東北國有林區與地方融合發展的邏輯起點與實踐路徑*

瞿子玉，張宇彤，朱洪革，王樹富

(1.東北林業大學 經濟管理學院，哈爾濱 150040； 2.長白山森工集團有限公司 天然林保護管理部，吉林 延吉 133000)

東北、內蒙古重點國有林區(以下簡稱東北國有林區)分布于黑龍江、吉林和內蒙古，是以國有森工企業為主體，兼具生產經營與基本公共服務等功能的社會形式。國有森工企業與屬地之間呈現割裂的“二元結構”，部分地方政府規模小于國有森工企業甚至沒有政府建制和社會管理機構，如何實現林區與地方融合發展一直是東北國有林區改革進程中的困點與挑戰。直至20世紀80年代，過度采伐和長期企業辦社會的經濟負擔使東北國有林區陷入森林資源危機和企業經濟危困。為扭轉東北國有林區“兩?！本秤?，2015年起全面停止天然林商業性采伐，《國有林區改革指導意見》中提出破除林區條塊分割的管理模式，將林區納入所在地方國民經濟和社會發展總體規劃，推動林區社會融入地方、經濟融入市場。至此，東北國有林區與地方之間的關系開始轉變。國有森工企業將社會職能陸續移交給地方政府，企業經濟負擔減緩，林業職工享受的公共服務水平顯著提升。但是，國有森工企業仍面臨自主市場化經營能力較弱、生態產品價值實現激勵不足、勞動力年齡老化和外流等問題[1]。目前，已有研究圍繞東北國有林區的未來發展規劃展開豐富的研究。一些學者從國有林區改革本身出發，以對改革進程的思考與實踐總結探尋新體制的構建方式[2-5]，從提高職工收入、改良就業服務、優化基礎建設等民生改善的角度出發探尋職工主觀福祉的提高路徑[6-8]。一些學者從推進生態文明建設出發，以全面禁伐背景下的生態公益林作為主要研究對象，主張通過明確補償范圍、科學補償標準、豐富補償方式、拓展補償主體、健全補償機制完善現行森林生態補償制度，同天然林保護等林業重點項目統籌運作，在保護森林生態環境以解決資源危困問題的同時，利用市場化的運作機制將政府、企業和林區社會緊密聯合，提供新的生計形式突破林區發展機會的限制與擺脫經濟危困[9-15]。一些學者從林區經濟發展的角度出發，強調生態優先戰略下森林資源的可持續利用，以提高國有林區居民家庭福利為目標促進林業經濟產業轉型[16-17]。并在生態產品價值實現的宏觀領域內不斷進行制度創新與機遇探尋，通過政府和林區的資本合作從完善生態產權制度體系、加強生態價值核算、強化生態產品轉化等方面實現國有林區資源價值的深度挖掘以達到生態效益和經濟效益的雙贏[18-20]。一些學者從林區治理的角度出發，認為作為社會現代化的必要進程，林區實現中等規模的城鎮化，通過小城鎮社區組織的載體能夠提高國有林區社會資源的利用率和組織效率[21]。然而，目前關于地區間組織重構的研究重心更傾向于城鄉融合，以林區作為主體的研究僅將區域融合作為未來的發展啟示，從區域融合的視角詳細闡釋林區與地方之間融合的原因、特征與路徑的研究較少[22-23]。因此，以東北國有林區為研究對象，基于《中國林業和草原統計年鑒(2011—2015)》數據及自2012年起開展的東北、內蒙古國有林區民生調研所收集的有關職工生計狀況的資料，分析東北國有林區與地方融合的邏輯起點及現實的階段特征，針對融合實踐路徑進行探討，以期為國有林區與地方管理機制創新提供理論借鑒。

1 國有林區與地方融合的邏輯起點

1.1 國有林區改革為融合提供契機

區域是一切經濟社會活動正常進行的地理空間基礎[24]。計劃經濟時期，森林資源開采與工業優先建設的需求促成國有森工企業的產生，并依托國有森工企業形成了百萬人口規模的區域——東北國有林區。為解決人口生存與發展問題，國有森工企業承擔了林區辦社會職能，對區域內的住房、教育、醫療、養老保險、公共基礎設施、公檢法等采取全包全管的措施，對外則形成了隱性的“屏障”，缺乏交流且聯系微弱[25]，具有突出的區域封閉經濟與區域小型社會特征[22]。東北國有林區作為區域的邊界性易使國家在制定政策時無法惠及，林區內居民的社會福利無法得到長期有效的保障、公共服務待遇無法及時優化，全部社會事業都依賴國有森工企業的經濟效益運轉。國有林區居民對東北國有林區具有高度的認同感，使東北國有林區在地域完整的基礎上成為內聚力強大的經濟區域單元。東北國有林區的功能特殊性及圍繞國有森工企業形成的自我意識，成為東北國有林區的“柔性”區域邊界。2015年中共中央、國務院印發的《國有林區改革指導意見》為打破東北國有林區的區域邊界、促進林區與地方融合發展提供了良好契機。

1.1.1 改革成本共擔是融合的基礎

東北國有林區政企分離改革與生態建設協同推進的目標要求國有森工企業盡快摒棄森林依賴型的經濟發展方式和林業管理體制，而東北國有林區對這種管理模式及發展路徑已經形成“依賴”，想要打破現有局面就必須付出很大的成本[26]。東北國有林區改革所帶來的成本不僅包括在改革的準備、實施與完善各階段中實際支付的顯性成本，如林業職工的身份轉換支出、公共建設的改善費用，以及為彌補林區部分對舊制度有偏好而自認為福利受到損失的社會成員的社會成本等[27]。對于東北國有林區，國有森工企業面臨的不只是職能移交給地方所需的費用，還需要對被移交人員因工資降低、福利損失等不確定因素造成負面情緒進行安撫，地方政府需要支付更高的管理成本。因此，僅依靠國有森工企業的收入或僅依靠地方政府有限的財政無法承擔全部的改革成本，這就要求國有林區與地方在充分交換相關信息的基礎上，在改革后實現互促相融，對行政區內的事務處理實施協同管理。

1.1.2 企業職能重組是融合的根本

政企分開改革后，東北國有林區按照森林資源經營、林區社會治理與企業經營管理三條主線重新規劃機構，實現森林資源的“管用分開”及社會運行的“政企分開”，各機構在保證人員結構穩定、運行狀態良好的基礎上高效運行。東北國有林區不僅提高了國有森工企業的經營效率、森林資源經營管理效率與林區社會的運行效率，而且創造了更加公平的市場環境，加快了國有森林企業的產業發展轉型，從而促進與地方接軌，推動兩方深度融合的進程。

1.1.3 空間范圍調整是融合的保障

空間范圍調整包含行政區劃調整和林場撤并兩個方面。其一，國有林區深化改革期間，政府對于國有林區在行政系統中的地域劃分進行了優化。截至2021年，黑龍江省政府根據行政區劃調整方案撤銷了南岔區、建華區等多個地區，將行政區域調整為8個地級市、4個縣級市和一個自治州，共計13個縣和53個區。吉林在行政區劃方面也不斷調整合并，將多個管委會進行并入，多個經濟開發區進行合并管理。行政區劃的調整打破了原本畸形化、小鎮化的局面[28]，改善資源分散的實際問題。更合理的行政區劃有利于統籌公共領域的財政資金，促進人流、物流、資金流的有效聚集，這為國有林區與地方之間的經濟深度融合創造了便利的條件。同時，國有林區被納入國民經濟和社會發展的總體規劃中，加強了林區與地方之間的行政聯系。其二，由于2015年起實施全面禁伐政策，木材及相關木制品產量大幅調減，林場的森林資源開采及生產功能減弱，經營收入大幅減少，很多森林管理機構被撤銷。一些小型林場(所)得以撤并整合，居住于其附近的職工也隨之向中心林場或林業局局址搬遷與靠攏，原本人口與資源的分散化局面得以改善。林場(所)撤并對林業資源提出了重新配置的要求，山上富余勞動力向山下轉移，帶來了資金、勞動力流動的機會，使國有林區與地方之間的聯系更加緊密，就業渠道得以拓寬。林場(所)撤并有利于病蟲害防治和森林防火工作的開展，有益于林區綜合建設和城鎮化發展[28]，構筑國有林區與地方共同創業發展的新局面。

1.2 融合是高質量發展的必然要求

根據人口和社會經濟活動的空間分布情況，將東北國有林區與地方在行政系統上視作整體的空間。然而，由于東北國有林區區域邊界的存在，使其與地方之間呈現割裂的關系。東北國有林區與地方在保持各自獨立運行的同時，通過各類資源的相互流通形成耦合共振的結構特征，形成特殊的行政區域經濟現象和行政區域經濟運行規律[29]。過去沉重的社會職能負擔降低了森工企業投資的經濟效率，林區內部呈現低迷的經濟發展狀態。改革實施后，東北國有林區的發展從依托資源開發型產業轉變為依托資源經營管理的公益型產業，短期內壓縮了林區居民的經濟收益空間并使其面臨著生存發展機會受限的問題。地方相比國有林區具有更多元的經濟發展方式和穩定的經濟發展水平。東北國有林區與地方之間的經濟發展差異將驅使國有林區的勞動力、生產資料等資源主動流入地方，資源涌入導致平均成本下降、產品種類與數量的增加以及市場規模的擴大，將進一步提高地方的經濟發展水平[30]。因而，東北國有林區與地方之間容易產生經濟發展不平衡現象[31]。黨的二十大報告中提出著力推進城鄉融合和區域協調發展，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長的要求。為構筑高質量發展的經濟布局與空間體系，推動東北國有林區與地方實現區域融合發展是時代發展的要求，也是經濟發展的必然趨勢。

1.3 融合為區域均衡發展注入動力

1.3.1 生產要素雙向流動的經濟相融

經濟相融要求以林木、林地等自然資源為優勢的國有林區與以財政資本、制度政策、人才與公共服務供給等社會資源為優勢的地方之間，以要素雙向流動為核心形成互利共生的關系。充分發揮市場在資源配置中的作用，使土地、勞動力、資本、技術等生產要素以市場的供求為導向在國有林區與地方之間自由流動。根據要素的配置情況與地區的功能屬性，鼓勵國有林區與地方圍繞林下經濟、森林旅游等特色產業形成差異化的部門，通過生產的緊密聯系形成完整的產業鏈條。國有森工企業與地方政府發揮優勢互補作用，提升區域經濟發展水平。

1.3.2 服務均等與文化多元的社會相融

社會相融要求以改善東北國有林區民生作為改革的出發點，使國有林區與地方在社會保障、公共服務、基礎設施等方面的差距縮小，實現醫療資源普惠共享、教育資源差距縮小、生活條件均等同質等社會建設。關于資源管理與社會維序，由國有林區的管理部門與地方政府、民間組織和居民之間建立起良好的合作關系，共同對生態保護、經濟發展和社會穩定負責。與此同時，在尊重和保護國有林區和地方各自獨特的文化傳統和價值觀的基礎上，萌生大批文化創新產業及相關活動，在弘揚多元文化的同時帶動經濟社會發展。

1.3.3 布局合理與生態共享的空間相融

空間相融要求國有林區與地方對空間組織進行系統性規劃布局，即國有林區與地方需要改變區域內資源和要素的配置形式，從價值鏈角度出發重新安排生產、生活與生態的空間布局[33]。按照地域特征，保證國有林區生態主體功能清晰的基礎上，在森林資源保護、林地利用、產業銜接等方面與地方做好系統規劃與互聯互通[34]，以合理的空間組織與建設，加速人口流動和文化碰撞?？臻g融合更要求國有林區與地方的居民具有“生態無死角”的思想，充分意識到自身維護生態系統的責任與義務，通過共同參與優化生態環境的統一建設。

東北國有林區與地方具備各自的發展能力，二者協同運作產生了區域競爭力，區域競爭力越強，國有林區與地方能夠獲得的戰略資源與提升機遇越多。國有林區與地方內部各要素的數量、質量及組合狀況將直接影響其發展能力，二者之間相互協調的程度是決定區域競爭力強弱的關鍵。一方面，國有林區與地方的雙向融合為兩個經濟元內的企業引入更多諸如人力資本、知識、專利、信譽等生產要素，內部投入的增加帶來了數量規模效應[35]，為企業經濟規模的進一步擴張提供了機會。另一方面，雙向融合使國有林區和地方能夠通過突破國有林區資源短缺的限制，從而拓展創新林業產業鏈以滿足多樣化的市場需求，形成專業化的產業分工和產品分工。具體地說，國有森工企業與地方政府部門通過橫向與縱向網絡關系共建空間經濟聚合體，有利于形成有關林業生產、流通、服務、營銷和中介服務等經濟機構的聚集[36]，上游(育種育苗、病蟲害及火災預防等)、中游(林業資源開發及加工制造等)、下游(林產品運輸、銷售等)與其他部門(金融、科研等行業)緊密聯系在一起，發揮規模經濟在經濟增長進程中的重要作用。國有林區與地方雙向融合所形成的協同共進的局面，為產業簇群提供了契機，為提高地區發展水平創造機會。

2 國有林區與地方融合的階段特征

2.1 東北國有林區與地方的二元結構階段

2.1.1 經濟發展水平不均衡

圖 1 2010—2014年東北國有森工企業在崗職工工資水平 Figure 1 Wage level of employees in the state-owned forest industry enterprises in Northeast China from 2010 to 2014

東北國有林區與地方之間經濟發展水平不均衡，主要體現在產值、收入和消費三個方面。其一，東北國有林區與地方在經濟增長穩態上存在差距。2010—2014年東北國有林區各森工集團的產值增長率不穩定，易受到相關政策調整和自然因素影響，除龍江森工外的其他森工集團均出現過負增長的情況。而東北國有林區所隸屬的各行政地區基本保持穩定增長狀態。其二，2010—2014年東北國有林區各森工集團所在省份的國有單位在崗職工年平均工資與森工集團在崗職工年平均工資的比值始終大于1，各森工集團職工的人均可支配收入也始終低于所在省份城鎮的可支配收入，意味著東北國有森工企業職工的收入水平顯著低于地方國有單位職工甚至是城鎮的人均水平(圖1)。其三，基于2012年開展的東北國有林區民生監測項目抽樣調查數據可知，森工集團職工家庭平均每戶擁有的耐用消費品數量低于所屬城鎮居民平均每戶擁有的耐用消費品數量。以龍江森工為例，2010年的龍江森工林區職工家庭平均每戶擁有的電冰箱、空調、電視機和計算機數量分別為0.67、0.01、1.04和0.45臺，而黑龍江省的城鎮居民平均每戶所擁有的電冰箱、空調、電視機和計算機數量分別為0.86、0.09、1.09和0.47臺。

2.1.2 產業發展關聯程度低

東北國有林區的經濟活動獨立于地方經濟體系，二者之間的產業鏈上下游的合作聯系較為微弱。2010—2014年，作為國有林區內部的經濟核心，國有森工企業產值構成以第一產業和第二產業為主，保持著“一二三”的產業結構。對于國有林區所屬的行政地方來說，第一產業已經不再是產業構成的重心，第二產業與第三產業逐漸成為發展重心，產業結構以“二三一”或“三二一”為主。國有林區內部的經濟產業主要由森林資源的開發利用、木材加工等產業構成，地方的產業發展具有更加多元的選擇，國有林區與地方之間產業結構協調程度較低從而導致產業銜接困難。造成國有林區和地方產業銜接困難的根本原因是二者管理體制的差異導致的權責鏈條斷裂。國有林區的發展戰略部署主要由國家林草部門負責指導與管理，而地方政府擁有更寬泛的管理范圍與更繁雜的管理職責，由其指導制定的地方發展規劃具有多樣性與覆蓋性。在管理規劃方面，國有林區與地方的發展方向不同，容易導致彼此之間的產業對接出現問題，整體協調程度較低。

2.1.3 政企合一社會負擔重

國有森工企業過多地承擔社會職能的現象是計劃經濟體制的沿襲，又是企業地理位置、生產經營特征、地方政府職能特征共同決定的。國有林區改革前，國有森工企業社會職能轉移困難的原因主要在于兩個方面。其一，地方政府的固有觀念認為國有森工企業不隸屬于屬地政府，歸國家林業主管部門管理。地方政府在沒有上級政府的強制約束下，不會主動接收國有森工企業負擔的社會職能。同時，囿于地方政府財政支付能力有限，也難于接納國有森工企業龐大的社會職能。其二，國有森工企業難以舍棄行政權力帶來的既得利益。一些國有森工集團對其下屬企業具有行政控制權，掌握行政特權就意味著有“以權謀私”的可能。國有森工企業辦社會的最初目的是為了解決林業職工的基本公共服務問題，企業承辦學校和醫療機構更注重的是投入少和便利職工，對于公共服務的質量重視程度不夠。以林區教育為例，林區教學水平與屬地中心城市相差甚遠，林區教師同地方教師工資水平差距大，教師外流現象嚴重[37]。由此可見，造成東北國有林區與地方關系割裂的重要原因是國有森工企業長期政企合一，長期的割裂關系致使資源外流與資源配置效率低下。

2.1.4 社會文化協調程度低

經濟關系脫鉤與權責鏈條斷裂逐漸演變為東北國有林區與地方社會層面的隔別。東北國有林區經濟發展模式轉型導致其在所屬行政地區所占的經濟比重逐漸減少，經濟地位逐漸下降。相對而言，地方具有更穩定的產業結構與更大的發展潛力，國有林區與地方在不同管理規劃部門的領導下，經濟層面與權責層面的聯系愈加微弱。國有林區與所屬地方之間人員的雙向流動進一步減少，加上政策導向差異的作用，使國有林區與地方之間的社會關系與文化共生性受到了一定影響。除了以親緣為紐帶的社會關系，生活在林區與地方的居民缺少對彼此產生認同感的緣由與動力，林區與地方在文化上對彼此產生偏見難以消除，從而造成林區特色文化的衰退，使社會融合度降低。

2.2 東北國有林區與地方的逐漸融合階段

2.2.1 產業項目合作促進經濟融合

國有林區改革后，國有林區摒棄了以往對林木資源過度依賴的發展模式，以林下經濟、林產品深加工、森林康養、生態旅游等新的產業形式取代過去集中于原木粗加工的產業發展方式。產業形式的多樣化為東北國有林區與地方的合作奠定了基礎，并在國有林區與地方的地理區域內為林業產業集群的形成創造了先決條件[38]。目前，東北國有林區與地方之間已有一些效果顯著的合作項目。牡丹江市的穆棱經濟開發區依托于綏芬河口岸的林木資源，以林業加工業為重點，覆蓋了設計研發、市場營銷、物流配送、貿易管理、金融信貸等所有領域形成產業集群，其產出的木制品甚至已遠銷至歐美[39]。對于林區內生態公益林建設行業，以“轉讓—運營—轉讓”為核心環節的TOT融資模式改變以往計劃經濟主導森工企業的融資模式，充分利用市場經濟強化融資管理，吸引地方私企等外部資本拓寬融資來源，促進政府、社會資本與林區的合作，在國有森工企業的改革背景下創新生態公益林建設的方法與模式[40]。對于國有林區而言，充分利用自身自然資源優勢，通過市場交易機制與所屬地方的資金、技術優勢互補，建立資源共享、互利共贏的合作機制，以發展林下經濟、木材精加工、生態旅游等產業提高林業附加值。東北國有林區與地方之間雖具有經濟一體化融合發展的趨勢，但資源整合不足、集群水平偏低、支持力度不夠仍然是制約產業銜接及經濟相融程度進一步提高的問題。

2.2.2 公共服務改善促進社會融合

國有林區改革后，行政區劃的調整與公共職能的移交使國有林區的邊界感不斷弱化，地方政府具有權利、義務及能力參與國有林區的運行管理工作，其主要通過增加社會服務供給、改善基礎設施建設、提高公共管理參與積極性的方式提高林區居民的生活質量和社會福利水平，以縮小國有林區與地方之間的社會待遇差距。2014年中共中央頒布的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》中提出對城市棚戶區、國有工礦棚戶區、國有墾區危房、國有林區棚戶區四種類型進行改造，其中，國有林區棚戶區改造包括國有林區棚戶區和國有林場危舊房，其他林業基層單位中符合住房困難條件的人員也被納入當地城鎮住房的保障體系[41]。地方政府為當地的房屋修繕投入了大量資金以解決住房困難問題。除此之外，對于國有林區在內的行政地理范圍，地方政府對當地的交通建設、教育培訓、醫療衛生也給予資金支持以支持民生改善。以國有林區居民的交通便捷性數據為例，2021年林區居民的家庭住址距硬化公路的距離基本在1～3 km以內，交通改善不僅為人口與資源加速流通創造了條件，同時也提升了居民生活幸福感。便捷的交通基礎與網絡媒介的存在，加速了林區特色文化與地方文化之間的碰撞，進一步促進國有林區與地方之間的融合。

3 國有林區與地方融合的實踐路徑

3.1 經濟結構融合

東北國有林區與地方經濟融合的核心是在林區經濟成功轉型的同時，促進國有林區與地方間的要素流動和產業銜接。因此，首要任務是在明確國有林區生態功能定位的基礎上，以財政支持促進生態價值的持續轉化，從而激活林區發展的內生動力。鼓勵國有林區完善對于生態產品價值的測算與潛力評估，更好地推行生態補償政策，發展具有高附加值的森林生態產業，提高其內部的規模生產效率與技術應用效率，幫助國有林區經濟成功實現轉型。其次，構建生產要素雙向流通的渠道與制度環境，主要是通過開放共享的方式實現對國有林區與地方之間優勢互補和配置優化。相對而言，地方聚集著更多財政資金、技術人才、公共服務供給等生產要素，充分發揮財政與制度的引領作用能夠扭轉要素單向流動的局面。具體而言，可以由地方政府提供便利的發展環境和政策支持，吸引人才的引進與資本的投入從而帶來技術的提升與產業的創新；通過開展人才培訓、派遣交流人員等方式，進一步促進國有林區與地方之間的人才流動和經驗分享，積極開展科研合作。此外，將林區的自然風貌優勢與地方的生產資料優勢充分結合，發展森林康養、生態旅游、森林食品等環境友好型創新產業；在數字經濟的時代背景下，搭建數據中心和網絡產業中心，實現國有林區與地方一體化的產業數字化、數字產業化、數據價值化和治理數字化，從而創造更多的物質財富與精神財富，促進國有林區和地方之間的溝通與合作以提升經濟融合的能力和水平。

3.2 社會結構融合

國有林區與地方間社會融合的基本要義是在消除社會結構差異的同時，建立社會參與和民主治理的機制，使國有林區與地方之間形成互信友好的社會關系網絡。國有林區與地方政府需要調整支出結構，確保民生類支出穩定增長，在加強交通、電信等基礎設施建設，以及促進教育、醫療、社會保障、就業機會等公共服務均等方面共同努力，使國有林區居民享受與地方相當的社會福利，彌補林區對于資源要素的承接能力，為國有林區與地方間進一步的社會交流創造條件。開展豐富多樣的文化活動，積極組織社會團體互訪交流，給予國有林區和地方居民之間彼此了解和認同的機會，建立互信和友好的關系。對國有林區與地方各自的特色文化給予足夠的關注和保護，在推進融合的過程中，利用文化特性開展創新產業釋放特色文化價值，既創造經濟效益又增進文化融合程度，從而促進社會結構差異的消除。其次，國有林區和地方政府的各行政機關需以融合的意愿為支撐，擺脫行政隸屬關系的束縛，積極支持社會融合。社會融合過程中出現的矛盾和糾紛，可以通過完善法律法規、加強權益保障機制等方式，建立有效的沖突解決機制來解決問題。通過建立居民自治組織、開展公眾參與活動等方式，保證國有林區與地方居民對社會管理的充分參與，共同推動社會結構的融合和共同發展，以頻繁的社會交流建立互信和友好的關系。

3.3 空間結構融合

國有林區與地方間空間融合的基本要求是順應發展需求，保證空間規劃的協調性與系統性，提倡對于生態功能的承擔突破國有林區的地域限制，實現國有林區與地方的統一規劃與持續發展。具體而言，國有林區與地方可以通過定期召開會議，推動有關空間結構融合相關政策和措施的制定執行，如制定有利于林區與地方合作的稅收優惠政策，提供資金支持和政府扶持作為發展的動力，從而加強合作交流以建立聯動機制。聯動機制要求通過合理規劃林區的用地范圍及用途，同時考慮國有林區與地方各自的產業發展需求及內部空間分布狀況再進行布局調整，以保證二者之間的互補、協調和對接，從而充分利用發揮各自的資源優勢，以資源、經驗的共享實現互利共贏。其次，生態保護的共通性應得以強調。無論是林區還是地方都應以不犧牲生態環境為前提探尋發展道路，國有林區與地方應共同承擔保護生態環境的責任，確保生態系統的完整性和可持續性。國有林區作為生態保護區，需要維持森林生態系統的穩定性，而地方也應注重環境保護，避免生態環境破壞而產生的負外部性。在推進國有林區內生態系統保護的同時，鼓勵地方在綠化、污水處理、垃圾分類等方面積極改善建設，積極促進生態共建共管局面的形成，建立國有林區與地方空間融合的區域發展模式。

4 啟示與建議

歷經“政企合一”到“政企分開”的體制改革，國有林區原先條塊分割的管理模式被破除，林區與地方之間的“二元結構”開始松動，改革成本的共擔、企業職能的重組、空間范圍調整為林區與地方的交融創造了契機。國有林區作為天然林經營管理主體的新身份，為在適應“公益性”與“社會責任”屬性的同時，以“逐利性”保障林區民生與未來發展，就必須通過資源雙向流動、信息充分互通等方式與地方協同構筑高質量的經濟體系、復雜交錯的社會網絡與運行高效的空間布局。

立足東北國有林區改革現實，國有林區及其所屬地方迎來了融合發展的良好契機。如何突破林區與地方的條塊限制，兼顧林區與地方的利益追求，保障二者的長久發展，是國有林區改革發展中的重要命題。國有林區與地方實現融合的理想樣態主要體現在3個方面：生產要素雙向流動的經濟相融、服務均等與文化多元的社會相融，以及布局合理與生態共享的空間相融。對此，建議國有林區與地方之間從改革之前經濟發展水平非均衡、產業關聯程度非緊密、社會文化非協調與社會職能負擔過重的問題入手，通過發展高附加值的森林生態產業幫助國有林區實現經濟轉型、構建生產要素雙向流通的渠道與制度環境促進國有林區與地方間的要素流動和產業銜接；調整民生改善類的支出結構提高林區的社會福利、開展文化活動與組織社會團體互訪交流，建立社會網絡、完善法律法規制定加強社會相融的保障機制；合理規劃林區用地范圍及用途，保證林區與地方之間的互補、協調和對接，倡導國有林區與地方對生態共建共管，建立國有林區與地方相融的區域發展模式。