全過程人民民主視域下專門協商機構制度效能的提升路徑研究
——以“程序-平臺-主體”為分析思路

鐘金意

人民民主是社會主義的生命，是全面建設社會主義現代化國家的題中應有之義。全過程人民民主是習近平總書記在總體上概括我國人民民主特征基礎上提出的重大理念。在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上的重要講話中，習近平總書記強調，“新的征程上，我們必須緊緊依靠人民創造歷史，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，站穩人民立場，貫徹黨的群眾路線，尊重人民首創精神，踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主”[1]。黨的二十大報告對發展全過程人民民主、保障人民當家作主作出了明確部署，強調要全面發展協商民主，發揮人民政協作為專門協商機構的作用，加強制度化、規范化、程序化建設。人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是發展全過程人民民主的重要制度安排。人民政協把協商民主貫穿履職全過程，對實現全鏈條、全方位、全覆蓋的全過程人民民主具有重要作用，能夠彰顯中國式民主的獨特優勢。所以，發展全過程人民民主離不開人民政協專門協商機構優勢作用的有效發揮，需要把專門協商機構的制度效能充分激發出來。

一、全過程人民民主視域下提升專門協商機構制度效能的價值意義

人民政協作為統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的機構、人民民主的重要實現形式，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。充分發揮人民政協專門協商機構作用，有利于推動實現廣泛有效的人民民主。專門協商機構作為全過程人民民主制度體系的重要組成部分，在全過程人民民主建設中具有重要作用。

（一）有利于為發展全過程人民民主提供堅強的制度支撐

人民政協作為專門協商機構，是全過程人民民主的重要制度載體[2]，有助于推進全過程人民民主。每年全國政協全體會議與全國人大會議同期召開，政協委員不僅討論政協的問題，還列席全國人大會議，參加有關法律修改、“一府兩院”工作報告等的討論，這樣的制度安排已成為我們黨領導人民實現全過程人民民主的生動實踐。這種參與實踐不是臨時性、表面化的，而是通過黨內法規、重要政策文件等形式予以固化的。人民政協這一專門協商機構，經過長期的發展而具有成熟的制度安排，有效帶動了各方面協商民主渠道的聯動發展，起到了制度上的引領和示范效應，成為整個民主“大廈”有效運轉的堅強制度支撐。這種制度支撐具有全過程性，即不僅在協商過程中有相關的制度安排，而且在協商前、協商后都有具體的運行機制和保障措施，從而保證人民民主真正實現全過程。

（二）有利于為發展全過程人民民主拓渠道搭平臺

民主的有效實現越來越依賴于參與渠道和平臺的打造，參與渠道的狹窄和平臺的單一化都不利于民主的有效實現。人民政協作為專門協商機構，特色和優勢就在于能夠為全過程人民民主打造多元化的渠道平臺，有利于人民群眾更加便捷地參與到民主過程中來。人民政協有全體會議、專題協商會、對口協商、界別協商、提案辦理協商、網絡議政遠程協商等成熟的制度化協商渠道，有效增加了協商的頻率和覆蓋面。在具體實踐過程中，各級政協還創設了大量務實管用的協商平臺，如，浙江省通過打造“請你來協商”、政協委員會客廳、民生議事堂等多樣化的親民平臺，既搭建了政協委員履職盡責的平臺，也打開了讓百姓說話的窗口，保證了人民群眾能夠便捷有效地參與民生實事的協商過程。人民政協幾乎涵蓋了方方面面、各行各業的代表人士，通過協商渠道匯集多方面協商主體，如黨政部門、政協委員、專家學者、各界群眾代表等，都可以通過雙向參與的機制安排，匯聚到這個平臺上來，有效擴大了社會公眾參與面，在參與主體上體現充分的人民性，在更大范圍內“尋求最大公約數”。

（三）有利于豐富全過程人民民主的實現形式

中國社會主義民主的兩種重要形式是選舉民主和協商民主，二者相互補充、相得益彰，共同保障了人民當家作主落到實處。未被剝奪政治權利的年滿十八周歲的中國公民都有選舉權，人民內部各方面力量在重大決策前也可以進行充分協商，盡可能取得一致意見。所以，《中國的民主》白皮書指出：“全過程人民民主，具有完整的制度程序和完整的參與實踐，使選舉民主和協商民主這兩種重要民主形式更好結合起來，構建起覆蓋960 多萬平方公里土地、14 億多人民、56 個民族的民主體系，實現了最廣大人民的廣泛持續參與?！盵3]人民政協作為專門協商機構，集協商、監督、參與、合作于一體，所開展的各項具體實踐工作，都是全過程人民民主的充分體現。舉辦全國政協重點關切問題情況通報會，體現知情權；協商于決策之前和決策實施之中，體現參與權；提交政協提案、委員視察、開展民主監督調研、反映社情民意等，體現監督權。以上是全過程人民民主的重要實現方式，有效推動全過程人民民主的價值和理念轉化為具體現實的民主實踐，使人民當家作主具體地現實地體現在黨治國理政的政策措施上，具體地現實地體現在黨和國家機關各個方面各個層級工作上，具體地現實地體現在實現人民對美好生活向往的工作上，在全過程人民民主發展過程中真正彰顯民主的力量[4]。

二、全過程人民民主視域下專門協商機構制度效能發揮存在的短板

全過程人民民主對專門協商機構制度效能的發揮提出了更高的要求?，F實實踐中，存在以下三方面短板。

（一）制度認知性方面

1.對制度的重視程度不夠高。近幾年，專門協商機構建設力度空前，成效顯著。但是從外界對政協的認知來看，部分群眾和黨政干部對這一制度的重視程度還有待提高，沒有把專門協商機構的制度優勢放在全過程人民民主的視角下進行深入思考，沒有充分認識到專門協商機構在全過程人民民主中的重要性。課題組通過面向中共黨員、統戰人士、政協委員、政協機關干部、群眾的1166 份有效問卷調查發現，對于“在全過程人民民主建設中專門協商機構的制度重要性如何”這一問題，回答“一般”的占到了53.53%，而表示“非常重要”“較為重要”的共30.77%（如圖1所示）。

圖1 “在全過程人民民主建設中專門協商機構的制度重要性”回答統計圖

這一回答反映了群眾對專門協商機構的制度的重視度不夠，對專門協商機構在全過程人民民主建設中發揮重要作用還存在一些疑慮。甚至有極少部分黨政干部認為，如果出現時間緊、任務急的情況，在民主決策過程中可以簡化或省略專門協商機構的協商環節。如圖2 所示,有19.23%的黨政干部認為在全過程人民民主實踐過程中“可以”（包括“偶爾可以”）越過專門協商機構的協商環節直接進行決策，表示“不確定”的也占到12.18%。

圖2 “在全過程人民民主實踐過程中可以越過專門協商機構的協商環節直接進行決策”回答統計圖

2.對制度的認知深度不夠。政協內部對制度效能的認知囿于協商層面，沒有站在全過程人民民主的高度來認識專門協商機構的制度優勢和效能。調查發現，針對“專門協商機構的制度效能主要體現在哪方面”這一問題，認為制度效能主要體現在“建言資政”方面的占到43.27%，而僅有21.79%的受訪的政協委員和政協工作人員回答制度效能主要體現在“凝聚共識”方面。這與建言資政和凝聚共識雙向發力的深層次要求還存在一定差距。

3.對制度的宣傳意識不夠強。當前的制度宣傳主要局限于專業人群，針對廣大民眾特別是基層群眾的宣傳力度不足、宣傳面不夠廣。從基層群眾的調查中發現，超過一半的受訪者表示在工作生活中較少接觸專門協商機構方面的宣傳，表示沒有在工作生活中接觸過專門協商機構方面宣傳的占21.47%。這主要是因為政協委員和工作人員在履職過程中缺乏向基層廣泛宣傳的意識，認為專門協商機構工作專業性強，主要是做好專業人士領域的宣傳，對基層進行宣傳的必要性不是很大。調查分析發現，表示經常在履職過程中向基層宣傳專門協商機構的政協委員和工作人員僅占2.24%，而表示較少和沒有的占40.06%和19.55%。僅把制度宣傳局限在專業性范圍之內，不利于專門協商機構推進全過程人民民主的全覆蓋性。

（二）制度聯系性方面

1.制度的外部性聯系不夠緊密的問題。政協的界別一般都有對口的黨政單位，比如，教育界別對應的是教育部門，農業界別對應的是農業農村部門，民族宗教界別對應的是民族宗教部門，等等。然而，在具體的實踐中，對口單位與對應界別的聯系不夠緊密，主動聯系較少。比如，在通報工作時，黨政單位往往以信函方式向所有政協委員通報，沒有專門通報，也很少邀請對應界別的委員視察本部門工作。這一定程度上是因為缺少此方面的細節性制度安排，有關部門在工作中沒有形成常態化機制。

2.制度的內部性聯系不夠順暢的問題。政協履職主體往往局限于政協委員，界別群眾參與上缺少制度保障。政協委員雖由界別推選產生，但對所代表的界別工作了解不夠詳細全面，界別代表的“角色”意識不夠強烈，甚至所提交的提案或者社情民意內容較少涉及所代表界別的工作，參與政協協商時往往代表個人或所在小組或專委會意見。界別小組并沒有與界別群眾形成緊密的聯系，發揮作用主要集中在政協全委會期間的討論階段，平時以界別的名義開展具體調研和協商活動相對較少，即使有以界別名義進行的調研和協商，往往也只是一兩個界別委員的個人成果，真正在本界別內深入協商討論并取得一致意見的成果較少。

（三）制度落實性方面

1.界別群眾意見的征求存在不充分性。專門協商機構的制度效能不僅僅體現在具體協商環節上，還體現在協商之前能不能充分征求界別群眾意見上。具體實踐中，協商議題往往來源于專業領域人士的意見，來自基層群眾的較少。雖然不少省市政協以公開方式積極征集協商議題，但最終確定的年度協商議題絕大部分仍來自各民主黨派、工商聯、政協各專委會，來自群眾的占比很小。在議題征集中，前期論證調研不夠充分，運用大數據等現代技術手段進行全方位分析方面也不夠，導致協商議題的科學性、典型性不足，沒有充分反映界別群眾的整體意見，存在覆蓋面不廣的問題。

2.群眾的民主參與程度存在不均衡性。全過程人民民主要求的協商應該是深度參與的“真協商”，不是只有民主參與機會而沒有公平表達意見機會的“假協商”。當前，參與協商民主的成員受多方面因素的影響在意見表達方面存在協商能力的不均衡性，往往在看似平等的協商規則中難以實現協商的公平性和公正性。在一些政協協商會議中，積極性較高、知識儲備較為豐富的政協委員往往能夠更加深入地參與到協商過程中來，也能夠爭取更多的發言機會；而對于一些不善于表達的政協委員來說，就較難在協商過程中充分表達自己的真實意見。此外，協商前議題公開和知識普及等工作也存在不到位的情況，在協商前沒有預留足夠的時間讓相關群眾知曉協商情況，因此協商參與的范圍也較小，無法達到全過程人民民主的“全過程”要求。

3.民主成果的貫徹落實存在不連續性。全過程人民民主不僅是過程民主，而且是結果民主[5]。目前專門協商機構的協商工作主要在全過程人民民主實踐的前期和中期，有時把協商成果簡單定義為協商工作的完成，對協商結果存在一定程度的不重視。還需要進一步強化追蹤反饋機制，確保協商后的意見建議能真正推動問題解決。因為缺乏“回頭看”的環節，協商成果落實中出現的新問題沒能反饋到下一次協商中，全過程人民民主要求的系統有機更新沒有很好體現。

三、全過程人民民主視域下專門協商機構制度效能的提升路徑

要提升專門協商機構在發展全過程人民民主中的制度效能，就必須基于全過程人民民主的基本內涵和內在要求，從全鏈條、全方位、全覆蓋方面思考專門協商機構制度效能的提升路徑。

（一）打造全鏈條的協商議政程序

全過程人民民主的“全鏈條”意味著民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等各環節緊密結合、相互關聯[6]。專門協商機構可以充分發揮協商民主的橋梁與紐帶作用，從意見建議征求與整理、協商活動安排與進行，到協商成果落實與反饋，嵌入各環節，在全過程人民民主各環節、各鏈條的程序性運轉中發揮重要作用，實現廣泛完整的全鏈條人民民主。

1.發揮凝心聚力效應，致力于尋求最大公約數。在各民主環節中，民主選舉和民主決策對于全過程人民民主來說，具有決定性的意義[7]。民主選舉致力于處理權力產生問題，也就是經過公平公正的選舉程序，選拔出最能夠代表人民群眾利益和意愿的人員，代表群眾來行使權力。雖然從我國政治制度的設計上來看，民主選舉主要是各級人大的功能，人民政協沒有這方面的制度性授權。但是，人民政協可以發揮專門協商機構的制度優勢，在選舉前對人選進行充分的協商和醞釀，凝聚最廣泛的共識，確保選舉結果充分體現人民的意志。民主決策則是解決權力如何使用問題，也就是說通過選舉產生的公職人員不能隨意地行使權力，而是要在政策的制定過程中充分聽取和征求人民群眾的意見建議。專門協商機構通過發揮智力密集優勢，在決策前和實施中積極建言獻策，有助于提高決策的科學化和民主化。

科學的決策需要建立在全面有效的調查研究基礎之上，專門協商機構的制度效能能夠在這方面得到充分體現。要進一步完善考察調研制度，經常組織政協各界別參加關乎國計民生的全局性和戰略性議題的社會調研活動，把人民群眾的心聲最真實地反映到民主決策中來。同時，要深化協同合作，積極聯合各部門開展調研、考察視察等活動，在深化合作共事中增進共識，在系統聯動中形成合力。要加強同各民主黨派、工商聯、人民團體和無黨派人士的溝通聯系，密切與新經濟組織、新社會組織和新的社會階層代表人士的聯系聯絡，提高政協委員的代表性和參政議政能力，從而增強政協協商對于民主決策的影響力。

2.發揮示范帶動效應，推動制度優勢轉化為治理效能。人民政協政治協商經過長期的實踐和發展，形成了可操作的制度化機制，對于其他協商方式具有積極的示范和帶動作用，并且可以有效嵌入民主管理和社會治理過程，將專門協商機構的制度優勢更好地轉化為治理效能。通過推進政協協商向基層延伸，對基層社會治理中的難點、熱點問題和重要決策事項開展咨詢、協商，根據政協委員特長和資源優勢，參與矛盾調解、社團活動的組織指導以及其他公益性活動，幫助人民群眾解決民生問題，讓群眾感受到“政協離自己很近，委員就在身邊”。

在參與基層社會治理過程中，專門協商機構在協商議題的選擇上要堅持問題導向，注重實用化導向，找準基層黨政所需、群眾所盼與政協所能的結合點、切入點，深入開展協商議事，推動問題有效解決；在協商組織上要強化需求導向，合理制定協商計劃，真正把協商用在及時處、用在刀刃上；在成果應用上要注重效果導向，推動協商議事成果真正轉化為黨委和政府決策、民生實事項目、改進社會治理的實際舉措，實實在在地提高群眾的獲得感和幸福感。要創新“政協履職+基層治理”模式，堅持“政協搭臺、多方唱戲、群眾受益”的工作思路，創新開展“政協委員走基層”活動，搭建起政協委員與基層群眾之間的“連心橋”，通過延伸履職觸角、暢通履職渠道、拓展履職空間，切實把專門協商機構的協商民主優勢、凝聚共識優勢、聯系群眾優勢轉化為基層社會治理效能。

3.發揮追蹤反饋效應，提高協商式監督的規范化水平。不同于人大監督等剛性監督方式，人民政協的民主監督是一種協商式監督。在全過程人民民主的全鏈條環節中，專門協商機構可以通過其獨具特色的民主監督方式，為人民民主的全過程落實營造良好的氛圍。要進一步規范辦理反饋、跟蹤問效等民主監督工作流程，明確參與監督的政協委員工作職責，細化民主監督結構、內容和要求，打造一套程序規范、內容科學、環節完整的協商式監督流程，形成有效銜接的監督閉環機制。政協組織要及時將民主監督意見建議的辦理落實情況告知政協有關參加單位和政協委員。重要的監督意見未能及時辦理和反饋的，政協可通過視察、調研、約談等形式進行跟蹤督辦；對辦理不力造成不良后果和影響的部門（單位），政協可向黨委和政府提出追責建議。

（二）構建全方位的協商渠道平臺

1.搭建更加高效的政協協商平臺。要緊扣黨政所需、群眾所求、政協所能來搭建專門協商機構的各類協商平臺，積極協助黨委和政府聚心、聚力、聚識，打造上下銜接、協同配合、管用有效的全方位政協協商平臺，在橫向和縱向上進行協同發力，拓寬政協協商平臺的覆蓋面，引導各級政協努力“搭好臺”，引導各方“唱好戲”。

在橫向上，要有針對性地打造經濟、政治、文化、社會、生態文明等各領域的專業性協商平臺，吸納相關專業領域的政協委員參與平臺建設，提高平臺的品牌化水平；同時，建立專業性協商平臺與相關職能部門和社會組織的溝通聯系機制，實現協商參與的常態化。積極以數字化賦能政協協商平臺建設，加大線上數字化平臺研究開發力度，尤其要大力建設網絡協商、專家協商會等新的協商平臺。在縱向上，要加快建設自上而下的協商平臺，突出政協協商平臺的開放式、融合式、共享式特征，推動政協協商與基層協商有效銜接、與基層社會治理有機融合、與基層民主政治建設有序互動。市縣一級要繼續深化協商工作創新舉措[8]，探索通過“云端連線”的方式開展協商、隔空互動，實現跨區域的民主協商；還可以通過實地考察和現場體驗等形式，進一步提升協商活動的凝聚力和影響力。要建好用好鎮街“民生議事堂”，持續深化“民生議事堂”在不同區域、不同場景的實踐探索，聚焦小切口、微課題，更好協商于民、協商為民，推動“民生議事堂”與基層治理相銜接、與基層協商相結合，打造成為基層協商民主實踐、優化基層社會治理、解決民生難題的協商主平臺。要持續推進“協商驛站”建設，進一步推動政協委員力量下沉、協商觸角下延，真正將服務下沉至“最后一公里”。

2.強化政協協商與其他協商渠道的銜接。通過“不建機構建機制”的辦法，推進政協協商和其他協商渠道有效銜接，真正發揮專門協商機構的全方位鏈接功能，使各類協商優勢互補、相互配合、相得益彰，從而推動社會主義協商民主形成整體性效能。建立健全領導機制，始終堅持把黨的領導作為做好政協協商和其他協商渠道有效銜接的根本保證，推動建立黨委領導、政協牽頭推動、有關部門協作配合的工作機制。

創新探索專門協商機構服務基層協商的有效銜接機制，一方面，專門協商機構要做好協商議題征集、協商主體邀請、協商程序設計、協商成果落實等工作的標準化指導，建立協商議事清單化工作機制，做到“件件有回音、事事有著落”。另一方面，基層政協要積極采取“走出去+沉下去+面對面”調研方式，深入推進“調研到一線、建言在一線、協商為一線”工作方法，組建協商議事會議線上群聊組，建立靈活的“微協商”機制，真正實現政協委員“零距離”服務群眾，使政協協商與基層協商相互促進、相互共振疊加。

（三）完善全覆蓋的協商主體范疇

1.提高政協委員與界別群眾的聯系密度。政協組織要積極動員引導政協委員更好聯系和服務界別群眾。明確主管政協委員聯系服務界別群眾的工作機構，具體承擔計劃部署、組織協調、督查考評等工作。各專委會、各界別每年年初要研究確定相關委員聯系服務群眾的重點對象、主要任務與具體要求，通過形式多樣的政治學習、專題培訓等，教育引導廣大政協委員增強聯系服務界別群眾的責任感、使命感。充分運用委員講堂、委員工作室、委員接待日等平臺載體組織界別群眾參與熱點話題討論，結合委員進居民議事廳、上門協商、居民懇談日等活動，聽取界別群眾和基層群眾意見，及時梳理歸納群眾提出的意見建議，撰寫社情民意信息并上報。

2.提高專門協商機構的宣傳力度。改變專門協商機構宣傳主要集中在全會期間，偏于程序性報道的狀況，拓寬受眾面，拓展陣地，用活用好新媒體，組織開展政協委員進直播間、現場直播委員論壇等全媒體宣傳活動，深入宣傳專門協商機構的性質定位和優勢作用，生動展示政協委員履職實踐成效，實現專門協商機構宣傳工作由間斷性、零散性向固定化、經?；霓D變，使社會各界更直接、更全面地感受到人民政協履職為民的一件件生動案例，讓群眾內心深處與專門協商機構建立更密切的情感聯系。

3.擴大人民政協協商民主的社會開放度。進一步完善界別群眾參與協商的程序與機制，通過制度安排有序吸納社會各界群眾代表參與人民政協協商民主的過程中來[9]。積極探索在政協全體會議、專題協商會議期間建立群眾旁聽制度，邀請群眾代表參加會議、參與調研、發表意見，廣泛了解界別群眾的利益訴求。在政協公眾號平臺、政協門戶網站設立群眾留言板和互動窗口，通過網絡平臺向社會公開提案清單和辦理進度，推動實現協商民主性與網絡開放性的統一[10]。積極探索政協開放日、委員值班日等活動形式，逐步建立“政協走進群眾、群眾走進政協”工作新機制，邀請更廣泛的界別群眾走進政協機關，了解人民政協協商民主的生動實踐，讓“人民政協為人民”的形象更深入人心。