土地制度改革與鄉村土地秩序演變
——基于土地要素流動“放”與“限”的思考

崔騰飛

[內容提要] 改革開放以來我國土地制度改革是一個土地要素不斷市場化的過程,同時我們要警惕土地要素市場化所帶來的社會風險。本研究通過文獻回顧,首先提出了鄉村土地秩序的分析框架。依此解釋框架,首先結合晉東南遠郊村DS村的狀況對鄉村土地秩序的概況和土地制度改革進程進行了回溯,揭示農村土地的承包關系和經營格局;其次結合DS村土地糾紛典型事件進行了敘事分析,對鄉村土地糾紛類型和土地社會風險進行了剖析;最后總結出了土地要素流動的規則,對當前鄉村土地秩序生成邏輯進行了論述。最終發現我國農村土地改革中的承包關系、經營格局、土地糾紛類型與土地社會風險存在多元化、復雜化的趨勢,這正是我國土地制度改革繼續深化的難點。據此提出針對我國土地制度改革的政策建議。

三農問題的核心問題是農民問題,農民問題的核心問題是土地問題。改革開放以來,隨著城鄉一體化的不斷推進,土地要素市場化需求不斷增加。然而政府對農村農地農用、土地規劃和土地征收等管控很嚴,土地要素市場化受到了體制和機制的多種管制。2020年4月9日,中共中央國務院出臺了關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見,倡導將土地要素管控放活,滿足土地要素市場化需求,加快農業農村的現代化步伐。這將是繼家庭聯產承包責任制以來給農村帶來的另一場大變革。

在土地要素市場化背景下,來自晉東南DS村的實地研究引起了我們對土地市場化后的社會風險的警惕。土地要素的市場化改革不僅關系農業農村的現代化,同時也關乎億萬農民的生活保障和生計持續。土地要素中干群緊張、共識消解、信息不對稱、信任危機、人地矛盾等鄉村土地社會風險的處理不當極易引發社會的不穩定。因此,對土地要素的市場化改革進行反思和規范,將土地要素市場化風險進行規避和防范,構建符合我國國情的鄉村土地秩序運行機制非常有必要。那么,目前土地市場化風險有哪些?科學合理的鄉村土地秩序如何構建?

為回答上述問題,本文基于晉東南DS村的實地調查,回溯了不斷演變的鄉村土地承包關系和土地經營格局,分析了多樣態的土地糾紛,揭示了鄉村社會可能面臨的土地社會風險。通過對我國土地市場化改革整個歷程以及各階段土地風險的研究,為規范土地要素流動和構建科學合理的鄉村土地秩序提供啟示。

一、文獻回顧與分析框架

與本文相關的文獻主要包括四個方面:一是地權歸農論與集體地權論之爭,二是集體地權論下的土地糾紛,三是關于土地制度改革瓶頸的思考,四是土地風險框架的構建。下文筆者梳理了這四個方面的文獻,并提出了本文的分析框架。

(一)地權歸農論與集體地權論之爭

在土地市場化改革過程中一直存在著兩種相互對立的觀點,“地權歸農”論與“集體地權”論。前者認為現有土地制度的框架下不能解決土地資源的有效配置和農民土地權益的保護問題,主張不斷釋放土地的權屬,增加農民在土地上相關權益的完整性[1]-[5];而后者則認為在中國嚴峻的人口和土地壓力下,土地集體權的存在是鄉村治理和城市發展的底線和保障,在城市化相關的各種體系健全之前,以此制度為基礎的鄉村是社會穩定的“減壓閥”和外來風險的“蓄水池子”[6][7]1-6。

(二)集體地權論下的土地糾紛

自20世紀80年代初,中國農村實行家庭聯產承包經營改革以來,已完成了第三輪延包。期間土地利益關系受到多重因素影響,各種土地利益矛盾凸顯,糾紛紛呈[8]。有學者統計民國時期三千多起農民騷亂,絕大部分跟地主的地租沒多大關系,都是跟國家的行為有關,都是跟基層干部的腐敗、敲詐勒索、貪污公款有關,一直到土改的時候還是這樣[9]。早些年,張靜也對土地糾紛的性質進行過深入探討,認為其原因在于土地糾紛使用規則的不確定[10]。鄉村土地秩序中多重規則在場共時同振,增加了地方政府的行政權力活動空間,農村土地制度邊界地帶政府的行政權力強制侵蝕民權問題事件增多,如不限制官員在征地時擁有的無限權力,很難從根本上解決問題[11]。村民圍繞土地向上的抗爭,與其說是爭取更多的利益空間,不如說是體制內的“權力對抗”,但從結果上看其收效甚微[12]。由此可看出,土地糾紛是國家行為和地方行政權力運行偏差的表現,但行政權力要通過制度獲得其合法性基礎。劉春湘、虞莎莎、劉峰從合法性角度對農村集體土地征收進行了考察,發現征地“制度—結構”的不合理是糾紛產生的制度根源,相關征地政策的執行偏差則是糾紛產生的直接原因[13]。

(三)關于土地制度改革瓶頸的思考

吳毅、陳欣從“賦權”“限權”兩種視角下對中國土地制度改革的走向進行了探討,也對未來中國土地制度面臨的問題進行預設,“賦權”還是“限權”實則是政府與農民之間關于土地權屬的利益博弈,“賦權”使得農民土地的非農化收益增多,必然減少地方政府所得進而沖擊現有的土地格局,“限權”阻礙土地要素市場化改革,限制農民土地資源不能很好流動轉化收益[14]。中央關于農村土地“三權分置”的制度設計,就是在現實改革持重前行和尋求突破的邏輯糾結語境下產生的?！叭龣喾蛛x”狀態下,土地承包關系保持長久不變,土地經營權可以流動、抵押和擔保,完善了農村土地使用權的用益物權鏈條,便于土地要素的流動。但這套制度設計在實施過程中,可能導致土地權屬關系的盤根錯節、疊加交叉、權益嵌套、相互抵牾,致使農地流轉、土地規劃和土地征收等問題愈益復雜[14]。

(四)土地風險視角的構建

杜鵬認為土地秩序是在村莊生產生活實踐過程中形成的土地配置格局與關系模式[15]。土地秩序提供了透視和理解中國社會結構及變遷的微觀切面,如果在鄉村土地秩序運行狀態的分析中引入“土地風險”的分析范式,可以為土地要素流動的“底限”找到一個可行依據。而關于“風險社會”的概念,貝克早在《風險社會》一書提出,認為人們對于風險問題有了一個由科技風險、環境風險的自然科學風險向整體的社會風險的認識轉變。繼貝克之后,吉登斯、拉什、道格拉斯和盧曼等學者從多角度完善和發展了“風險社會”的理論學說。劉祖云、陳明也嘗試將“風險社會”的理論引入到我國土地問題的分析中,建構了“土地風險”的研究范式[16]。認為風險社會的理論與中國農村土地沖突的實踐問題具有高度的契合性與通約性,借助于風險社會的基本理論,構建“土地風險”的研究范式是可行的、也是必要的。揭示當今中國農村土地沖突是在現代性和反現代性“糾結”的歷史語境下所生發出的社會沖突形式,中國農村的土地沖突所可能產生的風險正是當今風險社會的一個組成部分。

(五)分析框架

為了實現研究目標,在土地要素市場化大背景下,本文借鑒已有文獻對土地制度改革的研究以及其帶來的風險的分析,對我國鄉村的土地秩序進行了新的分析。認為當前我國鄉村的土地秩序可以從土地經營格局、土地承包關系、土地糾紛類型和土地社會風險等四個方面以及四者間的交互關系來理解。

從前文的問題背景和文獻梳理可知,土地要素市場化、土地制度改革和土地風險等研究實質都是要解決土地要素如何流動這個根本問題。其中土地要素市場化是為了放活土地要素流動,即“放”的問題,而土地風險分析是為了標定土地要素流動的風險底限,即“限”的問題。本文通過土地要素流動“放”與“限”的框架,將我國土地市場化、土地制度改革和土地風險分析等問題細化為土地經營格局、土地承包關系、土地糾紛類型和土地社會風險等四個土地秩序方面的問題進行了系統深入的思考。鑒于此,本文構建了如圖1所示的框架,用以呈現土地市場化與土地秩序兩個概念之間的邏輯關系,以為構建合理科學的鄉村土地秩序明晰思路。

圖1 鄉村土地秩序的分析框架

論文論證部分是依照該框架展開,第二部分介紹案例資料獲得方法方式和DS村村貌與鄉村土地秩序概況,并且以DS村狀況論述鄉村承包關系與經營格局演變;第三部分以DS村的案例分析土地糾紛與社會風險的演變;第四部分歸納總結鄉村土地秩序演變的內在邏輯;第五部分對全文進行總結并且對合理的鄉村土地秩序提出方向性的建議。

二、案例資料獲取與介紹

(一)案例資料獲取

本文通過兩種方法獲取案例資料。一是非結構式訪談法,筆者針對DS村進行的是跟蹤式實地研究,其研究從2009年3月份開始直到現在,資料主要通過與村民的隨談形式獲得。隨談對象的選取主要是參與到土地糾紛事件中的涉事主體,以男性為主,如:外來投資商、糧站站長、村支書、村組組長、走出去的大學生、返鄉農民和普通村民等。也有未涉事其中但對土地糾紛事件比較關心的村民。二是參與觀察法。DS村是筆者的家鄉,筆者作為村里的一份子參與到了DS村很多日常生活中,作為研究者筆者經?；氐酱迩f,并在村莊周邊和村民家里進行觀察。

(二)DS村村情與鄉村土地秩序概況

本研究選擇的案例為山西省DS村,屬于CZ市的遠郊村,交通便利、水資源豐富、地勢平坦、土地肥沃,以優質玉米、綠色蔬菜種植和生豬、雞等養殖為主導產業,是以循環農業、生態農業為特色的社會主義新農村建設省級示范村。村域有一個蟲場,一所私人醫院,除此之外無其它非農產業,該村位于所轄市區和縣區中間位置,離縣區10公里,離市區20公里,最便利交通干線為694縣道。村西部和北部有小河與大河流經,利于農業作物的種植與灌溉?，F有330戶,1280口人,村莊中有1/4本地人(土生土長),有3/4外地人(主要從山東逃荒而來),其中本地人主要有崔、陳、王三大姓氏(維系著逢年過節的傳統儀式),外地人姓氏則比較雜亂,外地人彼此間以鄰里為紐帶互動較頻繁。耕地共2592畝,人均2畝地,耕地中1/3種植經濟作物,其余為糧食作物,農業畝產值較高。多數村民生產生活往返于縣城與村莊之間。各家庭采取以代際分工為基礎的半工半耕的家計模式,其中務工收入遠遠超過了土地收入,務工多與煤炭等重工業相關。往返縣城與村莊生活的便利性使得村莊原有的生活習慣和價值認同存留較好,原有的鄉土生活觀念受到的沖擊較小,村民對土地有著特殊的感情。

土地秩序演變的規律可以在國家土地制度改革和地方土地實踐的時間脈絡中尋找,DS村是傳統農業發達半工半農的村莊,探討該村莊的農地實踐,對于傳統農業發達村莊發展和我國目前城鎮化深度具有借鑒和啟示意義。研究沿著包產到戶、費稅改革、鼓勵流轉和土地確權四個土地制度改革的時間節點探討了鄉村在宏觀政策調適大背景下土地實踐的狀態及土地秩序的演變(詳見表1)。

表1 鄉村土地實踐與土地秩序

表1為鄉村土地實踐與土地秩序的理想類型,便于對鄉村土地實踐和土地秩序的方向進行預判。改革進程幾個時期的設計主要是以累進的制度政策節點為標志,按照土地要素流動“放”活程度的時間線為依據。鄉村土地秩序是從土地承包關系、土地經營格局、土地糾紛類型和土地社會風險四個指標來制定,這四個指標的設計是依照目前鄉村土地實踐的經驗歸納得出,是以土地要素流動社會風險底“限”為依據。

(三)承包關系與經營格局演變:DS村土地制度改革進程

從表1中得出,在國家土地政策調整以促進土地市場化的大背景下,DS村的土地制度改革沿著包產到戶、費稅改革、鼓勵流轉和土地確權四個時期累進式推進,土地承包關系和經營格局也隨著各時期政策的不同而發生著演變,這是一個土地要素流動不斷“放”活的過程。

1.包產到戶(1978年)

20世紀70年代末80年代初,DS村開始逐步實行家庭聯產承包責任制。其顯著特點是“集體所有,分戶經營”,將土地的所有權與經營權徹底分離開來。這當中包含,1978年到1982年家庭聯產承包責任制、1982年到1984年推進大包干及1996年到1999年落實延包政策等,不停地深化土地家庭聯產承包責任制。國家先是將土地承包給家庭,土地產值交夠國家的、留足集體的、剩下全是自己的,從根本上打破了土地生產經營和分配上的“大鍋飯”。在1982年《中華人民共和國憲法》和1986年《中華人民共和國土地管理法》的規定中,家庭聯產承包責任不斷明確,DS村逐步形成“大穩定、小調整”的土地承包關系。在國家包產到戶的大背景下,DS村結合自己的土地實踐,仍對農戶經營的承包地進行二三年一調換,形成了“農戶調整、分散經營”的土地經營格局。

2.稅費改革(2003年)

上世紀末本世紀初,城鄉差距不斷拉大,三農問題不斷凸顯,中央開始加大對農村的扶持力度,農業稅費改革就是重要的舉措之一[17]。在這之前,相比城鎮居民農民的收入低,以及土地承包附加給農民的稅收(國家與地方)負擔重,農民從事農業的意愿開始減弱,農村抗稅和土地拋荒事件增多,加劇了鄉村社會的分裂,這成為當時社會關注的焦點。于是在2000年-2006年間逐步改革取消了農業稅。其標志就是2003年國務院發布《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》,至此,農村稅費改革在全國范圍內全面推開。DS村農戶開始按照土地面積領取國家相應的財政補貼,農村土地的附加值和農民的生產積極性大大提高。與此配套,第二輪土地延包政策規定,土地承包合同實行“增人不增地減人不減地”,DS村承包地穩定到每個家庭,不再進行分年調整。此時,DS村形成了“長期不變”的土地承包關系以及“農戶穩定、分散經營”的土地經營格局。

3.鼓勵流轉(2014年)

2014年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。在土地承包關系“長期不變”前提下鼓勵農戶承包土地的經營權流轉,為土地“適度規模經營”創造了條件。據統計,2009年-2015年,全國承包耕地流轉總面積從1.5億畝增加到4.4億畝,但承包農戶的土地經營主體地位沒有根本改變。承包農戶經營的承包耕地比例超過了87%,在第二、三產業不發達的山西,這一比例甚至超過95%[18](趙鯤、劉磊,2016)。山西省DS村土地流轉面積也逐年呈增長態勢,規模經營的主體以承包農戶為主。為減少合作社與村民合作中土地流轉的風險,山西省DS村還探索出了符合地方特色的土地托管模式,這為DS村的“適度規模經營”創造了條件。

4.土地確權(2018年)

黨的十九大提出,保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年。并于2018年底完成了土地確權,進一步明確“長久不變”的土地承包關系。目前DS村土地承包證書已經頒發到承包農戶手中,這進一步賦予農民充分而有制度保障的土地權利,為土地“適度規模經營”打下了制度基礎。同時期,我國還加快了新型農業經營主體的培育,近些年DS村不斷涌現出農業大戶、農業合作社、家庭農場等新型農業經營主體,主要經營規?；短燹r業和設施農業,解放了剩余勞動力的同時,也增加了農業從事者的收益,形成新型農業經營主體的土地適度規模經營格局。

三、土地糾紛與社會風險的演變:DS村縱向敘事分析

根據DS村實地研究和以上分析發現,DS村土地制度的市場化改革在包產到戶、費稅改革、鼓勵流轉和土地確權四個時期進行著累進式推進,在每個時期鄉村土地實踐和土地秩序表現出了不同的特點。隨著土地政策的調整,每個時期土地承包關系的變化都會引起農村土地利益關系的調整,每個時期土地經營格局的變化都會引發鄉村社會結構秩序的變遷,隨之各時期土地糾紛和土地社會風險類型在不斷演變并呈現出不同樣態。對于DS村土地制度改革各時期土地糾紛的社會風險分析可為土地要素流動標定風險底“限”。

(一)第一時間段(1978年以后):包產到戶

1.土地調整糾紛與干群關系緊張

案例1:在1995年春耕時節,DS村又到了二三年一換地的時節,這個時候想種地的農戶就會去找村支書hd,很多是為了能分到種地便捷產值較高的水澆地,其中村民wp找村支書hd是因為自家原先種的水澆地被分給了村支書同家族的hb,而現在耕種的地成為了村邊緣的荒地,村民wp為此去找村支書hd說理,但最終村支書hd的回復是今年已經分完,下次進行土地調整時再說,此后村民wp對此事耿耿于懷,茶余飯后總是在發泄自己的不快。村支書hd的解釋是村莊定期會土地調整,這樣村里的好地大家可以輪流種。

分析:包產到戶后,土地承包權與經營權還沒有清晰的界分,國家通過土地要素短期內的經營權調動了農民種地的積極性,同時又通過土地經營權周期性的變動來保證村莊的集體利益,避免農民因為長期耕種產生“自己所有”的假象。鄉村土地屬于集體所有,集體產權根本上是為了保證村集體成員的最大多數人的利益,有限的良田大家輪流耕種能夠照顧到最大多數村民的土地利益。但作為熟人社會的鄉村,土地實踐遵循著費孝通提出的差序格局的運行規律[19],土地要素的分配圍繞著土地調整的權力而展開,在鄉村關系網中離權力越近越容易獲得土地利益分配的便利。鄉村最后形成了以村支書為核心的同心圓式的“熟人式”的土地利益分配結構,與DS村的“集體式”的土地利益分配結構相矛盾,這成為干群關系緊張根源。

2.繳納公糧糾紛與集體抗爭

案例2:2001年由于災害,DS村農業欠收,秋收后到了交公糧時節,公社糧站按照以往標準征收公糧,農戶承包地糧食收成的多數都得上交,有的農戶把承包地所有的糧食都上交還達不到糧站要求的數額。村民代表自結成邦到村支書yt和村組組長家分別做工作,希望災年適當減少上交公糧的數額。后村支書yt帶著村小組組長找到了公社糧站負責人gq協商此事,公社糧站負責人gq召集糧站其他工作人員一起開會談論,最后沒有通過DS村的提議。村支書yt和其他村組組長返回村里向村民們傳達了公社糧站的回復,而后開始組織村民們上交公糧。比較了解國家政策的黨員村民yx,這時向大家說到“這些年國家關于土地承包政策的最新動向,很多地區已經開始免交公糧了”。而后DS村以村集體為單位從2001年就抗交公糧。

分析:家庭聯產承包責任制是農民以家庭為單位,向集體經濟組織(主要是村、組)承包土地等生產資料和生產任務的農業生產責任制形式,土地所有權歸村集體,農戶承包經營權。農戶每年按照承包合同上繳一小部分給集體及繳納國家稅收外,全部歸于農戶,上交公糧的數額按照土地面積和土地肥力來測算。這極大地調動了農戶的生產積極性,然而,后期隨著農民生活水平的提高以及城鄉一體化加速,土地生產反而成為了農戶的負擔,一些地區農村出現了土地拋荒現象。為了進一步減輕農民負擔,規范農村收費行為,從2001年開始,農村稅費改革逐步在部分省市進行試點、推廣。政策的松動再加之DS村面臨糧食作物大面積的減產,使得DS村集體有勇氣與公社糧站抗爭,該地區基層社會關系緊張由隱性的心理糾結變為顯性的行動抗爭。

(二)第二時間段(2003年以后):費稅改革

1.土地收回糾紛與村莊關系原子化

案例3:2003年DS村大學生pf外出求學,將戶口遷至學校,村小組組長tz和村民ld(村支書ps前兩年收回了他承包的魚塘)找到了pf的父親gh,提到pf戶口已經遷離DS村,已經不是DS村的成員,并要求歸還pf應分的那部分承包地,并將該承包地分給黨員村民cx。gh拒絕歸還這部分承包地,后找到當時的村支書ps理論。村支書答復到“增人不增地減人不減地,村里并沒有要分gh家承包地的決定”。此后村干部之間的關系以及村委會在村莊的管理能力出現了微妙的變化。

分析:費稅改革之前,村莊關系的維系和存在主要依靠的是村社力量,作為國家力量代表的村社力量存在的主要因素是集體土地。村莊內的土地屬于村民集體所有,每一個集體成員都有著平均的使用權和收益權,村社通過土地承包經營權變動來彰顯自己的力量。如何分配村社集體土地權益成為了村莊秩序的關鍵因素,也是村社力量存在所依靠的核心集體資源。而在費稅改革之后,DS村村民土地承包關系穩定了下來,大學生pf即使戶口遷出去地也沒有被收回?？梢钥闯鐾恋貦嘁娴谋Ｕ虾屯恋亟洜I的自由讓村民們更趨向于獨立行動,集體村社沒有了調整和分配集體土地的使用權和收益權的權力,農業技術的發展也使得村民之間缺少了合作的必要,維系集體村社內部關系聯動的資源越來越少。村社與村民間、村民與村民間和集體村社內部的利益關系鏈被打斷,村莊關系呈現出了原子化趨向,這為村莊善治帶來了挑戰。

2.反租倒包糾紛與共識消解

案例4:據LA集團負責人xl回憶,基于DS村平坦肥沃的耕地資源,2011年LA集團準備在DS村投資3000余畝的蔬菜基地。DS村村民代表開會討論此事時,多數村民支持將地流轉出去,畢竟能有一筆可觀的租金。部分村民表示反對,認為種了一輩子地,老百姓怎么能把地賣出去,不種地最基本的生活保障怎么辦?最終此項目通過了村委會,但該項目涉及到部分村民墓地搬遷,幾個大家族牽頭阻攔該項目,認為這樣會破壞本村的風水,其中村民jp就曾暴力威脅村支書,最終該項目落地到鄰村。后期鄰村引入了3000畝的蔬菜基地的項目,以蔬菜基地帶動就業,覆蓋周邊四個村落,其中DS村很多村民在蔬菜基地干活?？吹洁彺逡M項目的成功,DS村村干部和村民也可惜項目在本村的流產。

分析:DS村費稅改革后,鄉村土地不斷升值,借助土地優勢DS村也試圖將LA集團等外來資本引進到村莊中。作為外來資本,LA集團通過相對豐厚的土地租金獲得了多數村民與村干部的支持,將市場運行的機制帶入到了DS村。然而從案例的結果來看,LA集團沒能夠成功將市場機制嵌入到DS村的社會秩序中,DS村村民面對市場力量的侵蝕還存在著對于傳統習俗等的強烈訴求。比如,村中的幾個大家族因為搬遷祖墳怕影響自家風水,而強烈反對村委會牽頭的反租倒包,甚至采取暴力對抗的方式。在土地的反租倒包過程中,大家族主要是依靠鄉村傳統習慣和自己承包土地的穩定關系,對抗村委會甚至是其他全體村民的意愿,其利益表達也具有其合法性基礎?？梢哉f在農村費稅改革后,DS村中土地承包關系的穩定激發了農民土地經營熱情的同時,村莊的整合力和共同意識也不斷被弱化和侵蝕,村民因為利益訴求的多元化而出現了彼此共識的消解。

(三)第三時間段(2014年以后):鼓勵流轉

1.土地互換糾紛與信任危機

案例5:2014年,村民zh與村民ly家的耕地2畝進行了互換,村民zh將臨近村民ly家的2畝地連起來耕種,村民zh家的2畝耕地離村莊距離更近,這樣子村民ly種地更為便捷。兩家作為同村村民彼此非常熟悉,于是兩人沒有簽訂紙質的合同,也沒有去村委會報備,只是有口頭的約定。但是碰巧在2015年,由于高速公路規劃經過村民ly原先的2畝耕地,原先村民ly家的2畝耕地被政府征收,并且有豐厚的征地補貼。此時,村民ly要求與村民zh把耕地換回來,村民zh則認為咱們已經更換不能改動。最后兩家鬧到了村委會,村委會建議兩人先協商,后來協商不通只能按村委會備案的土地歸屬判定兩人口頭的土地互換無效。

分析:在鼓勵土地流轉的同時應警惕鄉村社會出現的信任危機。村莊是一個熟人社會,村民們抬頭不見低頭見。村民之間行事往來更多依靠的是熟人之間的信任,基于村莊的熟人關系村莊形成了一套非正式的人情信任機制,村民依靠人情標準達成了潛移默化的默契。彼此之間的協定往往采取口頭的形式,如果說彼此需要簽紙質的合同或者走一些其它的正式程序,那么就顯得彼此太過見外不通人情。這樣子,案例中村民zh與村民ly之間換地的口頭約定就不難理解。但是隨著土地制度改革的深化,市場力量也不斷侵蝕著DS村原有的信任機制,而與市場經濟相匹配的正式的契約信任機制又沒能短時期內建立或者深入到村民的意識中。于是,在面對國家對于被征土地高額度的補貼時,村民ly見到利益出爾反爾,在非正式的人情信任機制與正式的契約信任機制之間村委會選擇了后者。此類糾紛事件加速了DS村非正式的信任機制的瓦解,在正式的契約信任機制建立之前,DS村完全暴露在信任危機中,鄉村土地實踐面臨著很多未知的信任風險。

2.耕地蓋房糾紛與意識斷裂

案例6:2016年,村民xg為了蓋房便利,將自家耕地與村民at的耕地進行了私下交換,隨后在耕地上打地基建房,在工程進行過程中被當地土地局警告,于是工程停滯了一個月。而后,村民xg看到土地局最近監管放松,后加快了工程的推進,兩個月內將房屋建成。在訪談過程中,村民xg認為,耕地是自己家的,自己有處置權。面對土地局關于耕地不能非法變為建筑性用地的警告,村民xg認為是政府欺負老百姓,認為只要自己把房子蓋成,政府也不會拿老百姓怎么辦。面對這種情況,當地土地局局長hb回應道,這種現象在農村比較普遍,對土地進行確權登記,并且加大相關政策宣傳非常有必要。根據追蹤調查,2018年當地土地局對村民xg的這塊宅基地進行了確權登記。

分析:在鼓勵土地流轉的同時還應警惕村民與地方政府之間的土地意識的斷裂。鄉村土地實踐由于其時間和空間上的在場效應(鄉村空心化背景下,鄉村運行規則和事件認定與相關人在不在場有很大的相關性),以及鄉村社會自有非正式規則影響,村民對土地知識的認知帶有歷史傳統性和地方習慣性。久而久之,鄉村社會的土地實踐和認知具有了不同于外在環境的傳統鄉村規則,正如案例中村民xg在耕地上自建住宅過程中,面對縣土地局的警告村民xg認為耕地是自己的,自己蓋房子沒有什么不合適。于是,縣土地局在場情況下,村民xg停止工程建設,土地局不在場情況下,村民xg繼續工程建設,直到房屋完工為止。結合案例與實地研究發現,村民在地方政府宣傳的土地法規與村莊自有的土地知識之間往往進行著自利性選擇。在與地方政府的對立中,一方面是對地方政府在場權力的畏懼,一方面是對地方政府不在場權力的忽視,采取了“打游擊”的迂回策略來實現自身利益,并且認為村莊自有這套辦法是合乎道理的。這最終造成了村民非正式的土地意識(鄉村土地實踐的傳統與習慣)與地方政府的正式政策文本之間斷裂。

(四)第四時間段(2018年):土地確權

1.經營主體補貼糾紛與信息不對稱

案例7:2019年,村支書jy牽頭將村莊零散的承包農戶流轉土地數量進行整合,通過自己注冊的農業合作社申請國家農業補貼。隨后村支書jy與流轉土地的農戶們私下商議將補貼進行六四分,村民tz曾反對這種分法并且向縣里上告此事,縣里的回復是村支書jy程序上沒有違法。最后,村民tz也因為上告這一件事得罪村支書jy,自己原有的四成補貼也沒到手。據農民講述,村支書jy通過這種方式在村莊中至少整合了有六七家承包農戶流轉的耕地,通過這種方式輕松的將六成的補貼截取,多數流轉土地的農戶對于此種行為是敢怒不敢言。

分析:土地確權后,新型農業經營主體的成長應該警惕村莊社會出現的信息不對稱。村干部屬于地方政府與村民之間的“結構洞”[20],是地方政府與村民之間信息傳遞和資源流動的樞紐,很容易造成政府與村民之間的信息不對稱。村干部可以憑借著自己的結構性優勢以及政府賦予的權力,屏蔽地方政府與村民之間的信息流動來截取資源(鄉村振興戰略中政府扶持鄉村建設的任何補貼)。在DS村,村干部jy除了是政府與村民之間的結構洞以外,還扮演著一種政府—村民的雙重角色,他既是村莊中的一份子又是地方政府在村莊中的代言人。村干部對DS村村民的脾性十分了解,在處理與流轉農戶tz之間的糾紛時,能夠很好地拿捏住分寸。做到了自己獲取國家補貼的操作不違規,并能將可能的糾紛控制住,通過各種投機的辦法來攝取國家和村莊中的資源。DS村經營主體補貼糾紛背后實則是村民們相關信息的嚴重缺失,信息不對稱讓掌握村莊絕對權力的村干部缺少有效的監督,為鄉村秩序埋下了潛在的風險。

2.農民要地糾紛與人地矛盾風險

案例8: 1999年村民wq為了生計進城務工,并將自己耕地拋荒,后來村集體將其拋荒的耕地收歸村集體,并讓與村民xm耕種。2019年,村民wq由于各種原因想回村養老,并向村委會提出要回原有耕地的申請。村委會回復,由于2018年國家已經對農村的耕地進行了確權,耕地已經確權到村民xm名下,現在要回耕地必須向上申請,等待國家統一批準后可以返還。村民wq等了一段時間,問題沒有解決,于是不斷去村委會提申請。鑒于村民wq要回耕地的迫切心理,村委會商議后采取了折中辦法,協調先將村民wq的耕地返還,耕地的承包補貼讓村民xm與村民wq私下解決。

分析:土地確權過程中的遺留問題以及土地承包關系的穩定也存在著潛在的風險。自從農村費稅改革以來,農村土地資源價值不斷上升。土地有發展功能也有保障功能,土地可作為進城務工農民的托底保障,農民在城市難以留下,村里的一畝三分地還可為農民提供保障,這就不難理解村民wq返鄉后就跟村里要地。問題在于村民wq早些年拋荒的土地被村集體收回,而后原先村民wq的地被承包給村民xm耕種,并且2018年將土地確權在了村民xm名下,村民xm自然也不愿意將土地歸還。類似于這些土地確權中的遺留問題有很多,這些遺留問題所產生的糾紛進一步激化了農村的人地矛盾。除此之外,土地確權后土地承包關系保持長期不變的國策,在為村民的土地權益提供保障的同時,但又沒能對應DS村人口結構的變動。比如:有些家庭已經在城里扎根,但是村里的土地不能有償退出,有些家庭生育的子女較多卻很難獲得相應的土地。鄉村人地矛盾激化問題不得不引起重視,這需要建構一套合理科學的土地要素進出機制。

四、土地要素流動規則:鄉村土地秩序的生成邏輯

在土地要素市場化大背景下,土地要素流動“放”與“限”的規則貫穿整個土地制度改革的始終。以上部分通過土地制度改革的回溯和社會風險的分析,分別對DS村土地承包關系、土地經營格局、土地糾紛類型以及土地社會風險進行了論述。從土地要素流動的規則中我們看到國家一方面堅持放活土地要素流動性的政策大方向;另一方面為防控城鎮化帶來的社會風險又限制土地要素的進出機制,為無法留在城市的農民“留后路留退路”。既渴望通過土地要素市場化激活農村的社會經濟,同時又為土地市場化標定了社會風險底限,進而建構一套土地制度調適的耦合型驅動機制[21]。

土地制度調適的耦合型驅動機制建構的關鍵在土地風險的標定。本研究在土地承包關系、土地經營格局、土地糾紛類型以及土地社會風險四個方面的論述中確定了我國現有鄉村土地秩序仍面臨著風險的威脅,這些風險信號又對土地要素的流動規則設定產生著影響,土地要素流動規則的設定、執行、落地是鄉村土地秩序生成的深層邏輯。以下從頂層設計、地方制度和底層規則探討土地要素流動規則的設定、執行和落地的三個環節。

(一)頂層設計的設定環節

2020年3月30日中共中央國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中提出完善要素市場化配置是建設統一開放、競爭有序市場體系的內在要求,是堅持和完善社會主義基本經濟制度、加快完善社會主義市場經濟體制的重要內容。在推進土地要素市場化配置方面,重點強調了城鄉建設用地的市場化,盤活農村的建設性用地。對于鄉村耕地的規定目前仍沿用2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》,堅持村集體所有權性質不變,穩定完善農村土地承包關系,規范引導農村土地經營權有序流轉。國家改革開放40多年,從包產到戶、費稅改革、鼓勵流轉和土地確權直到今天,從這個改革痕跡中可看出,這是一個不斷將鄉村土地的使用權屬慢慢放開的過程,但鄉村的土地所有權屬部分性質保持不變,這是防止未知風險的基本底線。

(二)地方制度的執行環節

政策執行環節需要從地方制度維度進行探討,該環節是對上政策設計環節和對下政策落地環節的中間環節。依照地方土地制度的生成機理,從政策頂層設計的中國特色社會主義國情和語境出發,鄉村土地制度需要堅持我國土地集體所有的性質不變,來保證現有土地秩序的穩定,從底層實踐對土地要素靈活性的客觀需求和利益訴求出發,地方土地制度的執行需要進行變通,將土地要素流動的紅利盡可能地激發出來。這種在土地所有制性質不變情況下,對土地制度執行采取多種靈活變通形式,一方面能挖掘現有土地制度的潛能,另一方面挖掘出來的潛能會呈邊際遞減狀態。家庭聯產承包責任制以來的土地制度改革變得不斷復雜化,如何突破土地制度改革復雜化的瓶頸也是目前我國土地制度改革亟需解決的大難題。

(三)底層規則的落地環節

在頂層政策設計的雙重語境和地方執行土地制度的日益復雜化的作用下,鄉村底層出現了土地要素放活和身份限制的自相矛盾。2018年土地確權后,鄉村土地的身份屬性進一步強化,遺留問題、政策宣傳與戶口身份限制等多種問題糾纏在一起,使得鄉村土地糾紛呈現出數量擴大化、誘因多元化、形式復雜化、調處困難化等趨勢。干群關系緊張、村莊原子化、鄉村共識消解、土地意識斷裂、信任危機、信息不對稱和人地矛盾等土地社會風險不斷加劇和復雜化,鄉村土地秩序面臨著極大的挑戰。這些土地社會風險的根源實則在于土地要素不能合理的流動。土地秩序的良性運行不僅意味著土地權屬的界限分明、也包括滿足不同農民群體的各樣需求,一套權屬清晰、界限分明的土地要素進出機制才是解決鄉村土地社會風險的根本。

總而言之,在土地要素流動的“放—限”規則下,從頂層設計的設定環節到地方制度的執行環節再到底層規則的落地環節。國家在土地要素身份屬性的前提下不斷放活農村的土地要素,形成了比較穩定的土地承包關系和適度規模的土地經營格局,各類型的土地糾紛和土地社會風險又構成了土地要素進出機制運行過程中的阻礙。從DS村的實地研究中發現,隨著我國土地制度改革的不斷深化,鄉村社會土地實踐中伴生的土地糾紛和社會風險不斷增多,土地制度的執行辦法越來越復雜,鄉村土地秩序演變經歷著一個由簡單有序到復雜無序的過程。

五、結論與展望

我國農村土地制度改革是一個不斷調適的過程,其順應了經濟市場化和農村發展的規律。但目前土地制度改革同時面臨著鄉村經濟發展的內在張力和鄉村土地紛爭、土地社會風險的外在壓力。雙向受力情境下,鄉村土地實踐出現了土地要素流動的共識消解、意識斷裂、信任危機、信息不對稱、人地矛盾等社會風險,這些風險極易動搖鄉村社會穩定的根基。這需要將土地社會風險控制在一定的范圍內,對鄉村土地社會風險的“底限”進行標定,讓農村土地制度改革有了一個調適的空間。然而土地要素的身份屬性使得土地權屬的改革變得異常復雜,鄉村土地制度進一步的深化改革變得很難突破,土地制度改革進入了不斷復雜化的怪圈。土地改革中的承包關系、經營格局、土地糾紛類型與土地社會風險也存在不斷多元化、復雜化的趨勢。

筆者認為以上問題根本原因在農民與土地之間的人地矛盾,只有建立一套科學合理的土地要素流動機制才是土地制度改革和鄉村社會的未來。具體政策建議如下:(1)加快農用地“三不變”流轉,即在權屬性質不變、用途不變、量質不變的前提下進行流轉,提高土地利用的效率;探討宅基地用益物權變現的辦法,用來幫助農民進鎮入城;推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價,激活集體經營性建設用地所帶來的紅利;(2)把戶口與土地產權關系分開,使農民在農村所享有的各項權益不因戶口轉換而改變。這需要進行戶籍制度改革,即戶口以實有人口、實有住所為依據,按居住地登記,剝離依附在戶口制度上的身份、職業、公共服務、社會保障、土地權益等附屬功能,還原戶口本來的社會管理功能。(3)加快推進農村集體經營性資產股份合作制改革,繼續擴大試點范圍?？偨Y推廣資源變資產、資金變股金、農民變股民的經驗。完善農村集體產權權能,積極探索集體資產股權質押貸款辦法。研究制定農村集體經濟組織法。健全農村產權流轉交易市場,推動農村各類產權流轉交易公開規范運行。(4)積極開展土地管理法律法規政策宣傳,讓土地政策進村進組,確認農民土地產權強化土地物權意識,穩步實現鄉村土地秩序的法治化。同時加快縣域城鎮化步伐,將吸附在土地上的農村人口逐步市民化。