土地環境違規行政處罰對地區綠色生產效率的影響

黃曉光 李勝蘭 李 倩

地方政府通過國有土地使用權出讓實現的招商引資和土地財政，是改革開放以來中國城鎮化、工業化與經濟增長的重要推動力量。在城鎮化方面，分稅制改革后，國有土地帶來的稅收和出讓金收入成為地方政府高度依賴的財源。由于市場經濟發展使得土地非農用途價值遠高于農業用途價值，地方政府通過強制低價征地來擴張城市面積，一方面保障城鎮基礎設施建設公共用地，另一方面為產業園區擴大和城市擴張提供空間［1］（P34-53）。此外，以土地資產為依托的融資平臺使得土地價值被大量資本化，雖然造成大量政府隱性債務問題的同時，卻為城鎮基礎設施建設帶來了充足的資金［2］（P3-23）。在工業化方面，地方政府一方面長期壓低工業用地出讓價格補貼目標產業，維持制造業的低成本競爭優勢并擴大稅基，另一方面又嚴格控制住宅和商服用地供應，保障政府土地出讓收入最大化［1］（P34-53）。土地出讓通過城鎮化和工業化成了中國經濟快速增長的重要推動力。

以經濟增長為目標的國有土地使用權出讓往往是環境污染、土地利用效率低下問題的重要根源。從20世紀90年代開始，地方政府在招商引資和土地財政模式下，著重于通過土地征收和出讓拉動經濟增長率，往往對環境污染引起的民生問題重視程度不足。為了讓項目落地，地方政府往往對土地違規視而不見，抱著僥幸心理謀求土地違規使用的事后合法化，并把大量土地投入到重污染行業當中，嚴重的甚至對土地生態功能造成永久性損害。

這個問題引起了中央的高度重視。黨的十八大以來，在“綠水青山就是金山銀山”重要發展理念的指引下，國家針對土地利用中的環境治理問題頒布了一系列政策文件。2015年，中共中央和國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，既強調了要完善土地有償使用制度，擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，同時也將“健全國土空間用途管制制度”放在了極為重要的位置。2019年，黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，必須“加快建立健全國土空間規劃和用途統籌協調管控制度……完善生態環境保護法律體系和執法司法制度”。此外，在執法層面，自2012年以來，國家自然資源部掛牌督辦了多起地方政府土地違法違規案件，中央生態環境保護督察巡視更是有力地揭露和處理了大量土地違規利用問題。這一系列的政策和行動，既反映出國家要把“綠水青山就是金山銀山”理念落到實處的決心，也體現了國家不斷提高土地利用效率和綠色生產效率、扭轉土地利用“重經濟增長，輕環境保護”狀況的努力。然而，與過往“污染換增長”的模式相對應，當前的政策是否存在過度保護環境抑制經濟增長的現象？政策是否有效率地平衡了環境治理與經濟增長之間的關系，從而最大程度提高了地區綠色生產效率？本文從土地環境違規行政處罰入手，回答這些問題。

一、文獻綜述

土地環境違規行政處罰作為命令控制型環境規則的標準手段之一，在平衡土地經濟價值與環境價值上發揮著重要的作用。本部分從 “綠色生產效率的測算及其影響因素”“土地出讓和土地使用權管制的經濟效應”兩個方面對現有文獻進行綜述。

（一）綠色生產效率的測算及其影響因素

綠色生產效率是將對生態環境的影響納入生產效率衡量過程的一種評價指標。關于綠色生產效率的測算，目前的統計技術較為成熟，其中數據包絡分析（Data Envelopment Analysis，DEA）是當前測算的主要方法，其次還有隨機前沿分析（Stochastic Frontier Analysis，SFA）等。但由于隨機前沿分析需要對生產函數形式作出假定，其適用性相對較差。此外，DEA方法還可以解決傳統生產效率指標中對要素投入“生態環境影響”的考慮不足問題，其優勢在于能夠充分考慮例如環境污染等“非合意產出”因素［3］（P88-110）。因此，本文使用包含非合意產出的Super-SBM模型對地區綠色生產效率進行測算。

在地區綠色生產效率測算的變量選擇方面，現有的研究大多選擇地區生產總值作為合意產出指標，投入指標主要包括勞動、資本和能源，而非合意產出指標則包括大氣污染（氮氧化物排放量、二氧化硫排放量、PM2.5值、廢氣排放量等）和水污染（化學需氧量、廢水排放量等）和固體廢棄物三大類［4］（P1-16）［5］（P155-160）［6］（P1-19）。土地作為影響地區綠色生產效率的重要投入要素，尚未得到充分重視。

在地區綠色生產效率的影響因素方面，相關因素涉及多種區域經濟社會因素和政府干預因素，包括財政分權和地方政府競爭［3］（P88-110）、數字金融［7］（P144-148）、對外直接投資［8］（P26-35）、制造業集聚［9］（P35-53）和環境規制等。其中環境規制是最直接的影響因素。大多數學者的研究都表明了環境規制與綠色生產效率之間不是簡單的線性關系。例如，劉和旺、弓媛媛等的研究表明，環境規制對綠色全要素生產率的影響表現出先促進再抑制的“倒U型”特點，且該影響具有“時滯性”［10］（P141-145）［11］（P68-78）。李勝等、錢爭鳴以及吳磊等則認為隨著環境規制水平的不斷提高，綠色全要素生產率會先下降后上升，呈現出“U型”特點［3］（P88-110）［12］（P12-18）［13］（P82-92）。這些研究也發現，不同類型的環境規制（例如命令控制型和市場激勵型等）對綠色生產效率的影響具有較大的差異。

（二）土地出讓和土地使用權管制的環境經濟效應

目前經濟學關于土地的相關研究主要集中在事前的土地所有權實施尤其是城鎮國有土地的所有權實施上，對事后的土地環境執法和司法審判的關注較少，更是未能從土地“所有權—使用權”關系視角重新審視土地利用在平衡經濟增長和環境治理中的作用?，F有研究主要集中在事前的土地所有權實施。例如，土地出讓規模、結構和土地財政對城鎮化、城鄉收入結構、產業結構、技術創新、人口增長、政府債務風險、貨幣供給、環境污染以及經濟增長等因素的影響［14］（P46-61）［15］（P76-95）［16］（P93-116）［17］（P126-141）；政府土地管制和土地資源錯配對勞動力配置效率、城鄉收入差距、產業結構升級、企業生產率差異、創新質量等的影響［18］（P86-96）［19］（P86-106）［20］（P17-29，126）［21］（No.103199）；政府土地出讓行為的影響因素，包括土地價格漲落與擔保市場［22］（P69-81）、國有資產控制權［23］（P1225-1252）、財政分權下的晉升激勵與“招商引資”動機［24］（P33-43）、土地一級市場的壟斷程度［25］（P43-52）、地區產業升級基礎［26］（P78-100）、財政支出壓力和政府性債務規模［2］（P3-23）以及政府經濟增長目標［27］（P46-59），等等。此外，土地出讓和土地使用產生的影響通常不是簡單的線性影響，而是會隨著時間空間條件的變化呈現出復雜的形態。例如劉守英等發現，“以地謀發展”模式具有不可持續性，土地對經濟增長的影響呈現出“倒U”型的門檻特征［28］（P80-92）。又例如李汝資等認為，土地財政擴張對經濟增長是促進作用還是抑制作用，取決于規模經濟效應與技術抑制效應何者占主導［29］（P2126-2145）。

綜上所述，現有研究從法律、行政、社會和經濟等多個方面探究了土地制度和政府行為對地區污染排放和地區綠色生產效率的影響，但現有研究的不足主要體現在：在綠色生產效率指標測算方面，現有研究主要使用勞動、資本和技術作為投入指標，忽視了土地要素在綠色生產過程中的作用；在土地利用的環境經濟效應方面，現有研究主要關注土地的“事前”制度的影響，例如土地征收和出讓制度、土地用途管制等對經濟發展和環境治理的影響，對事后的土地環境執法和司法審判關注較少，更是未能在制度層面以“土地所有權和土地使用權關系”的視角重新審視土地利用在平衡經濟增長和環境治理中的作用。本文研究將在包含非合意產出的Super-SBM方法中引入土地要素，對綠色生產效率指標的測算進行優化校正；另外，從土地所有權和土地使用權之間的不完全契約關系視角，分析土地環境違規行政處罰對地區綠色生產效率的影響機制。

二、土地環境違規行政處罰對地區綠色生產效率的影響機制

地區綠色生產效率的概念，反映的是一個地區經濟產出、污染排放以及投入要素之間的比例關系。綠色生產效率的最大化，取決于生態環境與經濟增長之間如何權衡以實現最優的比例。在給定的技術條件下，生態環境與經濟增長之間的沖突和權衡，長期以來都是政府面臨的重要問題。在土地公有制的背景下，特別是在城鎮國有土地層面，這一矛盾又表現為土地所有權和使用權之間的沖突。

根據產權經濟理論，在存在交易費用的場合，產權界定總是不完全的，總會留下契約的模糊地帶以及可供交易雙方攫取的租金空間。理論上只要觀察到對事后違約行為的判定和處置，那么事前的產權界定就必然不完全。因為違約行為說明存在新的獲利機會使得違約收益大于違約成本（即守約的收益），如果這一新的獲利機會能夠事前被考慮在合同當中，那么邏輯上事后就不會有任何違約行為。由于現實中的政府在事后會作出大量土地違規使用的判定和處罰，那么在理論上就有充分的理由認為國有土地出讓合同實際上也是一份不完全合同，土地所有權和使用權之間的界定不是完全清晰的。國有土地所有權和使用權界定的不完備性，主要表現在：一方面，政府作為國有土地所有權的實施者，它無法有效利用分散在市場中的交易機會，也無法準確判斷有哪些新的交易機會將會出現，它必須通過向具有生產經營能力的市場主體出讓使用權以最大化土地的價值；另一方面，市場主體作為國有土地使用權人，盡管能更有效地發現和利用市場中的交易機會，但無法完全知悉所有者利益到底包含哪些內容，一旦作出了損害所有者利益的決策將引發所有者的處罰。當政府更注重國有土地的生態環境功能、而土地生態環境價值又難以在市場中定價的時候，政府就越傾向于優先保護所有權，把市場主體追求土地交易利益的行為判定為土地的違規使用，只要這些行為沒有在使用權出讓合同中得到完備的界定；相反，當政府相比土地的生態環境功能更注重土地的交易利益的時候，政府就傾向于優先保護使用權，默認市場主體追求土地交易利益的行為，即使這些行為沒有在使用權出讓合同中得到完備的界定。針對市場主體土地環境違規的行政處罰，是地方政府就區域土地利用進行環境治理的重要手段之一，是否實施處罰的決策也是地方政府處理“綠水青山”和“金山銀山”關系、平衡環境治理與經濟增長的重要手段。因此，正是通過土地環境違規行政處罰，政府調整著所有權和使用權之間的事后最優邊界，權衡著土地生態環境價值與土地經濟價值之間的關系，以實現地區綠色生產效率的最大化。綜上所述，政府土地環境違規行政處罰對地區綠色生產效率的影響機制，可概括為圖1。

圖1 政府土地環境違規行政處罰對地區綠色生產效率的影響機制

三、實證分析

理論分析表明，土地環境違規行政處罰通過對土地所有權和使用權之間的事后最優邊界進行調整，平衡著土地生態環境價值與土地經濟價值之間的關系，最終對地區綠色生產效率產生影響。本部分將運用2006-2020年的30個省、自治區和直轄市數據，以及2003-2019年的290個地級市數據，對此進行實證分析，具體考察中國各地區土地環境違規行政處罰對地區綠色生產效率產生的實際影響。

（一）模型設定及估計方式

本文設定以下形式的面板回歸模型：

第一，eff是被解釋變量，是衡量一個地區綠色生產效率水平的指標。第二，β0為常數項。第三，核心解釋變量是政府土地環境違規行政處罰（penalty）。X為所有其他控制變量；μi為地區個體效應，用以控制其他所有僅與個體相關而不隨時間變化的潛在影響因素；zt為時間固定效應，用于控制不隨個體而隨時間變化的潛在影響因素。本文使用的主要估計方法是最小二乘法（OLS）。

（二）變量說明、數據來源及描述性統計

本文使用的非平衡面板數據樣本包括省級和地市級兩個層面：省級層面的數據包含2006-2020年除西藏自治區外的30個省、自治區和直轄市；地市級層面的數據包含2003-2019年的290個地級市。但由于部分指標的數據沒有更新到2020或2019年，因此在估計過程中，各估計結果的樣本時間跨度會有所不同。本文使用兩個層面數據，主要是為了考慮影響機制在省級和地級市層面上的異同。

被解釋變量（eff）是綠色生產效率指標，該指標運用數據包絡分析中包含非合意產出的Super-SBM方法測算所得。使用該方法的原因主要在于無需人為假定投入變量與合意、非合意產出的生產函數關系。本文主要使用“非導向—不變規模報酬”的綠色生產效率指標作為估計過程中使用的主要變量，其他類型的指標例如“投入導向—不變規模報酬”“投入導向—可變規模報酬”等則用于穩健性分析。在省級層面數據中，綠色生產效率的測算主要使用了以下指標：

其中，在合意產出指標方面，本文使用地區生產總值GDP 作為合意產出的衡量。在非合意產出方面，本文選取二氧化硫排放量、氮氧化物排放量和地區年平均PM2.5值作為空氣污染物排放量指標，以化學需氧量（COD）作為水污染排放量指標，工業固體廢物排放量作為固體污染物排放指標。在投入指標方面，本文從能源投入以及土地、資本、勞動三類要素投入的角度，選取了用水總量、能源消費總量、行政區劃面積、資本存量、城鎮單位就業人員五項指標作為投入指標。其中，固定資本存量的測算參考張軍、賈潤崧等人的方法，運用永續盤存法測算所得［30］（P35-44）［31］（P35-42）。為了使樣本時間內的統計口徑一致，本文以固定資產投資總額計算固定資本存量。本文在測算過程中，首先以1982年固定資產投資總額為基期，然后根據賈潤崧和張四燦的方法確定各省的資本折舊率以及價格平減指數，并以當年固定資產投資總額與當年價格平減指數之比率作為當期新增固定資產投資，最后運用永續盤存法公式計算出2006-2020年各省的固定資本存量。

由于數據可獲得性的限制，地市級層面無法獲得關于城市固體廢棄物排放以及能源消耗量的數據。其余指標均與省級層面的數據相對應。

本文的核心解釋變量是政府土地環境違規行政處罰，主要使用政府針對土地使用過程中的環境問題作出行政處罰數量進行衡量。該數據是作者通過“北大法寶法律法規數據庫—行政處罰案件庫”手工搜集整理所得。首先，作者在“北大法寶法律法規數據庫—行政處罰案件庫”檢索關鍵詞“土地”，獲得15881份與土地使用相關的行政處罰文書，時間跨度為2006-2021年，包括對機構和對個人的處罰，其中主要涉及土地非法占用和違規使用兩類案件。其次，由于本文關注的是土地使用過程中的環境問題，因此本文將作出處罰決定的行政機關限定在自然資源部門、國土資源部門和生態環境部門三類。最終得到的樣本包括9459份行政處罰文書。樣本的主要結構如表3所示。

控制變量主要包括兩大類，分別是社會經濟特征控制變量和財政特征控制變量。前者主要控制政府和市場主體所處地區的外部社會經濟環境特征，包括人均地區生產總值（a_gdp）、私營經濟比重（priv）、產業結構（indus）、經濟開放度（open）；后者則主要控制政府的行為特征，包括環境污染治理完成投資（pollution_invest）和財政赤字率（deficit）。對控制變量主要有以下說明：（1）私營經濟比重，在省級層面以城鎮私營企業就業人員占比（priv）來衡量，即城鎮私營企業就業人員（萬人）除以“城鎮單位就業人員（萬人）+城鎮私營企業就業人員（萬人）”之和所得比率；在地市級層面以城鎮個體勞動者占總勞動人口比重（indivi_ratio）來衡量。（2）產業結構（indus）是第二三產業增加值占地區生產總值的比重。（3）經濟開放度（open），在省級層面是經營單位所在地進出口總額，在地市級層面是外商實際投資額（fdi），用于反映一個地區經濟的對外開放程度。（4）財政赤字率（deficit）是地方本級一般公共預算支出與收入的差額除以地方本級一般公共預算收入所得的比率，用以反映一個地區的財政支出壓力。省級層面數據主要來源于《中國統計年鑒》《中國環境統計年鑒》《中國財政年鑒》；地級市層面數據來源于《中國城市統計年鑒》。主要變量的描述性統計如表4所示。

（三）基準模型估計結果

本文首先運用2006-2020 年除西藏自治區外30 個省、自治區和直轄市的數據進行估計。估計所得的結果如表5所示。從表5中可見，在省級層面的樣本中，土地環境違規行政處罰對“非導向—不變規模報酬”綠色生產效率指標大多顯著為負，或存在并不顯著的負向影響，這一結論不論是在隨機效應模型還是固定效應模型下，也不論是否控制時間固定效應或引入哪些控制變量，均顯著成立。由此可見，從省級層面來看，土地環境違規行政處罰并未能夠有效地平衡環境治理與經濟增長之間的關系，沒能夠提升地區總體的綠色生產效率。由于時間固定效應在基準模型中不顯著，且豪斯曼檢驗結果強烈拒絕“個體異質性與解釋變量無關”的原假設，單向的個體固定效應模型在統計上似乎更值得接受。由于篇幅所限，其他包含時間固定效應的結果可另向作者索取。

從環境污染治理的角度看（表6），盡管土地環境違規行政處罰沒能提升地區總體的綠色生產效率，卻有力地抑制了各類污染物的排放，尤其是對水污染和大氣污染相關指標（氮氧化物排放量和化學需氧量COD）有著顯著的降低作用。

在地市級層面的樣本中，本文進行了同樣的分析，分析結果表明，在省級樣本中得到的結論，在地市級樣本中也同樣成立。

根據上述基準回歸的結果，可以得到以下的結論：不論是從省級還是地市級層面看，中國的土地環境違規行政處罰盡管有力地降低了污染物的排放，但是沒有提升地區的綠色生產效率。結合本文的理論來看，其原因在于政府沒有能夠有效地權衡增長與污染之間的關系，導致欠發達地區通過減少處罰換取增長績效，發達地區則過度處罰換取污染治理績效，各地并沒有綜合地從治理效率的角度考慮問題。這也是為什么本文觀察到發達和欠發達地區處罰數量差異如此之大的一個重要原因。

（四）穩健性分析

為了檢驗基本結論的穩健性以及考察其中的異質性因素，本文從以下方面進行穩健性分析：分不同行政處罰類型和分處罰機構行政級別考察土地環境違規行政處罰對地區綠色生產效率和污染物排放的影響，替換基準回歸中的被解釋變量和解釋變量，運用動態面板模型和引入解釋變量滯后項進行內生性問題處理。

首先考察不同行政處罰類型下土地環境違規行政處罰的影響?；鶞驶貧w僅一般性地考察了土地環境違規行政處罰的影響，但實際上行政處罰有多種形式，有針對違法事件本身的“罰款、沒收違法所得和沒收非法財物”，也有針對違法主體的“暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件”和“限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業”。表7和表8考察了六大類行政處罰方式對地區綠色生產效率和污染物排放的影響。以地市級樣本為例，從表7可見，不管是哪種處罰方式，其對地區綠色生產效率的影響均為負，其中“罰款、沒收違法所得和沒收非法財物（expro）”“限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業（close）”“警告、通報批評（warn）”和“法律、行政法規規定的其他處罰形式（other）”尤為顯著。

表8則顯示了六大類行政處罰方式對污染物排放的影響，可見前四類行政處罰方式對PM2.5值、工業廢水排放量總體上產生了顯著的負向影響，而作為主要處罰方式的“罰款、沒收違法所得和沒收非法財物（expro）”更是顯著抑制了二氧化硫的排放。該結果在省級樣本中也是大致相同，只是顯著性略低于地級市樣本所得結果。

總體上看，即使分六類行政處罰類型來看，基準回歸的結論仍然是穩健的：關于土地環境違規的行政處罰盡管有力地降低了污染物的排放，但并沒有提升地區的綠色生產效率。在省級層面，“罰款、沒收違法所得和沒收非法財物”（expro）和“暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件”（resci）對污染物排放有顯著的抑制作用，但前者對綠色生產效率的損害較小，后者損害較大（表9），這表明從省級層面看，針對違法事件作出的處罰比針對違法主體作出的處罰更有利于地區綠色生產效率的改善。

其次，考慮到分稅制下各級政府在環境治理決策上的激勵差異，本文引入三個變量，以考察土地環境違規行政處罰決策由不同層級地方政府部門作出時對綠色生產效率和污染物排放的影響。這三個變量分別是：省級處罰占比（provp_ratio）、地級市處罰占比（cityp_ratio）和區縣級處罰占比（countyp_ratio）。估計結果如表10所示。

表1 地區綠色生產效率測算的指標構成（省級層面2006-2020年）

表2 地區綠色生產效率測算的指標構成（地市級層面2003-2019年）

表3 政府土地環境違規行政處罰案件樣本分項概況

表4 描述性統計

表5 土地環境違規行政處罰對綠色生產效率的影響（省級樣本）

表6 土地環境違規行政處罰對污染物排放的影響（省級樣本）

表7 不同行政處罰類型對綠色生產效率的影響（地市級樣本）

表8 不同行政處罰類型對污染物排放的影響（地市級樣本）

表9 不同行政處罰類型對綠色生產效率的影響（省級樣本）

表10 市、縣級處罰比例對綠色生產效率的影響（省級樣本）

在省級樣本中，地級市處罰占比（cityp_ratio）和區縣級處罰占比（countyp_ratio）有顯著的正向影響。對污染物排放的抑制作用，則主要體現在區縣級政府部門的行政處罰上（由于篇幅有限，該結果不在正文中展示，可向作者索?。?。以上結果表明：增加地市級、區縣級行政處罰比例，提升市縣兩級政府主動實施環境治理的激勵，不僅能夠有效抑制污染物排放，而且能夠提升綠色生產效率，原因可能是地縣級政府相比省政府和中央政府能夠更好地權衡增長與污染之間的利弊。不過在地市級樣本中，本文沒能發現地級市處罰占比（cityp_ratio）和區縣級處罰占比（countyp_ratio）有正向影響，而是與基準回歸保持一致，表現為負向的不顯著影響，但兩者對污染物排放的影響均顯著為負。

第三，為了測試被解釋變量和核心解釋變量的不同度量方式對結論穩健性的影響，本文使用可選擇的其他指標對基準回歸中的被解釋變量和解釋變量進行了替換。一是在被解釋變量方面，本文使用了“投入導向—不變規模報酬”“投入導向—可變規模報酬”效率指標替換基準回歸中使用的“非導向—不變規模報酬”效率指標，結果與基準回歸完全一致。二是在解釋變量方面，本文使用了《中國國土資源年鑒》中的土地違法立案和結案數據，使用“處罰—土地出讓規?！北嚷?，即土地環境違規行政處罰數量除以地區土地出讓面積所得的比率替換基準回歸中的核心解釋變量，結果同樣是與基準回歸保持高度一致。

最后，雖然“綠色生產效率”并非政府決策的直接依據，但往期的地區經濟增長表現與環境污染狀況，確實是政府當期作出環境治理決策的重要參考，這就導致了嚴重的內生性問題?？紤]到可能由此引致的內生性問題，本文通過動態面板回歸以及引入解釋變量滯后項的方法，檢驗基準回歸結論的穩健性，結論均與基準回歸保持一致。

四、結論與政策建議

本文以法經濟學的方法，從土地所有權和使用權關系的視角分析了土地環境違規行政處罰對地區綠色生產效率的影響機制。研究發現：第一，土地環境違規行政處罰盡管有力地降低了污染物的排放，但是沒有提升地區的綠色生產效率，這反映出地方政府沒能有效地權衡增長與污染之間的關系，即欠發達地區通過減少處罰換取增長績效，發達地區則過度處罰換取污染治理績效，各地并沒有綜合地從治理效率的角度考慮問題；第二，針對違法事件作出的處罰比針對違法主體作出的處罰更有利于地區綠色生產效率的改善；第三，增加地級市、區縣級行政處罰比例，提升市縣兩級政府主動實施環境治理的激勵，不僅能夠有效抑制污染物排放，而且能夠提升綠色生產效率；第四，地區收入水平和私營經濟比重是影響地方政府部門作出土地環境違規行政處罰決策的重要因素。

針對上述發現，本文提出以下三方面政策建議：

第一，應從提升地區總體綠色生產效率的角度去運用土地環境違規行政處罰手段。目前，中國地方政府面臨著環境治理和經濟增長兩個目標，但這兩個目標在實際的績效考核中往往是相互割裂和相互對立的，這導致地方政府在推進地區綠色生產的過程中，難免在環境治理和經濟增長兩個目標之間搖擺不定、反復變化，始終沒能使地區綠色生產效率得到最大化。本文的基準回歸驗證了這一點：長期以來的土地環境違規行政處罰盡管能夠有力降低污染物排放，但是沒能提升地區的綠色生產效率，甚至起到抑制的作用。因此，應當科學、民主及合理地制定地區綠色生產效率標準，將環境治理和經濟增長兩個目標有效地整合起來，并納入政府的績效考核之中。

第二，土地環境違規的行政處罰方式應以針對違法事件的處罰為主，針對違法主體的處罰為輔。針對違法事件的處罰盡管治理成本較高，需要對每項違法事件單獨作出損害評估以及責任判定，但這能有效地將違法主體的個別違法行為與其他合法的、對社會經濟有利的行為分離開來。而針對違法主體的處罰由于無法清晰界定每項違法事件的影響，不是導致處罰過重，就是導致處罰不足。過重的處罰會損害違法主體合法經營的權利，而過輕的處罰則又會導致環境損害行為無法得到有效制止，兩者都會降低地區的綠色生產效率。因此，政府在選擇土地環境違規行政處罰方式時，應以針對違法事件的處罰為主針對違法主體的處罰為輔。

第三，土地環境違規的行政處罰權力可考慮逐步下放到地市級和區縣級政府層面，提高地市級和區縣級處罰的比重。本文穩健性分布部分表明，在既定的政府目標和績效考核體系下，地市級、區縣級土地環境違規行政處罰比例的增加，不僅能夠有效抑制污染物排放，而且能夠提升地區綠色生產效率，原因可能是地縣級政府相比中央政府和省政府能夠更好地權衡增長與污染之間的利弊。因此，中央政府和省政府應當將重點放在制訂科學合理的發展目標、績效考核體系以及監督體系之上，使之能夠充分準確地反映綠色生產和綠色發展的內涵，而實際作出土地環境違規行政處罰的自由裁量權，則可適當下放到地市級和區縣級政府層面。