城鄉社會養老保險的問題及對策研究
——以HL 市為例

歐陽東坡

（赤峰市社會保險事業服務中心， 內蒙古 赤峰 024000）

隨著我國經濟迅速發展，人口結構、城鄉發展情況發生重大改變，“老齡化”與“城鎮化”的問題愈發嚴重。 為解決此類問題，建立城鄉社會養老保險是我國社會保障制度發展的必要。按照聯合國教科文組織標準，HL 市于2010 年就已成為老齡化城市，與很多其他城市相同，HL 市農村人口老齡化水平高于城市，但城市社會保障制度的發展遠比農村完善。 一系列社會問題及老齡化的加速增長迫使HL 市需要采取統一城鄉社會養老保險的措施。

由于國外在養老保險制度上沒有城鄉區別，因此發達國家針對城鄉養老保險的文獻無從查找?，F有國內相關研究多集中于以下幾方面：一是城鄉社會養老保險一體化的實現十分必要。王曉東以西部地區為例， 對養老保險城鄉統籌進程中面臨的阻礙，提出分三步走的設想：第一步，到2015 年基本完成社會養老保險遍及全國的目標； 第二步到2020 年，更加優化社會養老保險運營模式；第三步到2030 年，初步實現城鄉的制度并軌[1]。李時宇、馮俊新通過構建多階段世代交疊模型，探索城鄉養老保險的經濟效應，認為城鄉社會養老保險一體化導致了參保居民減弱了選擇銀行存款養老的意愿，對宏觀調控十分有益[2]。鄭秉文認為，城市居民更傾向選擇商業養老保險，社會養老保險數量有限，如果單獨設置部門管理，會導致機構人員的浪費，并且導致成本增加[3]。 二是政府需要大力支持城鄉養老保險。何子英以浙江省德清縣為例，認為居民的收入與消費水平影響城鄉養老保險制度的制定，政府應當設計符合當地發展實際，靈活的養老保險制度[4]。黃麗、羅峰、劉紅梅以廣東省城鄉養老保險為例，研究政府補貼問題，基于省內地區經濟水平不均衡的情況，認為要更加細致地重構各級地方政府的財政關系，明確省級政府補貼的增長機制[5]。 睢黨臣、董莉、 張朔婷認為地方政府要在中央的統一領導下，針對如何統一相關管理部門、 如何劃分責任權責等，因地制宜地制定更加詳細的執行政策[6]。 周志凱、徐子唯、林夢蕓全面地調查全國的城鄉養老保險制度，將財政責任分為五類：普惠制基礎養老金給付責任、個人賬戶基金補貼責任、制度運行成本的責任、養老金最低收益率的擔保責任、高壽老人個人賬戶給付責任，并從顯隱性、層級歸屬等方面進一步劃分各級政府責任[7]。沈燕、鄧大松在中國省級面板模型實證分析的基礎上研究西部、 中部、東部地區基礎養老金水平， 認為地區實際GDP 增長率、人均工資水平是影響養老金水平的因素。 政府要大力扶持中西部地區的發展，給予一定的政策和稅收上的幫助，使中西部地區經濟快速發展[8]。三是城鄉養老保險的資金運營。王偉俊通過對安化縣城鄉居民養老保險制度實施狀況進行研究，發現政府和個人繳費是籌集資金的主要來源，社會資助和集體補助缺失，當地負擔過重等問題，應通過建立基礎養老金調整機制等逐步解決我國城鄉居民養老保險的籌資問題[9]。 李瓊認為制定城鄉居民養老保險制度籌資標準會受到居民收入繳費能力，政府財政支持的持續能力，經濟基礎的保障能力三個方面的影響，從這三個因素分析，認為國家目前的總體發展水平不足， 只能保證城鄉養老保險政策的廣度，而不能保證深度?，F階段要大力發展經濟，優化產業結構，保證第一、第二、第三產業均衡發展，以利于提高總體及各個主體的籌資能力[10]。 在統籌推進城鄉發展，全面建成小康社會的背景下，運用科學的理論和方法，深入探究城鄉社會養老保險一體化這一課題，并在制度、方法、對策三方面力爭有所創新。

本文旨在發現HL 市城鄉社會養老保險中存在的問題，并就如何合并本地區社會養老保險提出比較合理、有針對性的建議。 分析HL 市的城鄉養老保險制度， 可以總結許多有價值的經驗規律，提高HL 市城鄉社會養老保險的保障水平，同時加快HL 市縮小城鄉差距，統籌城鄉發展，全面建成小康社會。 因此對HL 市城鄉養老保險制度進行研究具有實際意義。

1 HL 市城鄉社會養老保險的發展過程

1.1 農村與城鎮社會養老保險制度的發展

為使城鄉居民統一的社會保障體系迅速建立，逐一解決農村居民老年保障問題，HL 市2005 對以農、林、牧、漁業等農業生產為主的本市居民，按照“個人繳費”“農村合作經濟”“政府扶持”的原則，建立新型農村社會養老保險。這項在江蘇省率先推出的“新農?！笔罐r民從“土地養老”轉向“社會養老”。表1 為2015 年HL 市新型農村養老保險繳費、保障情況。

表1 2015 年HL 市新型農村社會養老保險制度繳費標準

隨著養老保險體系基礎框架的不斷完善，城鎮中有一部分老年居民由于工作及戶籍劃分問題，既沒有參加“城鎮職工養老保險”，也不能參?！氨徽鞯剞r民養老保險”和“新型農村養老保險”，他們的養老問題日益突出。2007 年HL 市勞動保障部門針對這部分城鎮老年居民給予養老補助，保障金按居民基本生活標準的50%發放。

1.2 HL 市城鄉社會養老保險一體化

1.2.1 城鄉社會養老保險試點階段

社會保障制度體系建設中非常重要的一個環節就是建立統一的城鄉居民基本社會養老保險制度。 HL 市于2012 年11 月開始出臺實施了《HL 市城鄉居民社會養老保險制度實施辦法》， 將城鎮和農村兩者的養老保險制度并軌實施，建立城鄉統一居民社會養老保險制度，城鄉差異基本消除。

HL 市致力于建立相對公平的城鄉社會養老保險，在城鄉社會養老保險一體化進程中，不斷對《城鄉居民養老保險暫行辦法》進行改善，使全體市民享受統籌城鄉社會養老保險帶來的福利， 促進HL市更好更快發展。 通過對2015 年HL 市《新農保暫行辦法》與《城居保暫行辦法》的整理，可以發現城鄉都采用個人、政府、集體三方共同支付養老金的辦法，而且養老金都采用相同的計算方法，城鎮與農村的養老保險制度正在逐步統一。

1.2.2 城鄉社會養老保險現狀

2013 年11 月，江蘇省開始全面推進城鎮與農村的社會保險制度的一體化建設，HL 市積極響應省政府的政策號召，重點建立城鄉社會養老保險制度。HL 市政府從2014 年起逐步建立城鄉統籌的社保制度。 2016 年1 月1 日開始，HL 市統籌了宿城區和宿豫區的城鄉居民醫療保險、養老保險。 2016年10 月14 日，HL 市為了改善城鄉社會養老保險的籌資機制，市財政局頒布《關于調整市、區有關社會保障政策財政分擔機制的通知》。

HL 市對于社會保障事業的發展十分重視，財政投入逐年增加。 從表2 可知，2012 年至2017 年，HL 市經濟增長穩中有進， 社會保障領域的相關支出以及財政支出均為增長趨勢。社會保障支出占財政支出比例自2012 年始持續小幅增長， 從3.97%增長到6.48%。 由于2014 年宿遷開始統籌城鄉社會養老保險，2014 年的漲幅較大。

HL 市參加城鄉居民基本養老保險人員個人繳費標準分別有每年100 元至2500 元共12 個檔次。其最高繳費檔次標準原則上不超過HL 市靈活就業人員參加企業職工基本養老保險的年繳費額。選擇100 元標準繳費的，政府補貼標準不低于30 元/人每年；選擇300 元、400 元標準繳費的，補貼標準不低于40 元/人每年；選擇500 元、600 元、700 元、800 元、900 元、1000 元標準繳費的，補貼標準不低于60 元/人每年；選擇其他標準繳費，補貼標準不低于80 元/人每年[11]。2013 年，HL 市政府調整基礎養老金， 確定從2013 年開始， 每年增加10 元，到2016 年6 月達到60 元。2016 年，HL 市政府再次提高“十三五”城鄉居民養老保險基礎養老金。

目前，HL 市市本級設立了城鄉居民養老保險管理服務局。各鄉鎮（街道）人力資源和社會保障服務中心、村（社區）人力資源和社會保障服務中心都安排工作人員負責日常工作。 截至2017 年底，HL市參加居民養老保險的市民共計170.01 萬人，其中享受養老保險待遇75.28 萬人，城鄉養老保險基金保險費收入4.64 億元。 HL 市適齡居民養老保險參保覆蓋率已達98.4%。 從以上數據來看，HL 市城鄉養老保險發展穩中有進。

2 HL 市城鄉社會養老保險面臨的問題分析

為了對HL 市城鄉社會養老保險實際運行情況做出更客觀、科學的評價，在盡可能全面地搜集HL 市社會保障局最新統計資料的基礎上， 本文就2018 年2 月下旬對HL 市內的居民就家庭基本情況、養老情況、居民基本養老保險的了解程度等情況進行問卷調查的結果進行數據分析，發放調查問卷60 份，收回55 份，其中有效問卷50 份。 經初步統計，被調查人員中對城鄉社會養老保險了解全面的僅占11%， 在沒有參保的13 人中有25.6%的未參保原因是對政策不了解，對該制度的費用領取滿意的占32%，對統籌城鄉社會保險制度滿意人數達40%。 由此調查問卷數據分析結合HL 市實際參保情況發現存在以下問題：

2.1 居民對城鄉社會養老保險認知不足

2.1.1 居民對城鄉社會養老保險不夠了解

HL 市民對城鄉社會養老保險一體化都有基本了解，但由表3 總結分析發現，對于該制度非常了解，如它的主要目的，參保條件、保障內容、參保對象與原先新農保、城職保的區別只占13%，一般了解的占51%，了解一點的占30%，不了解的占6%。在走訪中還了解到一些居民不能明確地區分城鄉居民社會養老保險和商業養老保險，對保險產生誤解，由此反映出HL 市居民對社會保障細節了解不全面。

2.1.2 年輕人群參保意識薄弱

調查發現， 年輕人購買社會保險意愿不強，同時也反映出大部分年輕人缺乏參保意識。 如表4，有7 名30 歲以下的市民參與了調查問卷， 但僅有2 人參保養老保險。 即使他們選擇購買保險，也只偏向選擇保險費用低的保險項目。還有一些年輕人不支持保險政策，沒有參保的積極性，想等自己步入老年時再交保險，不能理解保險政策。 與年輕人不同的是，50 歲以上年齡的老年人參保積極性高，參保率達83.87%， 這樣一來就造成了參保對象在年齡上形成逆向選擇的問題。投保人數隨著年齡上漲而增加， 年輕人群普遍不投保社會養老保險，而老年人群的投保人數所占比例最高。

表4 問卷調查基本情況統計表

2.2 全面實施城鄉社會保險存在制度性制約

2.2.1 戶籍制度的制約

根據HL 市 《關于調整2017 年度市區居民養老保險保障水平的通知》， 市區居民養老金保障標準為居民基礎養老金調整為355 元/月。 其中本市市區戶籍年限不滿6 年及非市區戶籍的，為每人每月177.5 元。 這表明戶籍制度中仍存在城鄉區別，農村戶口以及新遷入居民不能享受該養老保險，并且保障金的領取水平以參保對象的戶籍條件為標準也存在明顯差異。

2.2.2 參保對象的保障水平存在差距

目前HL 市由四類基本養老保險組成城鄉養老保險體系。 2017 年5 月對事業單位退休職員生活補貼進行了調整，城鄉居民基礎養老金人均231元/月，其中市區居民每人每月330 元、泗洪（縣）居民每人每月200 元、泗陽（縣）居民每人每月140元。 可以看出，企事業單位職工的養老金保障水平為其他人員的2 到3 倍，這種保障水平的差距不僅反映在不同的保障人群之間，還反映在城鄉之間。

根據問卷調查顯示：城市老年人社會養老保障月收入在500 元以下的是2 人，占被調查城市老年人總數的8.68%；大于2001 元的是13 人，占被調查城市老年人的56.52%。 農村老年人社會養老保障月收入在小于500 元的是5 人，占被調查農村老年人的62.5%；大于2001 元的是1 人，占被調查農村老年人的12.5%，這反映出城鄉居民的保障質量水平上有一定的差距。

2.3 城鄉收入差距導致繳費能力差異

城鄉差距是一個國家在城市化和工業化過程中必然存在的問題，同時城鄉之間應當在特定時期保持一定差距也是社會進步所要求的。但與一定經濟發展水平相適應的合理收入差距才是任何社會系統的發展所應追求的[12]。 HL 市的整體經濟發展位于全國中等水平，但城鄉收入差距并沒有得到緩解，并在整體上呈不斷擴大的趨勢。 HL 市，2010 年的城鄉收入差距為12018 元， 到2015 年這個差距增長到13675 元，2017 年差距又上漲到17449 元，可以發現，城鄉居民可支配收入差距在不斷增大。

城鄉收入的顯著差異使城鄉居民選擇的投保標準產生差距。高收入城鎮居民選擇養老金高且保險費用高的養老保險，農村居民由于收入限制選擇“雙低”的養老保險[12]。 隨著收入差距的不斷擴大，出現明顯的“貧富保障”。

2.4 保障部門無法滿足居民的服務需求

2.4.1 保障部門服務工作人員不足

從表5 可以看出，HL 市共32 個鄉鎮、649 個行政村已建立勞動保障服務平臺，與江蘇省其他城市相比，人員編制缺少。例如，蘇州市的鄉鎮個數約為HL 市的2 倍，而其鄉鎮勞動保障部門配備的工作人員數量約為HL 市5 倍；南通市行政村勞動保障機構數與工作人員數量的比值約為1：2， 而HL市的比值為1：1.12；蘇州、徐州、鹽城等城市的鄉鎮勞動保障機構數都大于鄉鎮個數，而HL 市的勞動保障機構數較少， 村協理人員配備以兼職為主，人員缺口較為嚴重[13]。 同時，由于社會保障項目歸屬于各個部門，內部工作范圍不明確、工作內容繁多承受壓力大，受薪資低、無編制的影響，由于較大規模的內部人員流動， 導致了服務質量的水平不高，無法滿足人民群眾社會保障服務的需要。服務質量出現問題， 就會使民眾對保險政策產生懷疑態度，民眾就會傾向于選擇服務質量更好的商業保險[14]。

表5 江蘇省城鄉居民養老保險服務平臺情況比較表（2018）

2.4.2 勞動保障部門服務體系不完善

對于未參加社會養老保險的居民，通過分析調查問卷， 人們不參保的首要原因是對政策不了解，占40.6%。 這不僅反映出政府對該制度的宣傳力度不足，同時表明保障部門服務人員未對當地居民詳細介紹養老保險相關知識。許多居民表示雖有參保想法， 但因不了解養老保險保障情況而選擇不參保， 這進一步表明專業工作人員正確引導的重要性。 18.6%的未參保居民因為參保流程繁瑣而放棄了投保社會養老保險，仍存在鄉鎮居民“排長隊”辦理、咨詢養老保險[15]。

3 完善HL 市城鄉社會養老保險的對策和建議

3.1 加大政府及媒體宣傳力度

通過對以上大量調查的分析，發現很多居民對于城鄉養老保險政策了解不足。為了增強城市和農村居民，尤其是農村居民的養老保險意識，提高居民對于投保信心和意愿，必須深入地認識農村及城鎮居民對參加養老保險的顧慮以及需求。有針對性地利用各種傳播媒介多方面、 多層次地加以宣傳，進而消除對養老保險的顧慮與誤解，加深對養老保險的信心，擴大社會保險在城鄉的普及面，提高保險保障力度，促使人們自覺積極地參加保險[16]。 從而使HL 市的參保人數以及繳費數量得到一定程度的上漲。

3.2 高度統一城鄉社會養老保險制度

養老保險制度是社會保險體系的核心。隨著我國社會、經濟的不斷發展，人民對于養老保險制度的關注度也在不斷增加。 調查顯示，公眾雖然對于國家制定養老保險政策比較滿意，但對于制度本身存在的問題也存在不滿。當前，“明確政府承擔統籌城鄉養老保險制度過程中的主導責任是統籌工作能夠得以進行的前提和基礎”[17]。 應當逐步縮小城鄉之間及各地區之間在保險制度上的差距，完成建立完整的城鄉養老保險制度的目標，做到保險制度高度統一，不同地區相對公平。

3.3 政府財政大力支持

政府的財政支持對于城鄉社會養老保險的發展至關重要。城鄉居民在可分配收入上存在巨大差異， 從而導致城鄉居民無法在投保能力上存在差異，從根本上難以保證城鄉社會保險制度的并軌實施[18]。 城鄉社會養老保險之間的差距不能僅限于制度本身的調整，同時也要通過各項政策從根本上縮小城鄉之間在經濟發展水平上的差距，加大政府對于農村社保補貼的扶持力度，加快社會主義新農村建設，同時有針對性地帶動農村經濟的發展[19]。 更好地促進城鄉養老保險制度的健康發展，實現城鄉保障水平的相對公平。

3.4 提高服務質量的水平

目前抓好城鄉社會養老保險的基層保障站建設工作是改善城鄉社會養老保險制度的重點。2014年末城鄉參保人員已達16.3 億人次并將不斷增長，但與此同時全國社會保險經辦機構工作人員僅有18 萬人，在服務質量上難以保證。 HL 市鄉鎮社會保障站、所的工作人員也正面對同樣的問題。 解決這個問題，一是對農村保障機構服務工作人員進行補充；二是把已有的基礎公共服務資源進行合并與優化升級[20]；三是不斷提升基層職業培訓水平，提高經辦人員專業素質和職業能力。 此外，通過信息化建設，逐步規范管理服務內容和標準，優化業務流程，做到工作嚴謹細致，同時也能讓居民在辦理業務時更加便利。