福建省某革命老區疾病預防控制中心主要衛生資源配置及公平性分析

鄭錦軒,羅龍輝,盧若艷

(1.福建醫科大學 衛生管理學院,福建 福州 350122;2.福州市疾病預防控制中心,福建 福州 350004)

黨的二十大報告指出,要推進健康中國建設,健全公共衛生體系,提高重大疫情早發現能力,加強重大疫情防控救治體系和應急能力建設,有效遏制重大傳染性疾病傳播。構建強大的公共衛生體系是維護人民健康的有力保障[1]。疾病預防控制中心(以下簡稱“疾控中心”)作為公共衛生體系的核心組成部分,在新冠肺炎疫情期間發揮了舉足輕重的作用,但也暴露出諸多問題。如何合理均衡地配置疾控中心衛生資源是筑牢公共衛生體系的當務之急,也是保障人民均等化享有公共衛生服務的第一環節[2]。衛生資源是指提供醫療衛生服務所使用的投入要素的總和,主要包括衛生人力資源、衛生物力資源、衛生財力資源和衛生技術資源等[3]。福建省革命老區多位于多省交界的山區,社會經濟發展水平相對較低,基礎設施和公共衛生服務配置相對薄弱,其疾控中心衛生資源配置能否滿足本地人民日益增長的公共衛生服務需求成為當前關注的焦點。筆者聚焦福建省某革命老區11家疾控中心人、財、物3類主要的衛生資源,剖析其衛生資源配置現狀及公平性情況,以期為福建省革命老區疾控中心的發展建設提供參考。

一、資料和方法

(一)資料來源

數據來源于2013—2021年《福建省統計年鑒》、福建省某革命老區國民經濟和社會發展統計公報和第七次人口普查公報。同時,通過網絡填寫的方法收集福建省某革命老區11家疾控中心2013—2021年的衛生人力資源(主要包括編制情況、人員學歷構成、專業技術人員職稱構成)、衛生財力資源(主要包括財務收支情況)和衛生物力資源(主要包括衛生應急設備、實驗室設施設備等情況)等信息。

(二)集中指數法

集中指數是世界銀行推薦的用于評價不同經濟條件下區域衛生資源公平性的指標[4],筆者在本文使用該指標評估不同經濟水平下該革命老區各縣區疾控中心衛生資源配置的公平性。集中指數大小為集中曲線和對角線之間面積的2倍,取值為-1～1[5]。當集中指數為0時,說明衛生資源配置不存在經濟水平上的差異,即絕對公平;為正值時,說明較多的衛生資源集中在經濟水平較高的區域;為負值時,說明較多的衛生資源集中在經濟水平較低的區域。一般情況下,集中指數超過0.1時可以認為衛生資源配置存在不公平[4];集中指數為0.2～0.3時可以認為存在相當大程度的不公平[6]。集中指數計算公式如下:

(1)

其中,r為經濟水平排序,h為衛生資源量排序,μ為衛生資源量均值[7]。根據集中指數繪制集中曲線,橫坐標是經濟水平排序下人口累積百分比,縱坐標是衛生資源累積百分比[8]。

(三)基尼系數

在衛生經濟領域,基尼系數常用于衛生資源配置研究,研究使用該指標評估不同人口水平、不同地理面積下該革命老區各縣區疾控中心衛生資源配置的公平性?；嵯禂倒綖?

(2)

其中,Pi表示各縣區人口數(或地理面積)占總人口數(或總地理面積)比重;Yi表示各縣區衛生資源占總衛生資源比重;Vi為按照各縣區人均衛生資源升序排序后的Yi從i=1到i的累計數[9]。通常認為基尼系數在0.2以下表示絕對公平,0.2～0.3為比較公平,0.3～0.4表示相對公平,0.4～0.5為差距較大,0.5以上為差距懸殊[10]。

二、結果

(一)福建省某革命老區疾控中心衛生資源分布現狀

1.衛生人力資源情況。2013—2021年,該革命老區疾控中心編制數與專業技術人員數小幅增加,但在編人員數量無明顯增長。各縣區編制人員配置存在較大差異,其中,2013年,J縣、I縣編制數分別為45個和22個,但到2021年,J縣編制數增長為63個,而I縣仍為22個。同時,B縣等個別縣區在這10年間,存在編制數量、在編人員數量以及專業技術人員數量減少的現象(表1)。

表1 福建省某革命老區各縣區疾控中心衛生人力情況

學歷構成方面,各縣區疾控中心專技人員學歷為本科的人員數量逐年上升,到2021年本科學歷專業技術人員占比達到57.0%。學歷為大專以下的人員數量逐年降低,但碩士和博士學歷的專技人員數量少。職稱構成方面,專業技術人員中副高和正高的人員數量占比較小,但呈逐年緩慢遞增的趨勢,從2013年的18.3%上升到2021年的33.1%。

2.衛生財力資源情況。2013—2021年,各縣區疾控中心年收入均有明顯增長,2013年各縣區疾控中心總收入最低為202.6萬元,最高為1 164.1萬元;到2021年總收入最低也達到812.6萬元,最高為3 409.2萬元。各縣區疾控中心收入不均衡,收入差距在2015年縮小至最低后又迅速上漲,最高可相差2 596.6萬元(圖1)。

圖1 不同年份疾控中心年收入情況及各縣區收入差距

在應急保障經費方面,2013—2019年,福建省某革命老區各縣區應急保障經費無明顯增長,大部分縣區的經費為0元。但受新冠肺炎疫情的影響,2020年起,部分縣區應急保障經費呈爆發式增長,最高可達466.26萬元。截至2021年,各縣區經費差距更加明顯,部分縣區疾控中心表示,當前應急保障經費尚不能滿足全年工作需要。

3.衛生物力資源情況。截至2021年,各縣區疾控機構均配備基本衛生應急設備,但相關設備的配置水平存在差異。有45.5%的縣區疾控中心僅有1輛應急處置車輛;18.2%的縣區疾控中心只配置7～9套完備的個人攜帶背囊。在此情況下,分別有81.9%的縣區疾控中心僅有1支或2支應急處置隊伍。此外,該革命老區各疾控中心實驗室生物安全等級均達到BSL 2級(中等潛在危害的實驗室等級),即有能力開展實驗室檢測相關項目,但各縣區疾控中心實驗設備配置也存在差異。實驗設備數量最多的H縣,A類實驗設備有104臺,B類實驗設備有113臺;而設備數量最少的I縣僅有A類實驗設備26臺,B類實驗設備32臺。

(二)疾控中心衛生資源配置公平性分析

1.按經濟水平的公平性情況。2013—2021年,各縣區疾控中心在編人員數、專業技術人員數、本科學歷專技人員數、衛生投入以及2021年實驗室設備等資源配置情況按經濟水平進行公平性分析,結果顯示,集中指數均為正值,提示上述資源配置均偏向經濟水平較高的地區。其中,在編人員和專業技術人員方面的集中指數相對較低,變化不大,但也基本高于0.1的臨界值,提示各縣區疾控中心的在編人員、專業技術人員配置存在不公平現象。其中,在本科學歷專業技術人員、衛生投入方面的集中指數相對較高。2013年,本科學歷專業技術人員配置的集中指數達到0.32,提示存在相當大程度的不公平,到2021年下降至0.18,雖然仍存在不公平的問題,但已有所改善。值得關注的是,衛生投入方面的集中指數在波動上升,到2021年達到0.26,提示存在較大的不公平性,衛生投入偏向經濟水平較高的地區。此外,2021年各縣區疾控中心實驗設備配置的集中指數為0.17,也存在一定的不公平(圖2)。

圖2 2013—2021年某革命老區疾控中心衛生資源配置的集中指數情況

2.按人口分布的公平性情況。對2013—2021年各縣區疾控中心在編人員數、專業技術人員數、本科學歷專技人員數、衛生投入以及2021年實驗室設備等資源按人口分布配置的公平性情況進行分析,結果顯示,基尼系數均小于0.3,提示按照人口分布來看,該區主要衛生資源配置處于公平狀態。此外,2021年各縣區疾控中心實驗設備按人口分布配置的基尼系數為0.29,也處于公平狀態(圖3)。

圖3 2013—2021年某革命老區疾控中心主要衛生資源配置的基尼指數(按人口)

3.按地理面積的公平性情況。對2013—2021年各縣區疾控中心在編人員數、專業技術人員數、本科學歷專技人員數、衛生投入以及2021年實驗室設備等資源按地理面積分布配置的公平性進行分析,發現除個別年份的衛生投入的基尼系數介于0.3～0.4外,其余衛生資源按地理面積配置的基尼系數均小于0.3,提示該老區絕大部分主要衛生資源按地理面積配置來看,多處于公平狀態。但是,2021年該區疾控中心實驗設備按人口分布配置的基尼系數為0.33,處于相對公平狀態(圖4)。

圖4 2013—2023年某革命老區疾控中心主要衛生資源配置的基尼指數(按地理面積)

三、討論

(一)革命老區疾控中心衛生人力資源總量未達要求

合理充足的衛生人力資源是疾控中心持續發展的基石,調查顯示該革命老區疾控中心的衛生人力資源配置尚存在不足。在數量方面,盡管2013—2021年該革命老區各縣區疾控中心的編制數量與專業技術人員總量持續增加,但仍有部分縣區專業技術人員的編制數占比不到50%,遠未達到《關于疾病預防控制中心機構編制標準的指導意見》(以下簡稱《意見》)中提出的“專業技術人員需占編制總額的85%以上”的要求[11]。值得一提的是,該革命老區各縣區疾控中心的人員學歷結構已有所改善,本科學歷的工作人員占57.0%,高于貴州等西部地區(55.1%)[12],但職稱總體水平偏低,缺乏高級職稱人員。

(二)革命老區疾控中心衛生財力、物力資源總量不足

充足的衛生財力與物力資源是疾控中心可持續發展、公共衛生體系高質量建設的內生動力。本研究從年總收入、收入差距及應急保障經費方面探討該革命老區衛生財力資源基本情況,從衛生應急設備與實驗設備數方面探討衛生物力資源情況,發現該老區各縣區疾控機構總收入雖穩步增長但各地收入相差懸殊,應急保障經費供不應求,各地實驗設備及應急設備數總量不足。在財政收入與應急設備方面,都與經濟發達地區存在較大差距[13-14],一定程度上限制了疾控中心業務能力的提升,制約了該革命老區公共衛生體系實現可持續發展。

(三)革命老區疾控中心主要衛生資源配置存在一定的不公平性

集中指數結果顯示,按經濟水平來看,該革命老區各縣區疾控中心的在編人員、專業技術人員與本科學歷專技人員、衛生投入等資源配置均存在一定的不公平性,資源配置均偏向經濟狀況好的地區。其中,2013—2021年在編人員與專業技術人員集中指數趨勢相對一致,與成渝瀘地區的結果也較為接近[15],表現出一定的不公平性,但程度較低。而該革命老區疾控中心高水平人才配置嚴重傾向于經濟條件好的地區,并且其在衛生投入配置上的不公平程度仍在持續加劇。同時,按照人口分布、地理面積的配置情況看,該革命老區主要衛生資源配置均處于公平或相對公平狀態。這提示各縣區自身經濟社會發展水平與主要衛生資源配置的公平性密切相關,衛生資源配置更多傾向于經濟水平較高即擁有資源總量較多的區域。究其原因,一方面是因為經濟狀況好的地區可以吸引并留住更多的人才,另一方面與經濟狀況好的各區縣政府更有條件響應和落實相關政策有關。

四、政策建議

(一)“雙管齊下”提升革命老區疾控中心衛生人力資源總量

人力資源是疾控中心煥發生機與活力的核心要素,應從多方面出發確保疾控中心衛生人力資源總量符合《意見》要求,可參考2023年《福州市人民政府關于加強公共衛生體系建設的實施意見》[16],合理核定市、縣兩級疾控機構人員編制和職稱的設立機制,統籌提高公共衛生崗位人員待遇,建立實施公共衛生人員補助政策,引才留才,壯大疾控衛生技術人才隊伍,增加高級職稱人員數量,促進革命老區疾控中心職稱結構合理化;完善人才培養機制,為各崗位人員提供更多的外部學習與提升的機會,鼓勵現有疾控中心人員通過進一步的進修學習,不斷適應當前疾病預防控制工作的需要,確保其擁有足夠的自我發展空間。

(二)宏觀調控充實革命老區疾控中心衛生財力、物力資源總量

政府應充分發揮抓方向、定基調的作用[17],為各縣區疾控中心提供充足的物質基礎。衛生財力資源方面,建議該革命老區設立長效的疾控中心財政撥付機制,并將政府對于各縣區疾控中心的財政投入情況納入考核范圍[14]。同時各縣區政府可適當放寬革命老區基層疾控中心收入來源的限制,發揮自身專業優勢開展有償社會服務[18]。衛生物力資源方面,政府一方面要合理配置各類公共衛生相關設備,另一方面可以運用合理有效的途徑引入社會力量參與區域疾控體系建設,盤活現有疾控中心衛生設備資源,優化政府所覆蓋不及的領域與環節[15]。

(三)因地制宜合理配置革命老區疾控中心衛生資源

在制定革命老區疾控中心衛生資源配置規劃時,政府應著重考慮不同縣區的經濟社會發展狀況,兼顧考慮人口密度、地理面積等因素,綜合分析各縣區人民對公共衛生資源的實際需求量,從源頭上確保疾控中心衛生資源的合理有效分配。在其過程中既要講求效率又要兼顧公平,對于經濟社會發展狀況較差的區域疾控中心,應注重提升衛生資源配置的公平性,加大財政扶持力度,保證政府對該類疾控中心的財政投入增幅不低于總財政支出增幅[19],使得區域內人民能夠均等化享有公共衛生服務;對于經濟社會發展水平狀況好的區域疾控中心,應注重衛生資源的使用效率避免資源浪費,進一步滿足區域內人民日益增長的公共衛生服務需求。同時,可以發揮“互聯網+公共衛生”等大數據優勢,構建革命老區疾控中心衛生資源共享協同網絡,促進各縣區疾控中心衛生資源柔性流動,提高資源使用效率,必要時也可借助外部資源以緩解突發公共衛生事件時區域資源供給不足的情況[20]。