“政策工具·要素鏈”二維框架下對大學生創新創業政策的分析
——基于《關于進一步支持大學生創新創業的指導意見》文本

聶永濤，趙書銳，蔣慶磊

（濰坊工程職業學院，山東 青州 262500）

一、問題的提出

為提升大學生創新創業能力、增強創新活力，國家出臺了相關政策對大學生創業進行扶持，我國學者針對國家出臺的一系列政策開展了相關研究工作。黃馨平（2021）運用多源流理論分析大學生創新創業的代表性政策[1]；侯俊華利用內容分析法對大學生創業政策進行量化分析[2]；張春明等從史密斯政策執行過程模型的視角分析國內高校創新創業政策的執行情況[3]；姜雪艷、李曉玉從政策工具和政策注意力兩個維度分析大學生“雙創”政策[4]；馮英和張卓將創新創業政策分解為創新創業鏈和創新創業要素兩個維度分析大學生的“雙創”政策[5]。對于大學生創新創業政策的研究近幾年出現上升趨勢，研究工具、方法和視角也呈現多樣化局面，但大部分選取的研究工具和方法單一，定量分析居多，分析維度不夠充分以及文本選取針對性、時效性較低，鮮有對政策本身的內在結構與工具設計進行思考。針對上述問題，本文對政策內容要素進行歸類整理，并借助政策工具構建了由政策工具和要素鏈構成的二維框架，選取2021 年10 月份史上第一次由國務院會同15 個部門共同出臺的專門針對大學生創新創業的政策文件《關于進一步支持大學生創新創業的指導意見》（以下簡稱《意見》）為研究對象，對政策的文本內容從政策工具維度、政策要素維度以及二維框架下的交叉進行量化分析，根據分析結果揭示《意見》在促進大學生創新創業過程中的配置情況和存在的問題，為下一步政府制定相關政策提供參考和借鑒。

二、研究方法與文本編碼

（一）研究方法選擇

文本分析法通過對文本數據挖掘和統計分析，為研究人員提供可視化的文本信息，發掘文本隱含的深層意義進而得到有價值的結論，并精準掌握政策制定者想要達到的政策目標。在大眾創業萬眾創新的時代背景下，隨著社會環境的不斷變化，政策工具的配置情況也會隨之予以調整?！兑庖姟芳畜w現了在當前社會環境下政策工具的配置情況，因此選擇文件分析法對《意見》進行分析與優化具有現實的指導意義。

（二）政策文本編碼

政策文本的編碼按照“內容優先”“語句細分”和“非緊密度”原則對政策文本進行語句劃分、逐一編碼、整理歸類和量化分析[6]，將政策語句作為最小的分析單元，按照“章、節、語句”的格式進行編碼。從政策的結構來看，《意見》共涵蓋9 個一級指標（即“章”），包括“總體要求”“提升大學生創新創業能力”“優化大學生創新創業環境”“加強大學生創新創業服務平臺建設”等；18 個二級指標（即“節”），包括“將創新創業教育貫穿人才培養全過程”“提升教師創新創業教育教學能力”“加強大學生創新創業培訓”等；最后將每一節具體的語句作為三級指標，例如將《意見》第一部分“總體要求”第一節“指導思想”中的第一句話編碼為1-1-1。具體的編碼情況如表1 所示（受篇幅的限制，僅展示部分內容）。

表1 《意見》文本編碼表

三、“政策工具·要素鏈”二維框架建構

政策工具是人們為解決某一社會問題或達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式，它是政府治理的手段和途徑，是政策目標與結果之間的橋梁。關于政策工具的分類研究成果豐碩，比較有影響力的分類有：Howlett 等從政府干預強度角度，將政策工具分為強制型、混合型和資源型3 類；Rothwell 等從創新角度，將政策工具分為供給面、環境面和需求面3 類[7]。Schneider 和Ingram 根據政策執行的不同方式將其劃分為權威型、激勵型、能力型、勸誡型和學習型五種政策工具[8]。Schneider 和Ingram 政策工具的分類更加側重政策設計者頭腦中對政策目標群體行為的假設，研究者可進一步分析這些假設能否成為現實，進而預測政策工具使用后的政策目標達成情況和持久的影響力[9]。因此這一政策工具適合本文政策文件的分析與量化，同時考慮到大學生創新創業政策核心架構和內在邏輯，添加《意見》文本中具體要素作為另一個維度進行剖析，創建“政策工具·要素鏈”的二維分析框架。

（一）創建政策工具維度

引入施耐德和英格拉姆（Schneider&Ingram）政策工具作為該研究橫向維度（X 軸），根據其理論將政策分為權威型工具、激勵型工具、能力型工具、勸誡型工具、學習型工具五大類。

首先，權威工具是指政策制定者按照合法程序，要求、允許、禁止某些行為，具有正規性、強制性、權威性等特點[10]，作用形式有制度建設、目標標準、行政命令；激勵性工具是通過多種回報形式來誘導或鼓勵目標群體作出符合政策導向的行動，具有激勵性、誘導性等特點，包括稅費減免、資金激勵、績效評估、身份優待等；能力型工具是指提供相關資源讓政策執行者能夠作出判斷或者進行行動實施[11]，具有客觀性、實際性等特點，主要手段包括能力培養、課程建設、改善條件等；勸誡型工具是指讓政策目標群體從價值觀的角度去認同政策，依靠內生動力自覺執行和實施政策，具有自發性、無形性等特點，主要包括政策傾斜、氛圍營造、宣傳引導、樹立典型等；學習型工具是指人們可以通過學習所得的經驗，增進目標人群對問題以及解決方案的理解，主要形式有學習培訓、實踐實訓、大賽引領。

（二）創建要素鏈維度

大學生創新創業政策文本分析，單純用量化分析政策工具的配置較為片面，還要考慮文件的核心架構和內在邏輯，將《意見》文本中的核心要義和內在屬性結合起來進行分析。為此研究引入要素鏈維度，可以形成對大學生創新創業政策的多維度評價。結合《意見》的具體內容，可將其劃分成發展理念、教育改革、平臺建設、金融財稅支持、體制機制五個方面。其中，發展理念明確大學生創新創業的目標，起到了價值引領的作用；教育改革是核心環節，通過改革教學方法和考核方式、創新人才培養模式以及大賽引領等諸多措施來激發大學生創新創業的內生動力；平臺建設可以提供優質高效的服務保障，通過優化大學生雙創環境、支持實踐平臺、帶動示范基地、孵化空間免費、提供信息服務等多種舉措，為大學生創新創業提供軟硬件方面的支持與保障；金融財稅為大學生創新創業提供金融支持和稅務減免的扶持，破解大學生創業啟動資金少、融資難的困境；體制機制是大學生創新創業的制度保障，起到了根基性、框架性作用?？傊?，發展理念是方向保障，教育改革是人才保障，平臺建設是軟硬件保障，金融財稅支持是資金保障，體制機制是制度保障，五個方面相互影響、相互關聯，共同構成了創新創業政策的要素鏈。

（三）“政策工具·要素鏈”二維框架構建

基于上述分析，本研究將政策工具維度（X 軸）與要素鏈維度（Y 軸）進行重組和組合，創建基于《意見》文本分析的“政策工具·要素鏈”二維框架，如圖1 所示。

圖1 《意見》文本“政策工具·要素鏈”二維框架圖

四、文本量化分析

（一）政策工具維度量化分析

將《意見》文本進行編碼，在政策工具維度下進行分類整理和歸類，并逐項進行統計，形成政策工具配置表（見表2）。政策工具配置表統計情況顯示《意見》中政策工具使用比較全面，各類工具表現形式多樣，但使用頻次有所差別。勸誡型工具占比最高，文本的編碼頻次達到27 條，占比28.1%；激勵性、能力型工具頻次適中，使用頻次分別為24 條和23 條，占比為24%和23%；權威型工具運用相對薄弱，使用頻次為15 次，占比15.6%；學習型工具使用頻率僅為9 次，占比僅為9.3%，學習型政策工具的運用相對不足。

表2 政策工具配置表

1.勸誡型工具使用頻繁

勸誡型工具在《意見》文本中使用頻次達到27次，在所有政策工具中頻次使用率最高。內部作用形式分布較為合理，其占比分別為宣傳引導（10.4%），政策傾斜（8.3%），氛圍營造（5.2%），樹立典型（4.2%）。對于大學生創新創業的宣傳引導主要體現在政策宣傳、鼓勵參賽、總結經驗、信息資源整合、精準幫扶、引導資金參與、促進項目落地以及成果推廣等。通過一系列的宣傳引導，讓大學生充分了解國家相關政策支持力度，通過參加各級各類大賽，提高大學生的創新意識，鍛煉大學生的雙創能力，同時通過國家有效信息推送、精準幫扶、社會資本介入進一步助推大學生創新創業項目落地生根，發展壯大。并通過政策傾斜加持，社會氛圍營造以及大學生創業典型的選樹來激發大學生創新的熱情和創業的激情?！兑庖姟肺谋局写髮W生創新創業政策的注意力導向明顯，政府也在其中扮演“引導者”和“勸誡者”的角色。

2.激勵性工具作用形式多樣，使用頻次合理

激勵性工具主要指使用政策推動相應工作有序開展[12]?！兑庖姟肺谋局屑钚驼吖ぞ呤褂妙l次23次（占比24%），作用形式使用頻次情況分別為：稅費減免7 次（占比7.3%），資金激勵7 次（占比7.3%），績效評估4 次（占比4.2%），身份優待5 次（占比5.2%）。在《意見》中明確了國家對大學生創新創業的財稅扶持，大學生創新創業的金融政策支持力度也得到加強，對于財稅的“減法”和金融方面的“加法”，體現了政府利用資金杠桿原理加大對大學生創新創業的支持力度，同時通過身份優待進一步激發大學生干事創業的激情，通過績效評估等激勵政府、企業、高校及社會資源投入到大學生創新創業的相關事業中，為其保駕護航。

3.能力型工具使用恰當，內容結構失穩

能力型工具相對于其他政策工具，具有持續投入時間長、見效慢的特點。在《意見》文本中，能力型工具使用的頻次為22 次（占比23%），從政策工具的整體使用情況來看，能力型工具運用恰當，通過改革創新創業教育體系，提升專兼職教師的創新創業教學水平，持續改善大學生創新創業環境，拓寬大學生創新成果轉化渠道。但是從《意見》具體內容來看，能力型工具作用形式在比例分布上并不均衡。能力型工具作用形式主要包括能力培養、課程建設以及改善條件三個方面。其中，改善條件使用頻次達到16次（占比16.7%），而能力培養和課程建設的頻次僅為4 次（占比4.2%）和2 次（占比2.1%），這也暴露出能力型政策工具在內部結構分布上的失衡。在《意見》中條件的改善表現在“雙創”導師培訓基地、各類孵化器建設，以及科技創新資源開放共享平臺完善、社會資本對接、全球性創新創業競賽平臺搭建、大學生創新創業信息服務平臺建設等多個方面。能為大學生“雙創”能力提升提供外部軟硬件支持。對于大學生“雙創”能力提升的內生動力，如高校創新創業教育體系改革（包括課程建設）、人才培養模式創新、教師創新創業教育教學能力提升等《意見》中使用頻次過低，這樣不利于激發大學生創新創業的內生動力，因此將能力工具進一步細化作用形式并形成合理搭配將成為改革的重點。

4.權威型工具運用相對薄弱，內部作用形式差異較大

權威型工具在政策落實過程中多以制度、命令、規定等方式加以約束。此類政策工具能以較低成本使目標群體迅速采取行動，提高政策執行效率[13]。在《意見》文本中，權威型工具使用頻次為15 次（占比15.6%），其運用相對薄弱，政策在實施過程中難以進行有效監管，政策的執行力被弱化，并容易變形走樣，政策也將得不到充分的落實。

通過政策工具配置表統計情況來看，權威型工具三種作用形式存在較大差異，制度建設（10.4%）占比明顯高于行政命令（3.1%）和目標標準（2.1%）。制度建設頻次最高，反映出政策制定者想利用制度建設來支持大學生創新創業，并通過制度約束來提升政策的執行力，增強創新活力，實現大學生更高質量和層次的就業。制度建設主要在構建高校創新創業教育體系和創新創業人才培養機制、改革教學方法和考核方式、駐校企業家制度、大學生創業風險救助機制、成果與行業產業對接長效機制、納稅服務對接機制、大賽聯動機制等方面體現。行政命令使用頻次為3 次，主要體現在：貫徹黨的思想以及方針政策、政府投資開發的孵化器免費使用比例、落實大學生創業幫扶政策等方面，行政命令具有強制性，能夠直接促進政策目標達成，行政命令較少會使政策權威性降低，執行效率下降。目標標準是大學生創新創業高質量發展的衡量指標，目標標準使用頻次較少，不利于政策的落地執行與實施，同時考核也缺乏量化標準和有效監督，讓建立起來的制度以及機制在執行過程中變形走樣、流于形式。

5.學習型工具運用不足，影響大學生創新創業能力提升

學習工具是目標群體對于政策手段產生模糊或不理解情況時所采用的政策工具[14]。學習型工具能有效提升大學生的創新創業能力，發揮其主觀能動性，推動政策的落地執行。在《意見》文本中學習型工具使用頻次為9 次（占比9.3%），其作用形式學習培訓、實踐實訓和大賽引領使用頻次分別為3 次。低頻次使用學習工具，會使大學生在自主學習、創新創業培訓、項目孵化實踐等方面缺乏相應的政策激勵，導致創新創業理論的學習和相關實踐難以高效開展。能力提升不足，會導致大學生參賽積極性不高，通過大賽引領達到以賽促教、以賽促學、以賽促創的效果將不能實現。

（二）政策要素維度量化分析

根據《意見》文本的架構和內在邏輯進行政策要素維度的劃分，將編碼語句按照政策要素的維度進行分類和數據統計，制作政策要素語句使用頻次統計表（見表3）。通過表3 可知政策要素在《意見》文本中的權重分布情況。

表3 政策要素語句使用頻次表

《意見》文本中涵蓋了發展理念、教育改革、平臺建設、金融財稅支持、體制機制五個方面。其中平臺建設出現頻次達到21 次（占比33.3%），說明政府在政策制定過程中更加注重培訓基地創建、眾創空間、孵化器、加速器、產業園全鏈條發展、各類平臺搭建、社會資源的引導與對接、氛圍的營造等，為大學生創新創業提供更加良好的外部環境和創新創業氛圍；金融財稅支持在文本中出現的頻次為18 次（占比28.6%），說明政府不僅在大學生外部環境的優化和氛圍營造上下功夫、出實招，在稅收減免、財政支持上拿出“真金白銀”來支持大學生創新創業，解決遇到的啟動資金短缺，融資困難窘境；與此同時，文本中體制機制方面出現了13 次（占比20.6%），也致力于加強體制機制建設，構筑新時代大學生創新創業高質量發展的堅實基礎。相對于上述三個維度，發展理念和教育改革成為政策關注的“短板”。發展理念引領大學生創新創業教育高質量發展，教育改革是提升大學生創新創業能力的主要抓手，這兩個方面是提升大學生創新創業內生動力的關鍵維度。在《意見》文本中過多關注創新創業的外部環境、金融財稅支持和體制機制建設，卻忽略了教育改革和發展理念兩個重要維度，政策注意力出現偏差，合理進行政策要素搭配，將重要的政策要素適當強化，是政策注意力調整的重要方向。

（三）X軸與Y軸的交叉分析

將《意見》文本中編碼語句放到“政策工具·要素鏈”的二維框架下進行統計與梳理，便得到了“政策工具·要素鏈”的二維交叉分析表（見表4）。

表4 “政策工具·要素鏈”的二維交叉分析表

從表4 統計數據來看，平臺建設使用政策語句為29 條，占比最高。其中權威性工具、激勵性工具、能力型工具、勸誡型工具、學習型工具的使用量分別為1 條、3 條、12 條、9 條和4 條，在“政策工具·要素鏈”的二維框架下，政策聚集點放在了支持大學生創新創業外部環境的建設上，主要借助能力型工具、勸誡型工具，通過基地建設、孵化空間免費、各類平臺建設輔助政策傾斜、宣傳引導、樹立典型和氛圍營造等手段為大學生營造良好的創新創業環境。金融財稅支持方面政策語句使用頻次為27 次，僅次于平臺建設語句使用量。在該向度上政策工具主要以激勵性工具為主，通過租金補貼、創業風險補貼、商業險保費補助、政府資金支持、稅費減免等方式，對大學生創新創業提供全方位的資金支持和保障。體制機制方面使用政策語句為23 條，其中權威性工具、激勵型工具、能力型工具、勸誡型工具的使用量分別為9 條、5 條、4 條、5 條。其中，權威型工具使用頻次最高，是體制機制建設最為倚重的政策工具，體制機制的內在屬性也決定了政策工具的使用情況。體制機制作為政策目標群體所必須遵守的系列規則，必須依靠權威性的政策工具使其內化于心，確保執行者遵守和執行[15]，同時借助激勵性、能力型和勸誡型政策工具，為大學生創新創業提供政策和制度的支持和保障。教育改革方面使用政策語句18 條，權威性工具、激勵性工具、能力型工具、勸誡型工具、學習型工具分別為3 條、1 條、5 條、5 條、4 條。教育改革涉及創新創業教育體系、示范課程建設、教學方法和考核方式改革、人才培養機制、人才培養模式等諸多方面，對于提升大學生創新創業能力起到“四梁八柱”的作用，也是大學生創新創業內生動力的主要源泉。發展理念起到了旗幟和方向的作用。教育改革方面的薄弱和發展理念的缺失將無法喚醒政策目標人群即大學生創新創業的激情和內生動力，因此在政策的制定過程中，發展理念和教育改革方面應重點關注。

五、“政策工具·要素鏈”二維框架下大學生創新創業政策分析

（一）政策工具配置不當導致角色失調

通過對《意見》文本的量化分析，在政策工具配置方面可以看到勸誡型工具占比最高，激勵性、能力型工具適切，權威性工具使用薄弱，學習型工具不足。勸誡型、激勵性和能力型工具使用率較高，表明政府在其中扮演創業環境營造者、激勵創業引導者、寬容失敗幫扶者的角色。而權威性工具使用不足，內部結構失穩導致政策的權威性不足，對政策落地執行無法形成有效的監督和協調。學習型工具缺失，不利于實現目標群體對政策的內生性理解，政府“主導者”“決策者”“監督者”“協調者”“培育者”的角色不能凸顯。

（二）政策工具分配失穩導致內生動力不足

在增強大學生創新精神、創業意識和創新創業能力，提升大學生創新創業內生動力方面，學習型工具和能力型工具是重要抓手。學習型工具用于學習培訓、實踐實訓以及大賽引領方面的語句使用頻次分別為3 次，能力型工具側重于外部環境的打造，對于大學生能力培養和課程建設方面使用頻次僅為4次和2 次。與大學生創新創業能力培養相關聯的政策工具以及其作用形式使用頻次起不到應有的支撐作用，會導致大學生創新創業的內生動力不足，積極性不高。

（三）政策注意力出現“靶向偏離”

從要素鏈維度進行分析，政策文本偏重于支持大學生創新創業外部環境建設、氛圍營造、稅費方面減免和資金方面的支持以及體制機制方面的保障，而對于提升政策目標人群創新創業能力的教育改革向度，用于激發大學生內生動力的發展理念向度，政策文本語句使用頻次過低，政策注意力方面出現了“靶向偏離”，政策工具配置呈現偏離化、零散化、無序化特點，缺乏相互嵌套、支持的激勵系統[16]。

六、“政策工具·要素鏈”二維框架下大學生創新創業政策優化

（一）政策工具合理配置實現政府多重角色“交融共振”

通過優化和均衡各類政策工具的使用，加大學習型工具使用頻次，優化權威性工具內部結構，加強目標標準和行政命令的使用，擴容權威性工具的作用形式，添加如監督檢查、組織協調、權利處分等形式，政策中政府的角色更加多元，角色切換和轉化較為自如，并且能夠相互協作、相互銜接和貫通、激勵共融，最終通過政策工具的優化配置，實現政府多重角色的“交融共振”。

（二）政策工具分配固強補弱，實現多種政策工具的“同頻共振”

在政策工具分配過程中，一方面進一步優化勸誡型、能力型和激勵性政策工具的使用，為大學生創新創業提供良好的外部環境、平臺建設、財稅方面的支持、社會創業氛圍的營造，以及加大政策方面的支持力度；另一方面加強學習型工具的使用頻次，增加學習型工具的作用形式，如區域交流、自我評估等，提升大學生創新創業的內生動力。此外優化調整能力型工具，降低改善條件的使用頻次，加大能力培養、課程建設方面的支持，同時添加質量提升、信息平臺等作用形式，產生“激勵相容”效應，實現多種政策工具的“同頻共振”。

（三）政策注意力應瞄準靶心，實現大學生創新創業內生動力聚焦和外部環境的“協同共振”

針對政策注意力出現靶向偏離的情況，一方面優化和調整影響大學生創新創業的外部環境，包括平臺建設、財稅支持等；另一方面將創新創業政策的發展理念灌輸到每位大學生創業者頭腦中，讓其內化于心、外化于形、固化為習、實化于物、強化于制。此外將教學改革進行擴容和增效，如在師資建設、課程體系改革、實訓實戰演練、項目孵化、大賽引領等方面傾斜與加力，將政策的注意力放在提升大學生能力和素質上，同時借助良好的外在創業條件，實現大學生創新創業內生動力聚焦與外部環境的“協同共振”。