國有資本投資、運營公司改革的機遇與應對分析

■ 中國農業銀行大客戶部 萬 荻 劉 雨 張 聰

一、國有資本投資、運營公司改革相關背景

（一）改革背景

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”），首次提出組建服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈重要行業和關鍵領域的國有資本投資公司和國有資本運營公司（簡稱“兩類公司”）。根據決定精神，國務院國資委于2014 年至2018 年間，分三批將國投集團、中糧集團等19 家央企確定為國有資本投資試點企業，將中國國新、中國誠通2 家央企確定為國有資本運營公司試點①。2022 年6 月，國務院國資委印發通知，確定國投集團、華潤集團、招商局集團、中國建材和中國寶武五家央企正式轉為國有資本投資公司，另外12 家央企繼續試點，還有2 家央企移出名單；2022 年12 月，中國誠通、中國國新由國有資本運營試點轉入持續深化改革階段。目前，兩類公司形成5 家轉正國有資本投資公司、12 家繼續試點公司，2 家國有資本運營公司的“5+12+2”格局。具體情況如表1 所示。

表1 21 家國有資本投資運營試點企業名單

國有資本投資、運營公司的出現標志著國有資產管理體制將由原來“管人、管事、管企業”轉為“管資本”，由“國資委—國有企業”的兩層結構轉變為“國資委—國有資本投資、運營公司—所持股企業”三層結構。通過明確兩類公司與國資監管機構、所持股企業的上下權責邊界和授權行權方式，國資委既確保了自身意志的有效履行，又充分維護企業市場主體地位，發揮市場在資源配置中的決定性作用。

（二）功能定位

2014 年以來，國家先后出臺多份重要文件推動國有資本投資、運營公司相關改革。2018 年7月，國務院發布的《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》對國有資本投資、運營公司的改革目標、功能定位、實施路徑等進行了詳細說明，明確兩類公司均為國有獨資企業，是國有資本市場化運作的專業平臺。公司以資本為紐帶、以產權為基礎依法自主開展國有資本運作，不從事具體生產經營活動，切實承擔優化國有資本布局、提升國有資本運營效率、實現國有資產保值增值等責任。

國有資本投資公司主要以服務國家戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力為目標，在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，以對戰略性核心業務控股為主，通過開展投資融資、產業培育和資本運作等，發揮投資引導和結構調整作用；國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標，以財務性持股為主，通過股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式，盤活國有資產存量，引導和帶動社會資本共同發展，實現國有資本合理流動和保值增值。

（三）兩類公司改革實踐情況

1.國有資本投資公司改革實踐情況。國務院國資委對首批轉正的五家國有資本投資公司的評價為“功能定位準確、資本運作能力突出、布局結構調整成效顯著”，相關企業的改革舉措主要集中在調整布局結構、優化管控架構、聚焦國家戰略、主導兼并重組、加快落實混改、持續瘦身健體六個方面。

一是加快布局結構調整，打造多元發展戰略。根據國務院國資委對五家國有資本投資公司在布局結構調整方面的放權清單，企業可在現有主業之外選擇新的業務領域，經國務院國資委備案后視同主業對待。如招商局集團確定綜合交通、特色金融、城市和園區綜合開發運營三大核心產業；中國寶武提出以鋼鐵產業為基礎的“一基五元”②六大戰略業務布局。

二是改革集團管控模式，實現向“管資本”轉型。為實現資本經營與資產經營的有效分離，五家國有資本投資公司建立“資本運營層—資產經營層—生產運營層”三級管控架構，其中，資本運營層為集團總部，定位是戰略決策中心和資本運營中心；資產經營層為一級子公司，定位是運營統籌中心和資產經營中心；生產運營層為二級子公司，定位是運營執行中心和生產經營中心。

三是服務國家戰略，強化國有資本控制力和影響力。兩類公司在關系國家安全、國民經濟命脈的相關產業和關鍵領域，通過開展投資融資、產業培育和資本運作，全力支持國家各項戰略。如中國建材聚焦新材料、新能源等關鍵領域，著力解決“卡脖子”問題；國投集團加快綠色轉型，推動清潔能源發展，確保全國供電安全；華潤集團積極布局大健康、大消費領域，助力產業轉型升級。

四是大力實施兼并重組，提升產業集中度和競爭力。五家國有資本投資公司近年來持續推動兼并重組、實施專業化整合，實現國有企業做強做優做大。如招商局集團吸收合并中外運長航、遼寧港、華北高速等，綜合物流服務能力大幅提升；中國寶武兼并重組馬鋼、太鋼、重鋼等企業，顯著提高我國鋼鐵產業集中度，成為世界第一的鋼鐵集團。

五是推動混合所有制改革，充分激發企業經營活力。國有資本投資公司通過混合所有制改革撬動社會資本支持關鍵行業、領域發展，通過“混資本”促進“改機制”，激發企業經營活力，實現“國民共進”。如國投集團積極開展增資引戰，下屬企業混改比例達到近70%；華潤集團建立員工跟投機制，有效激發員工積極性。

六是持續瘦身健體，聚焦戰略主業經營。為高效落實自身發展戰略，實現可持續和高質量發展，國有資本投資公司通過實施“投融管退”，壓減法人戶數和“兩非”剝離，持續推動瘦身健體，實現集團整體提質增效、競爭力提升和風險防控，進一步聚焦主責主業。

2.國有資本運營公司改革實踐情況。中國誠通、中國國新作為服務央企產業集團和國有資本投資公司高質量發展的“改革工具箱”，聚焦發揮運營平臺功能作用，實現與央企產業集團、投資公司協同聯動發展。資本運營公司以市場化方式體現國家戰略意志，成為實現國有資本合理流動和保值增值的重要平臺。

一是以基金投資為抓手，助力產業央企有效發揮科技創新、產業控制和安全支撐作用。國有資本運營公司運用市場化基金投資等方式，不斷加大戰略性新興產業投資布局。如中國國新打造國新央企運營投資基金、國改雙百基金等國新系基金，總規模超7000 億元，聚焦戰略性新興產業和關鍵核心技術“卡脖子”環節，累計投資超過2800 億元；中國誠通牽頭發起設立中國國有企業結構調整基金等基金體系，總規模超6600億元。

二是以財務性投資為引領，服務國有經濟布局優化和專業化整合。國有資本運營公司積極推動國有資本向重點行業、關鍵領域和優勢企業集中，促進產業結構調整。一方面，直接參與投資新組建的央企，中國國新與中國誠通出資參與國家管網集團、電氣裝備集團、中國綠發集團的組建等，成為多家央企的重要股東；另一方面，參與央企股權多元化改革，為央企發展賦能。如中國國新與中國誠通出資支持鞍鋼重組本鋼和中國電信天翼云公司增資，中國國新參與國藥集團和東航集團股權多元化改革。

三是加快盤活國有存量資產，推動國資央企聚焦主責主業。兩類公司通過對國有控股上市公司股權進行專業化管理運作、組建資產管理平臺和接收央企“兩非”“兩資”存量資產等，服務國有資本合理流動和保值增值。如中國國新、中國誠通與央企合作搭建支持煤炭產能專業化整合平臺，先后整合國投、中國中鐵等10 家央企煤炭業務，涉及產能2.8 億噸；中國國新服務央企上市公司181 家，助力央企盤活存量上市國有資本；中國誠通將所屬的四家物流企業與托管的中國鐵物進行專業化整合，組建中國物流集團。

二、商業銀行服務兩類公司的金融路徑探索

（一）商業銀行服務兩類公司的必要性

1.商業銀行服務國家戰略的必然要求。金融是國民經濟的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分。2023 年中央金融工作會議強調，切實提高政治站位，金融系統要加快建設金融強國，胸懷“國之大者”，強化使命擔當，以金融高質量發展助力強國建設、民族復興偉業。中央企業是服務國家重大戰略的“國家隊”，國有資本投資、運營公司更是央企改革發展的試驗田和風向標。加強與兩類公司的整體合作，是商業銀行切實履行政治責任和社會擔當，鞏固主流商業銀行地位的必然要求。

2.商業銀行實現可持續發展的必然選擇。打造與兩類公司服務國家戰略相適應的綜合金融服務體系，聚焦更多金融資源，也是商業銀行搶抓未來國資央企改革營銷機遇的必然選擇?，F階段，銀行強化集團合成服務能力，在直接提供信貸融資、專項貸款、供應鏈產品和創新投行等業務的同時，發揮投資、理財、保險等子公司在牌照、資源、渠道等領域優勢，構建產品服務矩陣，更好地滿足兩類公司新業態、新模式下的金融需求，豐富服務兩類公司、服務實體經濟的手段。

展望未來，隨著兩類公司名單范圍的擴大和銀企合作模式日趨成熟，銀企間各類資源、信息要素將不斷交融，最終實現雙方信息、產品和渠道等資源共享。銀企可通過探索設立私募股權公司，強化與金融同業協同聯動，共同參與國家重大項目直投、跟投等，發揮資本紐帶作用，實現國有資本整體價值最大化，共同為經濟社會發展貢獻力量。

（二）商業銀行服務兩類公司的營銷機遇分析

兩類公司與一般央企產業集團公司在經營目標、功能定位、布局領域、運作方式和管控模式上有所不同，對比情況如表2 所示。

表2 一般央企、投資公司、運營公司比較

通過以上對比可以看出，國有資本投資、運營公司是中國特色的國企改革制度創新，與傳統央企產業集團相比，兩類公司價值創造方式不同，對商業銀行將產生更加多元綜合化金融需求，主要體現在以下方面。

1.創新投行需求。一是新型債券發行需求。以中國國新為例，2022 年中國國新完成1000 億元能源保供特別債發行工作，探索了央企權益資金補充機制，為利用資本市場支持實體經濟發展創新了方式手段。隨著兩類公司運營模式和運營手段的豐富，需要商業銀行在創新債券品種發行和債券投資上予以支持。二是并購融資需求。兼并重組是國有資本投資公司推動產業聚集，培育產業競爭力的主要手段。兩類公司在取得其他經營主體控制權、拆分整合并入企業資產過程中，對并購貸款、并購票據等產品具有較大需求，是商業銀行支持國有資本投資、運營公司開展資本運作最直接、最主要的手段。三是債轉股需求。國有資本投資公司對于負債率較高、財務狀況較差的新并入企業，有時需要通過實施商業銀行債轉股實現減負增效，助力企業快速恢復自主經營能力，降低對集團整體財務狀況的負面影響。四是資產證券化需求。兩類公司在盤活國有資產時，可選擇通過商業銀行等渠道開展資產證券化等，實現非標、低流動性資產的盤活變現，幫助企業改善資產負債表結構，實現在進退流轉中的保值增值。

2.股權投資需求。一是產業基金募資需求。為撬動更多社會資本共同支持國家戰略，國有資本投資、運營公司牽頭設立了大量產業基金，其中具有代表性的包括中國誠通牽頭設立的國調基金，中國國新牽頭發起的國風投基金、國新融匯債轉股基金，國投集團受托管理中央企業鄉村產業投資基金等。這些基金均是服務與支持國家戰略的大型基金，具有迫切募資需求。二是股權融資需求。兩類公司承擔著產業培育和資本運作的戰略目標，通過推動參、控股企業上市，可優化國有資本布局、實現國有資本保值增值。通常存在引入戰略投資者、發行優先股融資咨詢服務等需求。

3. 傳統業務需求。兩類公司在推動產業整合升級的過程中，自身資產規模及業務體量將伴隨吸并其他企業、開辟新興領域持續提升，對于商業銀行基本的授信、結算、存貸款等產品具有天然的增量需求。同時，為控制資產負債率及融資成本，國有資本投資公司對于新并入企業的存量債務通常具有置換優化需求，對于集團主要合作的商業銀行實際具有較大規模的貸款優化需求。

4.其他新興業務需求。一是跨境融資需求。兩類公司在支持國家“一帶一路”倡議，服務“雙循環”發展、保障基礎戰略資源供應等領域承擔著重要的責任，在海外基礎設施建設、戰略資源獲取、國際產能合作等領域衍生出豐富的跨境項目貸款、跨境并購貸款、跨境產業基金、跨境支付結算等金融需求。二是產業鏈生態圈融資需求。相比于一般央企，國有資本投資公司在建設產業鏈生態圈、構建現代產業體系、帶動全產業鏈協同發展方面發揮著牽頭引領作用，為金融機構帶來產業鏈生態圈中大量新增客群和金融合作機遇，要求商業銀行在生態圈營銷思維、創新型金融產品和數字化服務手段上提前布局，緊跟企業發展趨勢。

（三）商業銀行服務兩類公司面臨的潛在風險分析

兩類公司改革過程時間跨度大、流程復雜、涉及主體范圍廣，其中潛在的戰略轉型風險、重組整合風險可能會對商業銀行信貸資產安全造成不利影響；同時，兩類公司對商業銀行綜合服務水平要求較高，而部分銀行在政策、制度、產品、人員等服務保障方面短期內可能難以大幅提升，難以滿足客戶需求，可能會面臨市場份額下降的風險。

1.兩類公司戰略轉型相關風險。兩類公司在新選擇介入的領域如缺乏成熟經驗，存在出現決策失當或經營不善的可能性，可能影響集團整體經營業績，此外，完全的市場化經營可能導致國有資本投資、運營公司增信意愿降低，如企業后期經營不善，償債能力出現惡化等，會削弱企業債務兌付能力，影響銀行資產安全。

2.兩類公司重組整合相關風險。一是并入企業整合不力的風險。國有資本投資公司兼并重組其他企業后，若無法妥善解決相關企業各項歷史遺留問題，充分發揮協同效應，可能拖累集團整體經營和資產狀況。二是處置低效資產相關風險。兩類公司為加強國有資本競爭力，本身需要整合出讓方國企非主業資產，并通過出售、混改等方式對存量低效資產進行處置，存在市場處置風險。集團內戰略不清、層級較低，經營財務情況一般的企業，將面臨被拆分、關停、轉賣的風險，商業銀行需重新把握合作對象，做到有進有退，防范潛在信貸風險。

3.兩類公司內部改革相關風險。推動混合所有制改革可能導致兩類公司對持股企業控制權降低，滋長潛在的股東沖突；市場化聘請的職業經理人可能看重短期目標、增加代理人成本；完全的市場化經營可能導致兩類公司兜底意愿降低，混改整合時間拉長，改革效率不及預期風險。

4. 銀行現有金融供給與兩類公司金融需求錯配風險。兩類公司對商業銀行綜合化服務水平、人員能力素質、科技水平、資金實力等潛在要求較高，除貸款、債券等傳統債權融資需求外，在股權投資、基金投資、資本運作等領域的需求日益增加。受限于外部監管導向、牌照類別、風險偏好、產品體系、人才隊伍建設等因素，部分銀行綜合服務能力可能在短期內難以快速提升，出現金融供給與企業需求錯配風險，造成客戶因業務需要重新選擇合作銀行，部分商業銀行市場份額下降，甚至出現優質客戶流失的風險。

三、商業銀行應對措施及建議

（一）服務國之所需，堅定支持央企改革

國有資本投資、運營公司是踐行國家戰略、優化國有經濟布局結構調整的主力軍，也是國有企業改革的示范標桿。商業銀行要圍繞企業改革主線，主動對接國企改革工作安排，關注重大業務營銷機遇，通過并購融資、債務置換、產業基金出資、投貸聯動等手段，主動參與到央企改革中去。

（二）強化集團思維，加快產品創新

以兩類公司不同發展階段金融需求為導向，發揮銀行金融集團投行、理財、信托等綜合服務優勢，強化集團合成服務能力，以全方位、綜合化的金融服務對接客戶新興需求，加快從提供存貸款等傳統信貸產品向提供多元化新興業務產品轉變，積極介入兩類公司投融資頂層規劃設計，開展產業基金設立、股權投資、債券發行等領域創新產品設計，為深化銀企合作創造有利條件。

（三）加大政策支持，推動制度創新

兩類公司與一般央企集團公司在功能定位、運作方式和管控模式上有所不同，商業銀行要主動預見業務合作機會，創新內部服務管理體制，實現由業務流程上被動響應到制度服務上主動創新轉變，補齊商業銀行產品體系短板，有效應對客戶需求變化，為支持企業實施兼并重組、調整管控架構、落實混改機制、開展跨境投融資等夯實制度基礎。

（四）深度經營客戶，增強核心競爭力

兩類公司對新領域、新業態的綜合金融產品要求更高，注重“直接融資+間接融資”渠道相結合，獲得銀行一站式、專業化服務。商業銀行如延續傳統信貸產品服務模式，將較難滿足企業需求，面臨客戶流失的風險，這就要求商業銀行要前瞻性設計提供高適應性的新興業務產品矩陣，發揮自身特色和優勢，強化與核心客戶合作的不可替代性，進而鞏固擴大市場份額，實現深度經營客戶。

（五）增強人才配置，提升金融服務專業性

一方面，通過建立人才儲備庫，構建跨單位、跨部門、跨領域的“管理柔性化、結構扁平化”靈活團隊，提高銀行決策運行效率，適應兩類公司創新業務時間跨度大、流程過程復雜的特點；另一方面，制定各層次人才培養計劃，保障有足夠的人員對接兩類公司各類新興業務的營銷和管理，打造懂業務、會營銷的人才群體，提升對公條線隊伍專業技能。

（六）堅持底線思維，做好重點領域風險防控

商業銀行要密切關注和了解兩類公司改革動向，加強調研分析和行業企業層面研究，加強對重點客戶財務經營情況的定期跟蹤分析，綜合研判企業經營管控能力、投融資能力等，制定風險防控預案，提升風險監測、評估和應對水平；同時要保持對混合所有制改革、職業經理人改革相關風險的敏感性，采取創新擔保方式、優化用信品種等風險管控措施，保障信貸資產安全。

注釋

①除中央企業外，2013 年至2022 年底，地方層面改組組建了超過150 家國有資本投資運營公司，如北京市成立了北京國有資本運營管理有限公司等。本文僅就央企展開分析。

②2017 年11 月27 日，寶武集團在首屆社會責任報告發布會上發布了武寶聯合重組后重新修訂的《中國寶武戰略規劃（2016 年～2021 年）》，確定了“一基五元”六大板塊的業務組合：即以鋼鐵產業為基礎，促進新材料產業，現代貿易物流業、工業服務業、城市服務業、產業全局業協同發展。