美國田納西州高校治理:從“預算獎勵”到“績效撥款”

寧小花 童 偉

(1.中央財經大學 發展規劃處﹝學科建設辦公室﹞,北京 100081;2.中央財經大學 財經研究院,北京 100081)

一、引言

當前,我國已建成世界上規模最大的高等教育體系,高等教育由大眾化進入普及化階段,對財政資金的需求不斷擴大,高等教育發展質量也隨之引發越來越多的關注。作為國家治理現代化的重要組成部分,高等教育治理亦成為人們關注的重要議題。但隨著經濟下行和新冠疫情長期化、常態化,“過緊日子”已成為高校預算管理的新常態,使高校不得不長期面對支出需求擴張與財政資金有限的矛盾,尤其以財政撥款為主的公辦高校,“收支矛盾”日益突出。(1)白宗穎.以高?？冃Ч芾硗七M高等教育治理現代化[J].現代教育管理,2019,(7):42-48.在這種情況下,如何利用好有限的財政資金,以更低的成本提供更加充足的高等教育服務,促進高等教育發展質量持續提升,就成為高等教育治理的重要內容,也使建立多角度、多層級、全方位的高?？冃芸顧C制成為必要。

作為一種質量提升及政府治理的工具,高?？冃е卫眢w系不僅涉及財政撥款政策,更是各種制度邏輯、意識形態、利益訴求相互角逐的場域,體現了政府、大學以及各類社會群體之間的利益關系。在高?？冃е卫硗苿舆^程中,受各方利益及價值多元化的影響,不可避免地會出現各種矛盾和沖突。如何應對多樣性和復雜性的外部環境,平衡各方利益訴求,保證績效治理政策的合理制定、順利執行,成為政策制定者需要面對的重要課題。

20世紀80年代,歐美等國家在高等教育需求日益擴大、財政收入日漸萎縮的情況下,以構建和完善高等教育質量保障體系為目的,先后推動了高?？冃芸钪卫磉\動,使基于績效的高等教育治理成為眾多國家或地區高等教育改革的主要方向,也成為各國強化高等教育質量的重要手段。而美國在上世紀六七十年代就開啟了以結果為導向的高等教育投入機制改革,并通過績效撥款強化高校對績效治理的認同。(2)Mary B.Ziskin et al.,“Performance-Based Funding of Higher Education: Analyses of Policy Discourse Across Four Case Studies,”Journal for Critical Education Policy Studies 16, no.2(2018):164-210.其中,田納西州作為美國最早實施公立高?？冃芸钫叩闹?經過初探、發展、成熟、變革等四個階段40余年的發展,實現了高?？冃芸钪卫碛?.0向2.0的轉變,也使田納西州逐步構建起高等教育經費100%依據績效結果配置的格局,極大地促進了全州高等教育公平性和高等教育質量的提升,其中的一些有益之處值得借鑒與思考。

二、政策演變:從預算獎勵到績效撥款

20世紀70年代,經濟下滑、財政危機、高等教育質量下降、民眾對高等教育信賴度降低等一系列內外因素的變化,對美國高等教育發展提出了新的挑戰。在這種背景下,高?？冃е卫碜鳛橐环N以激勵為基礎的政策工具應運而生。

作為美國最早實施公立高?？冃е卫淼闹?也是實施這一政策最為成功的一個州,(3)王春春,張男星.美國公立高?？冃гu價體系內容與特點分析——以田納西州為例[J].比較教育研究,2012,(1):23-27.田納西州1979年在當地高等教育委員會的推動下,率先試點高?？冃е卫?即改變以往以生均定額為主的預算撥款方式,將“績效”因子引入高等教育撥款之中,以達到激勵高校完成各自使命、提高教學質量、提升學生學習效果等目的。

田納西州高?？冃е卫碚咦詫嵤┮詠?已歷經十個周期(含試評期)。每個周期的計劃、標準得分提案等都由高等教育委員會、州大學和學院共同制定。在每個5年周期結束之后,為了使指標更具有時代性和實踐性,且能更好地指導下一周期的評估活動,評價指標體系都會被重新修訂,修訂的內容一般包括績效指標、權重、評估標準等?？傮w來看,經過40余年的發展,田納西州高?？冃е卫碓u價指標體系也大致經歷了初探、發展、成熟、變革等四個時期,其中前三個時期被統稱為績效治理1.0,第四時期被稱為績效治理2.0。

(一)績效治理1.0:基于入學人數的預算獎勵政策

1.政策背景和主要內容

20世紀六七十年代,面對下滑的美國經濟,多種綜合因素催生了田納西州的高?？冃芸钫?。

一是新公共管理運動的興起使績效治理理念深入人心。20世紀70年代末期,新公共管理作為一種私營部門的管理方式被引入公共部門,這種管理理念關注績效產出和服務質量,同時主張在公共服務中設定明確目標并持續監控公共部門的績效產出。受新公共管理運動的影響,美國政府開始大刀闊斧改革:里根政府開始大規模削減政府機構,收縮公共服務范圍,提高政府管理效率;克林頓上臺后,開始了以精簡機構、提高效率、追求績效為核心的“政府再造行動”,各大城市也先后掀起“以結果為導向的治理運動”,“產出”和“績效”成為大多數公共部門的行動邏輯。政府的一系列變革必然會引起高等教育領域的核心價值取向的變化,教育領域原來隱含的“公平”“機會均等”等價值理念,逐漸被“競爭”“效率”“績效”等所取代,并成為高等教育領域變革的核心價值觀。

二是高等教育財政危機使高?？冃е卫沓蔀榭陀^必要。隨著1944年《退伍軍人法案》的簽署和實施,美國數百萬二戰退伍軍人涌入高等教育領域,美國高等教育進入大眾化時代。20世紀80年代,美國高等教育持續擴張,達到前所未有的規模,高等教育經費也高速膨脹。與此同時,經濟增長放緩、通貨膨脹加劇,使美國公立高校主要經費來源的州財政收入銳減,政府對高等教育的財政支持相對壓縮,高等教育需求擴大與財政經費不足的矛盾日益凸顯。各州政府不得不改變之前只關注教育公平和穩定的管理模式,轉而關注教育資金的使用效率,要求高校在最低的運行成本上提供更好的教育服務。

三是社會各界對高等教育質量的關注對高?？冃е卫硖岢鲂乱?。1983年,由美國教育部牽頭成立的美國國家卓越教育委員會發布研究報告《一個處于危險之中的國家——教育改革勢在必行》,該報告基于大量統計數據指出,美國當前教育質量較低,導致國家在商業、工業、科學和技術創新方面都被世界其他國家超越,嚴重威脅了國家和民族的未來,必須圍繞教育內容、目標、學時和教學進行大刀闊斧的改革,尤其要對高等教育采用更嚴格和可衡量的績效評價,促使高等教育質量達到民眾的期望(4)The National Commission on Excellence in Education,“A Nation at Risk: The Imperative for Educational Reform,”https://edreform.com/wp-content/uploads/2013/02/A_Nation_At_Risk_1983.pdf.。該報告的發布也標志著美國關注教育質量“卓越時代”的到來。

面對高等教育發展的新理念、新挑戰、新使命,成立于1967年的田納西州高等教育委員會(Tennessee Higher Education Commission,THEC)開始探索高等教育改革,希望以政府的戰略目標為導向,通過高?？冃c政府撥款的掛鉤,實現高?？冃е卫硖嵘?提高高等教育質量和社會滿意度。(5)Evan Williams,“Tennessee: The Birth and Development of Performance-based Funding in Higher Education,”https://scholar.utc.edu/honors-theses/9.為此,田納西州高等教育委員會下設了咨詢委員會(Advisory Committee)和計分委員會(Scoring Sub Committee),由咨詢委員會負責制定績效評價標準和經費資助額度,計分委員會負責制定計分標準和機制。1978年,在高等教育委員會的倡導和領導下,以及福特基金會、克里羅格基金會的支持下,田納西州以四年為周期對11所公立高校進行了績效撥款治理試點,此后績效撥款評價被固定為五年一周期(1997-2000年為小周期)。田納西州以額外獎勵方式實施績效撥款,即績效評價成績較高的高?？色@得1%-5%的額外預算撥款。

2.績效撥款治理政策演變

(1)初探期(1978-1987年)

在1978-1982年績效撥款政策實施初期,田納西州高?？冃гu價指標體系主要包括通識教育測評、專業教育測評、專業認證、滿意度調查、質量提升舉措等五個核心指標,其中通識教育測評和專業教育測評主要考核學生的綜合能力,并以全國性普測指標為評價依據;專業認證被認為是促進高校發展最有效的指標,也成為后來歷次評價指標體系的核心指標;滿意度調查主要查看學生、校友、教師、雇主對高校的滿意度;質量提升措施主要督促各高校根據評價結果有針對性地采取措施整改,完善教學與管理。這些指標以定量為主,由社會第三方專業評估機構獨立完成評價,評價結果較為客觀,具有可比性,能較好地體現高校的實際產出與結果。

在1982-1987年的第二輪績效撥款政策實施周期中,在總結首輪績效撥款經驗的基礎上,田納西州高等教育委員會通過不斷提高指標體系的針對性,調整指標權重等措施,進一步完善指標體系,對高校的專業教育質量提出了更高的期望和要求。

(2)發展期(1987-2000年)

在發展期的三輪績效撥款政策周期中,通識教育測評、專業教育測評、專業認證、滿意度調查等四個核心指標一直被保留在指標體系之中,且占據較大權重,四個指標在三輪績效撥款政策中的分值平均超過70%。

此外,根據治理實踐中的不斷探索,田納西州高等教育委員會也對評價指標進行了不斷調整和豐富。1987-1992年,田納西州高等教育委員會開始關注績效撥款的實施過程,針對績效撥款評價過程本身的指標“評估實施情況”被納入指標體系,且平均分值超過10分,這一指標在2000年后的指標體系中也多次出現。

在1992-1997年第四輪周期中,績效撥款評價指標由原來的6個豐富到10個,除既有的通識教育測評、專業教育測評、專業認證、滿意度調查、質量提升舉措等5個指標外,針對大學還增加了專業檢查、碩士專業檢查、學生注冊、學生保持情況、院校戰略規劃等5個指標,針對學院則增加了專業檢查、學生注冊、學生保持情況、就業情況、院校戰略規劃等5個指標。

在1997-2000年第五輪周期中,田納西州高?？冃芸钤u價指標體系得到進一步發展和完善。第一,通識教育測評、專業教育測評、專業認證等的指標權重再一次被提高,體現出政府對高校教育質量的進一步重視;第二,專業檢查指標因覆蓋面小,評價結果較為寬泛,缺乏可比性、真實性,在此輪績效評價中被剔除;第三,新增了“州戰略規劃”指標,且在后期評價中所占比重不斷提升,州政府對高校的控制力度逐步增強;第四,社區學院學生就業指標的權重占比進一步提高,旨在引導院校關注并追蹤畢業生就業情況,了解市場需求,及時調整人才培養方向。

(3)成熟期(2000-2010年)

進入21世紀,田納西州高?？冃芸钤u價指標體系得到進一步完善并逐步趨于穩定,這一時期指標體系的變化特點主要為:一是決策者開始重新認識到績效政策實施過程的重要性,將針對院校評估過程的指標再次納入評價指標體系之中;二是高校服務地方發展指標的權重變得越來越高,反映出地方政府對高等教育的管控力度不斷加大;三是指標體系緊隨國家教育改革步伐,新增“學生轉學與交接”指標,以回應美國正在推行的“學生可在不同高校間自由轉學”政策的落實。

(二)績效治理2.0:基于評價結果的績效撥款政策

1.政策背景和主要內容

21世紀初,田納西州再度對高?？冃е卫砟Ｊ竭M行了改革,其主要原因在于:

一是金融危機使高校財政資金愈發緊張。2008年全球金融危機的爆發,使美國經濟受到重創,各州稅收收入急劇減少。由于美國公立高校收入的較大比例來源于州政府撥款,地方財政的緊張使高等教育經費嚴重短缺,州財政撥款在高校收入中的占比由2003年的32%下降到2012年的23%,田納西州高等教育生均撥款也由2008年的9358美元降至2012年的6244美元。

二是社會對高等人才的需求日益增強。20世紀中美國公民的平均教育指數為0.86,是全球公民受教育程度最高的國家,也因此在國際經濟和政治上處于主導地位。但美國2008年的一項調查結果顯示,美國25-34歲年輕人擁有高等教育及以上學歷的占比降至42%,在發達國家中排名第13,并呈進一步下降趨勢。(6)Brookings Institution,“The State of Metropolitan America”, https://www.brookings.edu.為此,奧巴馬上臺后簽署了“美國復蘇和再投資法案”(American Recovery and Reinvestment Act of 2009),以期通過多種措施推動美國社會經濟發展。作為其中重要一環,教育改革“完成美國大學教育”和“教育機會可負擔”行動計劃開始在全國范圍內推行。通過加強高等教育問責,提升高等教育質量,促使高等教育服務于國家經濟發展,成為美國高等教育改革的重要方向。

三是既有績效撥款政策的激勵效果趨弱。如前所述,由于績效治理1.0時期的績效撥款政策主要采取額外獎勵的方式,并不與基礎預算掛鉤,且額外獎勵的經費很少,只占高校財政撥款中微乎其微的一小部分,對于高校的激勵作用非常有限,使績效治理1.0政策逐漸失去了影響力,有的州甚至放棄了這一政策。(7)Kevin J.Dougherty et al.,“The Political Origins of Performance Funding 2.0 in Indiana, Ohio, and Tennessee: Theoretical Perspectives and Comparisons with Performance Funding 1.0,”CCRC Working Paper, no.68(2014):1-55.

在這種情況下,美國各州都希望在總結30余年高?？冃芸罱涷灪徒逃柕幕A上探索一種新的、更激進的績效撥款模式,以使其能夠在促使高校提升責任意識,提高教育質量方面發揮實質性作用?？冃е卫?.0績效撥款治理(也稱為Outcomes Based Funding,OBF)在此背景下應運而生。

隨著美國各州開始實施績效治理2.0,田納西州作為最早實施公立高等教育績效撥款治理的州,再次走在新一輪高?？冃е卫砀母锏那傲?。2010年6月26日,時任田納西州長布雷德森(Phil Bredesen)簽署《田納西州大學完整法案》,要求田納西高等教育委員會制定一項全州范圍內公共高等教育發展的總體規劃,將高等教育利益相關者的投入、增加學位獲得、改善經濟和勞動力的發展等要素全部納入規劃中進行統一部署,(8)任文隆,李國俊.美國高等教育財政績效撥款政策研究——基于績效治理2.0的視角[J].清華大學教育研究,2015,(4):24-29.同時通過使命的差異化促進高校間的競爭與合作。在財政資助方面,要求田納西高等教育委員會制定一系列政策、公式和指導方針,將基于績效的撥款制度作為大學一攬子改革計劃的重要組成部分,采取更激進的績效導向撥款政策,即州高等教育財政資金全部依據績效評價結果進行分配。

2.績效撥款治理政策的變革

隨著績效治理2.0的到來,田納西州高?？冃芸钫哌M入變革期,指標體系也發生了根本性改變。

在2010-2015年第八輪績效撥款周期中,高?？冃гu價指標突出了以下特點:第一,五項核心指標依然被保留,充分體現了政府和高校對學生培養質量的關注;第二,學生保持情況指標被學生入學及學業質量指標替代;第三,由于高校在政策制定時已綜合考慮了國家戰略、政府目標、高校特色和使命等各項因素,并將州政府高等教育政策和自身的利益充分融合,在評價時已無需評價院校戰略規劃和州戰略規劃,這兩個指標被剔除;第四,將績效評價結果與基于結果的撥款公式緊密結合,同時還將其作為問責體系的一部分服務于全州總體規劃的實施。

在2015-2020年第九輪績效撥款政策周期中,高?？冃гu價指標體系進一步得到完善。一方面,隨著高等教育問責制的盛行,美國高校內部自評氛圍已逐步形成,作為保證高校教育質量提升的輔助性指標——“評估實施情況”被剔除;另一方面,為保障田納西州“2025年高等教育完成率55%”這一戰略目標的實現,“成人學生學業進展”成為這一周期的新增指標,并通過定量和定性的方式對高校成人學生的保持率和畢業率進行定期評估。(9)Joni E.Finney et al.,“Driven to Perform: Tennessee’s Higher Education Policies and Outcomes—A Case Study,”https://www.researchgate.net/publication/328717752_Driven_to_Perform_Tennessee%27s_Higher_Education_Policies_Outcomes_A_Case_Study.

2020年7月,田納西州高等教育委員會公布2020-2025年第十輪治理周期的評價指標體系(10)Tennessee Higher Education Commission,“Quality Assurance Funding 2020-2025 Cycle Standards,”https://www.tn.gov/thec/bureaus/ppr/quality-assurance-funding.html.。與上一輪績效撥款政策相比,田納西州2020-2025年高?？冃гu價指標體系得到進一步優化:一是提高了與認證相關的指標權重,以反映專業認證的重要性。二是更加關注學生入學的公平性,鼓勵高校招收此前入學率較低的非裔美國人、西班牙裔、有色人種學生或低收入人群等四類群體。三是進一步注重教育質量提升。咨詢委員會修正了“學生公平性”“學生入學及學業質量”等指標中相關重點人群的計算方法,試圖將績效結果與畢業生數量脫鉤,轉而關注高校為學生提供的服務。四是更加關注勞動力調整。受新冠肺炎疫情影響,咨詢委員會建議在績效評價過程中建立社會高需求人才培養項目,鼓勵高校培養符合州高等教育總體規劃的需求人才,如科學技術人才和衛生專業人才。

總體來看,與績效治理1.0相比,美國高?？冃芸钫?.0呈現出如下特點:

一是改變了績效治理1.0僅僅作為預算獎勵的模式,將績效治理1.0的獎勵和高?；緭芸钸M行整合。為減輕激進政策帶來的沖擊,績效治理2.0規定在過渡期原來的績效撥款政策依然適用,即把績效治理1.0的獎勵資金作為基本撥款的一部分納入預算,通過立法的形式保證資金的穩定供給,高校在基本撥款之外還可以最高獲得額外5.45%的獎勵資金。(11)Robert Kelchen et al.,“Profiles of State Performance-based Funding Policies: Missouri, New York and Tennessee,”InformEd States,(2019):1-9.

二是在政策實施過程中充分考慮不同高校的特點和類型。如在設計評價指標時,對兩年制的社區學院和四年制的大學設計不同的衡量標準,旨在認可和鼓勵具有不同特點的高校完成與自身使命相匹配的任務;在設計撥款公式時,允許每個高校優先考慮各自的特色設置個性化指標,以進一步反映高校使命的差異化。此外,為提高入學的公平性,撥款公式中還特意增加了招收弱勢群體學生的權重。

三是政策設計上更加科學和務實,將績效治理與宏觀高等教育政策取向保持一致。在政策制定過程中將國家戰略、政府目標、高校使命和辦學特色進行綜合考慮,盡量將州政府層面的高等教育政策和高等教育機構自身的利益相統一并融合到政策之中,使績效撥款政策能夠最大限度地被各方所接受。如在撥款公式中,對于與州政府優先發展領域高度相關的高校成就賦予較高的權重,以鼓勵高校將學校使命和地方戰略需求保持一致。

四是注意保持績效撥款政策的穩定性。為了保持政策的連續性和穩定性,充分發揮政策的激勵和引導作用,績效治理2.0政策自實施以來,績效指標體系和撥款公式通常五年內保持不變,每五年結束后,由州高等教育委員會組織高校和相關利益主體一起審查下一輪績效撥款政策的改進模型和實施方案。

三、邏輯發展:從高校主導到政府主推

隨著田納西州高?？冃芸钫叩陌l展和演變,其中的邏輯場域也逐漸發生變化,由績效治理1.0階段的以高校為主導、由內而外的內生型政策推進路徑,轉變為績效治理2.0階段的以政府為主推、由外向內的外生型政策推進路徑,其中的邏輯主體在相互博弈中最終走向協同共治,為績效撥款政策的革新和實施創造了良好條件。

(一)績效治理1.0:高校主導,政府助推,社會助力

在1.0階段,從田納西州高?？冃芸钫叩闹贫ㄟ^程以及績效評價指標體系演變來看,該政策總體上呈現一種由內而外的內生型政策形成過程,即以高校主導、政府推動、社會助力。

在政策實施初期,田納西州高?？冃芸罡嗟伢w現出教育主導的色彩:首先,從政策起源來看,績效治理政策的動力來自高等教育系統內部——高等教育委員會,反映了高等教育內部的自身需求。受財政資金緊張、社會對高等教育質量滿意度下降等多重因素影響,高等教育機構迫切需要通過績效治理獲得更多的財政撥款,提高內部教育質量,提升高校的社會聲譽。因此,田納西州高等教育委員會在最初制定績效撥款方案時,就明確提出績效治理的目標,即致力于支持公立高等教育機構高效運行、學術計劃的實施以及項目績效的提高,刺激高校改善學生學習成績,提高教育質量,并為田納西州公民、州政府行政機構、立法者、教育官員和教職工提供一個評價高等教育財政支出績效的公共平臺。(12)Joni E.Finney et al.,“Driven to Perform: Tennessee’s Higher Education Policies and Outcomes—A Case Study,”https://www.researchgate.net/publication/328717752_Driven_to_Perform_Tennessee%27s_Higher_Education_Policies_Outcomes_A_Case_Study.由此來看,田納西州高?？冃芸钫咦畛蹶P注更多的還是高等教育內部的績效提高。其次,從政策組織來看,田納西州高?？冃芸钫叩慕M織者和行動者大多為大學校長、教育專家等,他們在確定績效評價指標體系、開展績效評價過程中發揮了重要作用。而州長、立法委員等外部權威雖然在政策實施過程中也起到了重要的推動作用,但并未參與到關鍵的政策制定過程。最后,從績效評價指標來看,績效撥款政策中的“通識教育測評、專業教育測評、專業認證、專業檢查、學生滿意度調查、學生保持情況、就業情況、質量提升舉措”等指標,始終圍繞提升高等教育質量展開,績效撥款政策更多地被看成一種高校內部主動提升質量的工具。

在這一時期,田納西州政府部門和立法委員會雖然沒有直接參與到政策的制定過程,但非常希望通過績效撥款政策加強對高等教育質量的監督,以回應社會公眾對公共部門的問責,因此對該政策十分支持并積極推動實施。然而,隨著新公共管理運動的不斷發展以及新自由主義的擴張,“競爭”“問責”和“效率”等具有明顯的市場化色彩的要素逐漸滲透到政府之中。到20世紀末,田納西州高?？冃е卫碓u價指標體系逐漸融入“院校戰略規劃”“州戰略規劃”等指標,其所占比重也不斷提高,政府對高校的控制力逐步增強,政府對績效撥款政策的影響越來越大。

除高校、政府的積極參與外,田納西州高?？冃芸钫叩捻樌麑嵤┮搽x不開社會力量的積極推動。如福特基金會、蓋茨基金會等為政策的試運行提供了啟動資金,并為后續發展奠定了基礎;教育咨詢專家發揮了智囊團作用,為政策的制定和設計建言獻策;美國教育考試服務中心、美國大學測評項目以及州教育委員會協會等中介機構或非政府組織,也積極加入政策制定和實施之中,提供咨詢和交流平臺。(13)M.Kate Callahan et al.,“Implementation and Impact of Outcomes-based Funding in Tennessee,”https://www.tn.gov/content/dam/tn/thec/documents/Implementation_and_Impact_of_OBF_in_Tennessee_-_Research_for_Action.pdf.

(二)績效治理2.0:政府主導,社會推動,高校配合

在2.0階段,受政治、經濟、社會等多方因素影響,田納西州高?？冃芸钫呦啾戎霸谡邉恿?、政策目標、政策網絡、績效指標體系等方面發生了很大變化,政策制定過程中的制度邏輯也隨之改變,整體呈現出一種由外而內、自上而下的外生型政策形成過程,即以政府主推、社會推動、教育配合。

政府處于政策的中心領導地位,在政策制定過程中起著主導作用:首先,政策發起者主要為政府。田納西州績效治理2.0政策產生的最直接原因就在于時任州長布雷德森的主動發起和持續推動。從2003年上任后,布雷德森就非常重視教育發展,并先后主持制定了一系列旨在改善教育的措施。2010年,在任期的最后一年,面對全球金融危機帶來的經濟下滑、國家大學教育項目的實施,以及高?？冃е卫碚咝抻喥诘牡絹?為了增加任期內的政績,布雷德森主動發起高?？冃е卫砀母锓桨?并成立專門的改革工作小組,召集改革專題會議,推動績效治理2.0政策在州議會上順利通過,最終簽署《田納西州大學完整法案》,確定了未來十年田納西州高校發展的總體規劃,為績效治理2.0的實施奠定了基礎。其次,政策發展的內在動力為尋求政治合法性。2010年前后,受新公共管理運動和政府再造行動的影響,高等教育領域“新問責運動”愈演愈烈,“提高教育效率”“服務國家經濟發展”“提升人力資本”等高等教育外部功能成為績效治理2.0政策發展的內在動力和最終目標,外部邏輯開始成為田納西州高等教育改革的主導邏輯。最后,評價指標體系與州戰略發展目標密切相關。與績效治理1.0 相比,績效治理2.0在政策制定過程中更加注重將州政府高等教育政策與州戰略發展規劃相統一。在績效治理實施過程中,通過優化撥款公式和指標權重,激勵高校在發展過程中與州戰略發展規劃同頻同向。

在績效治理2.0政策產生過程中,社會組織通過資金支持、游說政策制定者、提供咨詢服務等方式參與整個政策的制定過程,影響著政策核心目標的制定,并在其中發揮著重要的推動作用。如LUNA基金會在政策制定之初就通過向田納西州高等教育委員會提供咨詢報告的方式,建議州決策者在績效治理1.0 基礎上順應時代發展要求,改革高?？冃е卫碚?并參與政策細節制定的全過程。同時,該基金會還與蓋茨基金會一起發起“完成美國大學教育”和“教育機會可負擔”項目,為績效治理1.0 向績效治理2.0平穩過渡提供了寶貴的財力支撐。此外,田納西州的商業團體也一直積極倡導將高?？冃е卫碚吲c社會發展需求相結合,包括田納西商會等在內的幾乎所有州商業協會,都把支持高等教育列為他們的首要任務之一。田納西州董事會(TBR)也為績效治理2.0政策的制定提供了重要的技術支持和指導。(14)毛丹.美國高等教育績效撥款政策的形成過程及政策網絡分析——以田納西州為個案[J].北京大學教育評論,2015,(1):148-165.

在績效治理1.0 績效撥款過程中,高等教育主體為了尋求合法性地位、提升社會聲譽和權威,積極推動高?？冃芸钫邔嵤?高校處于主導地位,是整個政策網絡的核心。而在績效治理2.0過程中,政策的核心推動者變成行政機構,高校更多處于被領導地位,是政策的配合者。在政策制定過程中,政府邏輯、社會邏輯與教育邏輯不可避免發生沖撞,一些高校對新政策持懷疑態度:如評價指標過度強調高校服務州戰略發展規劃和社會經濟發展,是否會導致高校忽略甚至脫離自身發展目標,使教育邏輯在政策制定過程中逐步趨弱;(15)Justin C.Ortagus et al.,“Performance-based Funding in American Higher Education: A Systematic Synthesis of the Intended and Unintended Consequences,”Educational Evaluation and Policy Analysis 42, no.4(2020):520-550.在績效撥款公式中加入大學使命完成情況,是否會使部分高校為了爭取更多的財政撥款,過度矮化自身的使命,不考慮高校自身的戰略發展規劃,被政府牽著“鼻子”走,面臨失去發展特色的危險等。為此,田納西州高等教育委員會作為政府與高校關系的協調者,在政策制定過程中通過多方征求意見、協調各方利益,提出績效評價應充分聽取高校意見,承認高校個性化特征,依據“能采盡采”的原則設定評價指標體系。這一舉措使高校管理者最終順利接受這項自上而下、將財政撥款與績效結果掛鉤的激進式績效治理改革,并使高校內部運行流程與新的績效目標保持一致。

四、結論與啟示

經過四十多年的發展,田納西州高?？冃芸钪卫斫洑v了從漸進式績效治理1.0 到激進式績效治理2.0的變遷,績效評價指標體系也隨著周期的推移和環境的改變而不斷優化,得到了各界的高度認同。據美國行動研究機構調研,該績效撥款政策對田納西州高校的發展起到了積極的促進作用,有效提升了田納西州整體高等教育質量,如高校更加重視人才培養質量,學生成績得到顯著改善,田納西州高校學生畢業率、入學公平性等都居于美國各州前列。(16)M.Kate Callahan et al.,“Implementation and Impact of Outcomes-based Funding in Tennessee,”https://www.tn.gov/content/dam/tn/thec/documents/Implementation_and_Impact_of_OBF_in_Tennessee_-_Research_for_Action.pdf.田納西州績效撥款政策變遷背后的政策傳導機制(見圖1),體現了多重制度邏輯的變化與沖突,是高等教育系統內外力量成功作用于高等教育政策的結果,對我國高等教育績效治理政策的制定、執行、評價和應用具有一定的借鑒意義,即在高?？冃芸钫咧贫?、實施過程中應以高等教育治理體系和治理能力現代化為出發點,注意把握“四個結合”,構建適宜的多元化制度邏輯場域,推動高等教育高質量發展。

(一)政策發起時的剛性與柔性

績效撥款政策作為政府的一項管理制度,其制定過程是一個復雜過程,具有天然的制度剛性。因此,在政策發起時政府應通過建立明確的制度框架、清晰的量化指標以及嚴格的執行程序保證政策的嚴肅性,營造公平公正的政策實施環境。同時,一項政策會涉及眾多不同的利益相關者,面臨多重制度邏輯的沖突,如果不能處理好其中的利益與矛盾,很容易加劇內部摩擦,影響政策的實施效果。因此,在高?？冃芸钫甙l起時,還需采用相對柔性化的溝通協調機制,在政府、高校、社會之間建立良好的溝通渠道。田納西州績效治理1.0 時期的績效治理政策發起者為高等教育主體,其主要目的在于提高高等教育質量,提升高等教育聲譽,尋求發展資金,采取了較為和緩的漸進式政策制定方式,政策的制定網絡與執行網絡高度重合,使績效治理1.0 在政策制定、實施過程中阻力相對較小。而績效治理2.0時期的績效撥款政策起源于政府回應外界變化和沖擊的需求,激進式的政策設計對政策行動者的利益和價值沖擊較大,政策網絡整合度相對較低。為此,田納西州政府不得不采取多種對話方式提升政策的可信度:一方面建立起包括高等教育委員會工作人員、高校負責人、立法委員在內的改革工作小組,召開專題會議確定績效治理2.0的主要政策方向,討論指標設計,最廣泛征求利益相關者的意見和建議;另一方面通過加強高等教育委員會這一政府與高校之間協調機構的作用,使高校充分理解、熟悉政策的主要目標、原則,接受和認同高?？冃е卫砀母锓桨?在一定程度上減少了政策目標的偏離,保證了績效治理政策的可持續性。我國在制定高校相關的績效治理政策時,為減少多重制度邏輯的沖突,最大限度減少政府代理成本,也可在政府和高校間通過直接溝通渠道或第三方協調機構建立溝通機制,使政府與高校在政策制定階段能夠達成最大共識。

(二)目標制定時的獨立性與社會性

高校具有社會性和獨立性的雙重特征。一方面,高校起源于社會發展,并以促進社會不斷進步為終極目標,是社會系統的重要組成部分,應在發展過程中將自身目標和社會目標相結合,擔負起服務社會發展的職責。另一方面,高校有著悠久的自治傳統,其主要職責是在保持學術自主權的基礎上,進行獨立知識生產活動,培養社會所需人才,獲取學術聲譽,因此具有很強的獨立性。高?？冃е卫肀举|上是一種高等教育領域的治理工具,政策的變遷也相應地反映了政府邏輯與教育邏輯的張力變化,如果張力無法維持平衡,導致一方利益受到擠壓,政策改革就很難順利開展。因此,在高?？冃е卫碚咧贫ㄟ^程中,除了要遵循政府邏輯,使政策充分反映國家教育發展的戰略目標、回應公眾對高校的績效訴求、堅持政府的公共價值取向外,還需要從高校自身特點出發,遵循教育邏輯,尊重高校辦學自主權,關注高校的發展規劃和目標定位,盡量使政府與高校的目標趨于一致,保證績效治理政策的效果得以充分實現。田納西州績效治理2.0績效撥款政策的出發點雖然是回應外界對高等教育的訴求,提升高等教育服務社會發展的能力,但在指標設計過程中非常注重政策目標獨立性和社會性的結合。從1978年試點期開始,田納西州發布了十期高?？冃芸钤u價指標體系,這些指標隨著周期的推移、環境以及外界需求的變化而不斷調整和改進,雖然指標總導向仍是關注州政府的相關政策目標,但在內容上一直重視高校的使命和教育質量,強調高等教育的公平和效率,(17)張松等.美國田納西州高等教育績效評估體系的歷史演變及啟示[J].清華大學教育研究,2014,(3):81-86.體現了高校建設成果和政府長遠目標相協調的思路。

(三)指標設計時的共性與個性

高等教育發展應該追求多樣化,以適應多元化的社會需求。因此,高?？冃е卫碚咭矐紤]高校性質的差異,充分尊重高校的自主權,在指標設計過程中既要堅持高?？冃е卫碓u價的經濟性、效率性和效益性等共性要求,又要突出不同高校的個性特征,這樣才能體現績效治理政策的公平性原則。田納西州在績效撥款政策初期無論針對大學還是學院僅設置一套績效指標體系,評價指標缺少針對性。但后期隨著評價政策的不斷完善,績效治理2.0針對四年制和兩年制高校不僅分別設計不同的指標體系、權重分值,還進行了分類管理,以在評價過程中充分體現不同類型高校的辦學目標和使命。我國在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》中就提出了“建立高校分類體系,實行分類管理”的要求,在《中國教育現代化2035》中指出要“建立完善的高等學校分類建設政策體系,引導高等學?？茖W定位、特色發展”的遠景目標,但高校分類發展建設一直處于探索之中。2020年10月,中共中央、國務院印發了《深化新時代教育評價改革總體方案》,提出“改進高等學校評價,推進高校分類評價,引導不同類型高?？茖W定位,辦出特色和水平”,高校分類發展已成為我國提升高等教育質量的重要戰略部署和核心改革方向。為此,我國在制定高?？冃гu價指標時也應堅持共性發展與個性突破有機結合的原則,適應辦學個性化要求,制定具有針對性、符合高校定位和體現高校特色的“一校一方案”,在鼓勵高校對自身戰略目標貢獻或對區域戰略目標貢獻的基礎上開展績效評價,以準確反映不同性質高校的教育質量及績效水平,引導高校追求個性化、特色化發展。

(四)政策執行時的穩定性與靈活度

作為高等教育領域的重要治理工具,高?？冃芸钫咭敫玫匕l揮高等教育發展“指揮棒”的作用,必須合理把握穩定性與靈活度之間的關系。一方面,穩定的評價指標能夠顯示被評價對象某一方面的發展態勢,有利于教育部門通過對高校各歷史時期指標進行縱向比較,增強績效治理的穩定性效果。為避免高校短期性或者急功近利的行為,在政策實施過程中應保持政策本身的引導性和可預測性,使高校在堅信績效評價指標、撥款公式等政策要素可持續性的基礎上,充分理解政府的政策意圖,整合內外資源跟隨政策導向集中發力,最終使高校在保障自身可持續發展基礎上能夠同時實現決策者的政策目標與政策意圖。另一方面,高?？冃гu價指標和評價機制如果長時間保持不變,則容易導致高校為了追求政府所期望的“績效”而忽視個性化發展,出現高等教育同質化發展的傾向。為此,高?？冃芸钫哌€需根據外部環境適時調整指標體系和評價機制,提高政策的針對性、靈活性、前瞻性,以有效發揮政策導向的最大效果。其中,績效撥款政策的穩定性是靈活性的前提和基礎,也是政策效果的重要保障。美國田納西州在40多年的高?？冃芸钫邔嵤┻^程中一直堅持較為穩定的績效評價政策和核心評價指標,同時在每個治理周期結束后經過咨詢委員會的充分調研和評估,對評價指標和計算公式進行調整,使指標更具時代性和實踐性,通過政策的制定、實施、改進、再實施的循環往復,實現州高等教育政策和高校自身利益的統一與融合。據此,我國在實施高?？冃е卫碚邥r,在堅持政策大方向不變、保持政策指標可持續性的基礎上,還需根據現實客觀情況具體分析,適時對政策進行調整,以增強政策的適應性和針對性。