“雙碳”目標下我國綠色電力證書交易制度的規范建構

朱炳成, 歐家新

一、 綠色證書交易制度的演進歷程

2017年,綠色電力證書交易制度(以下簡稱“綠證交易制度”)在我國作為促進可再生能源產業發展、順應電力行業市場化改革的制度正式施行。該制度不僅對緩解我國可再生能源行業補貼資金短缺、推動能源結構轉型、提高政府公信力具有重要作用,而且對“雙碳”目標的實現意義重大。

(一) 綠證交易制度的演進歷程

綠證交易制度是國家為促進能源消費結構轉型、提升可再生能源發電比重而制定的關于綠色電力證書交易的各種法律規范措施的總稱。綠色電力證書(下文簡稱“綠證”)是集可交易性、貨幣兌現性、可再生能源發電量確認性于一身且蘊含環境權益的憑證,也是具有一定時效性,不具有普遍流通性的類似于金融產品的證明(1)岳小花.綠色證書制度的國外經驗及啟示[J].中國政法大學學報,2014(2):84-91．。綠證交易制度為可再生能源發電義務主體提供了可在自建綠電項目發電外購買綠證以完成義務的新選擇。一般而言,綠證交易制度與可再生能源配額制配套施行,配額義務主體可以通過購買綠證完成非水可再生能源發電配額的考核(2)徐濤.當前綠色電力證書自愿認購的意義[J].風能產業,2017(7):36．。

在規范層面,我國綠證交易制度以實行“配額制”為初衷,經歷了由自愿認購模式向強制配額制的轉變。在配額制發展初期,我國2009年修訂的《中華人民共和國可再生能源法》(3)《中華人民共和國可再生能源法》第四條第一款:“國家將可再生能源的開發利用列為能源發展的優先領域,通過制定可再生能源開發利用總量目標和采取相應措施,推動可再生能源市場的建立和發展?！钡谑臈l第二款:“國務院能源主管部門會同國家電力監管機構和國務院財政部門,按照全國可再生能源開發利用規劃,確定在規劃期內應當達到的可再生能源發電量占全部發電量的比重,制定電網企業優先調度和全額收購可再生能源發電的具體辦法,并由國務院能源主管部門會同國家電力監管機構在年度中督促落實?！焙?014年發布的《能源發展戰略行動計劃(2014—2020)》,為可再生能源電力領域配額制度的實施提供了法律支撐,并為制訂和實施綠證交易制度奠定基礎。發展至2016年,我國《可再生能源發展“十三五”規劃》首次明確提出建立綠證交易制度。2017年國家發展改革委、財政部、國家能源局頒布的《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》(下文簡稱《自愿認購規則》)正式確定我國可再生能源發電領域開始實行自愿認購式綠證交易制度,并對綠證的性質、核發范圍、認購規則、監管機構及監管措施以及綠證的認購責任進行規定,這也標志著我國綠證交易制度的正式確立和實施。隨后,我國相繼制定了一系列規范性文件積極推動建立清潔能源配額制,推進綠證交易進入無補貼階段,并明確承擔消納責任的主體可以通過自愿認購綠證的方式完成消納量,為實現綠證交易與配額制的銜接提供法律依據(4)這些規范性文件包括:《關于積極推進電力市場化交易進一步完善交易機制的通知》《關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》和《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》(后文簡稱“807”號文)等。。隨著我國綠證交易制度的進一步實施,2020年財政部、國家發展改革委、國家能源局發布《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》,指出要全面推行綠證交易,并于2021年1月1日起,實行配額制綠證交易制度,企業通過綠證交易所得收入代替財政補貼,我國正式進入“配額制+綠證交易”模式。為順利實現綠證交易模式的轉型,我國也相繼制定了一系列規范性文件(5)包括《清潔能源消納情況綜合監管工作方案》《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》《關于促進新時代新能源高質量發展實施方案的通知》等文件。,來推動綠證交易制度的完善和推廣。

在市場層面,我國綠證交易市場呈現出以下特點: (1) 風電綠證核發量遠多于光伏發電。截至2023年2月11日,全國累計風電核發量為40 008 518個,累計光伏核發量為24 997 889個。(2) 補貼項目價格整體偏高。補貼光伏發電綠證平均價格為665.2元/MWh,補貼風電綠證平均價格為182元/MWh,無補貼光伏發電綠證平均價格為49.1元/MWh,無補貼風電綠證平均價格為46.2元/MWh,與國際綠證I-REC水電項目3元～4元/MWh、風電/光伏項目5元～10元/MWh(6)復旦大學可持續發展研究中心．2023年2月復旦碳價指數[EB/OL].(2023-01-29)[2023-05-04].https://rcsd.fudan.edu.cn/info/1103/1345.htm．、TIGR無補貼項目綠證30元/MWh(7)高煒,陳康,王鴻．綠電如何實現經濟價值?[EB/OL].(2023-04-25)[2023-05-04].http://mtw.so/5wEP4L.的價格相比,我國綠證價格長期居于高位。(3) 綠證核發量和掛牌量較大,但交易率極低。2022年,我國累計風電核發量為40 008 518個,風電掛牌量8 265 904個,但累計風電交易量僅為4 719 689個。2022年我國全年核發綠證2 060萬個,交易量達969萬個,對應電量96.9億千瓦時。然而,當年全國可再生能源發電量已達到2.7萬億千瓦時(8)國家能源局2023年一季度新聞發布會文字實錄[EB/OL].(2023-02-13)[2023-02-15].http://www.nea.gov.cn/2023-02/13/c_1310697149.htm.,綠證交易市場消費綠電僅占可再生能源發電總量的約0.359%。 (4) 不同地區交易量差異較大。截至2023年2月11日,吉林省的風電交易量最高,達2 470 323個,貴州省最少,僅有21個。寧夏回族自治區的光伏發電交易量最高,達2 957 323個,西藏自治區最少,僅有1個(9)累積風電核發量[EB/OL].(2023-01-10)[2023-02-11].http://www.greenenergy.org.cn/gctrade/shop/index.html.。

“綠證”作為環境權益的唯一憑證,伴隨著中國能源產業低碳轉型,在構建綠色電力環境價值體系、促進可再生能源開發利用、引導全社會綠色消費等方面的作用愈發突出。同時,實踐證明,相比于自愿認購模式,配額制下的綠證交易制度更適合作為彌補我國能源行業資金補貼不足,促進電力行業市場化改革,完成我國“雙碳”目標的保障手段。

(二) 初步嘗試:自愿認購模式下的綠證交易制度

根據運行基礎來劃分,綠證交易制度可以分成基于自愿和基于配額義務兩種模式?；谧栽傅木G證交易制度,是指電力市場主體基于自主意愿而非政府強制義務承擔更多的可再生能源消納義務(10)陳婷.比較法視野下的可再生能源綠色電力證書交易制度構建[J].華北電力大學學報(社會科學版),2021(4):30-39.。從國際經驗來看,綠證的“自愿購買”市場與“強制購買”市場并非相互沖突,前者是后者的有效補充(11)朱發根.綠色電力證書:國際經驗、國內前景和發電對策[J].中國電力企業管理,2018(16):64-69.。我國綠證交易制度實施之初,采用了“自愿認購”交易模式(12)《國家發展改革委、財政部、國家能源局關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》,發改能源〔2017〕132號,第1條。。這一交易模式的選擇主要基于以下三方面考量:

一是保障制度的可實施性。綠證交易制度的順利實施需要多方主體共同參與,并且具有顯著的市場性特點。這使得在制度實施初期,需要盡可能凝聚社會綠色能源消費共識,給予消費者充分靈活的選擇權(13)KELLY C. Trust and the green consumer: the fight for accountability in renewable energy credits[J]. 81 U. COLO. L. REV, 2010(893):893-958.。而自愿認購模式在覆蓋范圍方面所具有的“小而面廣”的特征,即購買主體購買能力雖弱但主體范圍廣泛,在提高多方主體參與積極性方面具有極大優勢,并在不觸動原有電價形成機制的前提下對電力市場公共政策形成有效補充,也為社會各界支持可再生能源發展提供了路徑(14)徐濤.當前綠色電力證書自愿認購的意義[J].風能產業,2017(7):36.。二是契合我國電力市場化改革趨勢。我國電力市場化改革的主要目的之一,即減緩企業壓力,推動能源轉型。這一時期,我國可再生能源配額交易機制仍處于發展初期,可再生能源發電技術也尚未成熟,綠電廠商投資具有較大風險性。而自愿認購模式則在一定程度減緩企業用能成本,降低企業投資風險,提高了企業參與市場交易的積極性。三是為配額制交易模式的實施奠定基礎,累積實踐經驗。自愿認購模式下購入主體的購買動力只能依靠購入主體的自主意愿,一方面對購入主體的自主性要求較高,另一方面需要國家給予有力的優惠補貼輔助,需要充足的可再生能源補貼資金支持。這使得長期實施自愿認購式綠證交易制度并不具有效率性,也難以實現我國可再生能源中長期發展目標,更無法為我國可再生能源發展提供穩定的資金保障,且與我國當前電力市場化改革的內在要求相違和(15)汪輝,趙新剛,任領志,等.可再生能源配額制與中國能源低碳轉型[J].財經論叢,2021(9):104-106.。因此,2017年出臺的《自愿認購規則》也指出,我國要適時實行配額制。在我國可再生能源發展的過渡時期,實施自愿認購模式的主要目的在于為強制配額交易模式的實施在證書核發、交易組織、資金監管等方面累積豐富的經驗,評估制度實踐情況,反哺綠證交易制度空白,為綠證交易模式的轉型奠定基礎(16)中國綠色電力證書認購交易平臺.綠證自愿認購政策解讀[EB/OL].(2023-01-10)[2023-02-15].http://www.greenenergy.org.cn/gctrade/wshop/product/about.jhtml.。

根據我國綠證交易數據,綠證“自愿認購”模式在推動可再生能源配額方面并未達到預期效果。自愿認購政策出臺后,雖然有不少國內外知名企業表達了認購傾向,但整體仍然存在用戶支付能力相對較弱、購買意愿不足、現有電價水平顯著偏高等問題。這些問題導致規?；G證交易市場尚未形成,成交比例較低,并未實現該制度在推動可再生能源發展中的市場激勵作用,更未能有效緩解中央可再生能源補貼資金壓力。

(三) 全面推行:由自愿認購轉向配額制

綠證交易的“強制購買”模式,又稱“配額制”,是指履責主體在電力市場上通過交易綠證的方式完成政府強制分配的可再生能源發展指標(17)曹煒.可再生能源配額制建構中的地方政府消納義務[J].地方立法研究,2019(2):91-102.。我國綠證交易制度建立之初,除在《自愿認購規則》中規定適時啟動“配額考核+綠證強制約束”外,在《風電發展“十三五”規劃》中也指出“適時啟動實施可再生能源發電配額考核和綠色電力證書交易制度,逐步建立市場化的補貼機制”。因此,配額制綠證交易模式才是我國綠證交易制度設計的初衷,也是與我國消納保障機制相銜接的方向所在。

在約束力層面,配額制模式更加符合我國能源轉型的需求,有助于實現“雙碳”目標。自愿認購模式下認購主體缺少強制性認購責任(18)根據《自愿認購規則》,認購責任主要是指國家可再生能源信息管理中心所承擔的核發綠證、組織認購、公開信息等服務性職責以及風電、光伏發電企業的信息填報和電網企業的補貼核減等程序性責任,服務于綠證交易但對市場認購主體并無實質約束。,使得該制度的實施對完成可再生能源電力消納目標的幫助有限且不穩定。而“配額制+綠證交易”模式下,在國家可再生能源消納指標確定后,各省政府確定地方消納責任,并對此負責。同時,省級能源主管部門需對各義務主體的消納責任完成情況進行考核,國務院能源主管部門派出機構對各省完成情況進行監察。在此期間,各義務主體可以通過綠證交易完成義務,否則將面臨懲罰,從而擴大綠證市場的認購主體基礎。

在市場層面,強制性配額模式相比自愿認購模式更能刺激發電企業的認購需求,同時為解決電力行業生產負外部性提供有效的市場化手段。根據《自愿認購規則》(19)第13條第2款:風電、光伏發電企業出售可再生能源綠色電力證書后,相應的電量不再享受國家可再生能源電價附加資金的補貼。的規定,綠證價格不得高于補貼價格,綠證交易后綠證核發企業不再享受可再生能源電價附加資金的補貼,這意味著綠證交易制度在為認購主體提供穩定的收益方面不如固定上網電價制度(20)劉銘鑫,徐以祥.配額制下綠證交易制度的變遷分析與規范重構[J].環境法評論,2022(1):90-92.,因而主體認購需求小。但強制性配額模式對義務主體設有強制目標,并輔以懲戒措施,使得義務主體在未能完成目標發電的情況下,可通過比較購買綠證和可再生能源發電的成本進而選擇成本較低的手段完成配額任務,實現利益最大化。與此同時,發電企業若有富余也可通過轉讓其持有的綠證快速為可再生能源發電項目回籠資金。

此外,電力行業作為能源密集型產業長期存在電力生產負外部性的問題,配額制綠證交易制度為解決該問題拓展路徑(21)姚軍,何姣,吳永飛,等.考慮碳交易和綠證交易制度的電力批發市場能源優化[J].中國電力,2022(8):190-195.。通常而言,在電力市場和電力場外衍生品市場并存的情況下,電力價值由三部分組成,分別是電力商品本身的價值、環境權益價值和碳減排價值,但電力行業造成的環境負外部性在消費端并沒有通過發電成本或電價體現。參與碳排放權交易,建立綠證交易市場,是解決該問題的有效手段,而配額制正是溝通環境權益價值與碳減排價值的橋梁。

配額制綠證交易制度在強化制度約束力和刺激市場主體能動性方面都具有顯著優勢,對推動我國可再生能源消納保障機制的實施具有重要作用,對完成我國的可再生能源發電量目標具有戰略意義。

二、 配額制下綠色證書交易制度的實施困境

相較于“自愿認購綠證交易制度與固定電價制度”并行的認購模式,以消納保障制度為基礎的配額制綠證交易具有顯著的強制性、經濟性和激勵性特征,在一定程度上緩解了自愿認購模式存在的弊端。然而,配額制的實施雖然為綠證交易提供了額外市場動力,但由于購買綠證僅僅是落實消納責任的補充和替代方式,并且在兩種方式之中不具有優先性,其拉動作用也顯得十分有限(22)李德庭,焦芙蓉.“雙碳”背景下綠證制度的回顧與展望[EB/OL].(2021-10-19)[2023-05-04].http://u3v.cn/6h4hHM.。究其原因,既與作為其上位階的基礎性消納保障機制自身存在的局限性相關,也與綠證交易制度設計、市場運行等方面與實現“雙碳”目標、推動綠色低碳轉型宏觀戰略之間的差距有關。

(一) 制度基礎:消納保障機制有待完善

我國語境下的“配額制綠證交易”中的“配額”指的是我國實行的可再生能源電力消納保障機制,主要內容是通過售賣綠證獲得補貼?？稍偕茉磁漕~制的市場化與電力市場“加速向市場機制轉變,持續擴大市場化交易電量比例”,“打破省間壁壘,構建全國統一電力市場”(23)張顯,史連軍.中國電力市場未來研究方向及關鍵技術[J].電力系統自動化,2020(16):1-11.等發展趨勢相契合,尤其是在電力市場改革初期,有利于促進資源合理配置。特別是在國家積極推進“雙碳”目標、推動實現綠色低碳轉型的宏觀背景下,如何將可再生能源納入電力市場并通過市場機制增強新能源消納能力,就成為當前我國新一輪電力體制改革中電力市場機制設計所面臨的新挑戰。消納機制的設計是否科學合理亦直接決定著綠證交易制度的實施效果。而我國消納保障制度在義務主體、監管機制和措施方面存在的不足,已成為我國綠證交易制度可持續發展的主要障礙。

一是消納義務主體定位不當。目前,我國消納保障機制包含三類主體,第一類是各省級能源主管部門負責牽頭承擔消納權重落實;第二類是售電企業和電力用戶承擔具體的消納義務;第三類是電網企業承擔經營區內消納責任權重實施的組織義務(24)《國家發展改革委 國家能源局關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》,發改能源〔2019〕807號,第3～5條。?？梢?電網企業在完成其應承擔的消納量的同時,還需負責協調本地區其他消納義務主體的消納量。這使得電網企業既在電力經營、運輸方面處于強勢地位,又兼具了監督和實施的雙重角色,對正處于建設中的我國可再生電力市場存在一定弊端,與當前電力改革構建“公平、開放、有序、競爭”的電力市場體系的內在要求相悖(25)《國家發展改革委 國家能源局關于加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》,發改體改〔2022〕118號,第1(1)條。。

此外,在消納主體的范圍劃分方面也存在問題。具體而言,我國承擔消納責任的市場主體包括兩類: (1) 各類直接向電力用戶供/售電的電網企業、獨立售電公司、擁有配電網運營權的售電公司; (2) 通過電力批發市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業。前者承擔與其年售電量相對應的消納量,后者承擔與其年用電量相對應的消納量(26)國家發展改革委、國家能源局《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》,發改能源〔2019〕807號,第4條。。這意味著全部售電企業均需承擔消納責任,對部分無獨立購電能力和無大規模外送需求的地方企業,例如民營獨立售電企業,只會增加其運營成本,不利于建立統一的可再生能源電力市場(27)任東明.可再生能源配額制政策研究——系統框架與運行機制[M].北京:中國經濟出版社,2013:176.。

二是監管機制銜接不暢?！芭漕~制+綠證交易”模式下,綠證交易制度與可再生能源消納保障制度能否有效銜接決定著該模式能否成功運行,而兩制度銜接的關鍵在于綠證核銷環節?，F有規范表明,綠證交易制度主要包括綠證核發、綠證交易、綠證核銷三個環節,其監管責任主體是國家可再生能源信息管理中心(簡稱“信息中心”),該機構依托國家能源局可再生能源發電項目信息管理平臺負責綠證的核發,并負責建設和運行綠色電力證書認購交易平臺以實現綠證交易。消納考核責任主體為省級能源主管部門,考核各義務主體的履約情況。

在核發環節,信息中心對發電企業申報的綠電結算量予以確認后核發綠證,這意味著只有已消納的可再生能源方能生成綠證(28)和軍梁,許爽,米晨旭,等.電力現貨背景下的可再生能源配額制、綠色電力證書及碳交易等機制改進設計[J].中外能源,2020(10):19-25.;在綠證交易環節,由信息中心通過綠證交易平臺對交易過程中的違規和重大風險行為進行監管,但交易平臺的功能定位目前限于綠證認購,綠證追蹤功能缺失,為綠證的重復計算留下隱患;而綠證核銷則涉及可再生能源消納考核,主要監管責任主體為省級能源主管部門,未完成消納義務的主體認購綠證后上報至省級能源主管部門,經核銷后完成配額指標。這表明義務主體用以履行消納責任的綠證存在雙重計量,環境權益重復計算問題顯現。綠證核銷機制的不完善使得綠證交易制度監管目的難以實現,可見綠證交易制度監管機制存在銜接不暢的現象,最終導致綠證交易制度激勵可再生能源發電的目的難以落實,用以完成消納責任的綠色證書代表的綠色電力實際上是已被消納的可再生電力。

三是法律責任條款規定不足。綠證交易制度上位立法中法律責任規定存在法律空白。(1) 在電力立法領域,《電力法》法律責任章側重保障供電穩定和用電安全,未規定違反可再生能源消納保障制度及綠證交易制度的法律責任。(2) 在可再生能源立法領域,現行《可再生能源法》修訂于2009年,沒有規定綠證交易制度相關責任。(3) 能源基本法的缺失,也使得難以在更高層級的立法中實現對法律責任制度設計的支持?？梢?綠證交易制度缺失上位法之法律責任規定,無法為綠證交易糾紛解決及配額義務違反處罰提供法律指引,使交易主體對其交易行為缺乏法律預見性。目前對消納保障制度法律責任的規定集中于“807”號文,僅規定消納義務主體承擔限期整改義務,未達標則納入失信平臺以示懲戒,這只能發揮有限警戒作用而不能形成震懾。但缺乏懲罰恰恰是阻礙政策完善的障礙,也是導致市場缺少公平競爭環境的重要原因(29)HINTERMANN B. A guide to EU renewable energy policy: comparing europeanization and domestic policy change in EU member states[J]. Energy journal, 2019(10):1-172.。

(二) 內部規范:綠證交易制度存在法律缺位

從綠證法制現狀和實踐情況看,我國綠證交易制度基礎權利模糊和權能實現受限已成為阻礙該制度功能實現的重要原因。與此同時,在規范層面,綠證交易制度在法律基礎和法律位階等方面存在不足,亦成為其制度掣肘。

首先,綠證基礎權利不明?；A權利是配額制度設計的核心,是綠證交易運行的基礎,也是政府監管的保證。但目前法律未對綠證交易制度的基礎權利予以規定,相關政策性文件中也未將綠證交易明確包含在我國綠色交易市場機制之中。這使得在基礎范疇層面,綠證交易制度的權利邊界模糊,難以準確辨別其功能定位,進而易導致在公法層面政府管控邊界不清,難以形成有效的行政監管機制。在私法層面,會導致綠證交易的運行及救濟方面存在適用私法規范不明、責任劃分不清、救濟不足等問題,從而阻礙市場主導的綠證交易機制的形成(30)陳志峰.我國可再生能源綠證交易基礎權利探析[J].鄭州大學學報(哲學社會科學版),2018(3):43-47.。

其次,綠證功能實現受限。一般而言,基于配額制的綠證交易應具備證明或替代履行功能、兌換環境權益功能、促進綠色電力消費以及助力綠色核算功能(31)岳小花.綠色電力證書的法律屬性、制度功能與規范完善[J].中國人口·資源與環境,2023(2):63-72.。但實踐中,綠證基礎權利不明,產權尚未確定,二級市場未開放,綠證只能出售一次等問題的存在,導致綠證交易的制度成本分配失衡,綠證持有者承擔過度交易成本,降低了潛在買方的購買意愿,從而造成綠證交易制度的功能更多地發揮在證明或替代履行方面,在兌換環境權益、引導綠色電力消費以及追蹤綠證交易等方面的重要功能難以有效發揮。綠證交易制度權能受限阻礙了綠證交易市場流動,環境負外部性無法順利實現內部化。

最后,綠證交易制度規范不足。在“能源法”尚未出臺,《可再生能源法》關于綠證交易制度規定缺位的情況下,綠證交易制度的實施主要依靠少量行政法規和一系列部門規章及大量政策。而這些規范性文件普遍效力位階較低,周期性強,協同性較弱且缺乏整體性,這使得綠證交易制度在規范層面缺少充足的法律依據,強制力不足。同時,我國現行可再生能源相關政策涉及諸多部門,政策間的銜接性不足也使綠證市場缺少穩定的法律依據,不利于優化和擴大綠證市場。此外,在法律責任方面,現行《電力法》《可再生能源法》等法律法規中缺少完備的綠證法律責任條款,也導致在發生糾紛后,難以對各方主體提供有效的權利保障和救濟機制。

(三) 市場機制:綠證市場交易規則有待完善

當前,我國可再生能源市場已經逐漸由最初的依靠政府補貼過渡為政府補貼加市場交易的階段,并且市場化規模日益擴大。然而,綠證交易制度建立至今,市場活躍度并不高,交易量也非常有限。在規范層面,綠證市場低迷的背后,是我國缺少一套相對完備的綠證市場交易規則。

首先,交易主體較為單一。從消費端視角來看,綠證的設計目的有二:一是為消納義務主體完成消納義務提供靈活性選擇,同時為可再生能源發電企業快速回籠資金提供可能;二是通過消費者的購買降低可再生能源發電企業溢價進而支持可再生能源發展,滿足消費者支持綠色消費的心理需求。然而,在進入“配額制+綠證”市場后,綠證作為消納主體的履約方式之一,刺激消費者的認購需求作用有限。同時,由于我國綠證價格較高、認可度較低,綠證市場認購主體的欲望不高。加之綠證只能交易一次,間接增加了市場準入門檻,縮小了認購主體范圍,主要集中于未完成消納義務的企業。此外,由于我國社會尚未達成綠色能源消費共識,消費者的綠電消費需求低,因此依靠消費者自發支持綠電的自愿認購模式市場較為冷清,并且存在一定的實踐障礙。

其次,定價機制有待完善。根據是否發放補貼,我國綠證認購分為補貼綠證(32)補貼綠證:一個綠證對應國家可再生能源電價附加資金補助目錄內的風電(陸上風電)和光伏發電項目(不含分布式光伏項目)發出的1MWh綠色電力。和無補貼綠證(33)無補貼綠證:一個綠證對應平價(低價)陸上風電、光伏電站項目、超過全生命周期合理利用小時數或者達到補貼年限的可再生能源發電項目發出的1MWh綠色電力。。補貼綠證階段的綠證交易價格以補貼額度為上限,進入平價階段(無補貼綠證)后,風光項目可以通過綠證交易獲得合理收益補償(34)由希江.國內綠證發展趨勢與發電企業應對策略[J].能源,2022(11):34-36.。在補貼時代,綠證價格往往逼近補貼價格,因而導致價格較高而少有企業問津,發電企業基于利益考量,相較于降價出售綠證更傾向于等待政府補貼。進入平價時代后,通過綠證交易獲得的收益補償有限,綠證二級市場未開放也限制了綠證持有者的利益實現。

最后,綠證交易未與其他綠色交易市場機制相銜接。根據國務院發布的《關于建立健全綠色低碳循環發展經濟體系指導意見》,培育綠色市場交易機制應“進一步健全排污權、用能權、用水權、碳排放權等交易機制,做好綠色權屬交易與相關目標指標的對接協調”(35)《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》,國發〔2021〕4號,第21條。。然而,在實踐中碳市場尚未認可綠證作為電力消費側碳減排依據,使綠證的價值無法得到充分的市場評價,進而降低了企業購買綠證的積極性。綠證交易制度缺少在法律及政策層面與其他綠色市場交易制度的銜接規定,導致綠證存在適用私法規范的理論障礙,難以形成與碳市場等環境權益產品的互認體系,且阻礙了綠色產品統一交易市場機制的建立。

三、 調試模式下綠色證書交易制度的規范展開

在“雙碳”目標背景下,伴隨著我國電力改革的現實需求,我國能源法治呈現出顯著的法律與政策協同發展態勢,而綠證交易制度也會隨之不斷發展。因此,綠證交易制度法治建設一方面要與我國能源法制的發展需求和樣態相呼應;另一方面也要與市場機制的靈活性相契合,作出適時調整,從而不僅保障綠證交易制度的法律穩定性、政策連貫性,也能充分發揮綠證交易制度的深層功能,實現綠證市場與綠證法制的有機銜接。

(一) 整體優化:實現可再生能源消納保障機制的體系化

可再生能源配額制的完善程度與綠證交易制度的功能發揮與實施效果密切相關?；隗w系化視角,優化我國可再生能源法律體系、完善消納保障機制則是推動綠證交易制度發展的基礎與關鍵,并為綠證交易制度的可持續發展奠定基石。

1. 構建“授權式”可再生能源法律體系。當前,我國能源法律體系中基本法缺位,能源專門立法與大量規范性文件并行,呈現出“碎片化”特點,在一定程度上阻礙了能源產業發展。而在可再生能源法律體系層面,《可再生能源法》部分內容滯后,存在法律空白,使其難以及時回應可再生能源產業面臨的現實問題,指導可再生能源產業發展,且阻礙了綠證交易制度的順利開展。因此,優化可再生能源法律體系,彌補消納保障機制的上位法缺失,是為配額制綠證交易制度提供法律保障的基本手段。

為此,可吸收借鑒歐美等國在可再生能源方面的實踐經驗,在國家立法中明確規定可再生能源配額的法律強制力,同時賦予地方政府在配額分配和激勵政策等方面一定的自主權。以美國和歐盟為例,美國在2005年《能源政策法案》(Energy Policy Act of 2005)和13423號總統行政令(Strengthening Federal Environmental, Energy, and Transportation Management,EO 13423) 中增加了關于聯邦政府逐步增加綠色電力消費份額的強制規定。在州層面,配額制作為各州的強制命令予以實行,各州自主制訂促進可再生能源發展的激勵政策,為美國綠色電力證書(Renewable Energy Certificate,REC)強制交易市場提供必要流動性(36)KELLY C. Trust and the green consumer: the fight for accountability in renewable energy credits[J]. 81 U. COLO. L. REV, 2010(893):893-958.。此外,歐盟在可再生能源立法方面所適用的框架式立法結構,也可為完善我國可再生能源立法提供一定的借鑒意義。歐盟新能源和可再生能源立法對各成員國具有約束效力,歐盟通過發布可再生能源指令,建立一個綜合性可再生能源法制框架,并設定總體目標及強制性的國家可再生能源目標。成員國需將歐盟總體目標進行分解,自主安排其他類型的目標(37)HINTERMANN B. A guide to EU renewable energy policy: comparing europeanization and domestic policy change in EU Member States[J]. Energy journal, 2019(10):1-172.。歐美國家所適用的這種授權式可再生能源立法結構,在保障完成總體目標的情況下給予各成員國或各州及其行政管理部門以靈活性,保持法律穩定性的同時對現實問題及時回應,對我國能源法律體系的建構具有借鑒意義。

為了加強可再生能源配額制的約束力,我國可從法律層面進一步明確配額的法律強制力,在《可再生能源法》中明確規定配額制的約束力及法律責任條款,由國家統一確定配額目標,各省級政府在接受強制配額約束的前提下具有一定自主權。此外,也應盡快出臺《可再生能源配額管理辦法》,明確可再生能源配額制和綠證交易制度的相關規定,以期推動建立“以《可再生能源法》為基礎,以可再生能源各種技術的分類立法和地方立法為主干,以其他相關立法和政策為補充的可再生能源政策法律體系”(38)李艷芳,岳小花.論我國可再生能源法律體系的構建[J].甘肅社會科學,2010(2):7-11.,將強制性配額義務在法律層面予以確定。以“能源法”、《可再生能源法》為基礎框架,授權有關行政管理部門或地方在職權范圍內制訂配套措施或發布調整政策。

2. 完善可再生能源消納保障機制。根據我國消納保障機制的現狀和存在的問題,可從如下方面完善我國消納保障機制:

首先,明確消納義務主體范圍及定位。確定消納義務主體范圍需要兼顧效率與公平,同時對義務主體的管理應當進行類型化分析,對不同規模、不同類型的消納主體在配額量、履約期限、履約方式等方面做出區分。一方面,合理設置義務主體的配額指標。隨著電力行業市場化改革的推進,越來越多的售電企業進入市場。相較于具有電源優勢的發售電一體售電公司以及占據市場優勢地位的電網企業售電公司,獨立售電公司尤其是小型民營獨立售電公司在市場競爭中處境艱難。若再為其設置同一標準的消納量,無外乎增加其運營負擔,不利于激發該類售電公司的市場活力。因此,應合理設置義務主體的消納量,對其年售電量、用電量、經營范圍、購電能力及支付能力進行考量,適當放寬標準。

另一方面,考慮將發電企業納入消納義務主體范圍。目前,我國并未將發電企業納入主體范圍。從國外實踐經驗來看,強制配額模式下大部分國家或地區的義務主體是售電企業或供電企業,只有少數是發電企業。例如,美國的配額義務主體通常為售電公司,墨西哥的配額責任主體包括非清潔能源發電企業、未簽訂電力互聯協議的自備電廠及高耗能用電企業(39)張木梓.國際綠色電力證書交易機制經驗及啟示[J].風能,2016(11):60-63.,瑞士配額義務主體主要是電力零售商和大型能源密集型公司(40)JARAITE J, CORIA J. Ownership structure and prices: a case study of the Swedish tradable green certificate market[J]. Energy economics, 2021(96):1-34.。但就我國綠證交易市場實踐情況來看,綠證交易的需求側主要是具有主觀意愿且具有一定付費能力的用電企業。而發電企業作為在生產經營活動中需要消耗大量化石能源并造成環境污染,且具有一定支付能力的能源密集型企業,讓其承擔適當的配額義務符合環境權益的救濟邏輯。同時,由發電企業承擔一定的消納義務,有助于進一步提升非化石能源的消費比重,優化電力消費結構,促進我國電力消費能源轉型。

同時,應明確義務主體的功能定位,改變電網企業組織實施經營區內消納責任權重的現狀。在這方面,墨西哥綠證交易制度的實施經驗可為我國提供參考。由于墨西哥國家電力公司在生產、輸電和銷售方面居于壟斷地位,因此墨西哥政府在設計綠證交易系統時避免直接通過電網運行,而是交由能源委員會所屬平臺管理,從而避免信息不透明等因素造成的監管困難(41)張木梓.國際綠色電力證書交易機制經驗及啟示[J].風能,2016(11):60-63.。于我國而言,我國電力市場同樣存在壟斷現象,電網企業在具有優勢地位的情況下不應具備消納義務的組織實施權能,可考慮交由各地方能源主管部門或電力主管部門統籌協調。

其次,增加法律責任規定。完善法律責任條款是切實落實消納義務的重要保障措施。我國在消納保障機制中應進一步明確未履約主體須承擔的法律責任,并使違約主體的違約成本高于履約成本。為此,可在既有的限期達標制度、失信公示制度的基礎上增加區域限批制度,對未完成配額義務的企業或地區不再審批新的能源項目,以保障消納義務的落實。同時,需要進一步明確地方政府部門的法律責任,將消納目標落實情況納入地方政府目標責任制的考核內容,并進一步完善地方能源主管部門在監督和監測評價等方面的法律責任規定。

3. 適時開展可再生能源政策評估。在“雙碳”目標背景下,勢必會推動我國可再生能源加速發展,而在可再生能源法治層面則會面臨更大挑戰,一是需要及時回應新生能源法制問題,二是需要適時調整能源法律和政策。政策相較于法律具有更強的靈活性,并在我國能源法治進程中發揮著重要作用,這使得能源政策的連貫性和有效性顯得尤為重要。為此,提前建立起一套相對完整的能源政策評估體系,是保障能源法治良性發展的有效路徑。

可再生能源法治化程度與能源利用結構和可再生能源技術發展水平密切相關,因此在評估中應重點考慮各類能源的供需狀況及影響因素。評估對象及調整手段包括但不限于以下各方面:(1) 查明并不斷評估新能源和可再生能源的利用情況、技術發展水平以及其在部門中發揮的作用;(2) 制訂或加強新能源和可再生能源技術的加速轉讓措施,以便增加能源供應;(3) 加強發展中國家間的經濟和技術互助,視情況開展聯合開發方案;(4) 制訂對新能源和可再生能源制造設備領域的創新投資計劃等(42)KHAN K A, REZA S. The situation of renewable energy policy and planning in developing countries[J]. International journal of advance research and innovative ideas in education, 2019(4):557-565.。對上述對象進行評估后,適時調整我國可再生能源法律法規和政策,從而保障能源法制、政策與能源產業發展之間的銜接,有效解決和回應能源產業存在的法律問題。

調試模式下的可再生能源立法和“授權式”的可再生能源立法結構為相關立法及政策在保有連貫性的基礎上不斷改進提供可能。我國能源主管部門應加強對能源產業發展的監管和評估工作,及時進行政策和法律調整,合理運用宏觀調控手段,為可再生能源電力產業打造良好的投資環境,為充分發揮綠證功能奠定基礎。

(二) 內部構建:完善綠證交易制度的具體規范

綠證交易制度自我建構的完整性關乎著綠證交易的順暢程度。一方面,應在法律層面完善綠證基礎權利構建,為開展綠證交易及糾紛解決提供法律保障;另一方面,應完善綠證市場交易規則,營造積極的投資、交易環境。

1. 完善制度基礎范疇。綠證交易制度的基礎范疇主要是指其運行的基礎權利和功能。為進一步實現綠證交易制度的規范目的和市場預期,應從法律層面明確綠證交易制度作為環境容量資源利用權的法律地位,并通過開放二級市場等手段實現其深層制度功能。

在基礎權利方面,可再生能源配額政策是電力市場發展到相對成熟的產物,也是產權理論在政策層面的具體應用(43)任玥.我國可再生能源配額政策的解讀與發展方向分析[J].中外能源,2019(3):15-20.。由于綠證與配額制相互匹配,綠證的產權性質應當明確,為綠證持有者提供預期利益保障。同時,法律應為環境容量利用類權利和環境容量交易類制度相銜接提供規范支持,可參照自然資源物權,通過特別法予以規定(44)陳志峰.我國可再生能源綠證交易基礎權利探析[J].鄭州大學學報(哲學社會科學版),2018(3):43-47.。此外,我國《電力法》正處于新一輪修改中,應結合碳交易、綠證交易等系列促進可再生能源電力發展制度的發展,在修訂中明確一系列環境容量資源權利的法律地位,明確綠證權利屬性,厘清權利邊界,為適用私法規范掃清障礙。

在提升制度功能有效性方面,適時開放綠證交易二級市場是充分發揮綠證權能的必由之路。首先,開放綠證二級交易市場,能夠為消費者獲得綠證提供更暢通的渠道及多樣化的綠色產品,利于擴大交易主體范圍,凝聚社會綠色消費共識。美國開放綠證二級市場為消費主體提供多樣化的認購渠道,目前形成規模的方式已有8種,其中在自愿市場中認購非捆綁式綠證的交易量占總的綠證交易市場交易量50%左右(45)時璟麗.對比和啟示:歐洲、美國和中國三國綠證機制的優劣[J].能源,2019(11):37-40.,有效推動了美國綠證交易制度的落實。這也從實踐層面說明開放二級市場在推動綠證市場規?；矫娴挠行?。同時,在獨立銷售模式下,開放二級市場可以促使其發揮綠證金融屬性,使綠證作為環境權益的金融衍生品自由流通,發揮經濟價值,增加持有者的可得利益,調和綠證市場供需矛盾。

由此,我國可再生能源電力的供需關系將進一步向買方市場發展,開放二級市場能充分利用市場化機制,盤活存量綠證,形成消費側對生產側的統籌支持(46)樊恒武,潘峰,張偉,等.“雙碳”目標下我國綠色電力證書交易機制研究[J].中國能源,2022(2):29-32.。

2. 填補綠證交易制度的法律缺失。綠證交易制度的法律缺失是制約綠證交易順利開展的重要因素。綠證交易制度實施至今已五年有余,在全面轉向配額制綠證交易制度的節點,應將已有的綠證實踐經驗通過法律加以確認,并對實踐中的法律漏洞加以彌補。為此,可從立法模式選擇、完善監管機制、增加法律責任規定等方面填補綠證交易制度的法律缺失。

首先,在立法層面,增加《可再生能源法》“綠證交易制度”的內容。將“綠證交易制度”與“全額保障性收購制度”等促進可再生能源電力發展的配套制度放在同等重要的地位。具體而言,就是在《可再生能源法》中規定“綠色交易制度”的原則性條款,配套制訂《全國綠色電力證書交易管理辦法》,在總則中明確制度目的、適用范圍、監管部門及職責等內容,分章節制訂綠證核發規則、認購規則、監管規則及法律責任內容。為實現綠證與配額制的銜接,還可制訂綠證與消納權重的銜接規則。

其次,在監管機制方面,明確監管內容和方式,完善消納保障機制與綠證交易制度的監管機制,完善核銷規則,加強綠證交易平臺對綠證的追蹤功能。在綠證核發規則方面,借鑒歐盟原產地來源擔保制度(Guarantee of Origin)經驗,實現消納保障制度與綠證交易制度相銜接,一旦綠證被用于完成消納義務,則應在核發登記處予以相應注銷,避免雙重計量問題。在認購監管方面,不僅應規定國家能源局及信息中心對交易過程中異常認購行為予以規定,還應對認購后的綠證追蹤管理予以監管,保障綠證的唯一性。

最后,在法律責任方面,應明確政府部門、電網企業、各類市場主體的責任。以可再生能源配額制的相關規定為基礎,明確綠證實施各環節中各主體的相關法律責任,例如主管部門監管過程中徇私舞弊、玩忽職守等行為的行政乃至刑事責任,交易主體惡意擾亂市場秩序等行為的法律責任等,進而為解決綠證相關糾紛提供法律依據,完善救濟途徑。

3. 優化綠證交易規則。在構建全國綠證交易市場的背景下,完善認購規則對推動綠證交易規?；?激活綠證市場,推動我國可再生能源產業發展具有重要作用。開放二級市場不僅可以進一步發揮和保障綠證交易制度功能的實現,同時也使形成以市場為主導的定價機制成為可能。國外綠證交易實踐中,綠證價格通常在市場中形成,具有不穩定性。在強制市場中,影響綠證價格的因素通常包括: 對可再生能源的需求、可再生能源發電水平、國家政策等。因此大多數國家通常采取經濟措施增強市場主體對綠證價格的可預見性,降低主體交易風險,比如規定綠證價格上限或下限(47)HOLT E, SUMNER J, BIRD L. Role of renewable energy certificates in developing new renewable energy projects[R]. NREL, 2011:1-50.。鑒于我國存在綠證價格長期偏高的情況,建議國家取消價格上限而規定價格下限,一方面避免綠證持有者靜等國家補貼而不參與市場流通,另一方面也能保障綠證持有者的基本利益。此外,開放二級市場的同時,取消關于綠證只能交易一次的限制性規定,也可以進一步實現綠證的金融屬性,并間接實現拓展綠證交易主體范圍的目的(48)岳小花.綠色電力證書的法律屬性、制度功能與規范完善[J].中國人口·資源與環境,2023(2):63-72.。

(三) 外部銜接:建立綠證交易制度與相鄰制度的協調機制

發改體改〔2022〕118號《國家發展改革委 國家能源局關于加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》規定“做好綠色電力交易與綠證交易、碳排放權交易的有效銜接”。這也是“雙碳”目標下,電力市場與碳市場關系愈發密切的政策體現。因此,如何實現綠證交易、碳交易和綠色電力等綠色交易市場的銜接與調和顯得尤為重要,其中綠證交易與碳交易的銜接更是我國電力改革中需要關注的重要環節。加強綠證和碳交易制度的銜接,構建環境權益互認體系,探索電、碳、綠證市場價格銜接機制,推動信息平臺統一建設,是立足能源轉型、發揮市場協同作用的客觀需要。

1. 構建環境權益產品互認體系。構建環境權益產品互認體系是構建以配額制為核心的環境權益產品統一市場的應有之義。環境容量的法律評價以配額制表達,其經濟評價以環境權益產品價格的形式展現。配額制是溝通綠證交易市場與碳交易市場及其他市場的橋梁。以配額為基礎的綠證交易制度從正向擴大可再生能源的消納總量,總量控制制度下碳排放權交易則是從反向控制或縮減以傳統燃料為主的發電企業碳排放量。二者路徑不同但目標一致,具有可測算的共同權益基礎。而構建環境權益產品統一市場的重難點即環境商品之間的衡量標準,該標準不僅應統一且需易于測算(49)MICHAEL G. Redefining RECs—Part 2: untangling certificates and emission markets[J]. Energy policy, 2008(6): 2121-2122.。因此構建環境權益產品互認體系有助于推動以配額制為核心的環境權益產品統一市場的形成。

在建立健全綠色低碳循環經濟體系的背景下,我國目前正在探索建立環境權益交易市場,部分地方政府更是在其雙碳工作實施意見中明確規定構建環境權益交易市場的相關內容。以廣東省為例,2022年廣東省人民政府辦公廳印發的《廣東省發展綠色金融支持碳達峰行動實施方案》中提出,力爭到2025年建立與碳達峰相適應的綠色金融服務體系,進一步加快碳金融市場建設,培育區域環境權益交易市場。同時,中共廣東省委、廣東省人民政府印發的《關于完整準確全面貫徹新發展理念推進碳達峰碳中和工作的實施意見》也明確提出,加快建設用能權交易市場,探索電力交易市場、綠電交易市場、碳交易市場、用能權交易市場等協同運行機制。對于環境權益交易市場的探索的背后是包括排污權、碳排放權、用能權、用水權以及綠證在內的基于環境容量產生的環境權益產品的市場化。

但是,構建環境權益類產品互認體系,需注意不同環境權益產品間的差異性和各自的制度目的,厘清制度邊界,明確不同類型的環境權益產品之間的流通規則、核算體系以及監管機制。例如,后續在開展綠證、碳交易與國家核證自愿減排量(Chinese Certified Emission Reduction)的互認與銜接工作時,則需要統籌協調,明確三者間的適用限制和邊界,避免重復考核與重復計算等問題的出現(50)中華人民共和國國家發展和改革委員會.專家解讀文章:綠色電力交易,助推我國能源消費綠色升級[EB/OL].(2021-09-27)[2023-04-20]. https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fgzy/xmtjd/202109/t20210927_1297841.html.。此外,也需要避免出現美國綠證交易市場和溫室氣體排放市場因為不同市場對同一環境商品(即綠證)提出相互矛盾的要求而導致市場交易中的沖突(51)MICHAEL G. Redefining RECs—Part 2: untangling certificates and emission markets[J]. Energy policy, 2008(6): 2121-2122.。因此,我國應當基于其功能定位、技術水平及流通成本等因素合理構建抵扣規則,避免重復認證或遺漏認證等風險。

2. 探索電、碳價格聯動機制。推動消費端綠色電力轉型可以從兩個方向考慮,一是降低清潔能源發電的成本,二是增加傳統能源發電成本,最終使可再生能源發電成本更具價格優勢。這從側面反映出不同交易市場間存在著顯著的價格關聯性,電價、碳價、綠證價格以及綠電價格之間相互影響。碳價計入發電成本后,導致傳統能源發電成本增加,勢必會影響電價,而這一波動則會對綠證價格和綠電價格產生間接影響。

從電力系統環節來看,綠電交易、綠證交易與碳交易分別涉及發電、輸電與用電多個環節,火力發電企業會涉及碳排放問題,所以碳配額量會影響火力發電企業發電成本,間接影響電力市場價格,從而增加了這幾類交易市場的關聯性。而綠證作為電力市場的交易形式之一,其價格波動也會對我國電力價格產生影響,從而對碳排放企業產生一定的影響。因此,合理設置碳配額量與綠證比例,根據我國可再生能源產業發展情況,適時調整碳排放總量,再通過設定綠證比例,促使高能耗高排放企業和火力發電企業減少碳排放,可以實現碳排放總量不斷減少的目的。通過合理設置碳排放配額與綠證比例,努力實現發電企業效益最大化,不僅可以在一定程度上實現碳市場與綠證市場的聯動,更能夠切實推動“雙碳”目標的落實。

3. 推動“電—證—碳”信息平臺統一建設。隨著“雙碳”目標的推進,綠色交易的范圍不斷擴展,交易類型呈現多元化樣式。然而,目前我國尚未建立統一的信息平臺,使得不同綠色產品交易分屬于不同平臺,這種信息不對稱一方面使得消費者無法準確地識別綠證與綠色電力、碳排放之間的關系,阻礙了消費者產生購買欲望(52)KELLY C. Trust and the green consumer: the fight for accountability in renewable energy credits[J]. 81 U. COLO. L. REV. 2010(893):893-958.。另一方面,也不利于同類型交易產品的互認與抵消。

因此,“電—證—碳”信息平臺是在電—碳市場協同發展的背景下,以完善市場交易體系為目的,通過建立市場信息交互渠道,強化電力市場與碳市場在購買、認證、核銷等環節的信息互通與共享,并通過統一的信息平臺進行信息追蹤和監管,從而幫助消費者準確識別綠證環境權益,并有助于打破環境權益產品間互認、交易的信息壁壘。

在“雙碳”目標下,我國可再生能源產業得到快速發展,可再生能源電力項目日益增多,綠證交易需求不斷增加,亟須進一步構建和完善綠色電力證書交易制度,從法制層面為綠證交易市場的可持續發展提供保障和支持?；隗w系化視角,可通過完善可再生能源配額制為綠證交易制度的規范化奠定基礎,并在此基礎上優化綠證交易制度的內部具體規范。與此同時,還需要關注綠證制度的外部銜接問題,協調其與相鄰制度的銜接,尤其是與碳交易、綠色電力交易等市場機制在認證、抵消和價格方面的協調與聯動,從而為我國建立環境權益交易市場奠定基礎。我國目前正在積極推進環境法典的研究和編纂工作,可以利用這一契機,納入碳交易與綠證交易銜接的相關內容,從而在規范層面為電—碳協調發展提供法律支撐。