我國嬰幼兒照護服務政策文本研究

童 歡

1.華南理工大學公共管理學院，廣東 廣州 510641；2.貴州民族大學民族文化與認知科學學院，貴州貴陽 550025

一、問題的提出

當前無論是國家層面還是社會層面提供的嬰幼兒照護服務均無法滿足眾多家庭的需求，嬰幼兒面臨“照護”危機［1］。嬰幼兒照護問題已成為千萬家庭最關心、最急盼、最迫切需要解決的現實問題。黨的十九大報告將“幼有所育”列為七大民生福祉之首；中央經濟工作會議提出要“解決好嬰幼兒照護”問題。此后政府出臺了系列關于推進嬰幼兒照護服務發展的指導意見、照護指南和管理辦法，提出要從政策法規、標準規范、服務供給著手，建立完善的嬰幼兒照護服務發展的供給體系，充分調動社會力量，多措并舉促進嬰幼兒照護服務發展。積極發展普惠性托育服務體系，從嬰幼兒健康養育照護基本理念、咨詢指導內容等方面強化生育配套支持措施，加強嬰幼兒的養育照護指導，提升兒童的健康水平。不難看出，嬰幼兒照護作為一項系統的民生工程，政府從政策層面上不斷增強政策活力，優化政策工具組合，提升政策執行力［2］，鼓勵和引導國家、社會、市場及家庭各主體積極參與嬰幼兒照護［1，3］，更好地滿足日益增長的嬰幼兒照護需求，真正實現幼有所育、幼有善育。

嬰幼兒照護服務政策有利于緩解父母照護壓力并平衡工作—家庭沖突，是國家致力于提高生育率、尊重兒童照護權益和提升人口素質的重要舉措?？傮w來看，我國嬰幼兒照護服務政策經歷了緩慢發展的歷程，自黨的十九大報告提出“幼有所育”，強調要在幼有所育上取得新進展以來，我國的嬰幼兒照護服務政策才呈現出密集的發布態勢，包含政策主體、政策類型、政策工具等，內容繁多，關系錯綜復雜。不同部門間聯動較少，以致頒布的政策存在內容重復，政策工具存在差異等，因此亟須盡快厘清，以便構建科學有效的嬰幼兒照護服務政策體系，切實解決嬰幼兒照護難題。政策網絡作為政策研究中的一種權威分析路徑，對分析影響政策效果的重要結構性要素具有較強的解釋力［4］。嬰幼兒照護服務政策在政策主體層面涉及國家衛健委、教育部、民政部、發展改革委等眾多部門，政策目標包含政策體系構建、嬰幼兒照護服務供給、托育機構質量等不同領域，政策工具包括供給型、環境型和需求型等不同類型。鑒于此，本文以政策主體—目標—工具為三維分析框架，運用社會網絡分析法和內容分析法剖析我國中央及各部委頒布的嬰幼兒照護服務政策中的政策主體、政策目標和政策工具以及彼此之間的關系，并在此基礎上提出有關嬰幼兒照護服務發展的政策建議。

二、研究回顧與分析框架

（一）研究回顧

目前國內關于嬰幼兒照護服務政策的研究主要聚焦于政策變遷、政策文本等方面，取得了較為豐富的成果，這些研究在一定程度上為構建系統科學的嬰幼兒照護服務政策做了前期準備。鄧和平等［2］通過構建“理念—任務—工具”三維分析框架發現，我國嬰幼兒照護服務政策理念呈現由多元福利轉向普惠優先，任務由強調托幼機構發展轉向社會、家庭和社區的協調聯動，工具呈現由單一走向多元的發展脈絡。蔡迎旗等［3］從家庭主義類型學角度分析發現，嬰幼兒照護服務政策呈現出家庭化、“去家庭化”到“隱性家庭化”“選擇性家庭主義”三個階段三種取向的嬰幼兒照護服務模式。了解嬰幼兒照護服務政策變遷的演進邏輯有利于掌握政策的運行機制，及時調整和修正政策，從而形成新的政策。而政策文本的研究是在進一步解讀政策價值、政策主體、政策目標、政策類型、政策工具等眾多因素的基礎上，找到優化政策的路徑。研究者從多源流視角［5］、政策工具視角［6］、兒童福利視角［7］等研究嬰幼兒照護的政策文本，試圖找到政策發展的優化路徑，以期推進政策體系的不斷完善。此外，有研究者從結構功能理論（AGIL）模式出發，將政策作為行動體系，把體系結構與功能有序整合，構建嬰幼兒照護政策并實現有效運轉［8］。雖然近三年國內學者關于嬰幼兒照護政策的研究大有雨后春筍之勢，但由于研究時間尚短，主要以質性研究為主，量化研究較少，尤其是缺乏運用社會網絡分析法對各政策主體間的互動及結構進行全面呈現的研究，有關嬰幼兒照護服務政策體系的研究還有待從社會網絡的角度進一步補充，以掌握各政策主體在不同階段的作用和互動方式，進一步推動嬰幼兒照護服務發展。

在公共政策制定和實施過程中，每一個政策主體都為了實現自身的目標而與其他政策主體互動博弈，主體之間相互依存、互為依賴，構成了多鏈和多重的網絡關系。在衛生健康政策領域，社會網絡往往用來分析政策主體的合作變遷［9-10］；在教育政策領域，社會網絡被當成一種理論視角來研究鄉村教師政策執行問題［11］，或當成一種分析方法研究中國教育政策信息傳播系統變化［12］和勞動教育政策的變遷［13］；嬰幼兒照護服務政策上，祝西冰等［14］運用利貝卡普方法分析了我國中央與地方的嬰幼兒照護服務政策協同網絡，實現中央與地方嬰幼兒政策的協同，提高政策實施效果?？偟膩碚f，社會網絡分析法有利于揭示政策主體之間的合作關系，對于目前正在蓬勃發展的嬰幼兒照護服務政策主體多元化的分工具有重要的解釋作用，對其分析有助于進一步構建科學的政策體系，提升政策效率。

（二）政策主體—政策目標—政策工具的三維分析框架

在嬰幼兒照護服務政策體系中，政策網絡研究為政策的演變過程提供了主要路徑，政策主體、政策目標和政策工具作為政策網絡分析的核心要素，對其動態關系和發展過程進行多維建構分析有助于政策體系的科學化。一般而言，政策主體為達到預期目標，通常會有針對性地選擇政策工具，并結合自身的需要和手中的資源來設計政策體系。因此，本文根據不同發展階段嬰幼兒照護的政策情境，搭建一個基于政策主體、政策目標和政策工具三個維度的分析框架（圖1），對國家層面的嬰幼兒照護服務政策文本進行編碼、整體網絡分析、個體中心網絡分析和可視化處理，深入探討我國嬰幼兒照護服務政策體系。

圖1 嬰幼兒照護服務政策三維分析框架

1.政策主體維度

嬰幼兒照護服務政策包含嬰幼兒照護衛生保健和早期發展指導、嬰幼兒照護服務納入經濟社會發展相關規劃、社區嬰幼兒照護服務設施建設、嬰幼兒照護服務人才培養等眾多任務，涉及衛生健康部門、發展改革部門、住房和城鄉建設部門、教育部門等，離不開跨部門的參與合作。對政策發文機構的現實互動關系進行解釋有助于發現隱含在政策文本背后的政策組織構型，有效發揮政策合力［15］。本研究借鑒既有研究的政策網絡關系構型［16］（圖2），分析各個階段嬰幼兒照護服務政策主體的網絡構型差異。社會網絡分析方法常用網絡密度和中心度兩個指標來測量政策網絡的結構特征，揭示政策主體內部組成結構的狀態及互動方式［17］。網絡密度描述的是行動者間的總體關聯程度，能夠呈現行動者不同的強弱關系，密度越大代表政策主體間的聯系越緊密；中心度反映的是行動者在所有聯系者中處于核心位置或在網絡總體結構上占據戰略位置，一般而言，某行動者的中心度越高，在網絡中就越居于中心地位［18］。

圖2 政策網絡關系構型

2.政策目標維度

政策目標是政策主體制定政策的初衷，是對所要解決問題形成的精準性研判?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》提出要“健全支持嬰幼兒照護服務和早期發展的政策體系”?？梢?，加快完善嬰幼兒照護服務相關政策儼然成為當前我國社會政策領域的重要工作。本研究基于中央有關嬰幼兒照護服務政策的權威性文本分析，得出當前嬰幼兒照護服務政策目標主要集中在政策體系構建、托育服務供給、照護服務范圍、托育服務質量四個方面。

3.政策工具維度

政策工具是政策主體為了實現政策目標所采取的具體路徑和機制。本研究借鑒Roy Rothwell 和Walter Zegveld 的政策工具分類方式，將促進嬰幼兒照護服務發展的政策工具劃分為供給型、環境型和需求型［19］。采用該政策分類框架是因為與嬰幼兒照護服務政策凸顯的議題相契合，淡化了政策工具的強制性色彩，強調了國家、市場、社會和家庭混合照護嬰幼兒的取向，與國家的導向及嬰幼兒照護服務的發展趨勢相吻合。其中，供給型政策工具表現為政府通過采取直接的時間投入、資金投入、資源投入等要素來促進嬰幼兒照護服務的發展；環境型政策工具體現了政策對嬰幼兒照護服務發展的影響，主要通過目標規劃、法規管制、稅收優惠、金融支持、行業宣傳，為引導嬰幼兒照護服務發展營造良好的外部環境；需求型政策工具體現為通過政府購買、崗位開發和示范工程降低嬰幼兒照護發展的市場障礙，刺激嬰幼兒照護服務的市場活力?；赗othwell等的分類，本研究構建了包含供給型、環境型、需求型三個一級工具類型和時間支持、托育支持等15個二級政策工具分析框架，政策工具分類及其具體描述詳見表1。

三、數據來源及結果分析

（一）政策文本的選擇及編碼

1.政策文本的選擇

目前，在我國以“嬰幼兒照護”命名的政策出現較晚，但與之相關的托育、托幼、托兒、兒童照顧、生育等相關政策早已頒布，且涵蓋了嬰幼兒照護的部分內容，故在搜集政策文本時也將其納入。此外，本研究選取的嬰幼兒照護服務政策指的是一般意義上普遍針對0～3 歲嬰幼兒照護的政策，對單獨針對困境兒童、孤兒、未成年人等撫養、救助保護等廣義上的兒童照護相關政策不予考慮。據此，本研究以1949 年10 月1 日 至2023 年3 月31 日為時間段，分別以“嬰幼兒照護”“托育”“托兒”“托幼”“兒童”“生育”等為關鍵詞，通過全文檢索的方式在北大法寶、國務院、國家衛生健康委、國家發展改革委、民政部、教育部等網站查找與嬰幼兒照護內容相關的政策文獻，同時也從《中國幼兒教育重要文獻匯編》［20］專業書籍上查閱相關政策進行相互驗證和補充。通過上述途徑，初步收集政策文本58 份，為確保政策文本與嬰幼兒照護主題高度關聯及篩選的有效性和準確性，本研究邀請兩位行業學者對其進行逐一審議，對一些不含有實質性內容或泛泛提及的政策予以剔除，包括《關于明確幼兒教育事業領導管理職責分工的請示》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》《國務院關于落實〈政府工作報告〉重點工作分工的意見》，3 份文件僅在文本中強調了托育或嬰幼兒教育的重要性，并沒有對嬰幼兒照護相關的主體、目標或工具等有進一步解釋。在此基礎上，最終確定了55份嬰幼兒照護相關的國家層面的政策文本。

2.政策文本的編碼

以篩選出的55份國家層面的嬰幼兒照護服務政策為樣本，逐一對每一政策文本中的具體條款內容進行分析并編碼。主要依據“政策名稱編號-章節號-條款文本內容”的規則進行三級編碼，條款則按照政策工具的數量從1 開始編號，共得到699 條政策編碼。例如：政策編碼3-3-1表示第三項政策《國家衛生健康委辦公廳關于印發3歲以下嬰幼兒健康養育照護指南（試行）的通知》第三部分第一條的內容。需要注意的是，政策文本的編碼不一定同時包含三個維度，受具體政策文本的影響，可能只包含一個或兩個維度的政策工具。因此具體政策工具的統計數量與不同維度的政策工具數量存在差異，有關嬰幼兒照護服務政策的文本內容單元分析編碼，如表2所示。

（二）政策主體的階段劃分及分析結果

根據政策發文數量及文本內容的指向，結合標志性政策的出臺時間，將我國嬰幼兒照護服務政策的演進歷程劃分為四個主要階段：初步發展階段（1949年10月—1987年8月）、接近停滯階段（1987年9 月—2011 年7 月）、恢復發展階段（2011 年8 月—2019 年4 月）、迅猛發展階段（2019 年5 月—2023 年3 月），運用社會網絡分析法分析各階段政策主體的網絡結構特征，直觀呈現嬰幼兒照護服務政策主體在各階段中的作用和關系。

據此，利用UCINET6.0 軟件計算出各個時期的嬰幼兒照護服務政策主體合作網絡的節點數、合作關系數、中心勢、網絡密度（表3），基于聯合發文形成的矩陣關系，使用NetDraw 繪制出四個階段的政策主體合作網絡圖譜（圖3）。

表3 我國嬰幼兒照護服務政策主體的網絡結構特征

圖3 1949—2023 年中國嬰幼兒照護服務政策主體合作網絡變化圖譜

節點數是指各階段相關政策主體的數量，節點越大表示嬰幼兒照護服務政策的發文次數越多；合作關系數表示各政策主體間的聯合行文關系，數值越高，結構越復雜。這兩項指標從絕對值的角度描述整體網絡的結構特征，而中心勢、網絡密度、聚類系數則從相對值的角度描述了整體網絡特征。中心勢的高低刻畫了一個網絡所具有的中心趨勢，網絡密度反映了各政策主體之間聯系的緊密程度。通過表3分析發現，四個階段中，節點數先降后增再到激增，合作關系數也呈現出先降后增的趨勢，但是合作關系數的降低和增加比例遠超過節點數降低和增加的比例。結合圖3 分析發現，這種變化主要來自不同發文政策主體的變化，相比于前兩個階段，后兩個階段中，嬰幼兒照護服務政策網絡各政策主體之間的合作與聯系表現得愈發明顯。同時，基于中心勢的高低和網絡密度的大小，各階段的嬰幼兒照護服務政策主體網絡也呈現出不一樣的結構特征。

第一階段：初步發展階段（1949 年10 月—1987年8月），中心—邊緣型網絡。為充分發揮婦女在社會生產建設中的積極作用，國家將嬰幼兒照護服務納入計劃經濟體制，由所在單位為職工子女提供統一的嬰幼兒照護服務，有效地解決了婦女在育兒與就業之間的矛盾，嬰幼兒照護服務也因此從私人領域走向公共領域。這一時期國家層面頒布了與嬰幼兒照護服務相關的政策共計9 份，參與聯合發文的政策主體8 個，這8 個政策主體共形成了26 對合作關系，構成一個小型關系網絡（圖3A）。該網絡的連接頻次較低，網絡密度較小，為0.464，說明網絡中的各政策主體聯系較為松散。在中心勢方面，該網絡的中心勢為0.318，排名較高，表明網絡中存在著向某一個或某幾個政策主體聚集的趨勢，進一步分析網絡中各政策主體的中心度指標，發現教育部和國家衛健委明顯高于其他治理機構。綜合以上分析，這一時期初步形成了以教育部和國家衛健委為核心的中心—邊緣型網絡。

第二階段：接近停滯階段（1987年9月—2011年7 月），中心—邊緣型網絡。隨著國家政策重心轉移到經濟政策上，很長一段時期“只有經濟政策沒有社會政策”［21］。這一時期，國家層面頒布的與嬰幼兒照護服務相關的政策非常少，共計5份，且只涉及國務院、國家衛健委和教育部3個頒布機構。5份政策中只有1份政策由國家衛健委與教育部聯合行文，其余均為獨立發文，合作關系較少，構成了一個極其簡易的關系網絡（圖3B）。該網絡的網絡密度在四階段中最低，僅為0.333，說明政策主體間的合作非常少。同時，這一階段的中心勢為0.500，在四階段中排名第一，根據網絡結構類型的分類，這一時期的網絡結構更加傾向于中心—邊緣型網絡。

第三階段：恢復發展階段（2011 年8 月—2019年4月），分散—耦合型網絡。2010年后，隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》提出“重視0～3 歲嬰幼兒教育”，積極發展公益性和普惠性的0～3 歲嬰幼兒照護服務機構，為0～3 歲嬰幼兒提供公益性早期教育指導服務等政策話語逐漸出現在相關政策文本中，以“公益性”和“普惠性”為主要方向的雙重價值理念開始在嬰幼兒照護領域凸顯。在此階段，國家層面頒布的嬰幼兒照護服務政策共有7份，其中單獨發文6份，聯合發文1份，20個政策主體參與，形成了306對合作關系數，初步構成了一個稍顯復雜的合作關系網絡（圖3C）。該網絡的中心勢較低，為0.099，表明網絡中各政策主體間的權利分配相對分散。但是，網絡密度為0.805，高于其他階段，說明各政策主體間的聯系相對較多?？偟膩碚f，這一階段的網絡呈現出低中心勢和高密度的特點，屬于分散—耦合型網絡。

第四階段：迅猛發展階段（2019年5月—2023年3 月），分散—耦合型網絡。自2019 年《關于促進3歲以下幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱指導意見）頒布之后，截至2023 年4 月，國家從時間支持、稅收優惠、托育支持、法規管制等方面出臺了34 份與嬰幼兒照護服務相關的政策，政策主體增加至38個，在眾多政策主體的發文中，國家衛健委的發文達到了24份，領先排名第二的國家發改委16份，合作關系數達到了724對，形成了一個較為復雜的合作關系網絡（圖3D）。相比于其他三階段，該網絡的中心勢最低，為0.057，網絡密度為0.515，僅次于上一階段，根據網絡密度較高與中心勢較低形成的矩陣，這一時期的網絡結構屬于分散—耦合型網絡。

（三）政策目標及分析結果

文本形態下的公共政策往往包含了為解決某一現實問題或達到某一期望而設置相應的政策目標。通過對嬰幼兒照護服務發展第四階段，即迅猛發展階段以來的34 份政策文件（表4）分析發現，政府把嬰幼兒照護服務定位于非基本公共服務，圍繞政策體系建設、托育服務發展、照護服務范圍等展開，依據時間的長短制定不同程度的預期目標。

表4 嬰幼兒照護服務政策文本目標設置分析單元（節選）

從短期看，嬰幼兒照護服務的主要目標是初步建立嬰幼兒照護服務政策體系，提供多種形式的照護服務，促進托育機構的規范化和專業化建設，指導家長樹立科學育兒理念，保障嬰幼兒安全和健康成長。如國務院辦公廳印發《指導意見》提出“多種形式開展嬰幼兒照護服務，逐步滿足人民群眾對嬰幼兒照護服務的需求，促進嬰幼兒健康成長”，國家發改委、國家衛健委印發《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》，提出“著力增加3歲以下嬰幼兒普惠性托育服務有效供給”，國家衛生健康委人口家庭司關于《家庭托育點管理辦法（試行）（征求意見稿）》公開征求意見的通知明確提出其目的是“為規范發展多種形式的托育服務”，國家衛生健康委關于印發《托育機構設置標準（試行）》和《托育機構管理規范（試行）》的通知，國家衛生健康委辦公廳關于印發《托育機構負責人培訓大綱（試行）》和《托育機構保育人員培訓大綱（試行）》的通知，都強調要加強托育機構的規范化和專業發展等。

從中期看，嬰幼兒照護服務的主要目標是基本健全嬰幼兒照護服務政策體系，加強普惠性托育機構布局，促進普惠性嬰幼兒照護服務機構發展，擴大嬰幼兒照護服務城鄉覆蓋范圍。如國家衛生健康委、國家發展改革委《關于命名第一批全國嬰幼兒照護服務示范城市》提出“逐步健全嬰幼兒照護服務的政策法規體系、標準規范體系和服務供給體系”?！吨笇б庖姟诽岢觥皨胗變赫兆o服務的政策法規體系和標準規范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務體系基本形成，嬰幼兒照護服務水平明顯提升，人民群眾的嬰幼兒照護服務需求得到進一步滿足”。國家發改委等部門聯合印發《“十四五”公共服務規劃》，提出“支持公益性社會機構或市場主體，增加服務供給、提升服務質量，推動重點領域非基本公共服務普惠化發展”。

從長期看，嬰幼兒照護服務事關我國人口長期均衡發展戰略，涉及家庭的生育、養育、教育成本，嬰幼兒照護服務水平以及普惠優質發展的路徑。如《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出制定人口長期發展戰略，發展普惠托育服務體系，降低生育、養育、教育成本；國家發改委等三部門印發《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》，提出“擴大托育服務有效供給，提升服務質量，完善服務體系”，國家發展改革委等部門印發《養老托育服務業紓困扶持若干政策措施》，提出促進養老托育服務健康發展，對保障和改善民生、促進人口長期均衡發展具有重要意義。

總的來說，我國嬰幼兒照護服務政策的目標主要表現為；政策體系建設從初步建立到基本健全再到完善落實；照護服務供給從多種形式建立向擴大普惠建設再到普惠有效供給；照護服務范圍從重視城市延伸到農村再到城鄉一體；托育機構發展從規范化、專業化建設到關注托育質量再到托育服務質量整體提升。

（四）政策工具及分析結果

以嬰幼兒照護服務政策文本內容編碼為基礎，對編碼的政策文本內容按政策工具的類型和名稱進行描述性統計（表5）。通過對嬰幼兒照護服務政策的文本內容進行工具編碼分析發現，國家層面頒布的55 份嬰幼兒照護服務政策工具編碼共計699條。其中環境型政策工具559 條，占比79.97%；供給型政策121條，占比17.31%；需求型政策19條，占比2.72%。在這三種不同的政策工具類型中，環境型政策工具數量最多，供給型政策工具數量次之，需求型政策工具數量最少，三種政策工具使用差異非常大。

表5 嬰幼兒照護服務政策工具維度文本內容頻數統計

首先，在供給型政策工具類型方面，國家提供了時間、托育、就業、資源、人力、信息、教育培訓等支持。數量上，托育支持政策工具最多，有30條，時間支持和教育指導政策工具最少，分別為11 條，總的來說，供給型政策工具的數量差異不是很大。其中時間支持、就業支持、托育支持直接作用于嬰幼兒父母。不同之處在于時間支持通過提供產假、育兒假等，使父母有充足的時間照料嬰幼兒，增強了家庭的照護功能，就業與托育支持通過實行彈性工作、提供多樣化多層次的托育服務等，增加了父母照料嬰幼兒的選擇，一定程度上減輕了家庭的照護負擔。此外，資源支持、人力支持、信息支持等政策工具通過提供場地、資金、人力、信息等，客觀上促進了嬰幼兒照護服務的發展。教育指導包含對家庭嬰幼兒照護的支持和指導，開展家庭科學育兒培訓指導等。

其次，在環境型政策工具類型方面，法規管制共有484 條，說明為解決嬰幼兒照護的問題和促進嬰幼兒照護服務事業的發展，國家陸續出臺了一系列保障嬰幼兒照護服務的相關政策法規、準入制度、行業標準、照護指南、指導大綱等文件。目標規劃39 條，主要包括印發“十四五”托育服務發展規劃，2025 年每千人口托位數預期值不低于4.5 個，將需要獨立占地的嬰幼兒照護服務設施和場地建設布局納入相關規劃等。稅收及金融合計30條，一方面將3歲以下嬰幼兒照護服務費用納入個人所得稅專項附加扣除，減輕了家庭生育養育教育的負擔；另一方面為促進托育機構的發展免征增值稅、契稅等。同時鼓勵政府性融資擔保機構為托育服務機構提供融資增信支持，向提供托育服務、母嬰護理以及相關消費品生產、職業培訓的企業加大金融支持力度。行業宣傳主要涉及大力開展母乳喂養、科學育兒宣傳教育等。

最后，需求型政策工具類型方面，需求型政策工具的作用效果比環境型政策工具更加明顯，政府通過購買服務、示范工程的建設等需求型政策工具，直接有效地促進了嬰幼兒照護服務事業持續穩定發展，并為嬰幼兒照護服務創造良好的發展環境。然而，從國家層面政策文本內容的編碼來看，需求型政策工具在整體政策工具中尤為短缺，其中政府購買3 條、品牌建設3 條、示范工程13 條，僅占政策工具的2.72%。需求型政策工具應用不足從整體上降低了嬰幼兒照護服務政策的指導作用。未來，政府應利用嬰幼兒照護服務的需求型政策工具，積極參與普惠托育服務的建設，發揮托育機構的示范作用，從需求端拉動嬰幼兒照護服務的建設，塑造托育服務產業品牌。

五、結論

本文基于嬰幼兒照護服務政策文本組成的核心要素，構建政策主體—政策目標—政策工具的三維分析框架，運用社會網絡分析和內容分析兩種研究方法對國家層面頒布的55份嬰幼兒照護服務政策文本進行分析。研究發現，自黨的十九大提出“幼有所育”以來，國家層面頒布的與嬰幼兒照護服務相關的政策及部門聯合頒布的相關政策越來越多，使用工具從宏觀到微觀，更加具有針對性和可行性。但從嬰幼兒照護服務政策工具維度文本內容頻數統計來看，不同的政策類型間存在著顯著的差異。

（一）政策制定主體協同深度不足

1949—2023 年國家層面頒布的55 份嬰幼兒照護服務政策文本顯示，我國嬰幼兒照護服務政策研究經歷了四個階段。在此期間以單獨部門、多部門聯合發文的形式陸續出臺了諸多意見、通知等政策文件，政策內容、目標、規劃日益細化，嬰幼兒照護服務體系雛形已初步形成。但從發文單位的數量統計來看，“政出多門”，政策制度主體協同深度不足，政策類型和發文部門較為集中，單個部門發文仍占很大比重，尤其以衛健系統發文為主，部門間聯合發文較少，致使不同政策主體制定的政策文本內容存在重復。政策主體間整體缺乏統一整合，多部委、部門的協同能力還有待提升。

（二）政策工具結構組合不平衡

政策工具結構平衡，政策工具的效力和合力才能得到有效發揮，政策工具間的協同互補可以產生“1+1〉2”的效果。從現有的政策工具來看，指導性文件和政策法規工具類文件多，且政策工具指向集中于“供給型”和“環境型”，滿足目標訴求的需求型政策工具非常欠缺，尤其是具有較強法律法規的約束性文件少。政策工具結構組合不平衡，容易導致在具體實踐中各政策工具難以協同，出現“政策短板”，難以打好政策工具組合拳，充分發揮政策工具的杠桿作用，不利于整體政策落地落實和高質量發展。未來應重視供給型工具、環境型工具與需求型工具的合理配置，以更好推動我國嬰幼兒照護服務的發展。

（三）政策工具內部結構與目標需求契合不足

從政策工具文本內容頻數統計的維度看，我國嬰幼兒照護服務政策工具在各目標維度分布差異較大。政策工具內部結構與目標需求關聯不緊密，針對性政策工具文本少，未能形成良好的政策工具供需閉環，系統性不足。尤其是面向社會需求的需求型政策工具運用較少，政策工具內部結構與目標需求之間的契合性低，前瞻性不足，法規管制政策工具遠遠高于需求型政策工具，政策工具內部存在單方面傾斜現象。未來應擴大需求型工具的應用，更好地滿足目標需求。在解決廣大家庭對嬰幼兒照護服務需求的同時，各政策工具內部結構應分布適當，充分發揮政策工具的激勵帶動作用。通過頂層設計規劃，整合調節政策工具的內部分布，形成對目標群眾需求的有效回應。

六、政策建議

依據研究結論，本文認為政策主體、政策目標、政策工具是否深度契合，直接關涉我國嬰幼兒照護服務政策的制定與執行。其中，政策主體制定的政策目標的實現有賴于政策目標所采取的具體路徑和機制，而政策目標的實現有賴于政策工具的具體運用，三者間的耦合聯動，才能形成有效促進嬰幼兒照護服務的發展，解決生育、養育和教育難題。防范我國嬰幼兒照護服務政策的頒布和實施出現部門政策悖論，必須強化部門的聯動與協調。在厘清已頒布的政策及其實施存在的問題基礎上，未來嬰幼兒照護服務政策應根據社會發展態勢，結合不同家庭的多樣化需求，進行長遠規劃，實現服務有效供給。

（一）加強政策制定主體間的協同

政策制定的初衷是以目標問題的解決為導向的，目前我國嬰幼兒照護服務政策存在“政出多門”的現象，這在一定意義上反映了政策制定主體間的不協同。政策工具、政策目標的結合和契合的高低在很大程度上決定了政策執行的效果，因此，政策制定主體應該加強協同。一是政策制定主體間應建立政策協作平臺，加強政策信息檢索，避免重復的政策制定。二是以政策執行為考核指標，多制定實用性與可行性政策，少一些指導性政策文件，各政策制定主體要轉變政策制定方向，從政策發布向政策制定與執行結合轉變。三是加強不同政策制定主體間的協同工作，針對同一目標問題，不同政策制定主體應依據部門職責與職能進行劃分，實現政策工具制定的廣泛性和政策目標實施的可及性。四是注意政策制定的時效性，要著眼政策持續性和長遠性，一個政策目標的達成可能需要多個短期目標或者長期目標的實現，因此，要注意政策實施的短期目標和長期目標的連續性，確保所有的目標都是解決某一個方向性的問題，保證目標問題在有計劃的指引下逐步實現。此外，嬰幼兒照護服務政策的主要目標是解決嬰幼兒的照護，圍繞家庭生、養、教問題以及父母就業沖突和人口長期均衡發展的問題。因此，還需要從政策體系構建、托育服務供給、照護服務范圍、托育服務質量四個方面，制定中長期政策綱要，確保政策的權威性和執行的可持續性。

（二）合理配置政策工具類型

黨的二十大報告指出，要“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性”［22］。嬰幼兒照護服務的發展離不開有效政策的引導，但歷史上我國嬰幼兒照護政策缺乏長遠發展的系統性和整體性規劃設計［23］，導致政策工具不合理，政策工具協同的效力和合力沒有得到有效發揮。未來，隨著社會經濟的發展，我國社會對嬰幼兒照護服務的需求日漸迫切。因此，在政策主體政策制定過程中，一是順應社會發展態勢，更多地考慮政策客體的訴求，合理配置政策工具類型，實時對政策工具權重進行調整，靈活運用多種政策手段，使政策工具協同的效力和合力得到最大限度發揮。二是綜合調整政策工具的布局，不斷優化政策工具的協同作用，提高政策客體的幸福感、體驗感和獲得感。未來，隨著“照護難”問題的解決，“照護優”成了家長普遍考慮的重要因素，保障嬰幼兒照護服務機構保育與教育的優質發展，單靠國家衛健委已不足以應對，從以國家衛健委為主的單軌制管理模式轉向以國家衛健委與教育部雙中心負責的雙軌制的管理模式是政策網絡的發展趨勢，這種網絡結構的改革將更加適應普惠性嬰幼兒照護服務機構的穩定發展和家長對優質托育資源的需求。三是不斷提升供給型和需求型工具的比例，從供給端和需求端兩方面進行補充，加強三者之間的協調，使之趨于平衡，如此才能更好地促進嬰幼兒照護服務的發展。從目前我國嬰幼兒照護服務的發展看，應鼓勵市場積極參與，以滿足人民群眾對照護服務需求為旨歸，加大政府購買服務需求型政策工具，彌補因需求型工具的不足而降低指導性政策的作用，從而促進普惠性嬰幼兒照護服務發展。

（三）加強政策工具的目標需求導向性

從目前我國已出臺的嬰幼兒照護服務政策看，政策工具間存在“木桶效應”，為更好解決我國嬰幼兒照護服務政策目標的需求，應以政策目標需求為導向，優化政策工具的整體性結構，提高政策工具與政策目標的契合性。一是強化政策工具制定前的調查。要在深度調查政策目標需求的基礎上，從政策工具的內部結構和解決目標群體的實際需求出發，分析合理性，有針對性地制定與目標需求相吻合的政策工具，優先解決目標需求最急切的問題，真正解決目標需求問題的難點和痛點。二是實施政策工具有序退出機制。目前我國已頒布的嬰幼兒照護服務政策存在疊加現象，新政策工具的出臺，應考慮舊政策工具的時代性，新舊政策間是否有沖突現象。要根據社會發展變化和目標群體的需求，動態清理或廢止不合時宜的政策工具，提高政策客體的發展需求和政策體驗感。三是注重內外部政策工具的使用。在內部，要重視政策工具不同組成的協調性，如增加供給型和需求型政策工具權重，注重嬰幼兒照護服務的專業建設、從業人員標準、資格認證與規范、專業發展培訓等供給型政策工具的開發與利用，為嬰幼兒照護服務提供專業和規范的師資，促進職前與職后的一體化建設。在外部，要重視發揮市場在資源配置中的決定性作用，引導和鼓勵社會資本積極參與嬰幼兒照護服務業的發展，從行業標準、政策目標等方面幫助相關企業或組織，彌補政府嬰幼兒照護服務提供的不足，為目標群眾提供多樣化的照護服務選擇，滿足更多家庭對嬰幼兒照護服務的多樣化需求，不斷提升嬰幼兒照護服務質量。此外，還應加強人工智能在智慧嬰幼兒照護服務領域的應用，開發智慧嬰幼兒照護服務創新型政策工具，提供沉浸式網絡課堂，分享和宣傳嬰幼兒照護知識。