重慶市地方立法踐行全過程人民民主的生動實踐

王燚

近年來，重慶市人大常委會在地方立法中積極踐行全過程人民民主，堅持民有所呼、我有所應，不斷優化民主立法的方式方法，先后分兩批次建立基層立法聯系點10個，積極爭取全國人大常委會“國字號”基層立法聯系點成功落戶重慶?；鶎恿⒎撓迭c洞察民情、傾聽民聲、集中民意、匯聚民智等作用不斷深化和拓展，人民群眾的利益訴求“原汁原味”直達國家權力機關，彰顯出社會主義民主政治的強大生命力。

一、基層立法聯系點建設背景

2019年11月，習近平總書記視察上海虹橋街道基層立法聯系點時提出“人民民主是一種全過程的民主”，指出了我國社會主義民主的真諦。黨的二十大報告明確，“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主”，強調要“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯系點”。全過程人民民主重大理念的提出，歷史性地與基層立法聯系點聯系在一起，與立法工作聯系在一起。2021年9月，全國人大常委會到上海調研基層立法聯系點工作時提出，要推動基層立法聯系點工作邁出新步伐。

總書記有號令、黨中央有部署，重慶見行動。重慶市委六屆二次全會對標落實黨的二十大戰略部署，提出建設現代化新重慶， “要新在人民群眾對更加幸福美好生活有實實在在的新感受”，“著力發展全過程人民民主，加強人民當家作主制度保障”。重慶市人大常委會積極申報國家級基層立法聯系點落戶重慶，2021年9月27日，全國人大常委會法工委沙坪壩基層立法聯系點啟動工作座談會在渝舉行，標志著“國字號”基層立法聯系點在重慶市正式啟動運行。

二、基層立法聯系點建設的重慶實踐

基層立法聯系點雖“小”，但一頭連著國家權力機關，一頭連著普通群眾，是新時代發展全過程人民民主的生動實踐。為充分發揮民意“直通車”作用，重慶市人大常委會始終注重加強對各點的規范化建設、實效化運行、特色化打造，不斷總結完善工作模式，“1+10+N”（1個國家級立法聯系點、10個市級立法聯系點、N個立法信息采集點）的基層立法聯系點建設格局逐步形成。

（一）高位推動促進“規范化”

重慶市人大常委會出臺基層立法聯系點工作試行辦法、明確“七項職能”，積極探索實踐，不斷創新完善，建立健全基層立法聯系點準入與退出、融合共建、績效評估、表揚激勵等制度機制。注重加強對各點的工作指導，通過集中培訓、組織交流、上門指導等多種方式，著力推動各點結合實際制定立法建議征集、聯絡員隊伍建設、經費管理使用、工作資料歸檔等配套工作制度，確保夯實民聲聽取“廣”、民情反映“實”、民意歸納“準”、隊伍建設“?！钡闹贫然A，促進了基層立法聯系點規范化建設。如，沙坪壩區中心灣社區立法聯系點以制度促規范、以制度出質效，創設“三甄三譯”的六步征詢法，實現了立法意見征詢“三上三下”。

（二）聚合力量架構“工作群”

全過程人民民主要求立法過程中應當盡可能地洞察民情、傾聽民聲、了解民情、吸納民意。重慶市人大常委會著眼推動基層立法聯系點有效整合各方面資源、形成聯動工作態勢，積極指導各點組建工作隊伍、拓寬工作渠道、延伸工作觸角，更廣泛地匯聚民意民智。涪陵高新區立法聯系點面向園區、服務企業，先后聘請了10名咨詢專家、65名信息采集員、117名企業服務專員，并在全區建立起21個立法信息采集點，加強縱橫向聯系，形成“專群結合”的網格化工作機制。西南大學國家治理學院、銅梁區社會治理創新中心等立法聯系點利用已有工作架構，探索建立立法聯絡員、信息員、宣傳員等專兼職工作隊伍，變“單兵作戰”為“百團會戰”，確保了工作開展有組織、有網格、有隊伍、有力量。

（三）立足特色打造“主陣地”

重慶市人大常委會按照“有必要的場所、有基本的指引、有固定的人員、有健全的機制、有規范的管理”等建點標準，有序推進各點承接單位建設符合本地實際、密切聯系群眾、確保務實管用的工作陣地，推動有條件的基層立法聯系點打造示范窗口和展示平臺。沙坪壩區承接的國家、市級基層立法聯系點，大膽探索實施“示范點、孵化點、普及點”分級分類建點機制，在磁器口街道、回龍壩鎮等培育了一批上接天線、下接地氣的立法聯系品牌，讓立法發展全過程人民民主更有“看點”。重慶市開州區法院漢豐湖法庭立法聯系點緊密結合人民法庭建設，加強軟硬件配備，打造法治小公園，設置立法征求意見箱，并借助已有的宣傳公告欄、LED顯示屏、“車載法庭”等裝備，有效打造一果多用的主陣地。重慶市榮昌區盤龍鎮立法聯系點結合成渝地區雙城經濟圈建設發展機遇，立足川渝兩省市毗鄰地區“橋頭堡”綜合大鎮的特點，圍繞川渝協同立法，探索性地將立法意見征集和調研分析工作延伸至四川毗鄰區縣，較好擴大了立法聯系工作影響力和“5G基站”覆蓋面。

（四）借力云端擴容“朋友圈”

立法參與的主體越廣泛，就越容易從民意中汲取營養、匯集智慧、凝聚共識，全社會公眾意愿的“最大公約數”就越容易形成。針對傳統的立法征詢意見方式中征集建議面較窄、公眾參與度不高、焦點討論互動性不足等問題，重慶市人大常委會積極引導和鼓勵各個基層立法聯系點借助新平臺新媒體，探索及時便捷的意見收集方式，讓更多的社會主體常態化關注立法、參與立法、支持立法，讓“鐵腳板+職能化”共同服務于地方立法，實現了“眾人拾柴火焰高”。重慶市涪陵高新區立法聯系點在用好漫談會、上門訪、建議箱等傳統線下意見征集方式的同時，專門開發法規草案線上意見征集信息平臺，賦能網絡化智能化，與園區企業廣交朋友，問需于民、問計于民、問效于民。重慶市律協等立法聯系點通過重慶律師公眾號、“E黨建”小程序、騰訊會議、微信群等方式更廣范圍地“聯線”普通群眾，也讓“上班族”“手機控”能夠突破時間和地域的限制參與立法建言獻策、談出真心話。

三、重慶市基層立法聯系點建設和運行面臨的問題

（一）部分基層立法聯系點作用發揮不夠充分

根據對10個市級基層立法聯系點2023年1～7月份法規草案意見建議反饋及采納情況的初步統計，10個立法聯系點共對24部地方性法規提出432條意見建議，被采納意見建議30條。有三個立法聯系點反饋意見建議為3條以下，其中一個立法聯系點對征求意見的兩部法規提意見數為0；有兩個立法聯系點被完全采納和部分采納的意見建議數均為0；同等條件下，立法聯系點之間所提意見建議數最大差距多達142條。

數據客觀反映各項工作的成果，透過數據看背后的原因，結合日常調研，我們發現有的立法聯系點至今尚未明確“核心工作人員”，存在“臨時派活”的情況，未形成工作常態；個別立法聯系點接到立法征集意見任務后，僅交由少數人員提意見、馬馬虎虎、應付了事，對意見征集工作不“上心”、不“給力”；有的立法聯系點設置立法信息征集點的科學性、合理性有待提升、部分信息征集點設立以來征集意見建議數幾乎忽略不計；有的立法聯系點工作創新不足，沒有從自身的特點出發整合資源、發掘潛力。

（二）群眾參與意愿與信息采集員能力仍需提升

基層立法聯系點運行三年以來，參與法規草案征求意見建議的老百姓經歷了“觀望－疑慮－嘗試－改觀”的轉變，基層群眾的參與意愿逐步被激活，涌現出了很多鮮活生動的民主故事。但是，仍有部分立法聯系點面臨群眾在參與立法意見征集中“不愿、不會、不敢”的困擾?！袄习傩盏囊庖娊ㄗh真的能直達立法機關嗎？不會是走過場吧！”此謂不愿?！傲⒎ㄟ@么高大上的事，離我們有點遠，普通老百姓也不知道怎么提意見呀！”此謂不會?！疤嵋庖姴皇墙o別人找麻煩嗎？算了算了！”此謂不敢。信息采集員直接面對群眾，與群眾打交道是信息采集員需要掌握的首要和核心技能，其次，信息采集員還需要適時解讀法規草案、將“法言法語”轉化為老百姓聽得懂的話，為法規草案增加“煙火氣”。實踐中，有的信息采集員在工作中存在本領恐慌，上接天線、下接地線的能力還需加強。

（三）民意轉化機制尚需完善

基層立法聯系點工作是一項群眾性工作，而立法工作的政策性和專業性都很強，如何處理好立法意見建議“原汁原味”與“梳理分析”的關系，兼顧民意的“真”和立法的“?！笔俏覀円恢痹谘芯康膯栴}。匯總各基層立法聯系點反饋的意見建議，我們發現有的立法聯系點簡單地當“傳聲筒”“二傳手”，對收集到的重復、相似的意見建議不歸納，對群眾的“口水話”不轉換，可采用性不高；有的立法聯系點過度過濾、修飾甚至曲解民眾原汁原味的意見，導致信息失真；有的立法聯系點為求意見梳理方便快捷，以專家征求意見座談會形式簡單代替征求民眾意見，基層立法聯系點深入群眾傾聽民聲有虛化弱化的傾向。

此外，部分立法聯系點對老百姓的意見建議分類整理不夠、缺乏匯集民意與基層治理良性互動的工作機制。在內容上，哪些屬于體制機制中的問題需要地方立法層面予以解決，哪些屬于政策執行中的問題，哪些問題需要有關方面開展政策解讀。在層級上，需要進一步區分哪些屬于基層可以解決的，哪些屬于需要向上級國家機關反饋的問題。在轉化成效上，哪些民生熱點、治理痛點可以成為推動基層治理創新、提高基層治理法治化水平的突破口。要切實踐行全過程人民民主重大理念，迫切需要在工作中深入貫徹以人民為中心的發展思想，耐心細致研究歸納老百姓的所思所想所愿。

四、做實做亮基層立法聯系點的路徑

基層立法聯系點為立法決策提供“接地氣”的一手民意資料，是在地方立法中實現全過程人民民主的重要平臺和渠道。為充分發揮基層立法聯系點“民意直通車”作用，提出如下幾點建議。

（一）強化思想引領，在堅持人民民主中顯高度

必須始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深刻領會習近平總書記關于人民民主的重要論述，特別是關于我國全過程人民民主的科學內涵、本質屬性、優勢特點和實踐要求的深刻闡述。對習近平總書記的思想理解得越透徹，運用得越靈活，越能找準前進的方向、行動的指南和解決問題的“靈丹妙藥”。實現民主有多種方式，不可能千篇一律。我們可以借鑒人類政治文明的有益成果，但絕不照搬西方政治制度模式。必須始終堅持中國特色社會主義民主政治制度，只有植根本國土壤的民主制度才是有生命力的。參與基層立法聯系點的各有關方面只有將思想統一到習近平總書記關于人民民主的重要論述，才能進一步凝聚共識、開創全過程人民民主的新局面。

（二）改進方法作風，在融入基層社會治理上增溫度

“全過程人民民主”的精髓在于“全”，更在于“人民”二字，是對人民至上的生動詮釋和深刻實踐。在基層立法聯系點工作中踐行和發展全過程人民民主，要深入把握民主立法的本質，凝聚各方共識，解決人民需要解決的問題，將民意民智轉化為國家意志。因此基層立法聯系點建設要尊重群眾首創精神，堅持原汁原味征集意見，善于聽取不同的聲音，客觀匯集群眾的真實訴求。各基層立法聯系點對收集到的立法意見建議也要進行必要的加工，處理好“法言法語”和“群言群語”的關系。一方面要把法規條文解釋成群眾能夠聽得懂的語言與群眾進行充分溝通，把群眾提出的意見建議轉換成法律法規規范用語如實反饋給立法機關?？山⑷罕娨庖妳R總分析聯席會議制度，邀請人大代表、專家學者、律師、社區工作人員等共同對收集到的意見建議進行研判分析，對可以直接采納的意見建議從立法技術、立法規范上予以完善，對于蘊含群眾實踐經驗和智慧、用樸素語言提出來的立法建議，認真分析研究其背后所反映的客觀規律，并抽象提煉到具體的法規制度中。另一方面，對群眾提出的具體問題，經分析研判不宜納入法規規范的，可進一步研究可否轉化為優化基層治理的具體舉措。

（三）突出實干實績，在推進地方民主立法上見精度

必須始終堅持“扎實干”的工作作風?！霸鷮嵧七M基層立法聯系點工作，不搞形式主義”，是重慶市人大常委會在基層立法聯系點設立之初提出的明確要求?；鶎恿⒎撓迭c要真正成為踐行全過程人民民主的實踐單元，必須杜絕“立而不建，建而不用”的“民主裝飾品”，求真務實、久久為功。適時啟動工作評估機制，推動形成“能者上、庸者讓、劣者汰”的良性運行模式。重慶市人大常委會主任會議2022年通過的《重慶市人大常委會基層立法聯系點工作辦法》規定，加強對基層立法聯系點工作情況及效果的動態評估，定期開展對各基層立法聯系點上一年度工作情況的綜合評價，作為調整或者撤銷基層立法聯系點的重要參考。建議嚴格落實工作辦法相關規定，科學合理設置綜合評價指標，細化量化基層立法聯系點征集意見數、完全采納數、部分采納數以及意見建議轉化為基層治理具體成效的情況，實現立法聯系點運行情況“數字化”“可視化”。對上一年度綜合評價排位靠后的立法聯系點予以重點關注，對連續兩年綜合評價排位靠后的應撤銷其立法聯系點資格。

（四）注重宣傳引導，在講好民主立法故事上加力度

全過程人民民主最廣泛最深厚的基礎在人民?；鶎恿⒎撓迭c工作是一項探索性的工作，對廣大群眾和企業而言，還比較陌生。怎么打消在立法征集意見過程中群眾的“不愿、不會、不敢”的顧慮？這就要求各立法聯系點在實效化開展工作的同時，要注重加強對全過程人民民主重大理念、基層立法聯系點制度及工作成果的宣傳，講好中國民主故事，讓中國特色社會主義民主政治、民主立法制度等深入人心。同時，要加大立法宣傳力度，生動講好新時代立法故事，特別是更加注重立法全過程宣傳。廣大群眾通過親身參與立法，更容易直接準確地了解立法宗旨、立法精神和核心條款的立法原意，更容易感受到法律法規體現人民意志、維護人民利益、增進人民福祉的本質。各立法聯系點可以整合人大代表、律師、社區工作者等資源，把立法語言轉化為社會公眾聽得懂的話，讓老百姓深切感受到立法是為了解決老百姓關心關注的實際問題，不是高不可攀的教條。各立法聯系點要建好立法“廣播站”、當好立法“宣傳員”，如在養犬管理條例、生活垃圾管理條例、反不正當競爭條例、紅色資源保護傳承規定等立法的“前中后”，加強社會輿論引導，增進公眾立法認同，力求每一項立法都廣而告之、廣納良言，及時回應社會關切，推動法律法規正確有效實施。

（五）及時反饋通報，在建好“回音壁”上有態度

堅持民有所呼、我有所應，是堅持和發展全過程人民民主的重要內容。做好基層立法聯系點工作，不僅要在開門立法中接地氣、匯民意、聚民智，也要及時向有關群眾反饋立法建議被采納的情況，向立法機關反饋法律法規實施的效果，向有關部門反映基層社會治理中的問題和建議，起好“回音壁”的作用。重慶市人大常委會在開展法治政府建設監督過程中，分別委托市律協、開州法院漢豐湖法庭、榮昌盤龍鎮人大辦等基層立法聯系點，針對重大行政處罰決定法制審核情況、行政程序違法涉訴情況、鄉鎮街道綜合行政執法情況開展“小切口”“解麻雀”的調研分析，各立法聯系點認真負責地反饋了問題和建議，確保該項監督工作取得了很好的效果。這也是深化拓展基層立法聯系點工作的有益嘗試，今后要堅持和完善。要及時建立基層立法聯系點意見建議采納情況反饋、通報、激勵等機制，進一步激發各立法聯系點干事創業的信心和動力。

作 者：重慶市人大常委會備案審查工委綜合處處長

責任編輯：劉小僑