巡防改革背景下提升線路安全防控水平的思考

楊 凱

（上海鐵路公安局南京公安處，江蘇南京 210000）

為深入貫徹落實習近平總書記關于新時代公安工作的重要論述，厘清警企法定權責邊界，2022年，公安部鐵路公安局與中國國家鐵路集團有限公司完成鐵路線路巡防職能交接工作，明確鐵路運輸企業線路巡防工作主體責任和鐵路公安機關線路巡防監督檢查職責，進一步理順了鐵路公安管理體制。線路巡防工作移交后，鐵路公安機關面臨的形勢任務及自身履職形式等都發生了新變化，出現了許多新情況。本文以南京鐵路公安處線路治安工作實踐為例，探討如何更好地履行公安機關監督檢查指導職責，督促鐵路單位嚴格落實線路巡防主體責任，提升線路安全防范水平。

一、線路巡防改革的實踐和探索

做好線路巡防職能移交工作，既是適應鐵路公安管理體制調整的必然要求，也是充分履行鐵路公安職能、確保鐵路運輸安全的迫切需要。南京鐵路公安處堅定不移貫徹落實上級部署要求，系統謀劃、整體推進，確保了各項改革措施落地落細落實，有效維護了管內線路安全穩定。

（一）緊盯改革任務目標，巡防移交推動有序

南京鐵路公安處嚴格按照上級部署要求，由處主要領導總負責，分管領導具體負責，治安支隊、派出所按照職責要求分工負責，根據上海鐵路公安局巡防移交工作方案，主動與數家鐵路工務單位和合資公司全面對接，細化制定分線分片移交實施方案。治安支隊指導派出所與接收單位對接聯系，落實面對面移交、手遞手交接、清單式登記要求。各派出所會同接收單位組織巡防人員召開線路巡防移交動員會，講清線路巡防工作政策，引導巡防人員堅決服從、主動支持移交工作，按期保質完成了一千多名巡防人員的移交任務。

（二）嚴格履行監管職責，強化管理督促有力

線路巡防移交工作完成后，工作職責、工作流程以及裝備等附屬設施設備全部由鐵路運輸企業進行管理和維護。為確保線路治安絕對安全受控，南京鐵路公安處嚴格履行監管職責，督促鐵路企業接手巡防工作后做到四個“不變”，即勤務模式、巡防標準、人員分配、管理辦法均參照移交前規定執行，做到無縫銜接。同時，指導南京橋工段抓緊制定出臺《南京橋工段管內鐵路巡防隊員崗位職責》《南京橋工段管內鐵路巡防隊員作業標準》《南京橋工段管內鐵路巡防隊員考核辦法》等系列管理規范，做到有序過渡，確保線路巡防隊伍建設總體穩定。

（三）主動作為優化調整，適應形勢防范有效

其一，以“兩隊一室”改革為契機，根據集約化管理要求，及時優化線路民警勤務，調整線路警務室配置，提升線路治安管理工作質效。其二，以“情指行”一體化運行機制為依托，及時有效處置各類線路警情，嚴厲打擊危及行車安全違法犯罪，持續強化鐵路沿線治安管理。其三，以“五法、兩會、一庫”①“五法”即《反恐怖主義法》《企業事業單位內部治安保衛條例》《公安機關監督檢查企業事業單位內部治安保衛工作規定》《鐵路公安機關監督檢查鐵路單位內部治安保衛工作實施辦法（試行）》《上海鐵路公安局線路巡防工作監督檢查實施辦法（試行）》；“兩會”即平安小區會議、護路聯防會議；“一庫”即大數據實戰平臺風險隱患庫。為手段，強化監督職能，不斷完善線路治安風險防控體系。

二、線路巡防改革引發的問題

（一）巡防人員管理體系變化給線路安防工作帶來一定沖擊

一是隸屬關系改變導致約束力降低。改革前，鐵路公安機關根據《反恐怖主義法》等法律法規督促鐵路企業配備巡防人員，鐵路企業、勞務公司、鐵路公安機關三方簽訂人員派遣合同進行招錄，鐵路公安機關作為管理方具備一定的行政強制力，可依據法律法規對巡防人員進行嚴格管理。改革后，鐵路企業作為管理方，與巡防人員之間只存在勞務關系，管理力度相對減弱。二是巡防人員身份改變導致其責任感降低。管理工作移交后，巡防人員身份由警務輔助人員變更為企業聘用人員，工作標準、工作要求發生變化，其榮譽感與責任感也有所降低。三是管理主體增多導致管理碎片化現象。以南京鐵路公安處為例，管內巡防人員分別移交至六家工務站段，其中只有三家完全在南京處管內，其他三家均只有一小部分甚至一個車間或班組位于南京處轄區內，派出所對管內巡防工作開展監督檢查需要對接多個站段、車間，管理難度、管理成本增大。

（二）巡防工作管理主體變化造成線路安防工作壓力增大

線路巡防工作對于線路治安穩定起著至關重要的保障作用。其移交至鐵路企業后，巡防工作更多為鐵路企業服務，原先承擔的治安防控、反恐防暴等職能相對弱化。一是對警情處置效率造成一定影響。巡防人員全部移交至鐵路站段管理后，公安民警對于現場崗位的布置、巡防的重點無法直接決定。發生線路警情時，民警往往先通報給相關站段，再由站段通知現場巡防人員進行處置，民警對現場情況無法及時全面了解，可能造成處警效率的下降。二是在隱患的發現與整治方面，巡防人員雖依舊按照觀察判斷、報告情況、拍照記錄、現場防護的原則進行先期處置，但這些隱患問題直接匯報給主管鐵路部門，很難完全規避相關站段為逃避責任而出現隱瞞不報、簡單處理、不按流程整改等問題，鐵路公安對線路隱患問題的監督與控制方面面臨著新問題。

（三）巡防工作管理模式變化影響了改革紅利的充分釋放

線路巡防工作改革是理順警企職責的重要舉措，其關鍵是要壓實企業主體責任，確保線路安全穩定。從巡防工作移交后巡防人員管理的實際情況看，距離理想狀態還有一定的差距。一方面，權責劃分仍不夠清晰。外包公司、合資公司和鐵路企業之間，業務范圍、職責權限、監督管理等方面的權責劃分存在模糊交叉之處，推諉扯皮情形時有發生，責任主體需要進一步厘清。另一方面，工作抓手仍不夠有力。目前，鐵路公安機關主要依據《企業事業單位內部治安保衛條例》《公安機關監督檢查企業事業單位內部治安保衛工作規定》進行處罰，處罰對象一般為站段級單位或單位負責人，處罰種類僅有罰款一項，對一線車間、工區、班組以及線路巡防隊員難以直接適用。同時，少數單位在依法開展監督檢查時仍存在不愿用、不會用、不敢用的現象。

三、進一步提升線路巡防管理工作水平的思考

黨的二十大報告強調“要以新安全格局保障新發展格局”，推進平安鐵路建設作為鐵路公安機關踐行二十大精神的實際行動，要按照公安部鐵路公安局關于線路安全“政治活、責任活、良心活”的新定位、新要求，強化線路安全監管，進一步壓實巡防主體責任，切實維護鐵路運輸安全。

（一）堅持問題導向，以改革的辦法推動發展

充分履行線路公共安全監管職責，確保線路安全，是鐵路公安機關責無旁貸的職責使命，需從鐵路公安機關自身改革入手。全力推進“主戰主防”改革，厘清公安處、所隊在線路巡防工作中的職責范圍。公安處職能部門要加強與鐵路監管部門之間的溝通，參與鐵路企業對線路巡防工作規范標準的編寫修訂，指導建立完善巡防人員日常管理、工作考核等制度，細化崗位考核標準，最大限度激發線路巡防人員在線路治安工作中的作用。所隊要明確民警監督檢查職責范圍，重點對車間、工區等線路巡防工作責任落實、巡防人員工作狀態、監督檢查頻次、隱患排查整治等線路安全防范具體工作落實情況進行督導檢查［1］。要全力深化“兩隊一室”改革，發揮好綜合指揮室的實戰效能，利用好沿線視頻監控，通過指揮室民警開展視頻巡控，作為線路巡防的重要組成部分。要發揮綜合指揮室對線路治安、內保民警業務綜合督導檢查的作用，由業務民警指導線路巡防人員，切實當好鐵路公安機關的信息員、宣傳員。

（二）樹牢法治思維，以規范的執法壓實責任

鐵路公安機關作為派駐企業的執法力量，必須依法行使監督管理職能，嚴格督促企業落實主體責任。要教育引導民警轉變執法觀念，推動民警把工作重心從企業內部管理行為向行政執法行為轉變，依靠現場督改、文書整改、經濟處罰的遞進式監管處罰模式，督導企業壓實線路巡防主體責任，對隱患問題“零容忍”。強化部門和業務警種間的協作配合，采取聯合執法，強化內部治安案件辦理效力。治安部門要聯合反恐、內保等部門做到全流程介入、全過程督導，切實加強案前、案中、案后的專業指導。法監部門加強案件復核把關，及時予以法律援助，堵塞執法漏洞，規避執法風險，保證執法權威。積極構建“多警種聯動查問題、除隱患、防事故”的大監管工作格局，從多條線、多角度全面壓實企業責任，提升公安機關執法威信，助力巡防工作扎實開展［2］。必須貫徹落實鐵路公安局“危行必破”工作要求，牢固樹立總體國家安全觀，快偵快破危行案件，通過案件偵破查找線路防控薄弱環節，督促鐵路部門整改隱患風險，壓實企業線路巡防主體責任。

（三）用好創新手段，以科學的監管化解風險

以信息化、數字化手段培育新動能推動新發展是提升治理能力現代化水平的必由之路。要督促鐵路單位進一步織密鐵路沿線視頻監控網絡，在重點區段升級建設視頻防入侵系統等技防設施設備，優化智能預警模型，提升風險防范、識別、管控的智能化水平。鐵路公安機關要會同鐵路企業共同構建沿線基礎信息采集系統，不斷匯聚“人、事、物、組織、隱患”等各類沿線基礎要素信息，把一切有助于鐵路公安機關維護國家安全、確保鐵路行車安全穩定、打擊違法犯罪的信息納入工作視線，夯實線路巡防基層基礎工作，做到底數清、情況明，掌握得了、控制得住，確保全面、準確、及時掌握沿線敵情、社情動態和治安狀況，全面提升綜合治理水平［3］。要協調鐵路單位推動線路巡防人員全面融入沿線信息采集工作，落實到每個崗位、每個環節和每個線路巡防人員，使信息采集成為線路巡防人員的基本工作內容。要建立閉環的隱患管理系統，對此鐵路公安機關積累了一定的寶貴經驗，如南京鐵路公安處自行研發的隱患管理系統曾獲得公安部科技創新優秀獎。下一步，要爭取將鐵路公安機關的隱患管理系統向鐵路單位進行延伸推廣，構建隱患問題的全流程監管體系。

（四）運用系統觀念，以完善的體系聯動共治

履行好監管職能，不能僅靠鐵路公安一家單打獨斗，要高度重視警企協作、路地融合，匯集維護鐵路安全的強大力量。強化站區內部單位溝通聯系、優化線路警情互通上報機制、密切鐵路“機車工電輛”等部門協作聯動，推動線路物防技防設施升級改進，充分利用鐵路季度聯席協調會、站區治安聯席會等契機，向管內鐵路較高層級單位提交問題隱患清單，自上到下明確責任人、整改期限，統一解決痛點難點問題。積極發揮護路聯防平臺作用，推動鐵路線路治安防控工作納入當地平安建設和“網格化”防控體系，并將維護鐵路安全工作納入市域社會治理、安全生產、文明城市等考核評價范疇，提升鐵路沿線外部環境治理水平。逐步完善地方專兼職護路聯防隊伍建設，形成聯防聯控、群防群治的線路治安大安防體系。