我國國家公園利益沖突：類型闡釋、生成機理與紓解路徑

李 鋒

(1. 海南師范大學旅游學院, ?？?571158；2. 海南國家公園研究院, ?？?571100)

人與自然和諧共生是中國式現代化的特征之一，是我國生態文明建設的基本原則。建立國家公園體制，是我國生態文明體制改革的首要任務，是為保障中國國土生態安全的重大舉措，是實現中國式綠色現代化的偉大實踐。2022年國家林草局、財政部、自然資源部、生態環境部聯合印發的《國家公園空間布局方案》明確提出，遴選出49個國家公園候選區，計劃到2025年，基本建立統一規范高效的管理體制；到2035年基本完成國家公園空間布局建設任務，并基本建成具有“中國標準”和“全球示范”的國家公園體系[1]。國家公園三大理念-“生態保護第一、國家代表性、全民公益性”，凸顯了我國于生態文明時期發展方式的巨大變革，并具體到全局性利益結構的調整，由此帶來國家公園內各主體間的利益沖突。紓解利益沖突關鍵，實現國家公園利益攸關主體的和融共生，是國家公園建設初期迫切需要解決的首要問題?？v觀既往文獻，國家公園利益沖突研究主要集中在以下三個方面：一是根據國際上國家公園不同類型、不同時期、不同保護強度，對國家公園利益沖突類型、特征及演化趨勢進行總結與探討[2-7]；二是以案例形式介紹具有典型特征的國家公園利益沖突化解模式[6,8-10]；三是從“源頭-矛盾”角度分析國家公園利益沖突化解障礙及路徑[3-4,6,9,11]。

雖然現有文獻具有一定的參考價值，但是我國國家公園建設是生態文明體制改革中的一項重大制度創新，所面臨的環境、社會、經濟、人口等利益關系錯綜復雜，要想從根本上化解國家公園利益沖突，必須著眼于沖突發生的根源和形成機理。因此，筆者從國家公園利益的價值序位出發，審視國家公園利益沖突類型，揭示利益沖突產生根源，以利益協調理論為指導，探索國家公園利益沖突紓解之道。

1 國家公園利益序位及沖突類型

高質量推進國家公園建設，須“堅持生態保護第一”要求。在全球范圍內國家公園的建設和發展，普遍受到“人-地”關系的約束，利益沖突不可避免，要實現國家公園利益沖突關系的協調，首先需辨析國家公園的利益層級，并對國家公園利益沖突類型進行劃分。從國家公園建設過程看，國家公園利益多樣但價值序位不同，利益沖突呈源頭多元、領域廣泛、動態變化、長期存在的特征，依據不同標準可劃分為不同類型。我國國家公園建設剛剛起步，建設兼具目標導向和問題導向，根據導向對國家公園利益沖突進行分類，也許更具有現實意義。因此，本研究以中共中央辦公廳和國務院辦公廳2017年發布的《建立國家公園體制總體方案》（簡稱《總體方案》）、2019年發布的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（簡稱《指導意見》），以及國家林草局聯合財政部、自然資源部、生態環境部于2022年發布的《國家公園空間布局方案》（簡稱《布局方案》）為依據，以我國已正式設立的三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等首批國家公園建設實踐為借鑒，根據國家公園利益攸關者之間價值關系，對國家公園利益沖突進行分類。

1.1 國家公園利益的價值序位

國家公園具有公有、公管、公平、公益的“四公”屬性，按照“宏觀-微觀”邏輯順序，國家公園建設中的利益攸關者包括管理主體（政府）、市場主體、原住居民、非政府組織（Non-Governmental Organizations，NGO）等。利益具有激勵作用，對利益攸關者的意向和行為具有一定的導向作用，不同層級的利益攸關者，其利益價值具有不同序位，當高序位利益與低序位利益發生沖突時，一般是高序位利益優先。根據國家公園建設理念和發展目標，其利益主要包括國家利益、生態利益、公共利益、權力利益和私人利益等。

1.1.1 第一梯階利益：國家利益

國家利益就是滿足或能夠滿足國家以生存發展為基礎的各方面需要，并且對國家在整體上具有益處的主客觀要素[12]。我國國家公園建設，就是為保障國家生態安全，為給子孫后代留下珍貴的自然資源，為建設人與自然和諧共生的現代化厚植生態本底。國家公園既是一項政治目標，也是一項改革任務，國家公園的國家屬性強調了“國民認同性”，以求能激發國民的民族自豪感和強化愛國主義精神，體現了國家利益追求和國家意志。國家公園的設立標準，強調在生物資源、生物多樣性等方面具有突出的國家代表性和生態重要性，其本身也暗含著國家公園的國家利益。國家公園的國家利益始終處于主導地位，代表國家形象，彰顯本國文明，具有一定的國家象征性，這也是全世界國家公園發展所秉持的普遍理念。

1.1.2 第二梯階利益：生態利益

生態利益是指自然生態系統對人類的生產、生活和環境條件所產生的非物質性有益影響和有利效果[13]，大致可以對應生態經濟學中所謂的“生態系統服務功能”。生態利益往往體現出非排他性和共享性的利益屬性。生物多樣性作為人類社會生存和可持續發展的物質基礎，堅持生態優先，保護自然生態系統的原真性和完整性是國家公園的首要功能和價值選擇。因此，國家公園“生態利益”應是全球人類共享的最大公約數利益，為國家公園利益攸關者的同質目標和意向聚焦，位處利益序位高位，當出現利益沖突，須優先考慮生態利益。當然，生態利益也并非模糊不清，可通過法律法規固定在制度當中，成為制度的內在屬性。

1.1.3 第三梯階利益：公共利益

參照公共利益內涵，國家公園的公共利益是指國家公園在生態保護過程中，能夠滿足為一定范圍內所有人平等提供無償性的科研、教育、游憩等公共服務[14]。國家公園是公眾自然道德重塑與集體認同的培育空間，國家公園公共利益著眼于提升生態系統服務功能，最直接形式是向大眾提供公共生態產品，滿足公眾自然教育和自然體驗之需，并提供休閑游憩機會。我國國家公園體制建設，重塑了經濟發展與生態保護之間的利益關系，重點強調了國家公園的非營利性特點[15]?；趦r值判斷，公共利益是生態利益的下位利益。公共利益本身也具有梯階性和空間性，大到可以是一個國家，小到可以是一個村落，公共利益內部之間，彼此并不因為是公共利益而會消弭沖突；高梯階主體可能損害低梯階主體的公共利益，反之亦然；同一梯階組織間也存在公共利益的互相競爭[8]。

1.1.4 第四梯階利益：權力利益

權力利益是指在相應社會關系中，法律所賦予的權力力量所能獲得的對應利益。權力利益屬于行政管理體系，是刺激行政效率、促進地方發展的有效工具[16]。國家公園建設是一項系統工程，涉及自然資源確權、國土空間管制、生態補償和生態責任等多項制度創新，涉及不同層級政府和林草、自然資源、生態環境等多個部門的權力利益關系的調整。權力具有利益屬性，國家公園體制建設過程，也是各級政府和部門權益重塑過程。國家公園權力利益相較于上面三項利益，表現出一定的區域性和部門性特征。發展地方經濟是地方政府重要任務，如果沒有強制且合理的權力利益監管，那么極易導致權力利益異化，進而侵犯國家利益、生態利益和公共利益?？傮w來說，各級地方政府和各類權力機關追求地方利益和部門利益是合理的，但必須是以不侵犯生態利益和國家利益為前提。

1.1.5 第五梯階利益：私人利益

私人利益是指由社會成員分別獨立占有、享用和支配的利益[17]。作為國家公園建設和發展的直接承載者，國家公園原住居民才是社區真正的主人，是社區發展的具體實踐主體和發展內在動力。當然，原住居民也是國家公園建設的最大受益者。國家公園公共利益和原住居民私人利益具有內在的一致性，但必須承認國家公園私人利益和公共利益也具有沖突關系。國家公園“堅持生態保護第一”要求，極易出現假借公共利益之名行侵害私人利益之實。私人利益可以為生態利益、公共利益和國家利益作出犧牲，但合法的私人利益受損或需作出犧牲的則要得到合理補償。當然，任何主體利益不合理擴張，都有可能給對方造成損害，進而給國家公園總體利益造成損害，故必須將利益沖突控制在民主法制的戒尺之下。

總之，國家利益、生態利益、公共利益、權力利益和私人利益等5層梯階利益，共同構成了國家公園的總體利益，但各梯級利益之間并非涇渭分明或截然對立，也并不是說高梯階的利益可以覆蓋、吞并低梯階的利益。各梯階利益具有內在的天然聯系和一致性，將利益劃分為不同梯階，是為了確立利益衡量和利益協調的準據，為謀求利益協同共存的方案服務。

1.2 國家公園利益沖突類型劃分

國家公園的同質利益是生態利益，但因各利益主體所處梯階不同、資源權利不同、利益來源不同，故利益訴求也各不相同。因在國家公園建設中體制重塑和利益關系調整，各利益主體間利益沖突根源和程度各異，對國家公園利益沖突進行類型劃分，將有助于深化對利益沖突認知和增強分類管控的針對性。一般情況下，利益目標異質性越小，其利益沖突激烈程度也越??；利益目標異質性越大，其利益沖突激烈程度也越大，兩者之間具有聯動性和因果性?；诖?，構建了兩者之間的象限關系圖。另外，利益目標異質性是自變量，利益沖突程度是因變量，因此，此處把利益目標同質程度作為橫軸，體現的是利益目標同質性高低；沖突程度作為縱軸，體現的是利益沖突的激烈程度。區分維度交叉所構成的四個象限，分別為“同質-激烈”沖突、“異質-激烈”沖突、“同質-溫和”沖突、“異質-溫和”沖突(圖1所示)。

圖1 國家公園利益沖突類型Fig. 1 Types of conflicts of interest in national parks

1.2.1 “同質-激烈”沖突（I型）

“同質-激烈”沖突（I型），是指國家公園利益主體之間，利益目標的同質性較高且利益沖突比較激烈。從時間上看，在國家公園建設初期，這類利益沖突往往表現得較為明顯；從空間上看，國家公園內原住居民活動空間與生態保護空間重疊，生計利益和生態保護之間的沖突表現較為突出。國家公園具有自然和社會雙重屬性，既是相對獨立的生態系統，也是人類賴以生存的資源環境。實際上，國家公園和原住居民之間有著同質性目標-生態利益目標。國家公園體制建設，原住居民的生計依賴、生產空間、土地權屬或利用強度、生活習俗和宗教文化等，均可能受到沖擊并要求做出適應性改變，而這些均與社區生計息息相關，若處理不當則可能引發社區激烈沖突[18]。國家公園既有的生態平衡，其實包含人類活動在內。例如，三江源國家公園原住居民世代居住于此，形成了具有生態保護意義的生態倫理和生態文化，原住居民傳統生產生活本身，就可能是一種環境增益行為，“一刀切”的保護設計，有違生態平衡和利益公平原則。

1.2.2 “同質-溫和”沖突（Ⅳ型）

“同質-溫和”沖突（Ⅳ型），是指國家公園利益主體之間的利益目標同質性較高，且利益沖突表現得不太激烈。這種利益沖突類型，在時間上，主要發生在國家公園發展過程之中，在根源上，收益分配不公平或不合理是主要誘因。在國家公園建設初期，原住居民通常對國家公園建設抱有較高期許，期待通過國家公園建設能促進區域公共服務的改善和自身生計收益的增加，原住居民參與了國家公園建設，為公園生態保護作出了貢獻甚至犧牲，卻沒有得到公平的利益分配，由此引發對政府信任水平的下降。這一類型沖突在我國武夷山國家公園表現較為明顯，國家公園生態環境直接決定了公園內茶葉質量和品牌價值，由于國家公園管理主體和公園內茶農之間在利益目標上存在著內在的一致性，沖突程度往往表現得較為溫和。目前，從《指導意見》內容看，對國家公園如何實現公共利益還缺乏操作性指導，原住居民利益常常是聽憑政策安排。雖然此類沖突表現得較為溫和，但關系到國家公園發展的穩定性和社區秩序的良性運轉。

1.2.3 “異質-溫和”沖突（Ⅲ型）

“異質-溫和”沖突（Ⅲ型），是指國家公園利益主體之間的利益目標異質性較高，且利益沖突表現得較為溫和。這類沖突在國家公園建設初期發生頻率較高，在利益補償方面表現較為典型。雖然利益沖突當期表現并不十分激烈，但可能潛在影響較大且影響周期較長，給國家公園建設效率帶來一定的負外部效應。例如，在海南熱帶雨林國家公園的鸚哥嶺片區，為防止村民為擴展檳榔林地而拓荒蠶食周邊林地，或防止高強度林地利用對生態系統產生負面影響，管理機構常常會要求原住居民讓渡部分資源的所有權或使用權，通過實施生態補償政策改變和限制原住居民的傳統生計方式和社會實踐活動。管理機構通過補償性措施彌補原住居民利益損失，原住居民的目標是盡可能多獲取補償，如果原住居民沒有實現利益期望，那么就會產生利益沖突。有些方面的生態利益補償是一次性補償，雖然問題得到了暫時性解決，但可能對原住居民后期的生計產生影響，潛伏的生計不穩定種子，可能對原住居民與國家公園建設的支持意向產生消極影響。

1.2.4 “異質-激烈”沖突（Ⅱ型）

“異質-激烈”沖突（Ⅱ型），是指國家公園利益主體之間的利益目標異質性較高，且利益沖突表現得較為激烈。這種沖突類型，在時間上，主要發生在傳統自然保護區模式向國家公園模式過渡期間；在領域上，主要發生在權力利益領域。國家公園體制建設，中央政府是立足于地方政府的通力合作以完成目標設計，中央政府關注的是生態保護和生態利益①國家公園管理局往往代表中央政府行使生態保護權力和完成生態保護任務。，而越是更低等級的地方政府（如縣市級政府）往往更關注的是地方經濟發展，兩者的利益目標存在一定程度的異質性。中央財政投入的不足，在利益關系相互嚙合的場景中，國家公園內各利益主體都會面臨機會利益的強烈誘惑，主體間行為選擇就可能出現錯位，并產生激烈沖突。

2 國家公園利益沖突的生成機理

國家公園建設本身就是一個逐步達成共識、不斷降低交易成本并形成利益平衡的過程。國家公園要兼顧保護與發展并彰顯整體上的生態利益，通過責權利制度調整，體現多重制度邏輯的兼容性，進而形成國家公園生命共同體[19]。生命共同體的形成過程，也是國家公園政策制定主體、實施建設主體、管護養護主體和原住居民等各方利益主體間的博弈過程（圖2所示）。要想紓解國家公園利益沖突，則需要全面認識利益沖突產生機理和演化邏輯。

圖2 國家公園利益沖突多層次模型Fig. 2 The multilevel model for conflicts of interest in national parks

2.1 沖突根源：利益關系調整導致權益受損

利益是人類社會生活中最敏感的神經，是一切沖突的總根源[20]。國家公園體制建設通過“空間上的整合、機構上的合并、職能上的集權”，以達成保護與發展的利益均衡目標，國家公園各組織之間原本相對穩定的組織結構和利益關系格局都發生了根本性變革。雖然國家公園利益沖突生成的直接原因各異，但歸根到底均是因國家公園體制建設中政治利益、經濟利益和生態利益關系重整所致。利益沖突發生的邏輯機理：傳統自然保護地利益維持→體制機制變化帶來利益關系變化→生態保護和全民公益要求→主體利益目標異質→利益來源和規模變化→利益博弈→收益感知大于成本感知→利益沖突生成。

國家公園利益沖突的底層驅動機制是利益維度被統籌改變，當部門利益或私人利益受損時，則會主動尋求維護自身利益的機會，權衡自身利益以響應生態保護。國家公園利益沖突的頂層牽引機制是權益謀取，主要體現在國家公園資源支配權的占有、生態保護責任以及發展利益共享等方面?？梢哉f，國家公園利益沖突的核心在于利益主體對原來既得利益的維護，體現出權力利益、私人利益與生態利益的碰撞。

2.2 制度誘因：秩序重構導致協而不同

獨特的價值功能是國家公園制度設計的基礎，同質目標指向的制度秩序是國家公園建設從沖突到共生轉化的價值邏輯[21]。價值邏輯規定了不同主體利益訴求以及追求利益的手段[22]。在國家公園體制建設之前，保護地管理權力多分布于政府機構和各權力部門之中，權力和資源的不均衡，形成了條塊分割的“同而不協”；在國家公園體制建設之初，各主體因權益增損、權責邊界縮放等原因引發利益沖突，部門或地區為維護固有利益格局，表現出“協而不同”。其利益沖突發生的邏輯機理：條塊制向統一制轉變→權責邊界調整→權力和資源爭奪→極力將自身主張上升為共識→引發不滿→利益沖突生成。

政府重構國家公園利益關系是驅動制度變遷的結構性力量，對公平公正地配置資源起決定性作用?！吨笇б庖姟芬髲捻攲釉O計、體制機制與法律制度等方面綜合推進，但管理機制仍存在諸多問題，如統籌協調、資金保障、產權保護等機制還不完善。在組織設計上，各個國家公園情況不同，存在一些國家公園組織機構和公園管理現實需求不符現象，國家公園還未真正實現目標要求的統一管理。另外，我國國家公園的地理空間跨行政區域現象普遍存在，卻未建立有效的跨區域協同治理機制，統一管理權的分散化、模糊化與碎片化現象突出。

2.3 觸發環節：信任缺失導致消極行為

原住居民才是國家公園真正主人，生態保護也是其家園保護。原住民對國家公園管理者的信任程度決定了其支持態度，高度信任帶來對國家公園建設的積極支持；反之，則是消極抵觸，以及衍生引發的抵制行為[23]。國家公園內原住居民因生計依賴受阻、生計空間受限、生活方式或生計模式改變和資源權屬變化等現實困境，感知收益下降而滋生對國家公園建設的不滿情緒，消極情緒的不斷累積，就有可能成為利益沖突發生的直接觸發點[24]。利益沖突發生的邏輯機理：生態保護要求導致生計變化→感知收益下降→感知成本上升→產生生計風險威脅→國家公園不信任→產生抵觸情緒或行為→利益沖突生成。若不能及時化解社會交換中產生的不信任，則會引發社區對國家公園建設的不配合。

根據社會交換理論核心思想[25]，直接利益受損以及感知收益下降，導致對國家公園管理機構的不信任和心理失衡，是國家公園利益沖突生成的內在動因。只有構建起原住居民對政府的信任，才能夠逐步提高原住居民對國家公園生態理念和管理規制的接受。提升政府信任水平是建立原住居民對國家公園情感信任的基本要求，國家公園建設收益優先反饋社區居民是信任建立的基礎[26-27]。

2.4 行為表征：目標異質引發行為錯位

國家公園體制建設是由政府主導的強制性制度變遷，利益關系調整幅度較大[28-29]。在國家公園建設過程中，存在各利益主體間觀念的不一致、利益的不一致、信息的不對稱、地位的不對等、契約簽訂與執行的不確定等問題[25]，產生不同利益主體的利益依賴各異、利益觀念懸殊、利益目標異質等現象。利益目標的異質引發利益主體間利益沖突，從而帶來基于自身利益考量的行為錯位。同時，隨著利益結構的重構和利益關系的調整，利益目標也會發生轉型。其沖突發生的邏輯機理：“五益①“五益”是指國家公園的國家利益、生態利益、公共利益、權力利益和私人利益?！辈⒋妗洕l展觀讓位生態文明觀→利益關系重構→各自利益價值認知和行為慣性→主體核心利益目標維護→意愿行為互相抵觸或相互否定→主體行為失當→利益沖突生成。

《總體方案》在理念、定位、空間布局、體系建設等四個方面界定了國家公園的內涵，確立了資源產權國有和統一監管原則[28]，體現了國家治理自然保護地流弊的迫切愿望，但有關實施方案和具體措施等內容還需要進一步完善，并逐步出臺相關的管理辦法。利益異質引發行為錯位，導致私人個體之間和私人個體與政府機構之間，甚至不同等級政府機構、不同區域政府之間的利益沖突頻發，目前亟須具有操作性政策指導。

3 國家公園利益沖突紓解路徑

國家公園追求利益相關者的整體利益和綜合平衡，針對利益分化，利益協調理論強調既需要對整體利益進行宏觀調控，也需要對社會個體間、組織間利益沖突的協調[30]。為實現國家公園整體利益，構建合理的制度秩序成為國家公園體制建設（即制度變遷）的重點，而合理的制度秩序源于利益維度重構后的利益協同和均衡。因此，對國家公園不同利益主體間不同層次、不同類型利益沖突的紓解，成為國家公園管理的基本出發點。

3.1 完善國家公園管理機制

國家公園體制建設，具有保護和發展雙重戰略意義，形成一體化和規范化的國家公園體制，是實現“保護第一、國家代表、全民公益”的保障。為此，必須不斷完善國家公園各環節（設立、建設、運行、管理等）和各領域（生態保護、自然教育、科學研究、游憩活動等）的制度辦法，形成全過程閉環管理機制[31]，把國家公園建成具有“共同價值、共同目標、共同行為”的生命共同體。

1）建立保護性兼容機制。保護性兼容在宏觀上體現為保護和發展的兼容，在微觀上表現為組織的私利性和自然保護公益性的兼容。建立保護性兼容機制，是解決“異質-激烈”類型沖突的根本途徑。國家公園建設涉及要素眾多，關系復雜，目標利益分化異質，只有持守空間共享、人地互利原則，構建保護性兼容機制，才能有助于實現國家公園“系統結構協調、主體協同正向、要素動態平衡、動力激勵持續”的目的。

2）構建反饋機制。國家公園體制建設是一項探索性工程，其復雜性和不可預見性超乎想象，任何一項制度政策設計都不可能保證完全科學，體制建設過程也是不斷修正的過程。同時，國家公園利益相關者之間的利益沖突也處于動態變化之中。對于“同質-激烈”類型沖突和“異質-溫和”類型沖突，國家公園建設的反饋機制：一方面，可有效消除或減少決策過程前后邏輯不一致現象，有助于提高管理的科學性和有效性；另一方面，也可以根據利益沖突的變化而適應性調整管理政策。

3）建立協同機制。國家公園管理有上下級組織之間的縱向協同，也有同級組織或地區之間的橫向協同，既要避免上下級之間的“同而不協”，也要避免同級之間的“協而不同”。協同機制就在于科學、合理地處理好共性與個性、國家與地方、協作與統一等系列關系。

4）建立共享機制。國家公園建設強調共建、共享、共贏，共享機制強調國家公園利益攸關主體間的惠益共享，形成互惠共贏的利益共同體[32]。共享機制是國家公園利益協調的落腳點，也是利益分配的平衡點。

3.2 加強國家公園法制體系建設

國家公園管理具有綜合性，僅靠公權力推進建設，缺乏持久性和穩定性，完善的法律體系是實現國家公園綜合利益的持久之道[33]。國家公園不同類型的沖突，其性質存在一定程度的差異，解決依據和手段也各不相同，但國家公園利益沖突的協調需要法律依據，若相關配套法律法規未能及時跟進，則后期發展就可能不會穩定。建立起權責清晰、銜接有序、完善統一的法律體系，是國家公園穩定持續的基本保障。首先，需要通過法律來確認和明確國家公園公共利益的具體所指。因為只有采用“法律形式”將國家公園公共利益予以準確、清晰的表達，才能完成公共利益的承認[14]。模糊化的公共利益，易為其他主體擴張自身利益目的而找到借口。我國目前與國家公園相關的法律條文，基本上都沒有清晰地對國家公園公共利益給出確認和明確闡釋，也沒有對其內涵以及所涉法益的序位給出說明。其次，需要加快國家公園專門立法進程。我國首批國家公園已于2021年正式設立，但專門的國家公園立法卻未能及時跟進。目前，國家公園體制建設的依據是《總體方案》和《指導意見》，效力層級低；國家公園涉及相關問題，其他相關法律缺乏針對性和具體規定性[34]。由于上位法的缺失，使得國家公園建設缺少規范性指引和利益協調依據，導致在國家公園管理中存在保護對象不明確、資源權屬與管制不明晰、生態保護的規定不具體和利益分享機制不完善等問題。

3.3 建立公平的利益分配機制

國家公園的建設給原住居民生計生活帶來巨大影響，利益分配和生態補償成為社區居民關注焦點和重點，一旦“得不償失”就會引發國家公園和社區激烈沖突，導致原住居民對公園建設和管理的不信任、不合作[27]。建立公開、公平、公正的利益分配機制，是實現原住居民利益的保證，是國家公園生命共同體形成的關鍵。原住居民作為國家公園生態系統組成部分，依據《生物多樣性公約》的利益相關者原則，在國家公園內生態資源的獲取，原住居民享有事先知情權、同意權與惠益分享權[35]。對于國家公園生態收益，原住居民應優先直接受益，當符合法定條件時，原住居民可優先利用資源和優先就業，并獲得相應的優惠、獎勵與協助措施，將資源利益和發展利益首先回饋給原住居民[29,36]。特許經營是以授權專營為主的國家公園獨特利益分配形式，地理標志和綠色品牌是國家公園品牌價值的生態溢出，作為國家公園生態保護的主要力量，原住居民理應優先獲得國家公園形象和品牌溢出價值的使用權和分享權[37]。應把鄉村振興、綠色發展與國家公園建設相結合，構建就業補償、作物補償、教育補償等多元化的生態補償機制，充分發揮補償機制在協調經濟利益、公共利益、生態利益之間關系的重要作用[36]。

3.4 構建社區共管體系

原住居民作為國家公園生態系統的重要組成部分，可持續的社區發展是緩解國家公園社區沖突的有效途徑[38]，國家公園社區共管模式得到各界一致認可[29]。在國家公園建設中涉及原住居民利益，“同質-激烈”沖突、“異質-激烈”沖突、“同質-溫和”沖突和“異質-溫和”沖突等四種不同類型的沖突，不同程度地存在于不同階段、不同群體、不同領域等，通過社區共管模式，原住居民從管理、政策、規劃的被動接受者轉變為主動參與者，從而可緩解國家公園管理沖突，提升原住居民對國家公園的情感認同。首先，要確立原住居民的利益主體地位，對原住居民的地方知識、傳統文化和生態智慧給予尊重，并適配符合國家公園實際的社區共管模式，建立國家公園與社區穩定的互促共生伙伴關系。其次，引導原住居民的全過程參與，從單一的原住居民身份轉變為公園的建設者、保護者和管理者，協同維護國家公園生態系統的原真性和完整性?？山梃b國外先進經驗，建立適合我國國情的國家公園社區參與度評估指標體系和評估方法，將其作為促進國家公園社區共管的手段和指導工具[36]。

4 結語

國家公園利益沖突是制度變遷過程中的必然，筆者以“利益沖突激烈程度”和“利益目標同質性程度”為區分維度，將國家公園利益沖突劃分為四種類型，構建了利益沖突的分類框架。從生成邏輯上看，國家公園利益沖突既有自然保護地凸顯的一般規律，既有利益分化及利益分配不均，也有制度秩序重構和利益關系調整所引致的利益沖突，以及利益主體獲益感知沒有達到預期所導致的心理失衡與行為失范。國家公園體系建設是一個全生命周期的管理過程，國家公園利益沖突紓解是一個系統工程，也是一個漸進博弈演化的過程。雖然利益沖突存在保護與發展、長期與短期、當下與未來、公益與效益等不同表征，從沖突紓解路徑上看，還需瞄準源頭進行治理，建議近期以利益協調作為切入點，遠期以“人與天諧、天人共美”為愿景，以和融共生為落腳點，這才是治本之策。