新型舉國體制下的政府與市場關系：共識與機制探索*

封凱棟 陳俊廷

新型舉國體制是面向社會經濟中的重大問題，通過設立特殊專任機構的方式來完成任務的機制。①路風、何鵬宇：《舉國體制與重大突破——以特殊機構執行和完成重大任務的歷史經驗及啟示》，《管理世界》2021 年第7 期。2023 年國務院政府工作報告指出，要“完善新型舉國體制，發揮好政府在關鍵核心技術攻關中的組織作用，支持和突出企業科技創新主體地位”。盡管政策界和學術界就健全新型舉國體制已經達成共識，但是新型舉國體制與市場經濟的相容性、政府與市場關系、跨部門力量的動員組織等問題依然存在爭論或模糊之處，與之相關的概念化、理論化工作有待夯實。本文認為，新型舉國體制是服務于戰略性創新的重大任務的責任體制，在創新主體尚未成熟、創新市場尚未形成的情況下，政府需要以重大任務專項為載體，通過跨部門、跨所有制資源的戰略性投放來為創新主體的成長提供窗口期，創制出戰略性技術的創新競爭市場。②創新競爭是熊彼特意義上的基于新產品、新方法、新市場、新組織的質的競爭，目標是建立己方生存的根本基礎、摧毀競爭企業的生存根基。而新古典競爭以邊際利潤為目標，是原有產品的數量上的競爭。以創新競爭為導向的市場經濟，指的是服務于激發和維持創新競爭的市場機制，后文多簡稱為創新競爭市場。參見Joseph A. Schumpeter,Capitalism, Socialism and Democracy, London: George Allen Unwin Ltd., 1943.而在創新生態和競爭市場成型之后，新型舉國體制將逐步淡出，直至政府領導層為其定義新的戰略性任務。

一、中國的新型舉國體制：目前學界既有的共識

2015 年，黨的十八屆五中全會提出要“發揮市場經濟條件下新型舉國體制優勢”。這一表述將此前出現過的“科技創新舉國體制”“政產學研用結合的新型舉國體制”等表述進行統合。2019 年，黨的十九屆四中全會指出要“構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”，進一步明確了新型舉國體制的重大任務——攻克關鍵核心技術。到目前為止，新型舉國體制主要是一個政策概念，而不是理論概念。關于科技政策、國家創新系統、政治經濟學的既有研究，均未對此展開系統性的理論討論。學界在剖析中國的新型舉國體制時主要形成了以下三方面共識（見表1）。

表1 代表性文獻對新型舉國體制內涵的理解

首先，從目標來說，新型舉國體制是重大任務的責任體制。路風和何鵬宇（2021）指出，舉國體制本質上是任務體制，最終目標是完成政治層次上定義、具有戰略性的重大任務。由此，他們強調新型舉國體制具有向上負責的政治性，需要由直接向最高領導層負責的特殊機構來領導。其次，從“舉國”這一關鍵詞來說，新型舉國體制要充分調動全國范圍內各部門、多主體的力量。實現國家重大任務的戰略性項目通常需要數量龐大、類型豐富的人力物力，涉及主體覆蓋產業、科研、金融等不同領域和部門，因此政府需要將優質資源充分動員起來并進行戰略性投放。再次，從“新型”這一定語來說，新型舉國體制是面向市場經濟條件的機制，需同時發揮政府和市場的作用。作為資源配置的不同手段，政府和市場可以是互補的，而并不必然是互斥的；政府可以通過提供一系列公共品、基礎設施和社會制度來孵化出有能力參與創新競爭的市場主體，塑造出創新競爭市場。⑨姜子瑩、封凱棟、陳俊廷：《創新經濟轉型中政府與市場的動態關系：以半導體產業的創新融資為例》，《中國軟科學》2023 年第7 期。這也是新型舉國體制與傳統舉國體制（只有計劃而無市場）相較最突出的特征。

通過梳理以上共識，我們得以明確：在市場經濟條件下是可以采用新型舉國體制的，市場經濟體制與重大任務體制、跨部門整合動員、政府培育（引導）市場這三點并不沖突。在實踐中，作為最具代表性的市場經濟國家，美國不僅比中國更早地使用舉國體制（如曼哈頓計劃），也更早地使用以塑造創新生態、培育創新競爭市場為目標的新型舉國體制（如半導體產業聯盟），其中有值得我國借鑒的經驗。

二、分級式新型舉國體制：理論討論

新型舉國體制在實踐中應當如何組織和運行，大部分研究尚未在中觀層面開展深入討論。首先，對于如何落實重大任務體制，現有研究未能揭示出不同任務導向的重大專項應當如何動態調整政府與市場關系、如何進行跨部門動員。其次，對于政府與市場關系，大部分討論依然是較為機械的政府與市場互補論，從“市場失靈”“政府失靈”的邏輯出發，將不同環節、不同類型的活動分別劃由政府或市場主導。①包煒杰：《從“舉國體制”到“新型舉國體制”：歷史與邏輯》，《社會主義研究》2021 年第5 期；杜寶貴：《正確處理新型科技舉國體制中的幾個關系》，《國家治理》2020 年第42 期。②部分學者在最新的討論中將政府和市場的作用進一步下沉，本文在一定程度上認同這些嘗試，但他們依然忽視了政府與市場關系的演進性。參見丁明磊、黃琪軒：《以新型舉國體制為加快建設科技強國提供有力支撐》，《國家治理》2022 年第23 期；史晨：《新型舉國體制如何提升創新效率——基于中國銫原子鐘突破的案例》，《人民論壇·學術前沿》2023 年第1 期。這些分析尚未點明創新演進過程中政府與市場關系的動態變化。最后，就跨部門整合而言，一些學者試圖通過具體刻畫不同項目的運行歷程和內部協作關系來推演關鍵核心技術攻關的組織管理模式，但并沒有對其作用機制進行深入的理論剖析（李哲，2023）。③仲偉?。骸缎滦团e國體制的適用領域與運用方式——以深海載人潛水器的開發過程為例》，《人民論壇·學術前沿》2023 年第1 期。

對新型舉國體制運作機制的討論不能違背創新的基本原則。創新在本質上不是一個線性的過程，而是各階段持續往復互動的鏈式演進過程。創新包括從科學研究、技術概念驗證、早期技術和產品開發到產業化應用的不同階段，它們的活動性質、認知模式、激勵機制的內在邏輯并不一致。④Philip Auerswald, Lewis Branscomb, “Valleys of Death and Darwinian Seas: Financing the Invention to Innovation Transition in the United States”, Journal of Technology Transfer, vol. 28, 2003, pp.227-239; Stephen J. Kline, Nathan Rosenberg,“An Overview of Innovation” In Ralph Landau, Nathan Rosenberg, eds., The Positive Sum Strategy: Harnessing Technology for Economic Growth, Washington DC: National Academy Press, 1986, pp.275-305.這意味著，不同階段活動的有效組織機制應當是有差異的。因此，在新型舉國體制實踐中，首先需要明確戰略性目標的基本屬性，即這些目標是重大科技突破、關鍵工程產品原型，還是生產制造系統。⑤根本目標及組織機制的差異也是傳統舉國體制與新型舉國體制的重要區別。傳統舉國體制主要面向大型軍事技術項目或國家重大基礎設施項目，政府直接以行政指令來實現資源的跨部門調配和投放，始終以強有力的方式介入項目實施到結束。而新型舉國體制強調的是最終需要回應產業化、市場化創新需求的活動，政府以任務目標來牽引各方參與，塑造不同部門的良好預期與協作機制，當創新生態日益成熟后政府角色逐漸弱化。即便是在成功的創新經濟體（如美國），國家也無法在單一項目中完成從科學研究到產業化應用全鏈條的創新活動。⑥寄希望于通過基礎研究項目直接解決產業創新瓶頸是不現實的，即便是歷史上由科學家引領的重大創新項目，科學領袖所扮演的角色也主要是工程開發、原型設計、應用科學研究及其組織工作。這要求國家在選定的領域內，通過一系列重大責任項目來分別瞄準重大科研突破、關鍵技術原型、生產制造系統，并將不同項目層層串聯來實現重大戰略性目標。本文將此稱為“分級式新型舉國體制”。⑦這里的“分級”不是行政層面的分級，而是活動任務層面的差異，各個項目在創新鏈不同環節上相互貫通和反饋。

相應地，國家需要發展出制度安排來解決不同項目間知識生產的銜接與轉化問題。一方面，為促進銜接與轉化，各階段重大項目往往秉持相同或相近的任務導向，即以產業關鍵技術突破為戰略目標。即便是以基礎研究為重點的專項，它的任務也不應是自由探索式的，而應當有明確且聚焦的領域；面向技術原型開發的專項也不應片面地追求個別參數指標的領先，而應當瞄準系統性產品及產業化前景。另一方面則是組織性保障。國家需要投入戰略性資金，為不同階段的創新主體成長創造合理預期，逐步增加對跨部門、跨所有制主體的資源動員，最終塑造出相應的競爭性市場。為促進不同創新階段知識產出的擴散，國家很可能會發展出特定的組織單元，通過不同程度地參與不同任務專項來整合多層次的新型舉國體制。

三、分級式新型舉國體制：美國經驗

下面分別以美國國家科學基金會（National Science Foundation，NSF）的戰略性基礎研究、國防部高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）的技術原型研究、美國半導體領域的產業化研究為例，闡明美國政府如何根據國家政治性目標來動態設置任務專項，如何進行跨部門動員，如何孵化引導創新競爭市場。

（一）回應國家和產業戰略的基礎研究：NSF 的“戰略性研究”改革

作為美國科技政策史上里程碑式的布什報告的直接產物，NSF 成立時的宗旨是支持基礎研究。①盡管二戰期間美國為回應危機發起過戰略性項目（如曼哈頓工程），但二戰后《布什報告》所倡導的并不是任務導向的科學研究。它是“線性模型”的代表，即認為創新過程按照“基礎科學—應用科學—產業創新”的順序線性展開。這一模型忽視了創新活動的不確定性特征，具有歷史局限性，因而被創新理論的學者們所批評。參見Richard Nelson,“The Link between Science and Invention: The Case of the Transistor”, in University-National Bureau Committee for Economic Research Committee on Economic Growth of the Social Science Research Council, eds., The Rate and Direction of Inventive Activity: Economic and Social Factors, Princeton: Princeton University Press, 1962, pp.549-583; Nathan Rosenberg, Perspectives on Technology, Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1976, pp.260-279.然而，美國政府及國會在面臨嚴峻的國際競爭時多次要求它通過改革來回應外部挑戰，要求NSF 加強基礎科研問題與產業活動的聯系、推動科技成果向產業界擴散。這類在改革中不斷被強化的研究被稱為戰略性研究，②NSF 在20 世紀70—80 年代的年度報告中將其稱為問題導向型研究（problem-oriented research 或problemfocused research），1990 年代《科學》的一篇文章明確將此類旨在回應國家戰略、經濟和工業發展的研究稱為戰略性研究（參見Christopher Anderson, “‘Strategic Research’ Wins the Day”, Science, vol.259, no.5091, 1993, p.21）。這和近年來學術界熱議的“戰略性研究”“有組織的科研”等概念具有內在一致性。具有明顯的“新型舉國體制”特征。

20 世紀70 年代初，首次世界性石油危機爆發，美國總統將解決能源問題作為國家優先事項。為應對能源危機，NSF 設置了響應國家需求的研究項目（Research Applied to National Needs，RANN），圍繞能源問題、環境問題等開展特定領域的研究活動。③Dian Olson Belanger, Enabling American Innovation: Engineering and the National Science Foundation, Indiana:Purdue University Press, 1998, pp.94-104.1970 年代末，美國在多個行業遭到來自日本、德國的強勁挑戰。面對美國在生產率和技術創新方面的衰頹表現，以及國會隨之而來的發難，NSF 設立了單獨的工程學部（Directorate for Engineering），開始在各高校建立工程研究中心（Engineering Research Centers），鼓勵開展解決產業界實際問題的研究（Belanger，1998，pp.139-154）。進入新世紀后，NSF再次在政治層次上被賦予重任。2011 年，奧巴馬指出美國正面臨“衛星時刻”，④“衛星時刻”原指1957 年蘇聯率先發射人類歷史上第一顆人造地球衛星“斯普尼克”而給美國社會帶來了巨大意外和危機的時刻。后來這一術語被美國政界概念化，以形容美國在科技領域遭遇重大挑戰的危機時刻。參見封凱棟：《國家的雙重角色：發展與轉型的國家創新系統理論》，北京：北京大學出版社，2022 年，第1-5 頁。聯邦政府試圖以這一具有特殊政治意涵的術語來凝聚共識，推動基礎科研領域的改革。2016 年，NSF 設立“十大計劃（10 big ideas）”來鼓勵頂尖科學家和工程師圍繞設置的議題開展跨學科前沿研究；2022 年，NSF 新設立了技術、創新與合作部（Directorate for Technology，Innovation and Partnerships），旨在促進應用導向的研究與轉化性研究，以回應緊迫的經濟社會挑戰，保持國際競爭力。

在開展戰略性研究時，NSF 發展出一系列跨部門動員與協作的組織機制或項目管理方式。RANN的問題導向型研究將政府、學界、產業界等不同主體的力量結合起來。比如，當NSF 開展與太陽能相關的能源研究時，它與美國航空航天局聯合組成了太陽能技術研究小組，該小組確定具體研究議題后公開向學術界和產業界征集項目，還負責促進研發團隊與用戶部門、與其他相關研究機構之間的信息互通。①Frederick Morse, “NSF Presentation”, NASA Technical Reports Server: https://ntrs.nasa.gov/api/citations/19740008685/downloads/19740008685.pdf.而NSF 在各地設立的工程研究中心廣泛接受來自產業界、州政府、大學的資助，其中產業界資助占1/3 左右。②James E. Gover, “Analysis of U.S. Semiconductor Collaboration”, IEEE Transactions on Engineering Management,vol.40, no.2, 1993, pp.104-113; Barry Bozeman, Craig Boardman, “The NSF Engineering Research Centers and the University-Industry Research Revolution: A Brief History Featuring an Interview with Erich Bloch”, The Journal of Technology Transfer,vol.29, no.3, 2004, pp.365-375.除了跨部門動員資源之外，它們還組成了跨學科的研究團隊，根據現實工業情境的問題來開展基礎研究和教育教學，成為高校和產業部門協作研究的組織載體（Bozeman and Boardman，2004）。

為促進研究成果向產業界擴散與概念原型產業化，NSF 設計了一系列項目，最有代表性的是小企業創新研究計劃（Small Business Innovation Research，SBIR），它源于美國在20 世紀70—80 年代回應產業競爭力危機的戰略需求。③由于本土制造業的生產海外化，傳統制造業在面臨日本、德國等國家的挑戰時難以有效反擊。同時，以信息技術產業為代表的知識密集型產業興起，小企業在高科技產業部門的創新創業活動中表現活躍。參見David B. Audretsch,“Standing on the Shoulders of Midgets: The U.S. Small Business Innovation Research Program (SBIR)”, Small Business Economics, vol.20, 2003, pp.129-135.一批高水平的項目主任負責對SBIR 各項資助進行全過程管理與跟蹤，這些項目通過支持產業化開發活動幫助初創企業、中小企業和學術部門建立密切聯系，還直接孵化了具有創新能力的市場主體，使美國形成相應的創新共同體。④其他代表性項目還包括小企業技術轉移計劃（Small Business Technology Transfer）、產業界/高校協作研究中心（Industry/University Cooperative Research Centers）等。參見The National Academies of Sciences, Engineering and Medicine,SBIR at the National Science Foundation, Washington DC: The National Academies Press, 2015, pp.5-6.一項對SBIR 資助者的調查顯示，45%的受訪者的創業公司成立離不開NSF 資助，35%的受訪者認為SBIR 對其公司的技術創新產生了長期影響。⑤National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine, SBIR at the National Science Foundation, Washington,DC: The National Academies Press, 2015, pp.3-4.而新設立的技術、創新與合作部更引人注目，它橫跨6 個原有學部，收攏與產業競爭緊密相關的既有項目，新設了區域創新發動機（NSF Regional Innovation Engines）、加速研究轉化（Accelerating Research Translation）等項目，促進科學研究發現向技術原型乃至富有競爭力的商品轉化。

（二）任務導向型源頭性技術創新：DARPA 的運作邏輯

1957 年，蘇聯成功發射第一顆人造衛星。面對蘇聯在太空探索和導彈等關鍵領域的技術優勢，美國政府將大量戰略性資源用于支持“任務導向型（mission-oriented）”研究，DARPA 正是其中典范。⑥Erica Fuchs, “Rethinking the Role of the State in Technology Development: DARPA and the Case for Embedded Network Governance”, Research Policy, vol.39, no.9, 2010, pp.1133-1147.它在政治上被賦予發展世界尖端技術原型的任務，通過構建開放型團隊來整合跨部門力量，為軍事部門和產業部門將關鍵技術原型產品化、商品化奠定了重要基礎。

美國聯邦政府為DARPA 設立的任務非常明確，即在前沿技術、尖端技術領域建立起相對于蘇聯等國家的優勢，防止再出現類似于“衛星時刻”的意外事件。它最初以軍事、太空等領域的重大技術突破為目標來分解項目任務，并根據美軍實際作戰需要來發展改革傳統武器和作戰方式的技術原型；1960年代古巴危機發生后，DARPA 開始投資與信息控制和傳遞相關的計算機技術領域；1970 年代末至1980年代初當美國半導體產業面臨嚴峻的國際競爭形勢時，DARPA 在微電子領域的投資日漸增長；21 世紀以來，為應對恐怖主義，DARPA 加強了對先進信息處理技術、信息網絡安全技術等領域的探索。⑦Patrick Windham, Richard Van Atta, “Introduction: DARA-The Innovation Icon”, in William Boone Bonvillian, Richard Van Atta, Patrick Windham, eds., The DARPA Model for Transformative Technologies: Perspectives on the US Defense Advanced Research Projects Agency, Open Book Publishers, 2019, pp.1-26.一系列技術項目在獲得投資之前必須設定明確的具體任務（不能以專業術語來表述）與驗收考核標準。

DARPA 擁有一套靈活的組織架構和管理方式，并沒有固定的資助學科范圍。它的機構規模較小，由大約100 名來自產業部門的工程師、來自學術部門的科學家擔任項目經理；項目經理被授權提出可能的研究項目，直接對項目負責，組建包括大學、科研院所和企業人員在內的開放型團隊。①Regina Dugan, Kaigham Gabriel, “ ‘Special Forces’ Innovation: How DARPA Attacks Problems”, Harvard Business Review, vol.91, no.10, 2013, pp.74-84.DARPA 以研發合同為手段吸納全國最頂尖的科研人員，甚至鼓勵初創企業積極參與由大企業牽頭的開發項目（Fuchs，2010），這充分發揮了政府開展跨部門動員的優勢，避免形成利益集團或組織僵化。此外，DARPA 還注重為研究項目提供來自前沿應用部門的需求反饋。比如，DARPA 會直接在軍方特定部門派駐代表，負責識別潛在需求、協調技術原型的小規模實驗。②Thomas Moore, “DARPA: Bridging the Gap, Powered by Ideas”, ResearchGate, 2009.它強調以應用目標作為組織科研開發的邏輯，使得開發活動受到實用性約束；以前沿重大技術突破為重大任務，則避免項目局限于追求短期財務回報，為科研與產業創新的結合提供了長期支持。

DARPA 的項目產出是技術原型，同時它也將推動技術原型向最終產品的轉化作為重要任務。根據不同技術原型的成熟度水平、技術適用范圍及應用前景，DARPA 發展出促進技術轉化的不同路徑。其中，成熟度更高、具有民用發展前景的技術原型更有可能吸引產業部門對于產品開發的資金投入。對于商業化前景較好的技術（如芯片制造技術、計算機軟硬件等），DARPA 還專門設置了“轉化和商業化支持項目”（TransitionCommercialization Support Program，TCSP）。③James Richardson, “Diane Larriva, Stephanie Tennyson, Transitioning DARPA Technology”, ResearchGate, 2021.總之，DARPA 發展出技術原型并建立一系列項目化、制度化的機制來促進技術原型轉化為最終產品，為軍方和產業界提供了關鍵核心技術，相應瓶頸的突破使技術實際應用前景更加可預期，也為與之相關聯的其他技術創新打開了廣闊空間。

（三）突破產業關鍵技術瓶頸的政產學研聯盟：美國半導體領域的舉國體制

20 世紀70—80 年代，美國遭遇了二戰后的首次嚴峻打擊，日本和德國在汽車、消費電子、半導體等關鍵產業的迅速進步搶占了全球市場的重要份額，美國在相應產業部門逐漸丟失了技術創新的領先優勢。為重奪領先權，美國政府在半導體領域發動了具有新型舉國體制特征的制度實踐，以國家投資的政治性、戰略性克服產業部門的短期經濟理性，將跨部門資源動員并投入于攻克關鍵共性技術。

20 世紀70 年代末，美國產業“金融化”和“去制造化”的弊端開始顯現，特別是半導體產業遭遇了嚴重危機。美國的產學研軍政各界達成共識，認為半導體產業亟需在前沿技術和共性技術上奪回全球主導權。與日本財閥式企業體制以及由政府引領的產業同盟不同，美國不同企業之間缺乏協作的信任與制度基礎，市場無法促使不同企業以及產學研部門形成相互協作的集體行動。為此，美國聯邦政府以長期戰略性為導向，超越市場短期經濟理性，促成了一系列產學研協作機制。④Richard N. Langlois, W. Edward Steinmueller, “The Evolution of Competitive Advantage in the Worldwide Semiconductor Industry,1947-1996”, in David C. Mowery, Richard R. Nelson, eds., Sources of Industrial Leadership: Studies of Seven Industries, Cambridge: Cambridge University Press, 1999, pp.19-78.在國家意志的引導與協調下，這些組織、項目或制度安排有各自明確的任務，具有良好的互補性。比如，半導體制造技術戰略聯盟（Semiconductor Manufacturing Technology，SEMATECH）的任務是促進半導體制造商與美國設備和材料供應商合作以改進既有制造設備、開發在1—2 年內能進行產業化的技術，而半導體研究公司（Semiconductor Research Corporation，SRC）則設置不同的項目來分別支持在3—5 年內、8—10 年后進行產業化的技術。⑤Jeffrey Alexander, Elias G. Carayannis, “Revisiting SEMATECH: Profiling Public- and Private-Sector Cooperation”,Engineering Management Journal, vol.12, no.4, 2000, pp.33-42.

隨著半導體技術越來越復雜，工業研發活動無法僅僅依靠單個企業或者產業部門自身來完成。無論是SEMATECH，還是SRC，都在美國聯邦政府的支持下以重大戰略任務為導向，與國防部、能源部、NSF、各地高校、研究院所等主體建立較為緊密的關系，在產業遇困時實現對優質研發資源的動員與整合。以SEMATECH 為例，該聯盟由國防部推動、資助并受其下屬機構DARPA 監督，這為企業間形成協作與信任關系提供了可信承諾。①Peter Grindley, David Mowery, Brian Silverman, “SEMATECH and Collaborative Research: Lessons in the Design of High-Technology Consortia”, Journal of Policy Analysis and Management, vol.13, no.4, 1994, pp.723-758.來自產業界的SEMATECH 經理們每年和成員企業代表、負責具體技術領域的項目經理召開會議，復盤項目成效、討論產業界需求，最終確定技術發展目標及具體時間表，為設備供應商提供關于購買需求與購買周期的預估信息。②William Spencer, Peter Grindley, “SEMATECH after Five Years: High-technology Consortia and US Competitiveness”,California Management Review, vol. 35, no.4, 1993, pp.9-32.這使SEMATECH成為一個極富吸引力的聯盟，甚至擁有了ASML、三星、臺積電等非美國參與者，這意味著美國“新型舉國體制”所調動的創新資源范圍甚至超出了國家的邊界。③李君然、魏瑩：《國家目標下的創新生態系統構建：以極紫外光刻機為例》，《學術研究》2024 年第1 期（即將出版）。

除了投資于產業共性技術之外，SEMATECH 和SRC 還通過推動具體制度構建來促進信息溝通與知識擴散，這使不同類型的創新主體特別是中小企業也能在更高的知識水平上進行創新。以SRC 為例，產業界可以直接向高校派出聯絡官或顧問，為研發活動提供方向引導，實地跟進研究的最新進展，加深產業部門對高?？蒲谐晒睦斫獠⒓霸鐔映晒D化（Carayannis and Alexander，2000）。SRC 還通過召開研討會與設立工作坊、要求高校定期提供研究簡報、鼓勵高校直接向會員企業輸送人才等方式，促進科研與產業部門之間的知識擴散。④Nathaniel Logar, Laura Diaz Anadon, Venkatesh Narayanamurti, “Semiconductor Research Corporation: A Case Study in Cooperative Innovation Partnerships”, Minerva, vol.52, no.2, 2014, pp.237-261.當美國半導體產業逐漸復蘇、產業共同體的技術路線圖和協商機制基本形成后，聯邦政府從1996 年起開始停止對聯盟的資助。這意味著美國本土面向前沿創新的互動生態已經逐漸形成，1997 年美國半導體企業發起的極紫外光刻機聯盟就是這種互動機制的例證。

四、孵化創新市場競爭的新型舉國體制

以上案例表明，即便是在美國，關鍵技術突破和產業優勢也無法靠單個項目一蹴而就。本文以“分級式新型舉國體制”來概括美國新型舉國體制實踐的類型光譜：戰略性基礎研究、任務導向型的源頭性技術創新和面向產業共性技術瓶頸的政產學研聯盟。美國經驗表明，國家政治決策層定義的發展戰略是通過科技創新保障國家在安全、產業、技術等方面的世界領先地位，而關鍵技術創新的動態非線性、強不確定性、高度復雜性特征則決定了新型舉國體制在實踐中的應有原則，即互動性、組織性、開放性。本文將這一邏輯用圖1 來呈現。

圖1 分級式新型舉國體制的實踐邏輯

首先，關鍵技術創新的動態非線性決定了新型舉國體制實踐的互動性。復雜技術的發展往往是非線性、高度動態的，一系列技術問題及其解決方案的產生，都根植于社群性質的信息交互，創新者必須與用戶、科研部門、供應鏈合作伙伴甚至競爭對手保持各類互動。⑤Kim Clark, “The Interaction of Design Hierarchies and Market Concepts in Technological Evolution”, Research Policy,vol. 14, no.5, 1985, pp. 235-251；封凱棟、姜子瑩：《創新的不確定性與受組織的市場：產業政策討論應有的演化理論基礎》，《學?！?019 年第2 期。而這種互動需要往往難以由個別行動者啟動。在新型舉國體制實踐中，國家介入有助于克服不同部門之間的集體行動困境（尤其是大學科研院所、中小型高科技企業和大型企業之間的鏈接），也有益于促進人才和知識的跨部門流動。距離產業化活動越近，創新競爭越激烈，對互動數量及質量的要求越高，①Bengt-?ke Lundvall, Product Innovation and User-Producer Interaction, Aalborg: Aalborg University Press,1985; Bengt-?ke Lundvall, “Innovation as An Interactive Process: From User-producer Interaction to the National System of Innovation”, in G. Dosi, C. Freeman, R. Nelson, L. Soete, eds., Technical Change and Economic Theory, London: Pinter Publishers, 1988, pp.349-369.新型舉國體制越應該聚焦于培育互動性機制。在美國經驗中，DARPA 和SEMATECH 的項目經理在促進不同主體之間的信息交互方面發揮了重要作用。

其次，關鍵技術創新的高度復雜性決定了新型舉國體制的開放性。前沿技術的重大突破往往涉及眾多工業門類或不同學科的知識范疇，這意味著少數創新主體不可能掌握創新所需的所有信息。更重要的是，關鍵技術創新往往需要新的突破思路和組織形態，它很可能不是原有的主流行動者按照原有的互動方式能夠完成的。這要求新型舉國體制的動員機制保持充分的開放性，以戰略性任務為導向，突破特定部門、特定學科的壁壘，去定位具有解決問題潛力的資源和主體。越靠近源頭性創新或基礎科研，知識開發活動的復雜性越高，新型舉國體制越應當強調開放性，以及時識別并容納更多的知識源流。NSF 所組織的十大計劃及技術、創新與合作部的項目正是以相對明確的任務來激勵更大范圍內的潛在創新主體、以國家資源來更開放地動員人才的嘗試。

再次，關鍵技術創新的不確定性決定了新型舉國體制實踐的組織性。在創新過程中，技術價值及用途的判斷、互補性技術的發展、潛在市場需求的識別等均具有高度不確定性。②Nathan Rosenberg, “Uncertainty and Technological Change”, In Landau, Ralph, Timothy Taylor, Gavin Wright, eds.,The Mosaic of Economic Growth, Stanford: Stanford University Press, 1996, pp.334-353.這意味著產業創新共同體需要就總體技術路線圖、關鍵技術發展節點形成共識，在整體技術突破遭遇困難時形成議事協商的組織機制，以確定的組織性來應對創新過程的不確定性。產業競爭力強弱不僅取決于本土企業是否掌握單一子系統的關鍵技術，更取決于本土創新共同體能否形成識別、分析并解決技術問題的能力。③封凱棟、紀怡：《建設本土創新共同體——國際創新競爭背景下中國的困境與出路》，《文化縱橫》2021 年第4 期。距離產業化創新活動越近，相應主體的行為模式越靠近市場經濟理性，越難以與不確定性所需的長期戰略邏輯相容，因而越需要通過新型舉國體制來增強對組織性的培育。美國的半導體產業聯盟和極紫外光刻技術聯盟都充分體現了這一特征。此外，參與不同創新階段重大項目的關鍵部門是整合多層新型舉國體制的組織性保障。比如，DARPA 作為美國最成功的跨階段、跨部門整合性組織，不僅在技術原型孵化方面扮演了關鍵作用，而且在戰略性基礎研究和產業聯盟中也扮演了重要的參與者乃至監管者的角色。對戰略目標的貫徹使得DARPA 能夠緊緊圍繞最終任務，促進不同階段知識產出的銜接和互動，進而實現有用的技術創新。

五、結語：當前中國新型舉國體制的使命

在國家創新轉型發展過程中，新型舉國體制的意義在于通過開放性的跨部門動員、培育創新共同體的互動性和組織性機制，逐步孵育出戰略性技術的創新競爭市場。對于當前的中國，面臨百年未有之大變局，新型舉國體制的使命帶有雙重性。第一重使命已在政策界和學界得到普遍強調，即攻克具體的關鍵核心技術。但它更重要的使命在于第二重，即通過解決“卡脖子”問題，從整體上形成國內的創新共同體，增強本土產業創新的組織性和創新鏈產業鏈的韌性。中國工業被“卡脖子”的本質是技術互動網絡中的“結構洞”為外方所占據：當本土行動者嘗試構建創新產業鏈時，大量相關環節甚至產品設計的創新無法從國外控制的關鍵環節獲得信息反饋，這使得本土的完整創新鏈條無法形成。在特殊的國際環境下，對關鍵技術“結構洞”的壟斷性控制成為其他國家遏制中國創新發展的手段。比如，在光刻機上被“卡脖子”使得中國企業無法發展高精度芯片的設計開發與工程制造技術。這些關鍵性、基礎性技術瓶頸跟多產業多學科緊密相關，具有明顯的外部性，無法通過市場自組織的方式來突破。國家需要從頂層設計上清晰界定重大任務的根本屬性，并以該任務為中心形成工作載體，統籌調動跨部門、跨所有制的資源。這決定了新型舉國體制的目標不能拘泥于特定學科技術或理論指標的成就、單項技術領先或者局部商業活動的短期盈利，而應當是發展出在特定科技領域內具有影響力和前瞻性的“有用”產品技術系統，以及能融入工業體系的重大產品或生產設施。換言之，新型舉國體制的目標應當充分體現其顯著的外部性，它的實質在于以國家的戰略性來克服短期市場經濟理性所帶來的局限，通過制造并投入新知識、提供基礎性的公共品及制度建設，創制出新的前沿創新競爭市場。

就新型舉國體制的實踐而言，我們可以得到三點重要啟示。首先，新型舉國體制的根本任務決定了其第一屬性既不是財務性的，也不是理論性的，而是戰略性的。如果國家投資刻意追求穩定的財務回報，那么它就不會被導向于解決高風險和顯著外部性的技術領域，其逐利性行為會擠壓甚至逐出市場資金，這無法促成本土創新互動機制，也擠占了市場空間。

其次，政府應該避免指派特定企業或技術路線的政策手段。一方面，政府往往只能界定靜態技術目標，難以識別動態競爭下的技術需求；另一方面，指定企業的做法缺乏“影子市場”競爭機制，以逐利作為第一屬性的企業有動機利用信息不對稱來獨享政策資源，但政府卻難以有效穿透信息不對稱，難以形成合理的項目成敗判斷標準。新型舉國體制的“新型”不體現為它是否動員了企業，關鍵在于它是否在市場機制下進行動員，是否能促進關鍵技術領域的市場合作與競爭。只有為本土產業廣泛提供關鍵技術的知識供應，幫助此前并不擁有相應技術的企業或者需要相應技術作為輔助知識的企業進入相關聯的領域，才能培育出更廣泛的創新主體，塑造出創新競爭市場。

最后，對新型舉國體制手段的使用應當是動態的。它是解決產業技術創新的系統性危機或結構性障礙的工具，在本土創新互動機制得到充分發展后，國家角色應當為市場讓出越來越多的空間。在復雜動態的國際競爭中，新型舉國體制將會在產業創新遭遇系統性危機時再次出現，并以新形式的制度構建、更高水平的公共品供給等積極行動來培育新的創新生態。作為創新市場經濟的先行者，美國已經向我們展示了它的“新型舉國體制”如何應國際競爭的需要而反復出現。這再次說明，無關于計劃經濟或市場經濟，新型舉國體制是重大歷史時刻國家意志推動經濟社會結構性轉型的工具。