共同繼承財產原則”?！?7〕張國斌：《國際海底礦權轉讓的國際立法困境與國內法應對》，載《學?！?023 年第3 期。
（三）深?；顒颖O管依據缺乏協調性
我國深?；顒颖O管的法律依據形成了以《深海法》為核心，以《深海海底區域資源勘探開發許可管理辦法》《深海海底區域資源勘探開發樣品管理暫行辦法》和《深海海底區域資源勘探開發資料管理暫行辦法》等規范性文件為基礎，以《大洋多金屬結核資源勘查規范》（GB/T 35571-2017）、《大洋富鈷結殼資源勘查規范》（GB/T 35572-2017）、《大洋資源調查術語》（GB/T 34908-2017）等國家標準為具體指引的體系。但是，深海資源、勘探開發是一項綜合性較強的活動，且活動地理范圍不在我國管轄范圍以內，從規則制定到活動監管并非唯一集中在深?；顒又鞴懿块T，而是涉及外交、財政、科技發展等諸多行業和部門，因此深?；顒颖O管還要適用與深?；顒酉嚓P的其他法律、法規和規章?！?8〕參見陸浩主編：《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法解讀》，中國法制出版社2017 年版，第49-52 頁。以深?；顒討惫芾頌槔?，在法律淵源方面，深?；顒討惫芾淼南嚓P法律依據還分散在《突發事件應對法》《突發事件應急預案管理辦法》《海洋災害應急預案》等一系列法律規范中，這些法律法規在立法時間、立法宗旨、效力位階等方面存在一定程度上的適用沖突，法律的內部統一性和協調性比較弱；在深?；顒討惫芾眢w制機制方面，我國的深?；顒討惫芾眢w制缺乏頂層設計，自然資源部系統和應急管理部系統也缺乏完善的溝通合作機制，尚沒有構建成一個統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的深?；顒討惫芾眢w系。由此可見，深?；顒颖O管依據的不協調將會造成監管主體競合、監管權限交叉、監管職責不清等背離法治精神的局面，從而進一步影響政府對深?；顒踊貞男?、質量和權威。
三、監管空間理論下我國深?；顒颖O管立法完善的主客觀依據
深?；顒游挥谖覈茌牱秶酝獾膰H海底區域。從監管的法律依據來看，我國不但要遵守相關國內法，而且要遵守《聯合國海洋法公約》和相關國際法。從監管的內生動力來看，我國需要履行深?；顒訐熑?。從深?；顒拥娜鞒瘫O管圖景來看，國家對深?；顒拥谋O管是全球深?；顒颖O管中的一環。我國有必要借鑒全球監管理論，以將國家深?；顒颖O管納入全球深?；顒訄D景為視角，構建我國深?；顒佣嘣O管合作體系。
（一）完善我國深?；顒颖O管立法的客觀要求
雖然國家可以通過國內立法對從事深?；顒拥膰鴥确ㄖ黧w進行監管，但是從事深?；顒拥臋嗬麃碓床⒉皇菄鴥确?，而是國際法。根據《海洋法公約》第136 條和第137 條的規定，深海及其資源屬于人類共同繼承財產，任何國家都不得對深海及其資源主張或行使主權或主權權利，任何國家或自然人或法人，也不得將深海及其資源的任何部分據為己有?！逗Ｑ蠓üs》設立海管局代表全人類予以安排和監管——“這是有史以來為管理某一全球公域而設計的愿景最宏大、最面面俱到的制度”?！?9〕Joanna dingwall, International Law and Corporate Actors in deep Seabed Mining, Oxford University Press, 2021, p.2.海管局作為全人類的委托人可以自行進行深?；顒?，或者根據公約規定，篩選出具備相應資質的主體進行深?；顒?。這些主體可以是締約國、企業部和包括自然人、法人在內的非國家主體?！?0〕根據《海洋法公約》第170 條的規定，企業部是直接進行國際海底區域內活動以及從事運輸、加工和銷售從國際海底區域回收的礦物的海管局機關。因此，從一開始，《海洋法公約》便設想通過人類共同繼承財產原則和一整套國際海底制度，以推動對深?；顒拥谋O管達成自由市場經濟方法（推崇商業資本家活動）和共有主義社會理想（以全人類從深海采礦中獲益為主要目標）之間恰當的監管平衡?！?1〕See Joanna dingwall, International Law and Corporate Actors in deep Seabed Mining, Oxford University Press, 2021, p.6.這與英國著名公法學家托尼?普羅瑟給出的監管理由不謀而合。普羅瑟認為監管的關鍵理由可以概括為三個方面：以效率和消費者選擇最大化為目標、保護基本權利、促進社會團結以及由監管機構為參與和審議提供平臺?！?2〕參見［英］托尼?普羅瑟著：《政府監管的新視野：英國監管機構十大樣本考察》，譯林出版社2020 年版，第14-22 頁。
如果從這些方面來看待深海全球監管，那么呈現在人們眼前的就不是大雜燴，而是一系列具有自身完整性和連貫性的模式。深海全球監管兼顧了社會性監管和經濟性監管的雙重屬性，以增進經濟效率并符合公益精神的方式進行海底資源分配，反映人類集體愿望，保護國際海底資源的可持續發展。監管的經濟理論一般傾向于根據經濟學思維，在市場和監管之間做出明確區分，然而這只是監管的一部分內涵，新近的研究已經將監管的范圍擴展到涵攝眾多其他類型的社會控制，融合了社會學和經濟學的洞見?！?3〕See Jordan, J.& Levi-Faur, d., The Politics of Regulation in the Age of Governance, in Jordan and Levi-Faur eds., The Politics of Regulation, Edward Elgar, 2004, p.1-28.然而這些理論以及提出的監管措施都難以應對某些批評，因為在監管領域，控制的核心問題在于關鍵資源的碎片化。全球深海監管的資源和權力并不集中于某一機構或某一國家，而是分散于海管局、締約國、從事深?；顒又黧w和利益相關方等，各主體之間形成了可協商的相互依存關系。如果將監管視為一個系統的過程，那么監管空間理論可以為完善深?；顒颖O管提供理論支持。
監管空間（Regulatory Space）理論由漢徹和莫蘭在克勞奇構建的“政策空間”理論基礎上演化而來?！?4〕參見［英］科林?斯科特著：《規制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯，清華大學出版社2018 年版，第33 頁?！氨O管空間”的核心觀點認為，要占有監管權并有能力實施監管，需要有相關的資源，而資源呈現分散化或碎片化的樣態。這些資源分散于各種政府主體之間以及政府與非政府主體之間。在監管空間之中，不僅存在監管者與被監管者，而且存在很多其他政府與非政府主體，這些主體在不同程度上分享著監管資源。并且各主體之間橫向存在著復雜多變的關系，彼此相互依賴、相互協商?！?5〕參見［英］科林?斯科特著：《規制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯，清華大學出版社2018 年版，第31 頁。監管空間理論與某些經濟學、社會學以及政治學理論相關，這些理論強調諸如法律文化和組織形式之類的制度結構，在塑造與改變公共政策結果中所發揮的作用?！?6〕See Julia Black, New Institutionalism and Naturalism in Socio-Legal Analysis: Institutionalist Approaches to Regulatory decision Making, 19 Law & Policy 51 （1997）.
基于深?；顒雍腿虮O管的特殊性，監管空間理論與深?；顒颖O管有著天然的契合性。監管空間理論“將政府視為監管的來源之一，并關注監管框架下諸多主體能發揮的作用”?！?7〕Clifford d.Shearing, A Constitutive Conception of Regulation, in Peter Grabosky & John Braithwaite eds., Business Regulation and Australia’s Future, Australian Institute of Criminology, 1993, p.73.它指出了塑造監管體系的替代性途徑，可以通過敏銳地利用監督性管理，通過利用并不以典型公共機構為核心的其他機制，以間接方式影響規制結果?！?8〕See Andrew dunsire, Tipping the Balance: Autopoiesis and Governance, 28 Administration & Society 299 （1996）.因此，有效的深?；顒颖O管應當是網狀化監管空間內各主體所擁有的資源、價值觀及之間關系相互作用的產物。
（二）深?；顒雍献鞅O管的全球圖景闡釋
監管空間理論指出，監管權威與責任往往分散于多個主體之間，并且在特定監管領域，權威并非權力的唯一來源。深海的全球監管體系呈現出網狀化和協商合作的特征。一方面，在深海監管體系中存在著多個組織，他們共同實施該體系的各種監管要求。其中，海管局通過其締約國協商機制發揮著平臺功能和核心作用。締約國則扮演著雙重身份，締約國既是全球深海監管體系中不可缺少的一環，也是監管本國深?；顒拥闹黧w。此外，海管局的觀察員和其他利益攸關方也在全球深海監管中發揮著補充作用。另一方面，全球深海監管存在著多樣化的工具或機制，制定規制規范體系，并令其有效發揮作用。其中一項重要的監管機制就是《海洋法公約》 創設的深?；顒訐熑螜C制（下文將會詳述），使得締約國在全球深海監管體系中承擔其管轄范圍內的深海監管職責。這種全球化監管體系觀念與當代全球治理的一般性分析具有一致性，后者強調以國家為中心的科層規制模式為網絡化的治理模式所取代，在這種網狀化模式下，包括從政府組織到非政府主體在內的一系列主體參與到監管過程中?！?9〕參見［英］科林?斯科特著：《規制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯，清華大學出版社2018 年版，第239 頁。因此，在宏觀意義中，國家的深?；顒颖O管體系實際上屬于全球深海監管體系中必不可少的一環，同時受到全球深海監管體系中其他監管角色和監管規則的影響。
監管空間理論促使人們質疑監管者在規則制定與執行過程中作出專業化、技術性決定的能力，也使人們更加關注能以怎樣的程序，在監管空間中形成和塑造多元化、相互交迭的權力?！?0〕See Julia Black, Rules and Regulators, Oxford University Press, 1997, p.46-47.可以說，這些監管制度更主要的是讓不同主體來接近并分享監管權力，而非對監管者裁量權的約束?！?1〕See Jody Freeman, Collaborative Governance in the Administrative State, 45 UCLA Law Review 1, 21-23 （1997）.這是一個動態演化的過程，某個或某些主體會隨著發展而淡出監管空間的中心，而作為新的主體，新興企業、非政府組織會逐漸向監管空間的中心轉移。從全局考量，我們必須要重點關注全球監管空間內各主體之間的互動關系，關注權威及其他權力來源的多樣性，以及各種利益與行為的復雜性。幾乎所有進行深海立法的國家都明確規定了對深?；顒拥谋O督職責和措施。這些措施包括設立檢查員制度、要求承包者定期報告深?；顒忧闆r等，新加坡、斐濟、基里巴斯等國規定向承包者發出一般或具體的書面指令/執行令，并可因不遵守指示而被處以罰款或監禁；中國、捷克、湯加等國明確要求承包者對監督檢查工作予以協助和配合?！?2〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/files/files/documents/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.因此，雖然海管局代表人類行使國際海底區域及其資源的監管權，但在全球深?；顒颖O管體系中，海管局并不是唯一發揮監管作用的主體。深?；顒颖O管能力還存在于締約國、承包者甚至是非政府組織。這些主體在深海監管空間中，各自的作用、偏好與屬性不同，但在監管深?；顒又斜憩F出相互依存的關系。尤其是締約國，在全球深海監管體系和國家深海監管體系中都發揮著重要作用。一方面，國家需要依托海管局平臺在全球深海監管中的規則制定、組織發展、監督執行等方面發揮作用，另一方面，國家還需要作為監管主體對國內主體從事深?；顒舆M行監管。與此同時，深?；顒拥闹黧w以及利益攸關方也同時參與到全球深海監管空間和國家深海監管體系中。要發揮競爭機制、參與社群的機制以及架構設計機制等作用，國家深海監管的形式應當借鑒全球深海監管制度，監管的過程不僅限于科層式地適用規則，而且包括基于依存關系的合作治理。
這一進路也契合了“規制多元主義”的出現?！?3〕See Myron H.Nordquist & Alfonso Ascencio-Herrera, The International Seabed Authority A Twenty-Five Year Journey, in Alfonso Ascencio-Herrera & Myron H.Nordquist eds., The United Nations Convention on the Law of the Sea, Part XI Regime and the International Seabed Authority: A Twenty-Five Year Journey, Brill Nijhoff, 2022, p.4-5.實踐證明，從海管局1994 年成立迄今的將近30年內，全球深海監管效果較好，這離不開締約國、承包者、非政府組織等多元主體的相互合作，它們在全球深海監管空間中都能獲取一席之地，為人類共同利益而充分協商和合作。正如經濟合作與發展組織（OECd）在關于各國監管的研究報告中所指出的那樣，通過合作監管，政府可以為行業組織和相關利益相關方提供機會，讓它們參與監管調查和執行過程，這能有效地提高監管遵守程度?！?4〕參見朱寶麗著：《合作監管法律問題研究》，法律出版社2018 年版，第4 頁。
相比較而言，我國深?；顒颖O管最大的問題就是在國內監管空間中，各監管主體、客體的位置交錯牽連，呈現出一個相互糾纏而非清晰的空間圖景。由于相關深?；顒颖O管法律規范的抽象性與法律依據的不協調性等缺陷，我國在構建多元監管合作體系的進程中亟待破解法律淵源方面的問題。因此，雖然在深?；顒颖O管的全球圖景中被監管者與監管者的關系是復雜的，但是深海監管領域內各主體之間應當是相互依存與協商合作的，而這種關系恰是監管策略和深?；顒铀槍Φ膶ο?，同時這些行為主體可能存在哪些行動，又在很大程度上受到國際海底法律制度和全球深海監管組織形式的影響。對于我國來說，這個監管任務可能更重，如何在接受海管局監管的同時履行好深?；顒颖O管的職能，成為深海監管體系的“牛鼻子”，這需要我國秉軸持鈞，通過融入和借鑒全球深海監管的制度與模式，為國內深海監管制度設計與改革提供可能性，更好地實現深海監管體系所追求的目標。
（三）深?；顒佣嘣O管合作體系的法律依據
為了確保國際海底資源得到和平有序的開發與利用、環境得到有效的保護與管理，國際社會早已將國際海底區域納入國際法秩序框架，《海洋法公約》開啟了國際海底區域全球治理的序幕?！逗Ｑ蠓üs》被國際社會廣泛認為是“海洋憲章”，構成監管包括深?；顒釉趦鹊乃泻Ｑ蠡顒拥姆煽蚣??！?5〕參見施余兵：《〈聯合國海洋法公約〉的“海洋憲章”地位：發展與界限》，載《交大法學》2023 年第1 期。因此，對外來說，全球深海監管體系盡最大可能地代表了國際社會在國際海底區域的整體利益，并為國際社會創造了一整套協商合作治理國際海底區域和管理海底資源的制度體系。對內來說，協商合作本身不僅是《海洋法公約》的原則，而且是統攝深?；顒颖O管的重要原則。
正如《海洋法公約》序言所述，該公約的締結本著各國懷揣互相諒解和合作的精神解決與海洋法有關的一切問題的愿望，并將有助于按照《聯合國憲章》所載的聯合國的宗旨和原則鞏固各國間符合正義和權利平等原則的和平、安全、合作和友好關系，將促進全世界人民的經濟和社會方面的進展。在該公約規定的專屬經濟區、用于國際航行的海峽、公海、海洋環境保護等具體制度中，合作原則成為海洋劃界、海洋生物資源保護等事項的指導性原則。在國際海底區域制度中，合作原則更是指導深?；顒拥闹匾瓌t。首先，該公約要求國家對于“區域”的一般行為，應當以“促進國際合作和相互了解為宗旨”?！?6〕參見 《海洋法公約》第138 條。其次，該公約要求從事深?；顒討龠M國際合作，“以謀求所有國家特別是發展中國家的全面發展”?！?7〕參見 《海洋法公約》第150 條。再次，海管局在履行監管深?；顒勇毮苁马椛?，可以同聯合國經濟及社會理事會承認的國際組織和非政府組織進行協商和合作?！?8〕參見《海洋法公約》第169 條第1 款。最后，在國際海底區域科學研究及有關“區域”內活動的技術和科學知識的轉讓等事項上，該公約都規定了合作原則。
此外，《海洋法公約》確立的擔保國責任制度也是構建深?；顒佣嘣O管合作體系的法律依據?！逗Ｑ蠓üs》允許非國家主體像國家一樣，可以從事深?；顒?。但是，公約并沒有將兩者等量齊觀，而是對非國家主體設定了一個前提條件，即獲得締約國的擔保。何謂這種擔保？《海洋法公約》第139 條第1 款規定，締約國應有責任確保其所擔保的主體一律依照公約第十一部分進行深?；顒??！逗Ｑ蠓üs》第153 條第4 款進一步指出，締約國應按照第139 條采取一切必要措施，協助海管局確保與深?；顒酉嚓P的國際法得到遵守?！逗Ｑ蠓üs》附件三第4 條第4 款對此作出更具體的指引，即擔保國應按照第139 條的要求，負責在其法律制度范圍內，監管所擔保的承包者應依據合同條款以及《海洋法公約》的義務進行深?；顒?。這三項規定詳細說明了擔保國責任主要是指監管被擔保的承包者所從事的深?；顒臃匣蜃袷亍逗Ｑ蠓üs》及相關規則。因此，擔保國責任建立了一個通過擔保國來榫接非國家主體遵守《海洋法公約》和相關國際法的機制。國際海洋法法庭海底爭端分庭在2011 年“關于國家擔保個人和實體在‘區域’內活動的責任和義務案”的咨詢意見中形象地將此種機制作用的原理描述為：作為國際條約的《海洋法公約》，其有關深?；顒拥囊巹t本來僅對公約締約國產生約束力，但是通過此種機制，這些規則也對擔保國擔保的非國家主體產生效力，方法就是通過擔保國的國內法來進行間接約束?！?9〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.
可以說，通過設定擔保國責任，海管局將監管深?；顒拥牟糠致氊熮D移給締約國，締約國通過一種類似“二級監管者”的身份對其所擔保的承包者行使深?；顒颖O管職能，以此來履行擔保國責任。締約國依據屬人原則對其國內深?；顒又黧w進行監管。例如《深海法》第5 條規定，我國公民、法人或者其他組織從事深?；顒有杞邮車鴦赵汉Ｑ笾鞴懿块T的監督管理。這種監管既是國家權力的體現，也是履行擔保國責任的必要舉措。從國家責任角度看，國家對其國內主體從事深?；顒拥谋O管，更多的是一種職責的體現。雖然屬于深?；顒尤虮O管的不同譜系，但國內監管應當借鑒國際監管。作為擔保國的我國進行深?；顒颖O管以及完善監管相關法律制度，必須要考慮到《海洋法公約》及相關國際法的規定，將其轉化為我國深?；顒颖O管法律規范，對于那些與《海洋法公約》要求不相符合的國內法律法規，應當予以修訂。
因此，從國家責任的角度看，目前我國的深海監管體制機制與《海洋法公約》、海管局規章以及海底分庭咨詢意見的要求存在一定的疏離。必須統籌自然資源部、中國大洋協會、中國大洋事務管理局和中國大洋協會辦公室等機構的地位和功能，摒除一切可能對其法律地位產生混淆和誤解的做法，從而將中國大洋協會作為國際海底區域承包者的義務與我國作為擔保國的義務有效地分離，避免因中國大洋協會行為而使我國承擔損害賠償責任?！?0〕參見張輝：《國際海底區域開發國之擔保義務研究》，載《中國地質大學學報 （社會科學版）》2014 年第3 期。
四、我國深?；顒颖O管規范體系完善路徑
事實上，以中國大洋事務管理局的創設為標志，我國為應對深海從資源勘探轉向開發的國際新形勢，已開啟深?；顒颖O管改革，且開始出現一定的合作監管特征。下一步應對相關法律規范進行修訂并構建法律解釋的方式，為明確深?；顒雍献鞅O管路徑提供充分的制度基礎。
（一）構建中國特色深海多元化法治監管格局
全球深海監管體系以及我國深海監管制度的發展進程已充分說明深?；顒颖O管空間中存在著多樣化的主體，其偏好與屬性不同，在更廣的環境限制與關系下，塑造著各主體的行為，各主要組織之間表現出相互依存的關系。這和?？玛P于治理性（Governmentality）研究的主要觀點不謀而合，這一分析視角把監管觀念導向了一種多元化的方向?！?1〕See Michel Foucault, Governmentality, in Graham Burchell, Colin Gordon & Peter Miller eds., The Foucault Effect: Studies in Governmentality, Unversity of Chicago Press, 1991, p.91-92.分析我國深?；顒印罢唑寗有汀北O管體制的歷史和現狀可知，我國深?；顒颖O管體系既有體制機制問題，也有具體制度的問題。監管具體制度的完善有賴于監管體制的理順。監管體制的完善有賴于國家統籌規劃，通過法律的形式賦予監管體制的確定性和權威性。中國大洋協會從1990 年成立迄今已三十多年。我國深海事業的高速發展證明了國家以中國大洋協會為平臺協調管理我國深?；顒拥捏w制是成功的。不過我國目前從事深?；顒拥闹黧w早已溢出自然資源部體系。例如科技部所屬國家科研院所、教育部所屬各高等院校、國有企業甚至私營企業都積極開展深?；顒?。中國大洋協會的協調力度已力不從心，需要進行改革。在改革過程中，監管主體混同的問題應當一并得到解決，理順自然資源部、中國大洋事務管理局、中國大洋協會三者之間的關系。其核心要求應當是創新我國深?；顒颖O管體制機制，“理順政府職能、社會公益和市場主體三者之間的關系，構建與國內外形勢發展相適應的大洋體制機制”?！?2〕劉峰：《中國大洋事業發展的里程碑》，載《中國海洋報》2016 年3 月18 日（第2974 期），第A2 版。
弗里曼提倡的“合作治理”模型強調公共機構與私人主體之間的規則制定與執行過程中的合作，這種合作以解決問題為導向，擴大參與度，形成探索性、臨時性的問題解決之道，并且具有認可各主體之間相互依存關系的問責體系?！?3〕See Jody Freeman, Collaborative Governance in the Administrative State, 45 UCLA Law Review 1, 21-23 （1997）.根據我國深?；顒庸芾眢w制的現狀，從加強我國深?；顒颖O管的效能出發，我國應當構建符合我國國情的深?；顒佣嘣ㄖ伪O管體系。
首先，將深?；顒颖O管職責由中國大洋協會完全移交到中國大洋事務管理局，賦予中國大洋事務管理局實質性監管職責，真正構建起“自然資源部——大洋事務管理局”的二階深?；顒颖O管體制。目前，自然資源部履行深?；顒颖O管職責的具體機構仍然沒有被國務院確定，中國大洋事務管理局是最為合適的深?；顒颖O管機構。在國家管轄范圍外深海資源勘探、開發領域，依托中國大洋協會成立的中國大洋事務管理局無論是在理論還是在實踐層面都是我國最專業的機構，因此由中國大洋事務管理局憑借其專業能力參與深海資源勘探開發行政許可審查程序、對深?；顒舆M行監管、制定深?；顒酉鄳幏缎晕募?，都是較為妥當的。實際上，海管局對申請國際海底資源勘探開發礦區也采用類似的模式。海管局法律和技術委員會作為專業機構負責具體審查申請人申請材料，有權力向海管局理事會建議批準申請人勘探、開發申請的權力，但是最終決定的權力保留給海管局的權力機構——理事會。同樣，域外的一些國家亦采用了類似的管制模式，比如庫克群島，在申請國際海底勘探開發礦區方面，其具體受理審查申請人申請材料的機構是其國內設立的具有專業技能的“庫克群島大洋管理局”，但是最終準予發放許可（或者國家擔保證書）的主體是礦業部部長?！?4〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.
其次，中國大洋協會在被剝離監管職責后，仍然保留國際海底3 個勘探礦區承包者的身份。為了更好地應對深海從資源勘探轉向開發的趨勢，建議中國大洋協會進行內部重組或改革，可以部分采用市場化和成本效益原則，使其成為一個更加商業化的實體。例如將中國大洋協會改組為股份制公司，采用發行股份、股權合作等方式對未來深海資源商業開發進行融資和各項準備。例如，由瑙魯、湯加、基里巴斯三個國家分別擔保的三塊國際海底礦區所屬三個公司的共同母公司金屬公司（The Metals Company）于2021 年5 月在美國納斯達克股票交易所上市，一躍成為融資規模最大的深海采礦公司?！?5〕See Melanie Burton, EV Battery Metals Firm deepGreen to Go Public in SPAC deal, https://www.reuters.com/article/us-deepgreen-m-asustainable-opportuniti-idUSKBN2AW1I4, last visited on Mar.21, 2022.
最后，中國大洋協會在被去除監管職責和商業屬性的部分，應當回歸為非營利性社會組織，承擔深海資源勘探開發行業標準制定和公共服務等工作，成為一個名實相符的行業協會，并在標準制定、公共服務方面在深海監管空間發揮相應作用。這方面，中國大洋協會已經做了不少工作，其起草的一些深海資源勘探相關標準、準則等已經上升國家標準?！?6〕例如《大洋多金屬結核資源勘查規范》（GB/T 35571-2017）、《大洋富鈷結殼資源勘查規范》（GB/T 35572-2017）、《大洋資源調查術語》（GB/T 34908-2017）。針對深海從資源勘探轉向開發的大趨勢，中國大洋協會應當及早制定深海資源開發相關的標準，為我國承包者開展深海開發活動提供指導。
未來，我國深?；顒颖O管體制有望進入一個新階段，自然資源部作為深?；顒颖O管機構，負責政策制定、宏觀指導等職責。中國大洋事務管理局具體承擔深?；顒硬糠直O管職能，協助自然資源部開展深?；顒颖O管工作。中國大洋協會連同中國五礦集團、北京先驅高技術發展有限公司等其他非政府實體接受自然資源部和中國大洋事務管理局的監督管理。與此同時，我國將建立并完善深?；顒颖O管制度體系，自然資源部有權發布部門規章，中國大洋事務管理局有權發布規范性文件，中國大洋協會負責制定深海相關標準和準則，促進深?？破?、深海人才培養和其他相關事務。
（二）夯實履行國際法義務
如前所述，國家深?；顒颖O管的國際法義務來源于《海洋法公約》創立的國際海底擔保國責任制度。擔保國需要將《海洋法公約》及相關國際法中的深海資源勘探開發相關法律規范轉化到國內法中，尤其是需特別注意在深?；顒又斜Ｗo海洋環境。根據《海洋法公約》以及海管局制定的多金屬結核、多金屬硫化物和富鈷結殼三種資源的探礦和勘探規章，承包者須在深海資源勘探活動中履行保護海洋環境、保護人命安全、保護水下文物等義務。其中，保護海洋環境是重中之重。海管局為此規定了一系列具體制度，還出臺了專門的指導意見對承包者保護海洋環境進行指導?！?7〕See ISA, Legal and Technical Commission, Recommendations for the Guidance of Contractors for the Assessment of the Possible Environmental Impacts Arising from Exploration for Marine Minerals in the Area, 8 July 2022, ISBA/25/LTC/6/Rev.2.海洋環境保護同樣也是我國深?；顒颖O管的重要內容。為此，《深海法》特別以專章形式要求承包者在進行深?；顒訒r保護海洋環境。
海底分庭發表的咨詢意見指出，在海洋環境保護方面，擔保國的法律、規章和行政措施的要求不得低于海管局發布的國際規則、規章和程序?！?8〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.對比海管局的相關要求，《深海法》規定的環境保護制度存在一定缺陷。海管局制定的勘探規章明確規定，承包者應當采用《里約宣言》原則15 所闡述的預防性方法（Precautionary Approach）和最佳環境做法（Best Environmental Practices），〔69〕參見《硫化物規章》附件四第5 節第5.1 款。盡量在合理的可能范圍內采取必要措施防止、減少和控制其開展的深海資源勘探活動對海洋環境造成的污染和其他危害?！邦A防性方法”和“最佳環境做法”都沒有在我國《深海法》中得到體現?！邦A防性方法”已被納入越來越多的國際條約和其他法律文件，海底分庭甚至傾向認為“預防性方法”已經具有習慣國際法的地位?！?0〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.對于“最佳環境做法”，海底分庭明確要求擔保國采取“最佳環境做法”，以此可能認定其履行了擔保國的盡職義務?！?1〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.雖然《深海法》對承包者環境保護的要求相比其他國家立法更加細化，說明我國政府更加重視制度的實質內容，但是沒有將這兩項原則清晰地表達出來，可能會導致“名實不符”，容易招致誤解，不利于我國履行擔保國責任。反觀其他國家深海立法，如比利時、斐濟、基里巴斯、瑙魯、湯加和圖瓦盧等，都明確規定承包者需采用“預防性方法”和“最佳環境做法”?！?2〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.
筆者建議在對承包者的一般要求、申請深海資源勘探開發程序、實施深海資源勘探開發活動三個維度分別進行完善。在對承包者的一般要求中，我國應當將《海洋法公約》、海管局制定的相關法律規范中規定的要求明確納入我國深海法律制度。例如，承包者需采用預防性方法和最佳環境做法。實踐中，比利時、基里巴斯、瑙魯、湯加等國通過在國內法中認可海管局的制定的規章和程序等方式，強調采用“預防性方法”和“最佳環境做法”。建議我國在未來修訂《深海法》或《許可管理辦法》時將此要求予以明確。對于已經出現在《開發規章》（草案）中的海洋環境保護的新要求，我國應當保持關注，適時納入我國深?；顒颖O管法律制度，例如“污染者付費原則”“生態系統方法”等要求。
在申請深海資源勘探開發程序中，建議加強對承包者海洋環境保護的要求。在修訂《許可管理辦法》中增加申請者提交環境管理與監測計劃等材料并視情況繳納環境保證金。斐濟、基里巴斯、瑙魯、湯加等國的國內法都要求被申請者繳納保證金以保證其履行義務，或保證彌補因其未能履行義務而造成的任何損害或損失?！?3〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.建議增加考察申請者是否具備預防、處理環境事故并修復、恢復海洋生態環境的技術、資金與能力。例如，湯加政府規定，申請者必須有充足的經濟能力和技術能力以覆蓋海底礦物活動可能造成的損害或處理事故所花費的成本，且必須確保海底礦物活動符合海底管理局環境管理的規則、有關海上安全和保護海洋環境的國內法和國際法規定，同時避免不合理地損害對海洋環境的保護?！?4〕參見《湯加王國2014 年海底礦產資源法》第78 條、第79 條。https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/05/Tonga-2014.pdf,2022 年8 月28 日訪問。
在實施深海資源勘探開發活動階段，我國應當通過應急預案來創設、補充若干必要的制度以彌補立法上的不足，為深海資源開發承包者高效應對意外事故提供有效的行動計劃，包括承包者將與海管局、擔保國、其他相關國際組織等密切合作的規范化流程。筆者認為，完善我國深海資源開發應急預案應包括對深海資源勘探開發風險的總體描述和具體情景描述，而不是簡單地羅列必要的內容。應急預案還需要注意與其他有關部門制定的應急預案內容之間的協調和明確深海資源開發應急管理機構、應急隊伍、應急活動中的有關組織及其義務。這方面可借鑒其他國家深海立法，例如，庫克群島2019 年《海底礦物法案》第20 條規定，深海資源開發應急預案應當包括必要措施、財務規定、相關政府機構職能劃分、定期更新以及信息公開等內容?！?5〕參見張國斌：《深海資源開發應急管理的制度完善建議》，載《法學雜志》2021 年第7 期。
（三）運用法律解釋完善深?；顒颖O管法律規范和程序規則
在國內法范疇內，法律解釋是指有權的國家機關依照一定的標準和原則，根據法定權限和程序，對法律的字義和目的所進行的闡釋?！?6〕參見鄭成良主編：《法理學》，高等教育出版社2012 年版，第309 頁。相對于制定法律法規，法律解釋更具程序上的靈活性，實踐中的可操作性也更強。按照法律解釋的主體和效力的不同，國內學界通常認為法律解釋可分為法定解釋和學理解釋。法定解釋又稱有權解釋，是指擁有法定解釋權的國家機關對法律作出的具有適用效力的解釋，其中按照作出解釋的國家機關的不同，又可以分為立法解釋、行政解釋和司法解釋三大類。學理解釋是指沒有法定解釋權的個人或團體對法律作出的不具有法律效力的解釋?！?7〕參見張志銘：《法律解釋學》，中國人民大學出版社2015 年版，第16 頁。
實踐中，我國運用行政解釋、司法解釋完善涉海法律的實踐并不鮮見?！?8〕例如中華人民共和國海事局發布了《關于外國籍船舶進入中華人民共和國領海報告要求的公告》；根據國家能源局的申請，國務院法制辦公室就《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》第29 條進行了解釋；最高人民法院發布了《最高人民法院關于審理發生在我國管轄海域相關案件若干問題的規定（一）》和《最高人民法院關于審理發生在我國管轄海域相關案件若干問題的規定（二）》，分別就我國管轄海域的司法管轄與法律適用相關問題進行了明確，等等。深海法律制度主要來源于國際法，專業性較強，復雜性較高。通過法律解釋可以明確深海法律制度的確切含義、澄清《深海法》適用誤區，最終增強深?；顒颖O管效果。因此，應該靈活運用法律解釋技術彌補我國深?；顒颖O管法律與實踐之間的間隙。首先，可通過立法解釋對深?；顒颖O管法律作進一步界定或者補充規定，由全國人大常委會對其制定的《深海法》進行立法解釋，尤其需注意解決我國深?；顒颖O管依據缺乏協調性的問題，對深海法律制度與國內其他法律制度的交叉與競合的部分進行澄清。在深?；顒討惫芾砩?，應當遵守我國應急管理方面的法律法規，結合深?；顒颖O管體制和實踐特征，在整合我國應急管理相關部門職責基礎上進行制度性創新，對《深海法》第11 條規定的深?；顒討惫芾碇贫冗M行細化解釋，建立以自然資源部牽頭、應急管理部和國家海警局等機構參與的深?；顒硬考壜撓瘯h制度，指導深?；顒討惫芾砉ぷ?。其次，如果法律不協調主要體現在法律的具體應用上，可通過司法解釋或者行政解釋使相應的監管法律得到恰當適用。例如，《深海法》第13 條規定了深?；顒有枰M行環境影響評價和環境監測，但《中華人民共和國海洋環境保護法》和《中華人民共和國環境影響評價法》也設立了環境影響評價和環境監測制度。實際上，這兩部法律主要適用于我國管轄海域，并不適用于深海。作為我國深?；顒颖O管機構的自然資源部既可以通過制定有關深?；顒迎h境影響評價和環境監測的部門規章從而對兩種制度具體適用作出專門規定，也可以對如何具體開展深?；顒迎h境影響評價和環境監測工作作出行政解釋。
對于上文所述深?；顒颖O管客體模糊不清以及外資準入的問題，筆者認為對其解釋澄清，首先需考慮《海洋法公約》的規定，盡量與公約保持一致；其次需考慮我國法律的相關規定，不能與我國相關法律規定相沖突?！逗Ｑ蠓üs》第153 條第2 款規定，即使不具有締約國國籍，但受締約國或其國民有效控制的自然人或法人，也可以請求締約國為擔保國從而向海管局申請深海資源勘探開發活動。域外一些國家立法也將此條文納入其國內法。例如德國2010 年《海底采礦法》在第二節定義中明確規定，擁有德國國籍或已根據德國法律成立的并服從德國政府管理的任何自然人或法人或商業合伙企業，都可以申請深海資源勘探開發活動?！?9〕Germany Seabed Mining Act of 6 June 1995 （the Act）, amended by article 74 of the Act of 8 december 2010 （Federal Law Gazette I,p.1864）.本著鼓勵外資與國際合作的精神，筆者認為應當將受我國政府、我國企業或公民有效控制的相關主體納入《深海法》的管轄范圍。既然國際法允許此種情況，我國沒必要自我設限從而關閉外資進入的大門。允許外資進入并不等于外資一定可以進入。我國可以通過《深海法》設定的深海資源勘探開發許可申請審查程序以及投資法領域的外資安全審查制度等進行管控。
外資準入問題同樣要符合我國的外商投資法律制度。根據《中華人民共和國外商投資法》第4 條，我國對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度。由國家發改委發布的外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2021 年版）統一列出股權要求、高管要求等外商投資準入方面的特別管理措施。從負面清單的現有規定來看，投資者對深海資源勘探開發不屬于我國禁止外商投資的行業領域。在深海礦產資源中，富鈷結殼的主要成分為鈷、錳、鎳、鉑和稀土元素，多金屬結核的主要成分為銅、鎳、錳，多金屬硫化物的主要成分為鋅、鉛、鋇等物質。除了富鈷結殼中含有少量稀土元素以外，其他深海資源都不屬于我國負面清單中禁止外商投資的領域?！?0〕參見孟令浩：《論國際投資法在國際海底區域開發中的適用及對中國的啟示》，載《西安石油大學學報（社會科學版）》 2020年第1期。發改委和商務部共同發布的《鼓勵外商投資產業目錄》（2022 年版）將“深海礦產資源開發裝備等新型海洋工程裝備的設計、研發”“海底探測與大洋資源勘查評價技術研發”等與深?；顒用芮邢嚓P的產業列入全國鼓勵外商投資產業目錄，將“海底礦物勘查、開采”列入海南省外商投資優勢產業目錄。這更說明了我國對外商投資深?；顒映止膭顟B度。據此，從上述我國目前現有的規定來看，外國投資者在我國的擔保下從事深海內除稀土資源以外其他礦產資源的勘探開發完全具有法律上的可行性。
國外實體進入我國深海資源勘探開發領域并沒有法律上的障礙，卻亟需建立明確的外資主體準入制度支撐。建議對《深海法》第7 條予以解釋明晰，暢通外商投資的機制和渠道。主要從“外資準入”與“轉讓方式”兩個方面進行規制。一是允許和鼓勵外資進入我國國際海底礦權融資領域，具體規定有關“外資準入”的一般標準和特殊規定?！?1〕參見李志文、林家駿：《我國深海礦業融資渠道的法律探究——以深海礦產利益共同性為視域》，載《理論探討》2017 年第5 期。二是在控制權變更上，根據我國《公司法》《外商投資法》等相關法律法規，參考域外國家的相關規定，設定具體的外資比例標準。
五、結 論
我國深?；顒颖O管體系的完善是一項系統工程，既要做到高屋建瓴，也要切中肯綮。高屋建瓴就是要對我國深?；顒颖O管體制進行改革，通過理順監管體制更好地管控我國深?；顒?，釋放深?；顒觿幽?。切中肯絮就是要完善各項監管制度，暢通監管渠道，規范監管程序。在這項系統工程中，履行擔保國責任是目的，改革體制機制是關鍵，完善法律體系是路徑，促進我國深?；顒影l展是根本。面對深海海底從資源勘探邁向開發的大形勢，我國一方面要密切關注擔保國責任制度的發展變化，以《深海法》為依據，以深海實踐需求為導向，逐步完善深?；顒颖O管法律體系，將環境基金、環境履約保證金、強制性保險等新生制度安排納入其中；另一方面，我國要以“海洋命運共同體”理念為指導，積極參加《開發規章》談判，爭取引領擔保國責任制度的發展，最大限度地將我國深海國內立法的完善與深海國際法的發展相統一。
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張國斌
（上海交通大學凱原法學院，上海 200030）
一、問題的提出
近年來，黨中央、國務院高度重視深海海底區域（以下簡稱：深海）資源勘探、〔1〕1982 年《聯合國海洋法公約》第1 條規定，國際海底區域是指國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土；根據《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》第2 條，“深海海底區域”與“國際海底區域”是同一地域范圍，為行文方便，本文統一稱其為“深海海底區域”。開發活動（以下簡稱：深?；顒樱?，〔2〕根據《海洋法公約》第1 條，深?；顒影ㄉ詈ＹY源勘探和開發?？碧绞侵敢詫贆嗬趪H海底區域內探尋特定資源礦床，分析這些礦床，使用和測試采集系統和設備、加工設施及運輸系統，以及對開發時必須考慮的環境、技術、經濟、商業和其他有關因素進行研究。開發是指以專屬權利在國際海底區域內為商業目的回收特定資源和從其中選取礦物，包括建造和運行供生產和銷售礦物之用的采礦、加工和運輸系統。參見國際海底管理局制定的《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》第1 條、《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》第1 條和《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》第1 條。并將深海確定為四大“戰略新疆域”?！?〕陸浩主編：《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法解讀》，中國法制出版社2017 年版，第1 頁?！吧詈Ｒ蚱鋸V闊的空間和蘊藏的豐富資源，對于拓展國家發展空間、增加戰略資源儲備意義重大”，〔4〕金建才：《走向深海大洋是建設海洋強國的必然選擇》，載《海洋開發與管理》2012 年第12 期。日益成為海洋強國的標志性要素。我國在深海擁有多金屬結核、多金屬硫化物、富鈷結殼三種資源的五塊勘探礦區，〔5〕1999 年中國大洋協會獲得了7.5 萬平方公里的多金屬結核礦區，2011 年獲得了1 萬平方公里的多金屬硫化物礦區，2014 年獲得了3000 平方公里的富鈷結殼合同區，中國五礦集團公司于2015 年獲得了7.2 萬多平方公里多金屬結核礦區，北京先驅高技術發展有限公司2019 年獲得了7.4 萬平方公里的多金屬結核礦區。是目前世界上擁有深?？碧降V區數量最多的國家。習近平總書記指出：“深海蘊藏著地球上遠未認知和開發的寶藏，但要得到這些寶藏，就必須在深海進入、深海探測、深海開發方面掌握關鍵技術?！薄?〕新華社：《習近平：為建設世界科技強國而奮斗》，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-05/31/c_1118965169.htm，2023 年5 月6 日訪問。黨的二十大報告明確提出要加快建設海洋強國。
根據《聯合國海洋法公約》（以下簡稱：《海洋法公約》）第137 條和第139 條的規定，〔7〕《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea）于1982 年締結，1994 年生效，聯合國條約登記號：1833 UNTS 397。（公約中文版載法律圖書館）http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=96408，（原文載聯合國網站）https://www.un.org/depts/los/index.htm，2023 年6 月15 日訪問。深海及其礦產資源是人類共同繼承財產，由國際海底管理局（以下簡稱：海管局）代表全人類統一管理?！?〕海管局于1994 年11 月16 日《海洋法公約》生效之日起成立，總部設在牙買加首都金斯敦?！逗Ｑ蠓üs》第156 條第2 款規定，所有《海洋法公約》締約國都是海管局的當然成員。根據海管局網站公布的最新數據，海管局有168 個成員，包括167 個成員國和歐盟。締約國有責任確保具有其國籍或者其控制的自然人或者法人依照公約開展深?；顒?，并對此活動提供擔保。我國為五塊勘探礦區提供了擔保，同時需履行擔保國責任。根據國際海洋法法庭海底爭端分庭（以下簡稱：爭端分庭）的咨詢意見，擔保國應當制定相應法律法規。這些法律法規應當包含確保承包者遵守《海洋法公約》項下義務的監管制度和協助海管局實施監管的執行機制兩方面內容?！?〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.由此可知，擔保國義務的核心在于在其國內法中設立適當的監管制度，一方面協助海管局對承包者進行監管，另一方面作為管理者身份依法對承包者進行監管?！?0〕參見劉畫潔：《國際海底區域國家擔保義務的履行研究——兼評我國〈深海海底資源勘探開發法〉》，載《社會科學家》2019 年第6 期。
國內學者近年來不斷呼吁進行深?；顒拥南嚓P立法修訂或完善，以更好地履行擔保國責任，〔11〕參見張丹等：《我國首部深海海底區域資源勘探開發法評析》，載《邊界與海洋研究》2016 年第1 期；張輝：《論國際海底區域開發擔保國責任制度》，載《人民論壇?學術前沿》2017 年第18 期；李文杰：《也談國際海底區域擔保國的法律義務與責任》，載《河北法學》2019 年第1 期；馮靜茹：《論國際海底區域開發中擔保國的環境法律責任》，載《法商研究》2022 年第5 期；魏嫵媚：《國際海底區域擔保國責任的可能發展及其對中國的啟示》，載《當代法學》2018 年第2 期；黃影：《比較法視野下我國〈深海法〉的立法缺失及其未來完善》，載《邊界與海洋研究》2020 年第4 期。以及總結梳理國外相關深海立法，并希望將經驗復制到我國?！?2〕參見翟勇：《各國深海海底資源勘探開發立法情況》，載《中國人大》2016 年第5 期；羅國強等：《“區域”內活動的擔保國法律保障機制研究》，載《江蘇大學學報（社會科學版）》2021 年第3 期；王虎華等：《深海國別立法的制度經驗及其啟示》，載《上海對外經貿大學學報》2022 第2 期。這些學者的相關研究主要偏好于研究具體法律制度，包括深?；顒有姓S可制度、〔13〕參見劉畫潔：《國際海底區域國家擔保義務的履行研究——兼評我國〈深海海底資源勘探開發法〉》，載《社會科學家》2019 年第6 期。海洋環境保護制度、〔14〕參見薛桂芳：《國際海底區域環境保護制度的發展趨勢與中國的應對》，載《法學雜志》2020 年第5 期。深?；顒油顿Y保護制度、〔15〕參見孔慶江：《深海資源開發：國際投資法新疆域》，載《人民論壇?學術前沿》2017 年第18 期。深海管理體制改革等等?！?6〕參見鞠成偉：《中國大洋事務管理體制改革研究》，載《中國機構改革與管理》2014 年第6 期。這些研究都沒有揭示出深?；顒訐熑闻c國內監管制度的深層邏輯與內在聯系，也沒有就深?；顒颖O管立法進行針對性研究。
當代政府的責任可以歸納為收稅、花錢和監管三項。由此可見監管機構與監管制度的重要性?！?7〕參見馬英娟著：《政府監管機構研究》，北京大學出版社2007 年版，序。深?；顒犹幱趪夜茌牱秶酝夂５讌^域，風險高且受到國際法和國內法的雙重規制。黨的二十大報告提出要加強海洋安全保障體系，維護海洋權益。因此，對深?；顒拥囊婪ūO管在保障國家深海安全、履行深?；顒訃H責任和促進深海戰略新興產業發展具有重要意義。我國于2016 年制定了《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》（以下簡稱：《深海法》），據此對我國主體從事深?；顒舆M行監管。然而，以《深海法》為核心的深?；顒颖O管體系在監管主體與客體、監管依據、監管程序與內容等方面都存在不同程度的問題，致使我國在實踐中的監管效果不佳，很難滿足未來深海資源開發的要求，〔18〕參見魏嫵媚：《國際海底區域擔保國責任的可能發展及其對中國的啟示》，載《當代法學》2018 年第 2 期。甚至“面臨著與國際法領域的擔保國責任制度脫節的尷尬境地”?！?9〕羅國強、冉研：《“區域”內活動的擔保國法律保障機制研究》，載《江蘇大學學報（社會科學版）》2021 年（第23 卷）第3 期?；诖?，考察我國深?；顒拥谋O管體系與不足，具體闡述監管主體與客體、監管理念、監管程序與內容，并借鑒相關監管理論，從我國實際利益出發，尋求有效的路徑來完善監管體系與履行擔保國責任，在理論和現實層面都具有重要意義。
二、我國深?；顒颖O管立法規范的設計缺陷
英國學者朱莉婭?布萊克（Julia Black）在《監管的批判性反思》一文中將監管概念的構成要素概括為五個方面：監管是什么，誰或什么，通過何種形式實施監管，監管誰或什么生活領域，如何監管或者說通過什么機制、工具、技術等實施監管?！?0〕See Julia Black, “Critical Reflections on Regulation”, Australian Legal Journal of Legal Philosophy, Vol.27, 2002, pp.15-21.轉引自馬英娟：《監管的概念：國際視野與中國話語》，載《浙江學刊》2018 年第4 期?？梢?，從構成要素及運用層次角度來說，監管體系至少包含著監管主體、監管客體、監管程序、監管內容等核心要素。理論上，政府監管的法律制度體系“是以憲法為指導，法律為基礎，以法規、規章、規范性文件和強制性監管標準等制度為支撐的有機整體”?！?1〕王俊豪等：《中國特色政府監管立法導向與法律制度體系》，載《浙江社會科學》2021 年第1 期。我國深?；顒颖O管法律規范既包含監管制度體系，也包含采用特定措施監管深?；顒拥男袨?。
我國深?；顒颖O管體系伴隨著我國深?；顒拥耐七M逐步得到發展。雖然該體系在我國深?；顒印皬臒o到有”的發展中發揮著舉足輕重的作用，但是隨著我國深?；顒拥牟粩嗤卣?，其仍然停留于“政監合一”的監管體制，與我國法治化監管的客觀要求不符，深?；顒颖O管外壓轉換為提升深?；顒咏洕б婧蜕鐣б娴膬壬鷦恿Σ蛔?，與國際法的要求相背離。
（一）深?；顒颖O管主體混同且職責競合
我國早在20 世紀80 年代就開始了深?；顒拥墓芾韺嵺`?！?2〕參見陸浩主編：《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法解讀》，中國法制出版社2017 年版，第46 頁。1991 年，我國成立了中國大洋礦產資源研究開發協會（以下簡稱：中國大洋協會），代表我國統一實施深?；顒??！?3〕參見金建才：《走向大洋與建設海洋強國》，載《中國機構改革與管理》2014 年第4 期。中國大洋協會名為協會，但以國有企業的名義對外申請國際海底礦區?！?4〕See Wang Zhixiong, China and the Exploitation of deep Seabed Polymetallic Nodules, 15 Marine Policy 133 （1991）.在其后的1999 年、2011 年和2014 年，中國大洋協會分別獲得了多金屬結核、多金屬硫化物和富鈷結殼三種資源的三塊深海礦區。
在開展深?；顒拥耐瑫r，中國大洋協會逐步被國家賦予監管我國深?；顒拥穆毮?。2012 年，我國“國際海域‘十二五’規劃”明確中國大洋協會是協調我國深海相關工作的職能部門?！?5〕參見陸浩主編：《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法解讀》，中國法制出版社2017 年版，第47 頁。該規劃確認了中國大洋協會行使深?；顒颖O管職能的權限，卻造成了客觀上應當作為監管客體的中國大洋協會具有了監管主體的地位。禁止“既當裁判員又當運動員”和“任何人不能做自己案件的法官”是現代法治原則之一。這種情形并沒有得到及時糾正，因為當時開展深?；顒拥闹黧w具有唯一性，中國大洋協會缺乏內生動力和外部壓力對監管體制進行改革。
近十年來，我國有越來越多的主體從事深?；顒?，打破了我國深?；顒佑芍袊笱髤f會獨占的局面，越來越多的企事業單位例如中國五礦集團公司、北京先驅高技術發展有限公司發揮各自優勢獲得國際海底礦區并從事深?；顒?。中國大洋協會的雙重身份可能會使其他從事深?；顒拥膶嶓w遭受不公平競爭對待。為改變這種境況，我國于2012 年成立了深?；顒颖O管新機構——中國大洋事務管理局，〔26〕參見王宏主編：《中國海洋年鑒》，海洋出版社2013 年版，第496 頁。試圖接替此前分配給中國大洋協會的監管職能。然而，深海監管職能從來沒有被明確定義，也沒有明確的解釋，因此中國大洋協會與中國大洋事務管理局的權限和責任是不清楚的。在實踐中，中國大洋協會和中國大洋事務管理局處于并行狀態。例如，國家人力資源和社會保障部在發布2023年招聘應屆畢業生公告時將用人單位表述為“中國大洋礦產資源研究開發協會（中國大洋事務管理局）”?！?7〕《中國大洋礦產資源研究開發協會（中國大洋事務管理局）2023 年度公開招聘應屆畢業生公告》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/fwyd/SYkaoshizhaopin/zyhgjjgsydwgkzp/zpgg/202301/t20230111_493192.html，2023 年4 月10 日訪問。2012 年，國家海洋局作為當時的國務院海洋主管部門發布了“關于進一步理順大洋、深潛工作體制機制的通知”，該通知明確中國大洋協會辦公室是國家海洋局負責管理大洋、深潛工作的職能部門?！?8〕參見金建才：《走向大洋與建設海洋強國》，載《中國機構改革與管理》2014 年第4 期。中國大洋協會辦公室是中國大洋協會的內設類似“秘書處”機構，但也被賦予了部分深海監管職能?！?9〕參見《中國大洋協會組織機構圖》，http://www.comra.org/2013-10/22/content_6394492.htm，2023 年3 月29 日訪問。自此，中國大洋協會、中國大洋事務管理局和中國大洋協會辦公室三個部門實際上分享了我國深?；顒颖O管權力，卻并不清楚彼此的職責界限。
2016 年出臺的《深海法》明確由國務院海洋主管部門負責我國深?；顒拥谋O督管理工作，但國家海洋局實際上是通過中國大洋協會與中國大洋事務管理局行使深?；顒颖O督管理職能的?！?0〕參見陸浩主編：《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法解讀》，中國法制出版社2017 年版，第48 頁。2018年，國務院進行“大部制”改革，新組建的自然資源部取代了國家海洋局成為我國深?；顒颖O管機構，也承繼了管理我國深?；顒拥穆毮??！?1〕參見《國務委員王勇向十三屆全國人大一次會議作關于國務院機構改革方案的說明》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/13/content_5273653.htm，2022 年5 月3 日訪問。自然資源部的“上位”并不意味著中國大洋協會、中國大洋事務管理局和中國大洋協會辦公室三個機構的“退位”，這三個機構依然存在。在監管職責方面，自然資源部負責管理深海相關事務，但其職責實際上被分解為由其內設機構、派出機構或直屬單位承擔。自然資源部內設單位國際合作司（海洋權益司）承擔指導深海相關事務以及承擔自然資源領域涉外行政許可審批事項的兩項職責，海洋戰略規劃與經濟司負責擬訂深海重大戰略并監督實施?！?2〕參見《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/11/content_5320987.htm，2023 年4 月10日訪問。令人疑惑的是，筆者并沒有發現深?；顒颖O督管理職責的具體承擔單位。
綜上所述，在我國深海復雜監管空間中存在復雜的層級結構，既有行使行政權的自然資源部、國家海洋局，還有行使公權力的中國大洋事務管理局和中國大洋協會辦公室；不僅有作為行業協會但同時從事深?；顒拥闹袊笱髤f會，而且有從事深?；顒拥膰衅髽I參與其中。這套復雜監管網絡中不同主體的法律地位和相互間的法律關系并不清楚，進而造成我國深?；顒颖O管主體的混亂與職責不清，也使得實踐中的監管效果大打折扣。例如《深海法》建立了深海資料、樣品匯交制度。從事深海資源調查活動的公民、法人或者其他組織，應當將有關資料副本、實物樣本或者目錄匯交至國務院海洋主管部門和其他相關部門，實踐中從事深海資源調查活動的高校、科研院所、企業等機構很少按此規定進行深海資料和樣品匯交。
（二）深?；顒颖O管客體疏漏與管轄不明
深海不屬于任何國家，因此締約國對深?；顒拥谋O管不宜采用屬地主義管轄，應采用屬人主義管轄。根據《深海法》第3 條，我國深?；顒颖O管的客體是我國公民、法人或者其他組織。
公民通常是指具有某個國家國籍的自然人?！吨腥A人民共和國憲法》第33 條規定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民?！蔽覈鴮τ诠痉ㄈ藝恼J定采取絕對的成立地標準，凡依照我國法律在我國境內設立的公司即中國法人?！?3〕參見王秀梅、張國斌：《法人國籍認定的國際法問題研究》，濠江法律學社2022 年版，第75 頁?！捌渌M織”是一個較為含混的概念，一般而言是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織。我國現行立法未就“其他組織”的使用形成統一規范?！?4〕參見譚啟平：《非法人組織與其他組織的關系困局及其破解》，載《法學研究》2020 年第6 期。理論和實務界對“其他組織”的內涵和外延爭議較大。
依據《海洋法公約》第153 條第2 款規定，從事深?；顒拥闹黧w包括締約國或具有締約國國籍的自然人或法人，或者雖然不具有締約國國籍，但受締約國或其國民有效控制的自然人或法人。何為有效控制？國際上并沒有形成通例。例如，印度法律規定持有交易公司26%的股份相當于擁有了控制權；日本適用該規則的條件是持股達到50%。西班牙則認為25%的所有權就足以獲得控制權；英國公司法對公司的控制權的定義是某人通過持有股份或有效掌握公司章程賦予的投票權所獲得的控制力?！?5〕參見海管局法技委：《對“區域”內多金屬結核和多金屬硫化物兩項探礦和勘探規章第11.2 條的分析》，ISBA/20/LTC/10，海管局第二十屆會議，2014 年7 月14 日。在這種情況下，如果一家外國公司的主要股東是我國自然人或公司，而該外國公司申請國際海底礦區，那么我國政府是否有權依據《深海法》對該外國公司進行監管呢？
另外有一種同樣是涉外但情形正好相反的情況。國外公司通過在我國注冊子公司從而獲取中國國籍公司身份，該公司是否可以以中國為擔保國申請國際海底礦區呢？這實際上涉及外資準入的問題。鑒于深?；顒拥母咄度?、高風險性，國際合作方式是其有效融資、分散風險的有利途徑。我國雖已經擁有五塊國際海底礦區，但不可否認，我國的深海技術和能力與發達國家還有差距，對外資進入深?；顒釉谠O置準入制度的基礎上進行合作是一個值得鼓勵的途徑?！?6〕參見張林、張瑞：《我國國際海底區域資源開發現狀及其對策分析》，載《南京政治學院學報》，2007 年（第23 卷）研究生?？?。并且，《深海法》第6 條明確表達了我國鼓勵和支持在深海資源勘探、開發等方面進行國際合作的明確態度。落實這一條存在著法律上的障礙?！渡詈７ā返? 條規定，有權向我國政府申請從事深海資源勘探、開發活動的主體是我國公民、法人或者其他組織，沒有明確指出外商投資企業是否可以以我國為擔保國申請國際海底礦區。
總之，深?；顒颖O管客體范圍不清，一方面有可能造成監管漏洞，使得本來應當由我國政府獨立或與其他國家政府合作監管的國外公司“逍遙法外”；另一方面造成了我國開展深?；顒訃H合作的實踐障礙。這種情況并非危言聳聽，已經在國外發生。例如一些發達國家的商業公司通過在發展中國家注冊海外分支機構并獲得該發展中國家擔保的方式，“獲得了只有發展中國家才能獲取的國際海底保留區的勘探權，這種逃避國內監管‘借殼模式’引來了國際社會的擔憂，被認為是國際海底礦權申請程序的濫用，進而損害人類共同繼承財產原則”?！?7〕張國斌：《國際海底礦權轉讓的國際立法困境與國內法應對》，載《學?！?023 年第3 期。
（三）深?；顒颖O管依據缺乏協調性
我國深?；顒颖O管的法律依據形成了以《深海法》為核心，以《深海海底區域資源勘探開發許可管理辦法》《深海海底區域資源勘探開發樣品管理暫行辦法》和《深海海底區域資源勘探開發資料管理暫行辦法》等規范性文件為基礎，以《大洋多金屬結核資源勘查規范》（GB/T 35571-2017）、《大洋富鈷結殼資源勘查規范》（GB/T 35572-2017）、《大洋資源調查術語》（GB/T 34908-2017）等國家標準為具體指引的體系。但是，深海資源、勘探開發是一項綜合性較強的活動，且活動地理范圍不在我國管轄范圍以內，從規則制定到活動監管并非唯一集中在深?；顒又鞴懿块T，而是涉及外交、財政、科技發展等諸多行業和部門，因此深?；顒颖O管還要適用與深?；顒酉嚓P的其他法律、法規和規章?！?8〕參見陸浩主編：《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法解讀》，中國法制出版社2017 年版，第49-52 頁。以深?；顒討惫芾頌槔?，在法律淵源方面，深?；顒討惫芾淼南嚓P法律依據還分散在《突發事件應對法》《突發事件應急預案管理辦法》《海洋災害應急預案》等一系列法律規范中，這些法律法規在立法時間、立法宗旨、效力位階等方面存在一定程度上的適用沖突，法律的內部統一性和協調性比較弱；在深?；顒討惫芾眢w制機制方面，我國的深?；顒討惫芾眢w制缺乏頂層設計，自然資源部系統和應急管理部系統也缺乏完善的溝通合作機制，尚沒有構建成一個統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的深?；顒討惫芾眢w系。由此可見，深?；顒颖O管依據的不協調將會造成監管主體競合、監管權限交叉、監管職責不清等背離法治精神的局面，從而進一步影響政府對深?；顒踊貞男?、質量和權威。
三、監管空間理論下我國深?；顒颖O管立法完善的主客觀依據
深?；顒游挥谖覈茌牱秶酝獾膰H海底區域。從監管的法律依據來看，我國不但要遵守相關國內法，而且要遵守《聯合國海洋法公約》和相關國際法。從監管的內生動力來看，我國需要履行深?；顒訐熑?。從深?；顒拥娜鞒瘫O管圖景來看，國家對深?；顒拥谋O管是全球深?；顒颖O管中的一環。我國有必要借鑒全球監管理論，以將國家深?；顒颖O管納入全球深?；顒訄D景為視角，構建我國深?；顒佣嘣O管合作體系。
（一）完善我國深?；顒颖O管立法的客觀要求
雖然國家可以通過國內立法對從事深?；顒拥膰鴥确ㄖ黧w進行監管，但是從事深?；顒拥臋嗬麃碓床⒉皇菄鴥确?，而是國際法。根據《海洋法公約》第136 條和第137 條的規定，深海及其資源屬于人類共同繼承財產，任何國家都不得對深海及其資源主張或行使主權或主權權利，任何國家或自然人或法人，也不得將深海及其資源的任何部分據為己有?！逗Ｑ蠓üs》設立海管局代表全人類予以安排和監管——“這是有史以來為管理某一全球公域而設計的愿景最宏大、最面面俱到的制度”?！?9〕Joanna dingwall, International Law and Corporate Actors in deep Seabed Mining, Oxford University Press, 2021, p.2.海管局作為全人類的委托人可以自行進行深?；顒?，或者根據公約規定，篩選出具備相應資質的主體進行深?；顒?。這些主體可以是締約國、企業部和包括自然人、法人在內的非國家主體?！?0〕根據《海洋法公約》第170 條的規定，企業部是直接進行國際海底區域內活動以及從事運輸、加工和銷售從國際海底區域回收的礦物的海管局機關。因此，從一開始，《海洋法公約》便設想通過人類共同繼承財產原則和一整套國際海底制度，以推動對深?；顒拥谋O管達成自由市場經濟方法（推崇商業資本家活動）和共有主義社會理想（以全人類從深海采礦中獲益為主要目標）之間恰當的監管平衡?！?1〕See Joanna dingwall, International Law and Corporate Actors in deep Seabed Mining, Oxford University Press, 2021, p.6.這與英國著名公法學家托尼?普羅瑟給出的監管理由不謀而合。普羅瑟認為監管的關鍵理由可以概括為三個方面：以效率和消費者選擇最大化為目標、保護基本權利、促進社會團結以及由監管機構為參與和審議提供平臺?！?2〕參見［英］托尼?普羅瑟著：《政府監管的新視野：英國監管機構十大樣本考察》，譯林出版社2020 年版，第14-22 頁。
如果從這些方面來看待深海全球監管，那么呈現在人們眼前的就不是大雜燴，而是一系列具有自身完整性和連貫性的模式。深海全球監管兼顧了社會性監管和經濟性監管的雙重屬性，以增進經濟效率并符合公益精神的方式進行海底資源分配，反映人類集體愿望，保護國際海底資源的可持續發展。監管的經濟理論一般傾向于根據經濟學思維，在市場和監管之間做出明確區分，然而這只是監管的一部分內涵，新近的研究已經將監管的范圍擴展到涵攝眾多其他類型的社會控制，融合了社會學和經濟學的洞見?！?3〕See Jordan, J.& Levi-Faur, d., The Politics of Regulation in the Age of Governance, in Jordan and Levi-Faur eds., The Politics of Regulation, Edward Elgar, 2004, p.1-28.然而這些理論以及提出的監管措施都難以應對某些批評，因為在監管領域，控制的核心問題在于關鍵資源的碎片化。全球深海監管的資源和權力并不集中于某一機構或某一國家，而是分散于海管局、締約國、從事深?；顒又黧w和利益相關方等，各主體之間形成了可協商的相互依存關系。如果將監管視為一個系統的過程，那么監管空間理論可以為完善深?；顒颖O管提供理論支持。
監管空間（Regulatory Space）理論由漢徹和莫蘭在克勞奇構建的“政策空間”理論基礎上演化而來?！?4〕參見［英］科林?斯科特著：《規制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯，清華大學出版社2018 年版，第33 頁?！氨O管空間”的核心觀點認為，要占有監管權并有能力實施監管，需要有相關的資源，而資源呈現分散化或碎片化的樣態。這些資源分散于各種政府主體之間以及政府與非政府主體之間。在監管空間之中，不僅存在監管者與被監管者，而且存在很多其他政府與非政府主體，這些主體在不同程度上分享著監管資源。并且各主體之間橫向存在著復雜多變的關系，彼此相互依賴、相互協商?！?5〕參見［英］科林?斯科特著：《規制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯，清華大學出版社2018 年版，第31 頁。監管空間理論與某些經濟學、社會學以及政治學理論相關，這些理論強調諸如法律文化和組織形式之類的制度結構，在塑造與改變公共政策結果中所發揮的作用?！?6〕See Julia Black, New Institutionalism and Naturalism in Socio-Legal Analysis: Institutionalist Approaches to Regulatory decision Making, 19 Law & Policy 51 （1997）.
基于深?；顒雍腿虮O管的特殊性，監管空間理論與深?；顒颖O管有著天然的契合性。監管空間理論“將政府視為監管的來源之一，并關注監管框架下諸多主體能發揮的作用”?！?7〕Clifford d.Shearing, A Constitutive Conception of Regulation, in Peter Grabosky & John Braithwaite eds., Business Regulation and Australia’s Future, Australian Institute of Criminology, 1993, p.73.它指出了塑造監管體系的替代性途徑，可以通過敏銳地利用監督性管理，通過利用并不以典型公共機構為核心的其他機制，以間接方式影響規制結果?！?8〕See Andrew dunsire, Tipping the Balance: Autopoiesis and Governance, 28 Administration & Society 299 （1996）.因此，有效的深?；顒颖O管應當是網狀化監管空間內各主體所擁有的資源、價值觀及之間關系相互作用的產物。
（二）深?；顒雍献鞅O管的全球圖景闡釋
監管空間理論指出，監管權威與責任往往分散于多個主體之間，并且在特定監管領域，權威并非權力的唯一來源。深海的全球監管體系呈現出網狀化和協商合作的特征。一方面，在深海監管體系中存在著多個組織，他們共同實施該體系的各種監管要求。其中，海管局通過其締約國協商機制發揮著平臺功能和核心作用。締約國則扮演著雙重身份，締約國既是全球深海監管體系中不可缺少的一環，也是監管本國深?；顒拥闹黧w。此外，海管局的觀察員和其他利益攸關方也在全球深海監管中發揮著補充作用。另一方面，全球深海監管存在著多樣化的工具或機制，制定規制規范體系，并令其有效發揮作用。其中一項重要的監管機制就是《海洋法公約》 創設的深?；顒訐熑螜C制（下文將會詳述），使得締約國在全球深海監管體系中承擔其管轄范圍內的深海監管職責。這種全球化監管體系觀念與當代全球治理的一般性分析具有一致性，后者強調以國家為中心的科層規制模式為網絡化的治理模式所取代，在這種網狀化模式下，包括從政府組織到非政府主體在內的一系列主體參與到監管過程中?！?9〕參見［英］科林?斯科特著：《規制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯，清華大學出版社2018 年版，第239 頁。因此，在宏觀意義中，國家的深?；顒颖O管體系實際上屬于全球深海監管體系中必不可少的一環，同時受到全球深海監管體系中其他監管角色和監管規則的影響。
監管空間理論促使人們質疑監管者在規則制定與執行過程中作出專業化、技術性決定的能力，也使人們更加關注能以怎樣的程序，在監管空間中形成和塑造多元化、相互交迭的權力?！?0〕See Julia Black, Rules and Regulators, Oxford University Press, 1997, p.46-47.可以說，這些監管制度更主要的是讓不同主體來接近并分享監管權力，而非對監管者裁量權的約束?！?1〕See Jody Freeman, Collaborative Governance in the Administrative State, 45 UCLA Law Review 1, 21-23 （1997）.這是一個動態演化的過程，某個或某些主體會隨著發展而淡出監管空間的中心，而作為新的主體，新興企業、非政府組織會逐漸向監管空間的中心轉移。從全局考量，我們必須要重點關注全球監管空間內各主體之間的互動關系，關注權威及其他權力來源的多樣性，以及各種利益與行為的復雜性。幾乎所有進行深海立法的國家都明確規定了對深?；顒拥谋O督職責和措施。這些措施包括設立檢查員制度、要求承包者定期報告深?；顒忧闆r等，新加坡、斐濟、基里巴斯等國規定向承包者發出一般或具體的書面指令/執行令，并可因不遵守指示而被處以罰款或監禁；中國、捷克、湯加等國明確要求承包者對監督檢查工作予以協助和配合?！?2〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/files/files/documents/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.因此，雖然海管局代表人類行使國際海底區域及其資源的監管權，但在全球深?；顒颖O管體系中，海管局并不是唯一發揮監管作用的主體。深?；顒颖O管能力還存在于締約國、承包者甚至是非政府組織。這些主體在深海監管空間中，各自的作用、偏好與屬性不同，但在監管深?；顒又斜憩F出相互依存的關系。尤其是締約國，在全球深海監管體系和國家深海監管體系中都發揮著重要作用。一方面，國家需要依托海管局平臺在全球深海監管中的規則制定、組織發展、監督執行等方面發揮作用，另一方面，國家還需要作為監管主體對國內主體從事深?；顒舆M行監管。與此同時，深?；顒拥闹黧w以及利益攸關方也同時參與到全球深海監管空間和國家深海監管體系中。要發揮競爭機制、參與社群的機制以及架構設計機制等作用，國家深海監管的形式應當借鑒全球深海監管制度，監管的過程不僅限于科層式地適用規則，而且包括基于依存關系的合作治理。
這一進路也契合了“規制多元主義”的出現?！?3〕See Myron H.Nordquist & Alfonso Ascencio-Herrera, The International Seabed Authority A Twenty-Five Year Journey, in Alfonso Ascencio-Herrera & Myron H.Nordquist eds., The United Nations Convention on the Law of the Sea, Part XI Regime and the International Seabed Authority: A Twenty-Five Year Journey, Brill Nijhoff, 2022, p.4-5.實踐證明，從海管局1994 年成立迄今的將近30年內，全球深海監管效果較好，這離不開締約國、承包者、非政府組織等多元主體的相互合作，它們在全球深海監管空間中都能獲取一席之地，為人類共同利益而充分協商和合作。正如經濟合作與發展組織（OECd）在關于各國監管的研究報告中所指出的那樣，通過合作監管，政府可以為行業組織和相關利益相關方提供機會，讓它們參與監管調查和執行過程，這能有效地提高監管遵守程度?！?4〕參見朱寶麗著：《合作監管法律問題研究》，法律出版社2018 年版，第4 頁。
相比較而言，我國深?；顒颖O管最大的問題就是在國內監管空間中，各監管主體、客體的位置交錯牽連，呈現出一個相互糾纏而非清晰的空間圖景。由于相關深?；顒颖O管法律規范的抽象性與法律依據的不協調性等缺陷，我國在構建多元監管合作體系的進程中亟待破解法律淵源方面的問題。因此，雖然在深?；顒颖O管的全球圖景中被監管者與監管者的關系是復雜的，但是深海監管領域內各主體之間應當是相互依存與協商合作的，而這種關系恰是監管策略和深?；顒铀槍Φ膶ο?，同時這些行為主體可能存在哪些行動，又在很大程度上受到國際海底法律制度和全球深海監管組織形式的影響。對于我國來說，這個監管任務可能更重，如何在接受海管局監管的同時履行好深?；顒颖O管的職能，成為深海監管體系的“牛鼻子”，這需要我國秉軸持鈞，通過融入和借鑒全球深海監管的制度與模式，為國內深海監管制度設計與改革提供可能性，更好地實現深海監管體系所追求的目標。
（三）深?；顒佣嘣O管合作體系的法律依據
為了確保國際海底資源得到和平有序的開發與利用、環境得到有效的保護與管理，國際社會早已將國際海底區域納入國際法秩序框架，《海洋法公約》開啟了國際海底區域全球治理的序幕?！逗Ｑ蠓üs》被國際社會廣泛認為是“海洋憲章”，構成監管包括深?；顒釉趦鹊乃泻Ｑ蠡顒拥姆煽蚣??！?5〕參見施余兵：《〈聯合國海洋法公約〉的“海洋憲章”地位：發展與界限》，載《交大法學》2023 年第1 期。因此，對外來說，全球深海監管體系盡最大可能地代表了國際社會在國際海底區域的整體利益，并為國際社會創造了一整套協商合作治理國際海底區域和管理海底資源的制度體系。對內來說，協商合作本身不僅是《海洋法公約》的原則，而且是統攝深?；顒颖O管的重要原則。
正如《海洋法公約》序言所述，該公約的締結本著各國懷揣互相諒解和合作的精神解決與海洋法有關的一切問題的愿望，并將有助于按照《聯合國憲章》所載的聯合國的宗旨和原則鞏固各國間符合正義和權利平等原則的和平、安全、合作和友好關系，將促進全世界人民的經濟和社會方面的進展。在該公約規定的專屬經濟區、用于國際航行的海峽、公海、海洋環境保護等具體制度中，合作原則成為海洋劃界、海洋生物資源保護等事項的指導性原則。在國際海底區域制度中，合作原則更是指導深?；顒拥闹匾瓌t。首先，該公約要求國家對于“區域”的一般行為，應當以“促進國際合作和相互了解為宗旨”?！?6〕參見 《海洋法公約》第138 條。其次，該公約要求從事深?；顒討龠M國際合作，“以謀求所有國家特別是發展中國家的全面發展”?！?7〕參見 《海洋法公約》第150 條。再次，海管局在履行監管深?；顒勇毮苁马椛?，可以同聯合國經濟及社會理事會承認的國際組織和非政府組織進行協商和合作?！?8〕參見《海洋法公約》第169 條第1 款。最后，在國際海底區域科學研究及有關“區域”內活動的技術和科學知識的轉讓等事項上，該公約都規定了合作原則。
此外，《海洋法公約》確立的擔保國責任制度也是構建深?；顒佣嘣O管合作體系的法律依據?！逗Ｑ蠓üs》允許非國家主體像國家一樣，可以從事深?；顒?。但是，公約并沒有將兩者等量齊觀，而是對非國家主體設定了一個前提條件，即獲得締約國的擔保。何謂這種擔保？《海洋法公約》第139 條第1 款規定，締約國應有責任確保其所擔保的主體一律依照公約第十一部分進行深?；顒??！逗Ｑ蠓üs》第153 條第4 款進一步指出，締約國應按照第139 條采取一切必要措施，協助海管局確保與深?；顒酉嚓P的國際法得到遵守?！逗Ｑ蠓üs》附件三第4 條第4 款對此作出更具體的指引，即擔保國應按照第139 條的要求，負責在其法律制度范圍內，監管所擔保的承包者應依據合同條款以及《海洋法公約》的義務進行深?；顒?。這三項規定詳細說明了擔保國責任主要是指監管被擔保的承包者所從事的深?；顒臃匣蜃袷亍逗Ｑ蠓üs》及相關規則。因此，擔保國責任建立了一個通過擔保國來榫接非國家主體遵守《海洋法公約》和相關國際法的機制。國際海洋法法庭海底爭端分庭在2011 年“關于國家擔保個人和實體在‘區域’內活動的責任和義務案”的咨詢意見中形象地將此種機制作用的原理描述為：作為國際條約的《海洋法公約》，其有關深?；顒拥囊巹t本來僅對公約締約國產生約束力，但是通過此種機制，這些規則也對擔保國擔保的非國家主體產生效力，方法就是通過擔保國的國內法來進行間接約束?！?9〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.
可以說，通過設定擔保國責任，海管局將監管深?；顒拥牟糠致氊熮D移給締約國，締約國通過一種類似“二級監管者”的身份對其所擔保的承包者行使深?；顒颖O管職能，以此來履行擔保國責任。締約國依據屬人原則對其國內深?；顒又黧w進行監管。例如《深海法》第5 條規定，我國公民、法人或者其他組織從事深?；顒有杞邮車鴦赵汉Ｑ笾鞴懿块T的監督管理。這種監管既是國家權力的體現，也是履行擔保國責任的必要舉措。從國家責任角度看，國家對其國內主體從事深?；顒拥谋O管，更多的是一種職責的體現。雖然屬于深?；顒尤虮O管的不同譜系，但國內監管應當借鑒國際監管。作為擔保國的我國進行深?；顒颖O管以及完善監管相關法律制度，必須要考慮到《海洋法公約》及相關國際法的規定，將其轉化為我國深?；顒颖O管法律規范，對于那些與《海洋法公約》要求不相符合的國內法律法規，應當予以修訂。
因此，從國家責任的角度看，目前我國的深海監管體制機制與《海洋法公約》、海管局規章以及海底分庭咨詢意見的要求存在一定的疏離。必須統籌自然資源部、中國大洋協會、中國大洋事務管理局和中國大洋協會辦公室等機構的地位和功能，摒除一切可能對其法律地位產生混淆和誤解的做法，從而將中國大洋協會作為國際海底區域承包者的義務與我國作為擔保國的義務有效地分離，避免因中國大洋協會行為而使我國承擔損害賠償責任?！?0〕參見張輝：《國際海底區域開發國之擔保義務研究》，載《中國地質大學學報 （社會科學版）》2014 年第3 期。
四、我國深?；顒颖O管規范體系完善路徑
事實上，以中國大洋事務管理局的創設為標志，我國為應對深海從資源勘探轉向開發的國際新形勢，已開啟深?；顒颖O管改革，且開始出現一定的合作監管特征。下一步應對相關法律規范進行修訂并構建法律解釋的方式，為明確深?；顒雍献鞅O管路徑提供充分的制度基礎。
（一）構建中國特色深海多元化法治監管格局
全球深海監管體系以及我國深海監管制度的發展進程已充分說明深?；顒颖O管空間中存在著多樣化的主體，其偏好與屬性不同，在更廣的環境限制與關系下，塑造著各主體的行為，各主要組織之間表現出相互依存的關系。這和?？玛P于治理性（Governmentality）研究的主要觀點不謀而合，這一分析視角把監管觀念導向了一種多元化的方向?！?1〕See Michel Foucault, Governmentality, in Graham Burchell, Colin Gordon & Peter Miller eds., The Foucault Effect: Studies in Governmentality, Unversity of Chicago Press, 1991, p.91-92.分析我國深?；顒印罢唑寗有汀北O管體制的歷史和現狀可知，我國深?；顒颖O管體系既有體制機制問題，也有具體制度的問題。監管具體制度的完善有賴于監管體制的理順。監管體制的完善有賴于國家統籌規劃，通過法律的形式賦予監管體制的確定性和權威性。中國大洋協會從1990 年成立迄今已三十多年。我國深海事業的高速發展證明了國家以中國大洋協會為平臺協調管理我國深?；顒拥捏w制是成功的。不過我國目前從事深?；顒拥闹黧w早已溢出自然資源部體系。例如科技部所屬國家科研院所、教育部所屬各高等院校、國有企業甚至私營企業都積極開展深?；顒?。中國大洋協會的協調力度已力不從心，需要進行改革。在改革過程中，監管主體混同的問題應當一并得到解決，理順自然資源部、中國大洋事務管理局、中國大洋協會三者之間的關系。其核心要求應當是創新我國深?；顒颖O管體制機制，“理順政府職能、社會公益和市場主體三者之間的關系，構建與國內外形勢發展相適應的大洋體制機制”?！?2〕劉峰：《中國大洋事業發展的里程碑》，載《中國海洋報》2016 年3 月18 日（第2974 期），第A2 版。
弗里曼提倡的“合作治理”模型強調公共機構與私人主體之間的規則制定與執行過程中的合作，這種合作以解決問題為導向，擴大參與度，形成探索性、臨時性的問題解決之道，并且具有認可各主體之間相互依存關系的問責體系?！?3〕See Jody Freeman, Collaborative Governance in the Administrative State, 45 UCLA Law Review 1, 21-23 （1997）.根據我國深?；顒庸芾眢w制的現狀，從加強我國深?；顒颖O管的效能出發，我國應當構建符合我國國情的深?；顒佣嘣ㄖ伪O管體系。
首先，將深?；顒颖O管職責由中國大洋協會完全移交到中國大洋事務管理局，賦予中國大洋事務管理局實質性監管職責，真正構建起“自然資源部——大洋事務管理局”的二階深?；顒颖O管體制。目前，自然資源部履行深?；顒颖O管職責的具體機構仍然沒有被國務院確定，中國大洋事務管理局是最為合適的深?；顒颖O管機構。在國家管轄范圍外深海資源勘探、開發領域，依托中國大洋協會成立的中國大洋事務管理局無論是在理論還是在實踐層面都是我國最專業的機構，因此由中國大洋事務管理局憑借其專業能力參與深海資源勘探開發行政許可審查程序、對深?；顒舆M行監管、制定深?；顒酉鄳幏缎晕募?，都是較為妥當的。實際上，海管局對申請國際海底資源勘探開發礦區也采用類似的模式。海管局法律和技術委員會作為專業機構負責具體審查申請人申請材料，有權力向海管局理事會建議批準申請人勘探、開發申請的權力，但是最終決定的權力保留給海管局的權力機構——理事會。同樣，域外的一些國家亦采用了類似的管制模式，比如庫克群島，在申請國際海底勘探開發礦區方面，其具體受理審查申請人申請材料的機構是其國內設立的具有專業技能的“庫克群島大洋管理局”，但是最終準予發放許可（或者國家擔保證書）的主體是礦業部部長?！?4〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.
其次，中國大洋協會在被剝離監管職責后，仍然保留國際海底3 個勘探礦區承包者的身份。為了更好地應對深海從資源勘探轉向開發的趨勢，建議中國大洋協會進行內部重組或改革，可以部分采用市場化和成本效益原則，使其成為一個更加商業化的實體。例如將中國大洋協會改組為股份制公司，采用發行股份、股權合作等方式對未來深海資源商業開發進行融資和各項準備。例如，由瑙魯、湯加、基里巴斯三個國家分別擔保的三塊國際海底礦區所屬三個公司的共同母公司金屬公司（The Metals Company）于2021 年5 月在美國納斯達克股票交易所上市，一躍成為融資規模最大的深海采礦公司?！?5〕See Melanie Burton, EV Battery Metals Firm deepGreen to Go Public in SPAC deal, https://www.reuters.com/article/us-deepgreen-m-asustainable-opportuniti-idUSKBN2AW1I4, last visited on Mar.21, 2022.
最后，中國大洋協會在被去除監管職責和商業屬性的部分，應當回歸為非營利性社會組織，承擔深海資源勘探開發行業標準制定和公共服務等工作，成為一個名實相符的行業協會，并在標準制定、公共服務方面在深海監管空間發揮相應作用。這方面，中國大洋協會已經做了不少工作，其起草的一些深海資源勘探相關標準、準則等已經上升國家標準?！?6〕例如《大洋多金屬結核資源勘查規范》（GB/T 35571-2017）、《大洋富鈷結殼資源勘查規范》（GB/T 35572-2017）、《大洋資源調查術語》（GB/T 34908-2017）。針對深海從資源勘探轉向開發的大趨勢，中國大洋協會應當及早制定深海資源開發相關的標準，為我國承包者開展深海開發活動提供指導。
未來，我國深?；顒颖O管體制有望進入一個新階段，自然資源部作為深?；顒颖O管機構，負責政策制定、宏觀指導等職責。中國大洋事務管理局具體承擔深?；顒硬糠直O管職能，協助自然資源部開展深?；顒颖O管工作。中國大洋協會連同中國五礦集團、北京先驅高技術發展有限公司等其他非政府實體接受自然資源部和中國大洋事務管理局的監督管理。與此同時，我國將建立并完善深?；顒颖O管制度體系，自然資源部有權發布部門規章，中國大洋事務管理局有權發布規范性文件，中國大洋協會負責制定深海相關標準和準則，促進深?？破?、深海人才培養和其他相關事務。
（二）夯實履行國際法義務
如前所述，國家深?；顒颖O管的國際法義務來源于《海洋法公約》創立的國際海底擔保國責任制度。擔保國需要將《海洋法公約》及相關國際法中的深海資源勘探開發相關法律規范轉化到國內法中，尤其是需特別注意在深?；顒又斜Ｗo海洋環境。根據《海洋法公約》以及海管局制定的多金屬結核、多金屬硫化物和富鈷結殼三種資源的探礦和勘探規章，承包者須在深海資源勘探活動中履行保護海洋環境、保護人命安全、保護水下文物等義務。其中，保護海洋環境是重中之重。海管局為此規定了一系列具體制度，還出臺了專門的指導意見對承包者保護海洋環境進行指導?！?7〕See ISA, Legal and Technical Commission, Recommendations for the Guidance of Contractors for the Assessment of the Possible Environmental Impacts Arising from Exploration for Marine Minerals in the Area, 8 July 2022, ISBA/25/LTC/6/Rev.2.海洋環境保護同樣也是我國深?；顒颖O管的重要內容。為此，《深海法》特別以專章形式要求承包者在進行深?；顒訒r保護海洋環境。
海底分庭發表的咨詢意見指出，在海洋環境保護方面，擔保國的法律、規章和行政措施的要求不得低于海管局發布的國際規則、規章和程序?！?8〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.對比海管局的相關要求，《深海法》規定的環境保護制度存在一定缺陷。海管局制定的勘探規章明確規定，承包者應當采用《里約宣言》原則15 所闡述的預防性方法（Precautionary Approach）和最佳環境做法（Best Environmental Practices），〔69〕參見《硫化物規章》附件四第5 節第5.1 款。盡量在合理的可能范圍內采取必要措施防止、減少和控制其開展的深海資源勘探活動對海洋環境造成的污染和其他危害?！邦A防性方法”和“最佳環境做法”都沒有在我國《深海法》中得到體現?！邦A防性方法”已被納入越來越多的國際條約和其他法律文件，海底分庭甚至傾向認為“預防性方法”已經具有習慣國際法的地位?！?0〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.對于“最佳環境做法”，海底分庭明確要求擔保國采取“最佳環境做法”，以此可能認定其履行了擔保國的盡職義務?！?1〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.雖然《深海法》對承包者環境保護的要求相比其他國家立法更加細化，說明我國政府更加重視制度的實質內容，但是沒有將這兩項原則清晰地表達出來，可能會導致“名實不符”，容易招致誤解，不利于我國履行擔保國責任。反觀其他國家深海立法，如比利時、斐濟、基里巴斯、瑙魯、湯加和圖瓦盧等，都明確規定承包者需采用“預防性方法”和“最佳環境做法”?！?2〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.
筆者建議在對承包者的一般要求、申請深海資源勘探開發程序、實施深海資源勘探開發活動三個維度分別進行完善。在對承包者的一般要求中，我國應當將《海洋法公約》、海管局制定的相關法律規范中規定的要求明確納入我國深海法律制度。例如，承包者需采用預防性方法和最佳環境做法。實踐中，比利時、基里巴斯、瑙魯、湯加等國通過在國內法中認可海管局的制定的規章和程序等方式，強調采用“預防性方法”和“最佳環境做法”。建議我國在未來修訂《深海法》或《許可管理辦法》時將此要求予以明確。對于已經出現在《開發規章》（草案）中的海洋環境保護的新要求，我國應當保持關注，適時納入我國深?；顒颖O管法律制度，例如“污染者付費原則”“生態系統方法”等要求。
在申請深海資源勘探開發程序中，建議加強對承包者海洋環境保護的要求。在修訂《許可管理辦法》中增加申請者提交環境管理與監測計劃等材料并視情況繳納環境保證金。斐濟、基里巴斯、瑙魯、湯加等國的國內法都要求被申請者繳納保證金以保證其履行義務，或保證彌補因其未能履行義務而造成的任何損害或損失?！?3〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.建議增加考察申請者是否具備預防、處理環境事故并修復、恢復海洋生態環境的技術、資金與能力。例如，湯加政府規定，申請者必須有充足的經濟能力和技術能力以覆蓋海底礦物活動可能造成的損害或處理事故所花費的成本，且必須確保海底礦物活動符合海底管理局環境管理的規則、有關海上安全和保護海洋環境的國內法和國際法規定，同時避免不合理地損害對海洋環境的保護?！?4〕參見《湯加王國2014 年海底礦產資源法》第78 條、第79 條。https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/05/Tonga-2014.pdf,2022 年8 月28 日訪問。
在實施深海資源勘探開發活動階段，我國應當通過應急預案來創設、補充若干必要的制度以彌補立法上的不足，為深海資源開發承包者高效應對意外事故提供有效的行動計劃，包括承包者將與海管局、擔保國、其他相關國際組織等密切合作的規范化流程。筆者認為，完善我國深海資源開發應急預案應包括對深海資源勘探開發風險的總體描述和具體情景描述，而不是簡單地羅列必要的內容。應急預案還需要注意與其他有關部門制定的應急預案內容之間的協調和明確深海資源開發應急管理機構、應急隊伍、應急活動中的有關組織及其義務。這方面可借鑒其他國家深海立法，例如，庫克群島2019 年《海底礦物法案》第20 條規定，深海資源開發應急預案應當包括必要措施、財務規定、相關政府機構職能劃分、定期更新以及信息公開等內容?！?5〕參見張國斌：《深海資源開發應急管理的制度完善建議》，載《法學雜志》2021 年第7 期。
（三）運用法律解釋完善深?；顒颖O管法律規范和程序規則
在國內法范疇內，法律解釋是指有權的國家機關依照一定的標準和原則，根據法定權限和程序，對法律的字義和目的所進行的闡釋?！?6〕參見鄭成良主編：《法理學》，高等教育出版社2012 年版，第309 頁。相對于制定法律法規，法律解釋更具程序上的靈活性，實踐中的可操作性也更強。按照法律解釋的主體和效力的不同，國內學界通常認為法律解釋可分為法定解釋和學理解釋。法定解釋又稱有權解釋，是指擁有法定解釋權的國家機關對法律作出的具有適用效力的解釋，其中按照作出解釋的國家機關的不同，又可以分為立法解釋、行政解釋和司法解釋三大類。學理解釋是指沒有法定解釋權的個人或團體對法律作出的不具有法律效力的解釋?！?7〕參見張志銘：《法律解釋學》，中國人民大學出版社2015 年版，第16 頁。
實踐中，我國運用行政解釋、司法解釋完善涉海法律的實踐并不鮮見?！?8〕例如中華人民共和國海事局發布了《關于外國籍船舶進入中華人民共和國領海報告要求的公告》；根據國家能源局的申請，國務院法制辦公室就《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》第29 條進行了解釋；最高人民法院發布了《最高人民法院關于審理發生在我國管轄海域相關案件若干問題的規定（一）》和《最高人民法院關于審理發生在我國管轄海域相關案件若干問題的規定（二）》，分別就我國管轄海域的司法管轄與法律適用相關問題進行了明確，等等。深海法律制度主要來源于國際法，專業性較強，復雜性較高。通過法律解釋可以明確深海法律制度的確切含義、澄清《深海法》適用誤區，最終增強深?；顒颖O管效果。因此，應該靈活運用法律解釋技術彌補我國深?；顒颖O管法律與實踐之間的間隙。首先，可通過立法解釋對深?；顒颖O管法律作進一步界定或者補充規定，由全國人大常委會對其制定的《深海法》進行立法解釋，尤其需注意解決我國深?；顒颖O管依據缺乏協調性的問題，對深海法律制度與國內其他法律制度的交叉與競合的部分進行澄清。在深?；顒討惫芾砩?，應當遵守我國應急管理方面的法律法規，結合深?；顒颖O管體制和實踐特征，在整合我國應急管理相關部門職責基礎上進行制度性創新，對《深海法》第11 條規定的深?；顒討惫芾碇贫冗M行細化解釋，建立以自然資源部牽頭、應急管理部和國家海警局等機構參與的深?；顒硬考壜撓瘯h制度，指導深?；顒討惫芾砉ぷ?。其次，如果法律不協調主要體現在法律的具體應用上，可通過司法解釋或者行政解釋使相應的監管法律得到恰當適用。例如，《深海法》第13 條規定了深?；顒有枰M行環境影響評價和環境監測，但《中華人民共和國海洋環境保護法》和《中華人民共和國環境影響評價法》也設立了環境影響評價和環境監測制度。實際上，這兩部法律主要適用于我國管轄海域，并不適用于深海。作為我國深?；顒颖O管機構的自然資源部既可以通過制定有關深?；顒迎h境影響評價和環境監測的部門規章從而對兩種制度具體適用作出專門規定，也可以對如何具體開展深?；顒迎h境影響評價和環境監測工作作出行政解釋。
對于上文所述深?；顒颖O管客體模糊不清以及外資準入的問題，筆者認為對其解釋澄清，首先需考慮《海洋法公約》的規定，盡量與公約保持一致；其次需考慮我國法律的相關規定，不能與我國相關法律規定相沖突?！逗Ｑ蠓üs》第153 條第2 款規定，即使不具有締約國國籍，但受締約國或其國民有效控制的自然人或法人，也可以請求締約國為擔保國從而向海管局申請深海資源勘探開發活動。域外一些國家立法也將此條文納入其國內法。例如德國2010 年《海底采礦法》在第二節定義中明確規定，擁有德國國籍或已根據德國法律成立的并服從德國政府管理的任何自然人或法人或商業合伙企業，都可以申請深海資源勘探開發活動?！?9〕Germany Seabed Mining Act of 6 June 1995 （the Act）, amended by article 74 of the Act of 8 december 2010 （Federal Law Gazette I,p.1864）.本著鼓勵外資與國際合作的精神，筆者認為應當將受我國政府、我國企業或公民有效控制的相關主體納入《深海法》的管轄范圍。既然國際法允許此種情況，我國沒必要自我設限從而關閉外資進入的大門。允許外資進入并不等于外資一定可以進入。我國可以通過《深海法》設定的深海資源勘探開發許可申請審查程序以及投資法領域的外資安全審查制度等進行管控。
外資準入問題同樣要符合我國的外商投資法律制度。根據《中華人民共和國外商投資法》第4 條，我國對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度。由國家發改委發布的外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2021 年版）統一列出股權要求、高管要求等外商投資準入方面的特別管理措施。從負面清單的現有規定來看，投資者對深海資源勘探開發不屬于我國禁止外商投資的行業領域。在深海礦產資源中，富鈷結殼的主要成分為鈷、錳、鎳、鉑和稀土元素，多金屬結核的主要成分為銅、鎳、錳，多金屬硫化物的主要成分為鋅、鉛、鋇等物質。除了富鈷結殼中含有少量稀土元素以外，其他深海資源都不屬于我國負面清單中禁止外商投資的領域?！?0〕參見孟令浩：《論國際投資法在國際海底區域開發中的適用及對中國的啟示》，載《西安石油大學學報（社會科學版）》 2020年第1期。發改委和商務部共同發布的《鼓勵外商投資產業目錄》（2022 年版）將“深海礦產資源開發裝備等新型海洋工程裝備的設計、研發”“海底探測與大洋資源勘查評價技術研發”等與深?；顒用芮邢嚓P的產業列入全國鼓勵外商投資產業目錄，將“海底礦物勘查、開采”列入海南省外商投資優勢產業目錄。這更說明了我國對外商投資深?；顒映止膭顟B度。據此，從上述我國目前現有的規定來看，外國投資者在我國的擔保下從事深海內除稀土資源以外其他礦產資源的勘探開發完全具有法律上的可行性。
國外實體進入我國深海資源勘探開發領域并沒有法律上的障礙，卻亟需建立明確的外資主體準入制度支撐。建議對《深海法》第7 條予以解釋明晰，暢通外商投資的機制和渠道。主要從“外資準入”與“轉讓方式”兩個方面進行規制。一是允許和鼓勵外資進入我國國際海底礦權融資領域，具體規定有關“外資準入”的一般標準和特殊規定?！?1〕參見李志文、林家駿：《我國深海礦業融資渠道的法律探究——以深海礦產利益共同性為視域》，載《理論探討》2017 年第5 期。二是在控制權變更上，根據我國《公司法》《外商投資法》等相關法律法規，參考域外國家的相關規定，設定具體的外資比例標準。
五、結 論
我國深?；顒颖O管體系的完善是一項系統工程，既要做到高屋建瓴，也要切中肯綮。高屋建瓴就是要對我國深?；顒颖O管體制進行改革，通過理順監管體制更好地管控我國深?；顒?，釋放深?；顒觿幽?。切中肯絮就是要完善各項監管制度，暢通監管渠道，規范監管程序。在這項系統工程中，履行擔保國責任是目的，改革體制機制是關鍵，完善法律體系是路徑，促進我國深?；顒影l展是根本。面對深海海底從資源勘探邁向開發的大形勢，我國一方面要密切關注擔保國責任制度的發展變化，以《深海法》為依據，以深海實踐需求為導向，逐步完善深?；顒颖O管法律體系，將環境基金、環境履約保證金、強制性保險等新生制度安排納入其中；另一方面，我國要以“海洋命運共同體”理念為指導，積極參加《開發規章》談判，爭取引領擔保國責任制度的發展，最大限度地將我國深海國內立法的完善與深海國際法的發展相統一。
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