校外培訓監管立法的頂層設計

張 鶯, 管 華

(西北政法大學 行政法學院, 陜西 西安 710063; 廣西大學 法學院, 廣西 南寧 530004)

2021年5月21日,習近平在主持召開的中央全面深化改革委員會第十九次會議上強調:“要完善相關法律,依法管理校外培訓機構”[1]。同年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳在印發的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》(以下簡稱《雙減意見》)中提出“全面規范校外培訓行為”的要求[2]。隨后,教育部及相關職能部門發布了諸多校外培訓治理的政策性文件,校外培訓治理呈現出“政策推動、行政主導”的特征。2023年8月23日,教育部公布的《校外培訓行政處罰暫行辦法》(以下簡稱《處罰辦法》),僅對校外培訓行政處罰制度作出規定,調整范圍相對有限,且《處罰辦法》屬于部門規章,效力位階較低?？傮w而言,校外培訓治理仍缺乏法律層面的依據。對此,《國務院2022年度立法工作計劃》明確提出要“推動校外教育培訓監管立法”[3]。教育部政策法規司也將“推進校外培訓監督管理暫行條例的制定”(1)參見《教育部政策法規司2023年工作要點》(內部文件)。納入2023年工作要點。目前,國務院正在起草行政法規,著重頂層制度設計。習近平指出:“中國式現代化是分階段、分領域推進的,實現各個階段發展目標、落實各個領域發展戰略同樣需要進行頂層設計?！盵4]教育現代化建設是中國式現代化的重要事項,提升校外培訓的教育質量是實現教育現代化的重要目標。目前制定法律的條件尚不成熟,因此,國務院擬通過行政法規的方式規制校外培訓。根據《憲法》第89條(2)《憲法》第89條規定:“國務院行使下列職權:……(七)領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作?！眳⒁姟吨腥A人民共和國憲法》,法律出版社2018年版,第78頁。、《立法法》第72條(3)《立法法》第72條第2款規定:“行政法規可以就下列事項作出規定:(一)為執行法律的規定需要制定行政法規的事項;(二)憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項?！眳⒁姟吨腥A人民共和國立法法》,國家法律法規數據庫網,https:∥flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE4NjVlZGMxNDAxODZkOWQ2ZjFjYjI1MDM%3D。規定,校外教育培訓監管屬于國務院職權事項。通過系統制定校外培訓監管行政法規,為未來地方相關立法提供上位法依據。

學界對校外培訓監管立法的研究具體建構不足,諸如:一是強調法治化監管,但疏于立法制度設計(4)董圣足、黃河、謝錫美《“雙減”之下校外培訓長效治理機制的構建與完善》,《蘇州大學學報(教育科學版)》2022年第4期;朱軍《校外教育培訓的法治化監管》,《湖南師范大學教育科學學報》2022年第5期。;二是強調宏觀性建構立法內容,具體制度建構不足(5)吳遵民、陳曉雨、孟凡星《關于我國校外培訓立法的幾點思考 ——基于“雙減”政策落實與校外培訓治理》,《現代遠程教育研究》2022年第5期;劉寧、任海濤《如何立法監管校外教育培訓機構》,《湖南師范大學教育科學學報》2022年第5期;王敬波《校外培訓立法的三個基礎問題》,《探索與爭鳴》2022年第9期。;三是單從執法角度以及區域比較的視角討論需完善立法,綜合制度建構未顯(6)申素平、吳楠《合法性與最佳性:行政處罰在校外培訓監管中的基本依循》,《探索與爭鳴》2022年第9期;薛海平、黃磊《校外培訓監管立法路徑的區域比較——以東亞地區為例》,《湖南師范大學教育科學學報》2023年第3期。。據此,本文將在校外培訓監管立法缺位視域下,考察校外培訓行業存在的問題,并嘗試提出立法的因應之策。

一、 校外培訓監管立法缺位及其不利影響

習近平指出:“要堅持問題導向,提高立法的針對性、及時性、系統性、可操作性,發揮立法引領和推動作用?！盵5]47“問題導向”要求校外培訓監管立法應當立足現實,解決校外培訓治理實踐中的問題。校外培訓領域的主要問題是培訓機構設立依據模糊、過度逐利、從業人員良莠不齊、監管依據不足以及學生合法權益保障不足等。

(一) 校外培訓機構發展欠缺法律規制

校外培訓機構在自主發展過程中缺少法律規制,呈現出無序發展的狀態。

1. 校外培訓機構設立依據模糊?！睹褶k教育促進法》未對校外培訓機構的設立和準入條件予以專門規定,相關主體的法律定位不清,導致培訓機構量多而質不佳。截至2018年底,全國共摸排校外培訓機構401 050所,存在問題機構272 842所,[6]由此所呈現出的校外培訓機構無證經營、安全設施不周以及師資質量不高等問題不容忽視。

2. 校外培訓機構經營行為缺乏法律規制。2019年中國教育培訓市場規模約3.24萬億元[7],2020年中國基礎教育在線行業融資額超過500億元[8],校外培訓機構營利性特征明顯,并存在下列問題: (1) 收費價格虛高,過度逐利,加重家庭經濟負擔。(2) 機構營銷行為過度。一是運營資金過度傾斜于廣告宣傳,難以保障教學研發經費。如,2020年1月至9月,猿輔導、作業幫、學而思網校的廣告、銷售費用多達55億元。[9]二是廣告過度宣傳制造教育焦慮?！澳銇?我培養你的孩子,你不來,我培養你孩子的競爭對手”等向家長販賣焦慮的校外培訓廣告語隨處可見。[10](3) 行業惡性競爭。培訓機構采取擴大營銷、上市融資等資本化運作方式,引起行業無序競爭,加速中小型培訓機構倒閉,進而出現卷錢跑路、退費無門等影響公民合法權益的問題,甚至影響校外培訓行業的可持續發展。

3. 校外培訓機構從業人員資質欠缺。校外培訓教師資格評價體系不健全,這導致校外培訓機構師資良莠不齊。具體包括: (1) 培訓機構通過包裝“名師”宣傳吸引消費者,但實際上存在教師可能沒有從業資格證、缺乏相關專業背景或教學經歷、忽視教學研究等問題。[11](2) 從業人員素養不高,侵犯未成年人合法權益,如猥褻騷擾學生[12]。師資力量的優劣決定著教育質量以及社會的未來。[13]上述問題反映了校外培訓師資水平不高,這將影響校外培訓質量以及國家人才培養質量。

(二) 校外培訓監管依據不足

1. 校外培訓監管的直接法律依據不足。一是缺乏專門的校外培訓監管立法。校外培訓的相關規定散見于《教育法》《家庭教育促進法》《廣告法》《未成年人保護法》《民辦教育促進法》《體育法》等法律中,但皆為原則性規定,缺乏針對性和可操作性。例如,《民辦教育促進法》第65條之規定是否包含校外培訓機構須作進一步法理解釋(7)《民辦教育促進法》第65條第1款規定:“本法所稱的民辦學校包括依法舉辦的其他民辦教育機構?！眳⒁姟吨腥A人民共和國民辦教育促進法 中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》,法律出版社2021年版,第17頁。。再如,《體育法》第71條提出體育培訓(8)《體育法》第71條第2款規定:“國家培育健身休閑、競賽表演、場館服務、體育經紀、體育培訓等服務業態,提高體育服務業水平和質量?！眳⒁姟吨腥A人民共和國體育法》,法律出版社2022年版,第18頁。,但該法未具體規定體育培訓內容。教育部頒布的《處罰辦法》效力低并且調整范疇有限。二是相關政策有違法之嫌?！峨p減意見》提出“各地不再審批新的面向義務教育階段學生和普通高中學生的學科類校外培訓機構以及面向學齡前兒童的校外培訓機構”[2],這與《憲法》第19條第4款“國家鼓勵其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”[14]64的規定相抵觸,不再審批新的校外培訓機構可能無法通過合憲性審查。

2. 校外培訓監管權力分工不明確。校外培訓監管涉及教育、市場監管、民政、體育、文化和旅游等行政主管部門,可能發生多頭監管或推諉監管的問題。例如,在校外培訓立法缺位背景下,《民辦教育促進法》第62條賦權教育行政部門監管校外培訓機構發布虛假招生簡章或者廣告[15],但是《廣告法》第55條又將該權力賦予市場監管部門[16]76,導致在實踐中存在監管權力競爭或推諉的問題。

(三) 學生合法權利保障不足

校外培訓在滿足教育多元化需求的同時,亦使學生面臨合法權益受侵害的風險。校外培訓機構的無序發展會影響學生的健康成長和公平優質教育的實現。

1. 學生人身權利難得保障?！睹穹ǖ洹返?條規定任何組織或者個人不得侵犯公民的人身權利[17]4。校外培訓的對象通常為中小學生,因此校外培訓機構有義務保障學生在機構期間的生命權、身體權、健康權以及個人隱私權。但是由于校外培訓機構良莠不齊、監管立法缺位以及在相對封閉的教育環境下家長無法及時介入,從而導致學生權益侵害事件時有發生。例如,培訓機構內的暴力問題[12]、培訓場所消防安全隱患、學生飲食安全問題、機構內公共衛生安全以及培訓機構販賣個人隱私[18]等,都會損害學生的人身權利。

2. 校外培訓機構過度逐利,影響學生的受教育權?！督逃ā返?1條規定“國家采取措施促進教育公平”[19],但是校外培訓機構在無序發展過程中,出現高收費、過度逐利等問題,不利于保障學生公平受教育的權利。例如,高收費與高質量教育資源掛鉤,使得中低收入家庭孩子的優質教育資源匱乏,相關域外經驗教訓不容忽視(9)研究者通過分析歐洲、亞洲地區的影子教育發展狀況,認為影子教育的市場化發展將維持和加劇社會的不平等,因為高收入家庭更有能力支付更多且更優質的課外補習。參見馬克·貝磊、查德·萊金斯《影子教育:亞洲課外補習及其對政策制定者之啟示》,張薇、張周琳譯,香港大學比較教育研究中心出版社2015年版,第47頁;Mark Bray,“Shadow Education in Europe: Growing Prevalence, Underlying Forces, and Policy Implications”,ECNU Review of Education,2021,4(3)。。

二、 校外培訓監管立法的目的與原則

立法目的與立法原則在拉倫茨的法學方法中被視為法律的內部體系,對法律的具體規則設計和法律適用具有重要的價值導引作用,能使人們免于機械性的法律適用。[20]548-613校外培訓監管立法的目的和原則具有不可忽視的作用,應當作為整個立法活動的開端加以探討。

(一) 校外培訓監管立法的目的

“目的是全部法律的創造者?！盵21]109從功能上看,立法目的是立法活動之前提,是為了調整某一領域的社會關系,以應對具體社會問題。從立法技術來看,近年來我國立法趨向潘德克頓式總—分則立法體系,立法目的通常置于整部法律規范的第1條。因此,校外培訓監管立法目的是頂層設計的重要開端。結合校外培訓監管亟待解決的問題,相關立法目的可二分為直接目的與根本目的,前者是為了規范校外培訓活動,后者是為了促進未成年人的健康成長。

1. 規范校外培訓活動是立法的直接目的。校外培訓行業存在著無證經營、過度逐利、虛假宣傳以及從業人員素質不高等問題。這些問題既影響了校外培訓行業的健康發展,也影響了未成年人的健康成長。在校外培訓行業亂象叢生且監管法律缺位的前提下,有必要將規范校外培訓機構及其活動作為直接立法目的。這一直接目的也將體現在后續的立法原則和基本制度等內容中。

2. 促進未成年人健康成長是立法的根本目的,是比規范校外培訓活動更深層次、更基礎的立法元目的。這一目的決定了整部法律的制度設計當以未成年人權益保障為邏輯起點,主要表現為: (1) 在法淵源上可追溯至《憲法》《教育法》《未成年人保護法》《民辦教育促進法》等以確認未成年人權益保障的憲法、法律。(2) 在立法原則上使未成年人權益保障原則處于優先順位。(3) 在制度安排上,無論是強制性規范還是促進性規范,皆應體現未成年人權益保障的立法精神。

(二) 校外培訓監管立法的原則

校外培訓監管立法的基本原則貫穿于立法活動的始終,并且指導具體的立法活動和法律適用,尤其能夠有效指導各地方校外培訓參與主體依據基本原則來理解、解釋相關立法,協調中央與地方立法內容的一致性。結合中國特色社會主義法治體系、立法目的和各原則的重要性,相關立法原則依序為:黨的領導、未成年人權益保障、公益性和分類監管原則。

1. 堅持黨的領導原則。其理據有三: (1) 貫徹依憲立法原則?！稇椃ā泛汀读⒎ǚā范即_認了中國共產黨的全面領導地位。近年來諸多法律制定和修改都寫入了“堅持黨的領導原則”,例如《鄉村振興促進法》《婦女權益保障法》和《教育法》等。(2) 保障校外培訓行業堅持社會主義辦學方向。堅持黨的領導能夠保障校外培訓行業全面貫徹黨的教育方針,防范教育路線偏離和錯誤意識形態的滲透,構筑完整、有序、健康和繁榮的中國特色社會主義教育體系。(3) 促進校外培訓機構的自我監督。校外培訓機構設立的基層黨組織負有宣傳黨的主張、貫徹黨的決定和監督校外培訓活動等責任,能夠充分發揮黨的自我監督作用。

2. 未成年人權益保障原則。校外培訓的對象是未成年人,同時《憲法》《教育法》《義務教育法》《未成年人保護法》《民辦教育促進法》等法律是校外培訓監管立法的法律淵源,這些法律都強調了受教育主體的權益保障原則。因此未成年人權益保障作為立法原則有其合理性和合法性基礎。這一原則有利于:(1) 強調校外培訓機構的公益性,如義務教育階段學科類校外培訓機構統一登記為非營利性機構,鼓勵社會組織、個人參與建設非學科類校外培訓機構。(2) 規范立法主體、執法主體、司法主體和守法主體就校外培訓事項當以未成年人權益保障為核心,例如未成年人隱私、身心健康和人身安全等。(3) 從保障未成年人德、智、體、美、勞全面發展的角度促進校外培訓產業優化升級,應著重發力非學科的素質類教育培訓,實現校內、校外的互補、增益教育模式。

3. 公益性原則。其理據有三: (1) 在法律依據上,《教育法》第8條和《民辦教育促進法》第3條都明確了教育事業的公益性。校外培訓作為社會力量參與教育事業的重要形式,也應遵循教育的公益性原則。(2) 在政策導向上,《雙減意見》實施之前,校外培訓行業的逐利性特征明顯,沖擊了教育的公益性。[22]對此,《雙減意見》為遏制過高收費和過度逐利,要求義務教育階段學科類培訓實行政府指導價管理。(3) 在學科特點上,學科類培訓主要面向義務教育階段的中小學生,若與校內課程高度相關,可能會導致教師私設營利性補習班,從而干擾正常的學校教育秩序。因此,校外培訓監管立法應強調公益性原則。

4. 分類監管原則。系指監管部門依據學科類和非學科類施行分類監管。關于校外培訓分類監管的相關規定在《關于規范校外培訓機構發展的意見》(國辦發〔2018〕80號)(以下簡稱《規范意見》)[23]、《關于進一步明確義務教育階段校外培訓學科類和非學科類范圍的通知》(教監廳函〔2021〕3號)[24]等三部政策文件中都有體現。這些政策文件在校外培訓監管中發揮了重要作用,但是不屬于法律規范。同時分類監管會影響后續的監管權力分配和制度安排。因此,應將分類監管確立為基本原則。

三、 校外培訓監管立法的制度構想

校外培訓治理的相關政策繁多,但效力較低,缺乏強制性規定。因此,在校外培訓監管政策提供的制度性經驗和立法資源的基礎上,校外培訓監管立法的出臺將為校外培訓監管提供明確的法律依據。關于校外培訓機構的準入許可、融資限制、監管的職權分工以及設定吊銷許可證的處罰等內容都需要依據行政法規進行調整?；镜牧⒎ㄔO計內容包括市場準入許可制度、財務監管制度、培訓內容監管制度、培訓時間監管制度、廣告監管制度、從業人員管理制度、安全風險防控制度、監管機制以及法律責任制度等。

(一) 建立校外培訓許可制度

市場準入制度是國家調整市場經濟秩序的重要行政手段和經濟工具,意在規范、調整市場主體及其商事活動。在校外培訓監管中引入事前許可準入制度,就是將從事校外培訓的資格“權利化”,許可證書即權利憑證和義務承諾書。這將實現對校外培訓機構數量與質量的控制,為后續的監管與執法提供了直接依據。

第一,依據《行政許可法》,并參照《規范意見》《雙減意見》等政策,以及遵從分類監管原則,事前監管引入行政許可制度需考量如下問題:(1) 校外培訓機構的行政許可類型。(2) 頒發校外培訓行政許可證的權力主體。(3) 學科類校外培訓許可事項范圍。(4) 非學科類校外培訓許可事項范圍。(5) 義務教育階段校外培訓機構的法律性質等。

第二,校外培訓行政許可制度設計,具體建議如下: (1) 采取法人登記和教育條件審批的雙重許可。(2) 營利性校外培訓機構屬于企業法人,由市場監管部門負責登記管理事項,非營利性校外培訓機構屬于民辦非企業法人,由民政部門負責登記管理事項;學科類校外培訓的教育條件審批權限賦予縣級以上人民政府教育行政部門,非學科類校外培訓的教育條件審批權限賦予縣級以上人民政府的其他職能部門,如文旅、體育和科技等部門。(3) 學科類校外培訓許可事項范圍與校內教學科目相適配,主要為文化類教育類型。(4) 非學科類校外培訓許可事項范圍與學科類校外培訓相對,主要為藝術、科技和體育等教育類型。(5) 義務教育階段校外培訓機構分為學科類和非學科類,其中學科類校外培訓機構確定為非營利性組織,以符合《憲法》初等義務教育設立之目的。(6) 其他許可事項可參照《教育法》《民辦教育促進法》之規定,將組織機構、章程、教師、場所、設備設施和辦學資金等制度條件列入許可登記范圍。

總之,校外培訓行業需要建立培訓許可制度。但立法亦需要為大學生從事“家教”形式的勤工儉學活動預留空間?！峨p減意見》實施后,大學生從事“家教”形式的勤工儉學受到了影響。比如,華東師范大學家教服務中心自成立以來,致力于為校內學生提供勤工助學崗位,但在《雙減意見》出臺后不久,該中心便發布公告稱終止業務。[25]《高等教育法》第56條規定高等學校的學生可以參加勤工助學活動(10)《高等教育法》第56條:“高等學校的學生在課余時間可以參加社會服務和勤工助學活動,但不得影響學業任務的完成。高等學校應當對學生的社會服務和勤工助學活動給予鼓勵和支持,并進行引導和管理?！眳⒁姟吨腥A人民共和國高等教育法》,國家法律法規數據庫網,https:∥flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgwODE2ZjEzNWY0NjAxNmYyMGRmNjRlYzE2YzU%3D。,為大學生從事“家教”形式的勤工儉學活動提供了法律依據。據此,校外培訓立法應在準入條件、家教活動范圍和家教人員資質等方面設計不同于校外培訓機構的監管要求。

(二) 明確校外培訓監管范圍

1. 建立收費與財務監管制度,規范校外培訓機構經營行為。具體包括: (1) 價格監管。參照《價格法》第18條規定,明確義務教育階段學科類培訓收費屬于公益性服務價格,由政府進行指導價管理(11)《價格法》第18條:“下列商品和服務價格,政府在必要時可以實行政府指導價或者政府定價:……(五)重要的公益性服務價格?！眳⒁姟吨腥A人民共和國價格法》,國家法律法規數據庫網,https:∥flk.npc.gov.cn/detail2.html?MmM5MDlmZGQ2NzhiZjE3OTAxNjc4YmY1ZTA1ODAxZWY%3D。;非學科類和高中階段學科類培訓收費由市場調節,實行價格備案管理,由培訓機構定期向校外培訓主管部門報送收費項目和標準。(2) 收費監管。參照《關于加強義務教育階段學科類校外培訓收費監管的通知》(發改價格〔2021〕1279號)[26]等規定,建立收費標準和項目公示制度;規定不得一次性收取時間跨度超過3個月或60課時的費用;規定校外培訓機構實行預收費管理并將預先收取的費用納入預收費專用賬戶管理。(3) 明確融資限制規定。參照《雙減意見》,明確學科類培訓機構一律不得上市融資,嚴禁資本化運作;上市公司不得通過股票市場融資投資學科類培訓機構,不得通過發行股份或支付現金等方式購買學科類培訓機構資產;外資不得通過兼并收購、受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體等方式控股或參股學科類培訓機構。[2]此外,規定校外培訓合同管理、關聯交易以及會計審計等內容。

2. 建立培訓內容監管制度。參照《雙減意見》,規定校外培訓材料實行備案審查制,培訓機構對選編培訓材料的情況要向教育行政部門和其他主管部門備案。同時規定選用境外課程、教材的應當遵守國家有關規定。

3. 建立培訓時間監管制度。參照《未成年人保護法》第33條、第41條[27]以及《規范意見》,規定校外培訓機構不得占用國家法定節假日、休息日及寒暑假組織義務教育階段的學科類培訓;校外培訓機構的培訓時間不得和當地中小學校教學時間相沖突。關于培訓時間的具體規定可授權給校外培訓行業主管部門作出具體規定,如線下培訓每節課時長不得超過45分鐘,每日培訓結束時間不得晚于20點30分;線上培訓每節課時長不得超過30分鐘,每日培訓結束時間不得晚于21點;每周培訓總時長不得超過240分鐘,各地校外培訓主管部門可根據地方特點作出調整。

4. 建立廣告監管制度。參照《廣告法》《未成年人保護法》《民辦教育促進法》《雙減意見》等相關規定,明確規定禁止在主流媒體、公共場所以及戶外等發布校外培訓廣告。

5. 建立安全風險防控制度。參照《未成年人保護法》《個人信息保護法》《網絡安全法》等法律規定,健全未成年人安全保障制度。具體包括: (1) 校外培訓機構須建立安全風險防控制度,配備安保設施和人員,定期開展安全檢查,保證校外培訓機構的消防安全、環保標準和衛生標準等符合國家的相關規定。(2) 校外培訓機構不得非法收集、處理個人信息,應當履行保護未成年人和家長個人信息安全的義務。開展線上培訓活動應當符合國家網絡安全的相關規定。

(三) 確立校外培訓監管機制

校外培訓行政執法采用何種模式在法律層面尚未有明確規定,僅《行政處罰法》第18條提出推行建立綜合執法制度,(13)《行政處罰法》第18條第1款規定:“國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度,相對集中行政處罰權?！眳⒁姟吨腥A人民共和國行政處罰法》,法律出版社2021年版,第49頁。但沒有明確涉及教育領域。只有《關于加強教育行政執法深入推進校外培訓綜合治理的意見》(教監管〔2022〕1號)(以下簡稱“1號文件”)[28]對校外培訓執法模式提供了專門性制度經驗,并對后續的監管機制研究具有引導作用。同時各地方也在積極探索校外培訓執法模式,主要包括綜合行政執法局牽頭綜合執法模式、市場監管部門牽頭綜合執法模式、聯合執法模式。各地的實踐探索可以為頂層設計提供現實支撐。通過吸納各地校外培訓治理的經驗,在立法上明確校外培訓監管機制。

1. 校外培訓執法模式的實踐探索

其一,以浙江省為代表的綜合行政執法局牽頭綜合執法模式。根據“1 號文件”,浙江省教育廳等部門印發《關于加強校外培訓監管行政執法工作的實施意見》(浙教監〔2023〕1號)(以下簡稱《實施意見》),對校外培訓執法工作提出了具體指導意見[29]。浙江省的校外培訓執法呈現出如下特點: (1) 明確執法權責,加強行業主管部門與綜合執法部門的聯合監管。根據《實施意見》之規定,教育、文化旅游、體育等部門履行日常監管職責,綜合行政執法局行使省政府批準的綜合行政執法事項的行政處罰權及與之相關的行政檢查、行政強制措施等職權。此外,浙江省的校外培訓監管強調行業監管部門有向綜合執法部門提供專業指導的職責。通過行業監管部門與綜合執法部門的協作,形成審批—監管—處罰的執法閉環。(2) 應用數字技術創新執法方式。校外培訓監管事項較多,面臨的問題比較復雜,數字技術賦能校外培訓治理,有助于提升治理效能。浙江省推廣“浙政釘·掌上執法”等政務應用平臺,推動了校外培訓執法工作的網上運行。

其二,以上海市為代表的市場監管部門牽頭綜合執法模式。上海市印發的校外培訓治理相關規范性文件(14)《上海市人民政府關于加強本市培訓機構管理促進培訓市場健康發展的意見》(滬府規〔2019〕43號),上海市人民政府網,http:∥service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKuJyh/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_004982;《上海市市場監督管理部門集中行使涉及培訓市場的有關行政處罰事項與依據清單》(滬教委規〔2021〕1號),上海市人民政府網,http:∥service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKuJyh/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_007063;《上海市校外培訓機構設立與管理實施辦法》,上海市人民政府網,http:∥service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKuJyh/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_009053。,提出由市場監管部門牽頭綜合執法。上海市的校外培訓治理呈現出如下特點:(1) 在監管主體上明確不同主體的職責。教育行政部門總體牽頭協調校外培訓工作;市場監督管理部門牽頭實施校外培訓綜合執法,由市場監督管理部門依法相對集中行使涉及培訓市場的行政處罰權以及與之相關的行政檢查權、行政強制權;民政、文化旅游、體育、科技等主管部門依法履行監管職責。(2) 在執法機制上構建行業主管部門與市場監管部門的執法協作機制。2021年2月,上海市市場監管局印發的《上海市培訓機構線索移交與執法協作辦法》(滬市監規范〔2021〕5號),規定了校外培訓機構違法線索獲取、核實、移交以及行業主管部門與市場監管部門溝通配合、業務指導等內容。[30]各行業主管部門在日常監管中獲取培訓機構的違法線索,經核實認為違法事實成立,需由市場監管部門處罰的,應將線索移交市場監管部門處理。

其三,以江西省為代表的聯合執法模式。根據“1 號文件”,江西省教育廳等部門聯合印發了《江西省校外教育培訓跨部門聯合監管執法工作指南(試行)》(以下簡稱《工作指南》),以推進校外培訓聯合執法工作。[31]聯合執法一般是指兩個或兩個以上行政執法機關,依據聯合執法事項目錄,共同開展行政執法,并依據法定職責分別作出行政處理決定的行政執法方式。[32]250江西省的聯合執法模式具有如下特點: (1) 明確部門責任分工,構建跨部門聯合執法機制?！豆ぷ髦改稀访鞔_規定了校外培訓聯合執法的牽頭部門、執法部門和配合部門。其中,教育部門牽頭學科類校外培訓和文化藝術類校外培訓執法工作?？萍?、體育部門分別牽頭科技、體育類校外培訓執法工作。牽頭部門如發現校外培訓違法行為,應及時通知執法部門和配合部門,開展聯合執法。(2) 以清單制方式明晰監管執法事項。校外培訓監管職能部門應依據各自職責制定聯合執法事項清單,明確校外培訓違法違規情形、違法行為性質、法律依據等內容。(3) 爭取黨委與政府的支持,加強執法保障?！豆ぷ髦改稀诽岢?要爭取黨委、政府支持,從機構、人員、設備、經費等方面加強執法保障。要建立督查考核機制以監督執法中不積極履職的部門和人員。通過黨委、政府的支持,為聯合執法提供人、財、物的保障;并通過明確制度責任和政治壓力[33]來保證聯合執法部門執法的積極性。

2. 校外培訓治理的經驗考察與汲取

從校外培訓治理的實踐來看,各地在黨委、政府的統一領導下,積極推進校外培訓行政執法工作。其中浙江省的綜合行政執法局牽頭綜合執法模式之優點是權責明晰,強調行業主管部門與綜合執法部門的協作與配合,但行業主管部門協作配合的積極性等問題則是執法的難點。浙江省的綜合執法模式還依托大數據技術治理,其優點是突破空間、人力等的局限,相關執法信息能及時同步上傳至數據平臺。這既為校外培訓協同治理提供了優質的信息共享平臺和分類監管硬件基礎,也為校外培訓執法信息公示、保障公眾監督提供了有效路徑。上海市市場監管部門牽頭綜合執法模式注重構建執法協作機制,有效促進行業主管部門與綜合執法部門的協同執法,但僅靠上海市市場監管局印發的政策文件指導執法協同機制的運行,則難以保障執法協作機制運行的實效性。江西省的聯合執法模式在黨委、政府的領導下,明確牽頭、執法和配合等多部門協同處理校外培訓行政執法問題,有助于解決多頭執法、重復執法等問題。這3種校外培訓執法模式是基于各省實際開展的,各有優劣。為了深入推進校外培訓的綜合治理,國務院應及時總結校外培訓執法實踐的經驗,充分尊重地方校外培訓治理的現實需要,允許各地探索適宜本區域的行政執法模式。在立法層面需結合地方探索經驗,為校外培訓執法提供相關的制度保障。

鑒于此,校外培訓監管的立法制度設計應當結合各地治理經驗,并考慮立法目的、立法執行效果、立法實施成本等,確立校外培訓的監管機制,具體包括: (1) 確立黨委領導、政府負責的監管體制。校外培訓的不同執法模式都涉及人、財、物等執法資源的統籌協調。黨委具有管人和做事的權力[34],政府具有統籌指導各部門協同治理的作用。據此,確立黨委領導、政府負責的監管體制,有助于整合校外培訓監管執法資源。(2) 建立健全執法體制。省級人民政府應當負責建立健全校外培訓執法體制,統籌協調校外培訓執法活動,建立執法協調、協作機制。(3) 明晰職能部門職責。要明確國務院教育行政部門負責全國校外培訓的統籌協調、監督管理等工作。國務院科技、文化和旅游、體育等部門在各自職責范圍內,負責校外培訓監督管理工作?？h級以上地方各級人民政府教育行政部門,統籌協調本行政區域內的校外培訓監督管理工作;其他有關職能部門按照職責分工,實施校外培訓的監督管理工作。(4) 建立執法工作通報機制。教育、科技、文化旅游、體育等主管部門在日常監管中發現涉及其他部門職權范圍事項的,應當及時通報給相關職能部門。負有監督管理職責的部門應當及時按程序辦理,并將處理結果書面反饋給通報部門。(5) 建立全國性校外培訓監管執法數據平臺。依托大數據技術創建全國性的監管平臺,統籌校外培訓相關數據資源。校外培訓監管部門應當及時上傳監管、執法信息,保障信息的真實性和有效性。

(四) 建立健全法律責任制度

合理設置法律責任既是校外培訓監管法治化的重要保障,也是立法質量和實施效果的重要保障?！短幜P辦法》對校外培訓違法行為和法律責任作出規定,明確了擅自舉辦校外培訓機構、變相開展學科類校外培訓、校外培訓幫助行為主體的違法行為以及校外培訓機構日常運營階段的違法行為、校外培訓有關人員的違法行為以及校外培訓機構違規競賽的違法行為及其法律責任[35],解決了校外培訓領域違法行為認定界限不明確、執法缺乏依據等問題。但《處罰辦法》作為部門規章的效力位階較低。未來在制定校外培訓行政法規中,應進一步完善校外培訓監管機關、校外培訓機構以及校外培訓機構相關人員等的違法行為及其法律責任。

1. 明確監管機關的監督職責。對不依法履行監管職責的校外培訓監管部門,由上級行政機關或者有關機關責令改正,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;情節嚴重構成犯罪的應依法追究刑事責任。校外培訓監管部門不依法履行監管職責,致使未成年人合法權益受到侵犯,涉及公共利益的,應由人民檢察院提起公益訴訟督促監管部門依法履行職責。

2. 校外培訓機構的法律責任。校外培訓機構主要對違背國家教育方針、超出培訓許可范圍、違反培訓時間規定、違反培訓材料和培訓課程要求、違反財務管理制度、發布虛假招生廣告以及違反安全保障要求等行為承擔責任。根據違法行為的具體情形,按照情節輕重設置警告、通報批評、罰款、沒收違法所得、責令停止招生、吊銷辦學許可證等種類的行政處罰。對于構成犯罪的應依法追究刑事責任。

3. 校外培訓機構相關人員的法律責任。(1) 舉辦者責任。參照《民辦教育促進法實施條例》第62條規定[36],校外培訓機構舉辦者主要對未履行出資義務、抽逃出資、非法獲利等侵害培訓機構辦學權利或損害從業人員、受教育者權益的行為承擔法律責任。根據具體違法情形,由主管機關給予罰款、沒收違法所得和限制從業等種類的行政處罰;對于構成犯罪的要依法追究刑事責任。(2) 從業人員責任。從業人員承擔責任的情形與其職責緊密相關,主要包括公開發表違反憲法言論、損害黨和國家聲譽的,超標、超前培訓的,侮辱、體罰或者變相體罰學生的、與學生發生不正當關系或對學生實施猥褻、性騷擾的以及其他違反法律、法規或國家有關規定的情形。根據具體違法情形,由所在培訓機構予以解聘,并由主管部門撤銷教師資格證書或職業專業能力證明,5年內不得申請教師資格證書或職業專業能力證明;對于情節嚴重,影響惡劣的要撤銷教師資格證書或職業專業能力證明,禁止從業;對于構成犯罪的要依法追究刑事責任。

4. 非法培訓的法律責任。公民、法人或者其他組織未取得許可開展校外培訓活動的,由主管部門根據違法情形給予警告、通報批評、罰款、沒收違法所得等種類的行政處罰。對于構成犯罪的要追究刑事責任。

綜上,校外培訓監管立法已經提上立法議程,本文對校外培訓監管立法的立法目的、立法原則、監管制度等基本問題進行了分析,以期為校外培訓監管立法提供建議。本文只是一個嘗試,更多的問題,如校外培訓立法如何為校外培訓服務于國家拔尖創新人才培養提供保障,如何為大學生從事“家教”形式的勤工儉學提供空間,以及如何鼓勵面向貧困學生、學習困難學生、拔尖學生的免費培訓,仍有待于進一步研究。