數字時代新興風險的治理邏輯及路徑
——基于社會形態演變的考察

曾瑞雪 趙 成 何曉婷

[提要] 新興風險的不斷涌現對傳統風險治理模式提出了挑戰,從社會形態演進視角考察不同階段的風險主題及治理,可為新興風險治理提供歷史線索。研究表明:一是人類的風險主題經歷了生存風險、福利風險、新興風險的轉換,風險樣態遵循了從單一型、多樣型再到彌散型的演進,而社會系統在技術維、組織維、信息維的不斷進步以及各維度組合形態,形成不同的風險治理能力和模式。二是新興風險的彌散型特征需要社會系統中信息維的高度發育,數字時代的到來提供了這樣的機會,數字治理可能成為新興風險治理的解決方案。三是新興風險數字治理的發展路徑應以“三步走”策略實現從數據采集、數據融通到數字治理的模式。

現今時代是一個新興風險不斷蔓延和凸顯的時代,各種不同于以往的“新”風險或是呈現出“新特征”的“老”風險此起彼伏,構成對國家治理體系與治理能力的重大考驗。新興風險日益成為現代社會的結構性特征,這意味著風險問題從社會運行的邊緣角落推到了公眾矚目的中心?，F今時代也是一個信息技術引領社會發展的數字時代,以大數據、云計算、物聯網、人工智能等為代表的數字技術加速應用,正在以前所未有的力度推動數據要素的生成和滲透,推進“數字+”與各種業態的深度融合,創建出廣闊的數字化應用場景。數字技術融入社會發展與日常生活的方方面面,也日趨成為社會問題的重要治理工具。

當新興風險的蔓延遭遇到數字技術手段的阻遏時,新興風險治理呈現出新的特征。例如,不久前肆虐全球的新冠疫情可以算作是新興風險暴發的最新一幕。在疫情“阻擊戰”中,數字技術扮演了積極的角色。從加快病毒溯源和藥物研發,到推算疫情演化進程,再到助力基層群防群控,大數據與人工智能等技術讓醫療救助、物資供應、篩查隔離等“硬核”應急能力插上了“智慧”的翅膀。數字時代的現代信息技術的應用可以助力風險治理從相對粗糙的“總體性支配”轉換為更加精細化的管理?？梢韵胍?類似的風險挑戰在未來肯定絕非孤例,以數字治理為特征的新興風險治理應發揮更大的作為。

從風險主題轉換的歷史長海來看,風險并非現代社會的專利,人類發展歷程中各種大大小小的風險不絕于史,只是在現代社會中風險呈現出不同以往的樣態。人類歷史上的風險主題發生了怎樣的演化?風險主題的演化又呈現了怎樣的樣態特征?面對不同的風險主題,人類社會從哪些維度因應風險挑戰?尋找這一系列問題的答案,是理解現代社會新興風險治理路徑的歷史線索。在以新興風險為特征的風險社會背景下,在熱議“數字時代”的當下,“數字”似乎在為任何事物賦能,數字治理是作為新興風險治理模式的時髦標簽,還是放眼更長的時間尺度仍可能是具有趨勢性的方向?

一、社會形態演變下的風險主題轉換:生存風險、福利風險、新興風險

風險與挑戰一直伴隨著人類社會的發展,饑荒、戰爭、自然災害、事故災難、生態危機、食品安全、公共衛生災難等各類風險在人類歷史的不同時期涌現,危害人類安全。習近平總書記指出:“縱觀世界文明發展史,人類先后經歷了農業革命、工業革命、信息革命。每一次產業技術革命,都給人類生產生活帶來巨大而深刻的影響?！盵1]從風險視角來看,社會形態的變遷史可以說就是一部人類不斷克服風險挑戰,同時又孕育出新的風險的歷史。

(一)生存風險與農業社會

在人類社會的發展早期,人類面臨的基本風險是食物與生存的風險。在采摘和狩獵的時代,食物的獲得具有巨大的不確定性:采摘食物不僅具有季節性,而且采摘后需要尋找新的可供采摘的區域;狩獵獲取食物更是需要跟隨著獵物來奔龔。朝不保夕是人類生活的常態,雖然人類以群居生活的方式對沖了一部分風險,但也只有到了一萬年前左右爆發的農業革命后,人類應對生存風險才走上可持續之路。

農業社會建立了以土地資源開發為中心的種植業和畜牧業,人類生活方式逐步從遷徙方式轉變為定居方式。從向大自然的“索取經濟”轉換為生產天然產品的“生產經濟”,雖然依然沒有擺脫靠天吃飯的境況,但已經在物種存續上超越其他生物而掌控了一定的自主性?！稗r業的出現是人類社會發展的轉折點,標志著人類開始擁有主動改造自然的能力,從而在有限的空間內獲得充足、穩定、但品種相對單一的食物來源。其結果是定居生活方式出現,人口大幅度增長,人類社會發展加速?！盵2]歷史上任何一個具有長期歷史的國家和民族,只有在其農業保持穩定,或者保有從外部獲取農產品的穩定渠道,其文化才能延續,其歷史才能持續。農業革命是人類文明進步的重要階段,為這個時代的生存風險找到一條初步解決途徑。

(二)福利風險與工業社會

農業時代的人類生活是維持生存水平的生活,雖然也創造了輝煌的文明成就,但僅僅屬于少數階層,與普通民眾無關。生產力的限制使普通人無法獲得更好的福利。所謂福利是“人們生活幸福的各種條件,它既包括人的身體應得到的保護和照顧,也包括影響人的智力和精神自由發展的各種因素”。[3]農業社會受制于土地和農業工具的限制,人類生產力只能維持較低水平的生活,工業革命的出現改變了這一狀況。

工業革命是以機器運轉替代人類勞動,以大規模工廠化生產取代個體手工生產的科技與生產革命。不僅改造了傳統農業解決了人類溫飽的基本需求,更是以不斷提升的生產力為人類的福利打開巨大的空間。發達的工業社會可以面對廣大社會成員而不是小部分人提供改善其物質和文化生活的各種必要措施,雖然階級和貧富差距阻礙了這一進程,但通過不斷的社會改革,已經可以將福利風險控制在社會文明可接受的水平之上。

(三)新興風險與信息社會

工業社會發展帶來的一個重要后果就是城市的大量涌現,以及人口的大規模集聚。城市不僅是工業革命和工業社會的搖籃,同時也極大地改變了人類的生活方式。但工業化與城市化的成就也帶來了始料未及的后果:工業事故、城市病、人的異化等現代性的后果交織在一起,各種新興風險的疊加成為后工業社會的普遍特征。德國學者烏爾里?！へ惪嗽谄浯碜鳌讹L險社會》中提出:發達工業社會的社會焦點已經從“我餓”的邏輯走向“我害怕”的邏輯,換言之,風險問題取代了福利問題的核心地位。[4]

工業社會所帶來的風險挑戰是星星點點、無處不在的。譬如各種小型工業事故、局部污染等,大體還處在人們的可處理、可接受范圍內。起初這些風險僅僅被當作工業文明帶來的副產品,被視為克服福利風險的必然代價。但這些風險的進一步發展則如同打開的潘多拉盒子,不再局限于小型、局部的可控形態,而可能成為超越時空、后果嚴重的大型風險。這些風險或表現為工業社會之前從未出現過的全新風險,或表現為傳統風險以新的面貌轉化、演進、疊加的復雜形態,這里統稱為新興風險。

國際風險治理委員會(IRGC)在《新興風險:來源、驅動、治理問題》報告中,將新興風險定義為:“一種新的風險,或是在新的情景下熟悉的風險。新興風險具有潛在的重大影響,但在現有知識和信息條件下不能完全理解和評估,因此不允許以確信的方式制定風險管理方案?！盵5]現代信息革命的出現可能對新興風險的治理帶來希望。建構在計算機、互聯網、云計算等基礎上的虛擬信息技術拓展了傳統意義上工業社會的實體“三維”空間,打造出一個極其包容的社會形態—信息社會。[6]

二、風險主題轉換下的治理邏輯發展:風險樣態、治理態勢、治理維度

每個時代有每個時代的風險主題,同時會發展出與其相適配的風險治理方式。采摘和狩獵時代的生存風險在農業社會系統下得到初步解決;而農業社會下的福利風險在工業社會系統下取得長足進展;工業社會下的新興風險可能在信息社會中看到曙光。但僅從風險主題出發還難以觀察風險治理方式的轉向,到底是風險的“什么”發生了變化而要求風險治理必須做出相應的調整?需要透過風險主題觀察風險的樣態特征。風險樣態決定了人類風險治理所面臨的態勢格局,為應對不同的風險治理態勢,社會系統需要發展不同維度的能力以適應風險治理的要求。(如圖1所示)

圖1 風險治理邏輯的演變

(一)風險樣態的轉化:單一型風險、多樣型風險、彌散型風險

生存風險是單一型的風險樣態。在人類社會的長期發展中,生存風險都是基本的風險主題,其單一型特征體現在:其一,具有時間上的長久不變性,在漫漫人類歷史中長期存在;其二,具有空間上的廣泛普遍性,在人類居住的各個地區普遍存在。其三,風險中的具象內容也相對集中,“吃飽穿暖”作為人的需求的基本要務,生存風險的內容并不龐雜。

福利風險是多樣性的風險樣態。人類的生存風險得到基本解決后,更好發展的福利風險成為社會的風險主題。福利包含的內容比“吃飽穿暖”的生存風險廣泛得多,既包括人的身體應得到的生理與安全需求,也包括發展人的智力和精神自由所依托的各種因素。例如,醫療衛生服務、文化教育服務、勞動就業服務、特定群體的特殊福利需求。新興風險是彌散型的風險樣態。新興風險是工業社會高度發展的“自反性”結果,現代風險不僅遍布于人類生活的方方面面,其增長速度也令人嘆為觀止。僅以可能影響空氣、水、土壤的化學物質風險為例,2015年全球化學信息權威機構美國化學文摘社(CAS)在CAS物質數據庫中收錄了第1億種化學物質,其中75%左右的化學物質是此前十年內人類發現合成的。[7]烏爾里?！へ惪苏J為“發達的現代性中,財富的社會生產伴隨著風險的社會生產”,“生產力的指數型增長,使危險和潛在威脅的釋放達到一個前所未有的程度”[8],這種說法絕非危言聳聽。

(二)風險治理態勢的轉換:突擊戰、總體戰、到游擊戰

風險主題的不同樣態意味著人類對壘風險挑戰的格局態勢的差異:

生存風險的治理是一場“突擊戰”。生存風險具有單一性的風險樣態,風險內容相對集中,主要就是吃飽穿暖,因此對風險的治理同樣也是目標集聚的,可以比喻為一場方向明確的生存風險“突擊戰”,生存風險是一種生產力風險,一種狹窄到衣食領域的生產力風險,由于阻擊力量(生產力)的弱小,生存風險“突擊戰”也成為了一場戰時漫長的“持久戰”。

福利風險的治理是一場“總體戰”。福利風險是多樣性的風險,不像生存風險那樣內容相對單一。但福利風險的解決之道確有明確方向,“總體戰”的方向集聚在經濟與社會發展的正面戰場。風險治理的集聚與風險樣態的多樣型并不矛盾,羅伯特·肯尼迪1968年曾發表一篇著名演講批評經濟衡量指標GDP“沒有……沒有……”,但經濟學家曼昆作出回應:“GDP沒有衡量我們孩子的健康,但GDP高的國家能夠為孩子提供更好的醫療;GDP沒有衡量孩子的教育質量,但GDP高的國家能夠提供更好的教育體系;GDP沒有衡量我們的詩歌之美,但GDP高的國家可以教育更多的公民去閱讀和欣賞詩歌……這一切美好的品性也容易養成?！盵9]這充分說明,福利風險所包含的內容雖然多種多樣,但終究需要通過社會經濟發展來總體解決。

新興風險的治理是難以結束的“游擊戰”。新興風險呈現為彌散型的風險樣態,這意味著新興風險治理將是一場難以結束的“游擊戰”。其一,新興風險數量龐雜并不斷增長,千頭萬緒你方唱罷我登場;其二,新興風險的“新”意味著許多風險處于未知和機理不明的狀態,何時、何地、何種方式出現是一種出其不意的“游擊”狀態;其三,現代社會系統的各要素耦合性、復雜性加強,成為新興風險“風險放大”效應的溫床,加劇了風險的彌散性。畢其功于一役的想法并不符合新興風險的風險樣態,這注定是一場難以結束的“游擊戰”。

(三)風險治理模式的維度發展:技術維、組織維、信息維

社會系統總是通過調試和發展其各維度的潛能,在其所處的時代和社會約束下尋求與風險的適配性,可能是社會系統中的某一維度單兵突進就能將風險問題迎刃而解,也可能是需要多維度并肩作戰發展為復合型的治理方式,這既是風險樣態特征所提出的治理要求,也是社會系統各維度演進發展的結果。根據社會技術系統理論的觀點將考察的維度分為:技術維、組織維和信息維。[10][11]在寬泛意義上,任何能夠“拓展人的能力”的“工具和技藝、產品或過程、設備或方法”都是技術。就此而言,(生產)技術、組織、信息都可以以某種技術形式“拓展人的能力”,但(生產)技術側重拓展人的物質性的身體能力,組織(技術)拓展人與人合作的能力,信息(技術)拓展是人的感覺和思維能力。本文對三個維度的劃分是功能取向的。[12]

1.農業社會的風險治理:技術維單輪驅動

在農業出現以前,人類主要通過群居這種“組織”方式減少狩獵或采摘的個體不確定性,維持低水平生存,生存“阻擊戰”勉強處于“相持”階段。而農業的出現,使得社會系統中應對生存風險的技術維度得到長足的進展,農作物馴化、農耕工具、耕作方法等技術雖然在今天看來十分原始,但已經是人類社會技術維度的巨大進步,能夠在種群水平上贏得生存風險的“阻擊戰”,技術維面臨的主要約束是土地約束和自然風險,雖然也面臨偶爾的大災禍的沖擊,但基本維持了對生存風險的控制。

農業社會的技術在生產中尚未出現規模報酬遞增的形式,小農生產的組織模式就可以與之匹配,因此大規模的組織形態并沒有發育。信息維度在農業社會中也并不重要,由于交通阻隔和生活固化,農業社會的信息生產與信息需求有限而穩定,屬于“老死不相往來”的小空間信息格局。這也決定了農業社會的治理模式是自上而下“皇權不下縣式”(或封建制)的有限治理,以及在基層宗族為單位的自我管理。因此農業社會主要是依靠技術維度贏得生存風險的“阻擊戰”,并不依賴社會系統組織維度和信息維度的加持。

2.工業社會的風險治理:技術維+組織維雙輪驅動

工業革命后,各種新技術爆發式發展并應用到生產生活領域,特別是蒸汽與電力能源先后出現,給社會系統的能量來源帶來根本性突破。在技術維度中,能量來源是否有突破是技術帶動生產力發展的重要一環。在農業社會階段,人力和畜力是主要的能量來源,這種“活”能量的特點是生長緩慢、總量有限,這導致農業社會中的技術無法迎接福利風險的挑戰。工業社會的技術維度得到迅猛的發展,“生產”出來的能量與“生長”出的活能量相比,大大地突破了數量和時空的限制,為生產力的爆發打開了空間。

工業社會技術維度的蓬勃發展帶來分工的細化,不僅孕育了市場經濟,也孕育了大規模的高級形態的組織,無論是政府還是企業,科層制組織都得到了極大的發展,顯現了組織化的強大威力,這既是工業社會技術為發育所提出的需求,同時也是其帶來的結果。在工業社會的信息維方面,由于工業社會分工細化和城市化高度發展,人的聯系與交往的需求大幅擴張,在信息技術突破有限的情況下,主要通過社會化大生產和城市化等“人的聚集”方式來降低信息生產的成本。因此,工業社會因應福利風險的“總體戰”,既是技術維度高度發展的勝利,又是組織維度高度發展的勝利,更是技術維與組織維融合互賴的治理模式的勝利。

三、新興風險凸顯下的治理方式轉變:從科層管理到數字治理

后工業時代,新興風險不斷涌現方興未艾,人類在工業時代積累的技術維與組織維的能力依然是應對新興風險的強大力量。但新興風險的彌散性特征使得工業社會的風險治理模式相形見絀,雖然任何一種單一出現的新興風險可能都不構成心腹大患,工業社會的能力足以打一場風險殲滅戰,但能同時打贏兩場、三場、更多場的戰爭嗎?特別是對手不出現在正面戰場的情況下。彌散的新興風險對工業社會的風險治理模式提出了挑戰。

(一)傳統方式對新興風險的治理失靈

2009年,國際風險治理委員會(IRGC)提交的《新興風險:來源、驅動、治理問題》報告討論了新興風險的治理難題:新興風險除了是“新”的風險,更是具有巨大風險潛能的系統性風險。與傳統的自然風險和工業社會的常規風險不同,新興風險的系統性很大程度上是現代社會系統性的一個結果,處理社會、技術、環境和經濟系統各要素之間的相互關系是當今風險治理的一個特別挑戰。其次,新興風險的后果很難明確衡量,這對政府和行業的風險管理者提出嚴峻挑戰,無論他們的事前決策如何,鑒于事后視角總是會遭受指責批評。再次,風險的極端性也往往意味著風險的不可逆和難以恢復,這對風險管理提出了苛刻的要求。一旦風險超出預防與準備能力,常規的應急措施將難以應對。

從組織維度看,新興風險的發展此起彼伏,而傳統治理模式在技術和模式慣性的約束下還沒有來得及轉化。以“命令”為特征的傳統科層制組織具有明確的權威等級,一系列命令自上而下傳遞,上一級崗位控制和監督下一級崗位;具有嚴格而縝密的規則,組織成員必須照章辦事;具有明晰的分工,每一個成員的權力和責任都有明確的規定。[13]這些優勢在新興風險治理中存在著明顯的缺陷:嚴格遵守程序和科層等級與風險管理的快速響應背道而馳,遵照規定不鼓勵創新與風險管理的不確定性形成沖突。

從信息維度看,一是風險感知的基礎亟待提升。新興風險的破壞性主要體現在對社會運行秩序的破壞,社會運行包括水、電、氣、熱等公用事業以及交通、環境等眾多子系統。在缺少信息技術支撐的情況下,依靠人力進行風險分級管控與隱患排查治理,風險點覆蓋有限,遺留大量空白。二是風險信息資源面臨聚合、共享、精準分析的挑戰?，F有信息多來源于少數政府部門,數據的時效性、實時性不高;而社會方面的資源獲取整合少、分析弱,難以滿足新興風險對于信息全面性、豐富性的需求。

從組織與信息維度的整合看,新興風險治理面臨著跨部門、跨區域一體化聯動的挑戰。風險的跨界性質日益顯現,跨界性可能體現在風險因素、演化過程、應急處置等多個方面,對跨界風險管理提出更高的要求。在缺少信息技術支撐的情境下,資源共享和一體化應對存在著信息障礙和體制障礙。

(二)數字治理模式的可能性

信息社會剛剛打開了大門,其總體性特征也僅僅是微露曙光。以互聯網為代表的信息革命,“向生產生活領域和政務領域深度滲透,帶動了信息技術產業的發展,也構成國家治理、社會治理的基礎環境和一個重要工具”,[14]“數字治理”作為信息社會正在形成的治理方式,將深入改變傳統治理形態。第一,社會生活的全面“信息化”與“網絡化”。信息化將社會生活的各個面向打印上信息標志,便于記錄和追蹤社會生活的痕跡。信息化也使得社會生活的互動性大幅度提高,促進了社會生活網絡化的發展。第二,政府服務的“智能化”與“精準化”。政府各部門在數據日趨融通和開放的背景下,開始從原來壁壘化和碎片化的粗放管理轉向針對具體個人、具體問題的精準化治理。第三,信息傳播的“扁平化”與“多中心化”。這促進了知識擴散,消除了信息資源在社會成員間的流動壁壘,使得公共問題治理朝著多主體參與和多主體協商的轉向得以可能。[15]數字治理在新興風險治理中堪當重任源于以下理由:

1.切中新興風險治理技術維+組織維+信息維三輪驅動需求

新興風險在宏觀上具有彌散性特征,在微觀上則具有高度復雜性,所涉及變量眾多、機理復雜、牽連廣泛。只有采取整體思維和系統視角,才能實現對新興風險的有效應對。信息社會背景下新興風險治理的關鍵是如何將信息力量轉換為治理的力量,也就是以“數字治理”融合技術、組織、信息三個維度來支撐新興風險的治理。

在信息維上,數字治理能夠將新興風險更早、更精準地標注出來,做到對風險的“打小、打早”。一方面,即時通信網絡的普及性應用鎖定了關于“人”的信息;另一方面,新一代的信息技術“物聯網”等的出現還將“物”也納入其覆蓋領地。而這恰恰鎖定了新興風險的“靶點”,風險的各個要素:如風險源、承災載體、暴露性等都可以為信息技術一網打盡。同時,信息技術擴大了人際交往面,強化了人際交往頻度,使得信息手段作為風險治理工具進行公眾風險溝通和行為改變得以可能。

在組織維上,由于新興風險治理需要建立系統視角,需要處理新興風險與社會、經濟、政治等各個社會子系統的緊密耦合關系,認識到新興風險的結構性、功能性、動態性。但系統性思維在傳統治理模式下存在著操作性困境,傳統科層治理體系以分工為基礎,通過正式規章、權力分層等方式以應對系統問題,這對于常態的系統問題基本是有效的,但面對動態多變、情況緊急的新興風險問題,往往會行動遲緩、舉措失當。隨著信息社會的來臨,信息化進程不斷加速,深入到經濟、社會、政治等方方面面,也對社會技術系統的組織維度不斷重塑,只有采取數字治理的模式,才能實現以數字為牽引的整體取向,滿足高度復雜的新興風險的治理需求。

在技術維上,人類在工業時代積累的技術能力依然是應對新興風險的強大力量,并將遵循自身的技術演進邏輯在信息時代進一步強化。同時,技術維的能力在信息維能力的加持下還會進一步拓展技術維的發展空間,這雖不是數字治理的基本內涵,卻是數字治理強有力的支持力量。

2.切中公民意識強化與現代治理精細化的需求

風險問題不僅是客觀的,也是主觀建構的。新興風險治理除了要解決風險的“客觀”問題,也必須回應風險治理中的“主觀”判斷。新興風險與傳統風險所處的社會背景存在很大不同,高度發達的工業社會逐步解決了福利風險問題,公眾對公共服務以及個人權利提出了更高的需求,公眾往往會帶著嚴格而挑剔的眼光審視政府對新興風險的治理活動,公平、透明、參與意識不斷增強。

這些新變化對風險治理模式提出了挑戰,這要求新興風險的治理必須精細化和人性化。新興風險具有高度復雜性,使得風險治理對數字手段高度依賴,必須通過風險大數據的運用才能改變粗糙的“應急預案式”的風險管理,而不斷邁向精細化。風險治理往往涉及緊急權力的運用,出于謹慎的風險思維,政府在緊急狀態下的某些風險處置手段可能會損害公民權利和自由,而精細化的數字治理則大大降低了風險治理中的“誤傷”,可以在維護公民權利和滿足社會公眾需求個性化基礎之上,高效、準確地化解風險狀態,實現社會秩序回歸常態化。

在數字技術加速發展的大背景下,數字化、網絡化、智能化、生態化等已經成為當代社會的標志性特征。國家治理的數字化進程將治理對象和治理內容賦予了更多的數字元素,也必然推動治理環境和治理手段的變革發展,正在成為國家治理體系與治理能力現代化的重要特征和時代要求。[16]數字治理作為信息化背景下的風險治理模式,以數字化為基礎,通過快速瞄準、追蹤學習、迭代升級的智能治理直面新興風險的不確定性難題,日漸顯現出其治理可能和治理優勢。

四、新興風險數字治理的路徑階段:從數據采集、數據融通到數字治理

新興風險并非一天形成,數字治理也是一種正在生成的模式,這二者決定了新興風險的數字治理還在不斷的發展與成熟中。新興風險作為工業社會的極端產物,形態多種多樣,機理錯綜復雜,各種風險之間常常伴隨著次生衍生的耦合關系,這不僅對風險的處置、救援、保障等直接應對的硬核能力提出了更高的要求,也對風險應對的數字能力構成嚴峻的考驗。從技術與治理模式的關系來看,數字技術對舊模式的改造是一個漸進的過程,對原有模式的路徑依賴使得新興風險的數字治理必然會采取分步突破的進路。大體上分步重點依次是:數據采集、數據融通、數字治理。

(一)數據采集

數據是數字治理的前提,只有將新興風險的相關數據采集并連接到一起,風險的數字治理才有基礎。這需要大力建設數據基礎設施,一方面要將社會運行和風險管理的各個信息點通過物聯網進行連接,另一方面將人的一切數據足跡以數據的形式記錄、儲存和處理,從而實現對所有風險源、風險環境、承災載體進行智能化感知、識別、定位、跟蹤、監督和管理,為風險的數字治理提供數據采集和數據融通的基礎。[17]需要采集的新興風險關鍵數據包括:

1.風險狀態信息。對風險的認識體現在對風險自身的描述,在風險的眾多維度中挑選出能夠涵蓋其關鍵特征的信息加以采集記錄,用以描述風險的分類、范圍、特征、屬性、關系的信息。例如,新型冠狀病毒信息,就包含有病毒的類型、核酸結構、轉錄過程、重組率等信息。

2.風險環境信息。風險發生往往需要一些環境因素的耦合,同時風險發生所導致的后果與環境特別是風險承載體有密切關系,因此與風險相關的自然和社會環境信息也是數據采集的重要方面。3.風險資源信息。人類在風險面前并非碌碌無為,風險資源提供了控制風險的資源條件,包括交通、通訊、醫療基礎設施、裝備物資、應急隊伍等。需要采集監控風險應對過程中需要的人力、物力、財力、物流、組織機構等信息。

4.風險主體信息?，F代風險的主要特征就是人的參與,風險主體在風險事件中可以起到放大、減小、轉換風險的作用。參與主體包括:政府、公眾、企業、NGO等,各個主體具有其特定主體特征、利益訴求、行為偏好,以及主體間在信息行為等方面的交互。

5.風險知識信息。風險知識不僅包含關于風險客觀規律的科學知識,也包括以風險事件歷史檔案、應急預案和風險應對案例為形式的風險經驗。知識既存在于文檔資料中,也存在于組織、流程中,這些是可以采集的知識信息。還有一類知識以主觀形式存在于專家頭腦中,因此通過風險專家庫可以間接采集風險知識。

以上五類信息是開展風險數字治理的基礎。但這些信息并非通過這些信息類別就可以直接收集。信息的來源,也就是數據從哪里采集,還是要立基于信息社會的基礎設施。主要包括:(1)物理傳感器,對風險源和風險環境的位置、溫度、壓力等一系列狀態和趨勢數據,以接觸式、射頻識別、無線傳感等各種方式進行傳感測量。(2)人的軌跡信息。人在時空中各種活動,如電話、交通、購物等,在視頻監控、交通實名系統、旅店系統、網站實名系統、電子卡信息系統等留下相關痕跡,記錄其社會交互活動狀況的軌跡數據。(3)政務信息系統。是政府和政務信息的主要數據源。(4)專業信息系統,包括地理信息系統、氣象信息等專業系統等。(5)大眾傳媒與社交媒體,蘊含著大量關于公眾這個風險主體的特征、偏好與公眾行為交互的信息。(6)知識庫。包括Elsevier Science Direct數據庫、Springer E-journals數據庫、CNKI數據庫等各種專業期刊、書籍、案例所構成的知識庫,提供了豐富的風險知識信息。[18]

(二)數據融通

信息技術在社會中的普及是一個漸進的過程,社會各領域的數字化并非協同推進,造成多種技術和數據形式并存。新興風險的數據來源多種多樣,跨越不同采集方式、不同領域、不同行業部門,將分立的數據整合融通在一起才能邁進數字治理的大門。數據融通不僅僅是不同來源的數據統一格式,統一使用的問題,更是一個需要在理念、業務、技術多個層面的貫穿融通問題。

在數據融通的理念上,應將社會常態運行與風險應急管理二者融合統籌。風險應急管理的目標就是消除和降低風險,恢復社會的常態運行,社會常態運行和風險應急管理在本質上是貫通的。體現在數據層面,社會常態運行與風險應急管理的數據體系也應該是貫通和一體化的,而不應另起爐灶構建兩套體系。例如水、電、氣、熱、交通、環境、氣象等城市運行的基礎數據,也是支撐城市風險管理和突發事件應急管理的基礎性數據。因此,將常態與應急的融合統籌不僅僅是節約資源的問題,更重要的是只有如此才能真正實現新興風險的數字治理。

在數據融通的業務上,風險與應急管理的全流程包括:預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、恢復與重建等四個環節,因此在新興風險數字治理的業務構架設計上,需要統籌考慮如何為風險與應急管理的各個環節提供全流程支撐,將數字治理的技術框架與風險應急管理的業務體系融會貫穿。在此過程中,數字治理的技術框架與風險應急管理的業務框架可能不是單向的適應或改造,而是雙向的融合。[19]

在數據融通的技術應用上,將新興風險治理的數字技術平臺按照“感、傳、知、用”的思路,建立社會常態運行與風險應急管理深度融合,貫穿數據感知采集、傳輸匯聚、綜合數據分析、決策支持以及終端應用的整體技術體系。具體包括:感知層、數據層、支撐層、應用層和展示層。[20]

在感知層,以物聯網、空地一體化等技術為支撐,構建風險感知的全覆蓋,實現風險監測、評估的自動化,并在此基礎上進行風險登記和全量管理,形成以數字化為特征的精細風險管理的基礎。風險感知的全覆蓋不僅僅包含對風險源和防護目標的感知監測,也包括對社會運行各信息點的感知監測,確保風險資源的充足和數據的及時更新。在數據層,構建風險應急管理大數據平臺,制定統一的數據標準規范,特別是多源數據融合技術規范。以社會基礎信息資源為基礎,涵蓋但不限于物聯網數據、政務數據、社會與經濟數據、互聯網數據、人口與法人單位數據、地理信息數據等,并結合部門、地區、專項的信息資源,整合形成風險與應急管理大數據。

在支撐層,以政務云作為系統的基礎支撐,構建風險應急技術應用的共性支撐平臺。通過信息環境的集成,接入不同系統平臺和不同數據庫的數據信息,提供一個包含信息訪問、傳遞、協作的整合環境,支撐各種應用系統在數據使用中的無縫接入。根據智慧應急聯動應用支撐平臺、應急大數據管理平臺、人工智能及機器學習平臺的各種個性化業務所需,實現業務應用的高效開發和管理。

在應用層,以“風險應急管理一張圖”為目標,為實現應急相關數據資源在地圖上的定位、可視化、空間分析等能力,為應急管理提供統一的空間信息支撐能力。

在展示層,構建桌面、移動辦公等不同場合下的展示應用模式。根據風險管理中不同單位、不同部門、不同層級的需求,以及指揮、調度、值守、現場人員的實際工作需要,為系統與使用者之間提供交互。例如,風險資源電子圖,通過可視化的展示可以實現風險資源的全流程跟蹤,包括入庫、發放、調配管理、實時跟蹤管理等,實現風險資源數據的匯聚。

(三)數字治理

數字技術的引入可以極大地提升管理水平和工作效率,但僅做到數據采集和數據融通還算不上是真正的數字治理,數字治理是數字技術與治理模式的深度融合,通過使用統一的技術構架、組織變革、流程再造等手段,形成風險應對的“數字決策、數字管理、數字服務、數字協同、數字參與”數字治理模式,適應風險管理“防早防小”“關口前移”的趨勢要求,是對信息社會新興風險治理的挑戰也是機遇。[21]

1.新興風險的數字治理是整體主義的治理

對于單一的局部性風險,人類已經積累了相當豐富的經驗,也比較適合由專業部門根據職責分工來劃定相應的風險管理任務。但對于復合型的新興風險,這種屬地管理、分級負責的傳統模式就暴露了較大的問題。每一次風險造成危機之后,往往通過體制和機制的變革來彌補風險治理漏洞,一個總的趨勢就是在機構設計上越來越強調綜合化、專業化和協調機制,這是風險治理整體主義的一個體現。新興風險必須以整體主義的姿態來面對,體現在兩個方面:一是新興風險常常是跨越了較大的時空范圍,涉及因素眾多,必須以整體主義才能把握風險的孕育、演化、后果形成的規律,并做出針對性的應對;二是新興風險雖然影響深遠,但不是復雜公共問題的唯一考量因素,風險防控目標與經濟、就業、穩定等各項社會運行目標的權衡取舍必須放在整體主義中加以考量。抽象地看,風險治理的整體主義相當于多變量多目標的系統優化問題,物聯網、云計算、大數據等信息技術的引入為整體主義風險治理的提供了契機,立基于信息技術之上的數字治理模式必然將整體主義納入其新興風險治理的基因中。

2.新興風險的數字治理是多元協同的治理

協同治理并不是一個新的理念,理論上協同治理可以提升治理能力,將政府、公眾、企業、NGO組織等各方面的力量統合在一起,可以發揮更大的治理效力。但在實踐層面,受制于信息不對稱可能造成的逆向選擇和道德風險問題,多元主體間的協同難度較大,傳統的治理體系下公共事務的規則、組織、流程與協同治理不能很好的兼容。數字治理模式則在信息技術的支撐下,擺脫了原有的協同治理困境。信息以數字形式在多元主體間無障礙地交流共享形成網絡化,不僅僅使官僚體系運作擺脫了臃腫復雜的繁復程序,這使得多元治理主體在公開透明的信息環境下基于信任、溝通、協商形成協同治理的合作伙伴關系,這在新興風險治理中顯得尤為重要。新興風險的治理并非僅僅能夠依賴信息手段,對風險進行全方位無死角的監控就能大功告成。由于風險潛能的巨大不確定性,將應急能力堆積于政府部門在日常狀態下是巨大的社會浪費,如果藏“能”于民則需要在風險來臨時能夠迅速、有序、可控地將社會應急能力高效調動起來,這只有通過數字治理模式來實現新興風險治理的多主體協同。

3.新興風險的數字治理是公眾參與的治理

公眾參與不應簡單理解為協同治理中的一元,公眾參與是解決公共問題的一種方式,有助于增加治理的合法性和公眾性。在風險爆發后的應急處置中,往往會伴著緊急權力的運用和強制性手段,在事態過后可能遭受公眾質疑,公眾參與確實會在政府與公眾之間建立起溝通與理解的橋梁。但公眾參與是否能提升治理的有效性存在許多質疑,有研究認為政治過程中的民主參與已經有了成熟的操作程式和大量成功的經驗,然而這種參與一旦被引入到政府治理的過程中,就失去了可操作性。[22]在中心—邊緣結構的治理體系中,政府能夠開放公眾參與的領域和事項相對有限,公眾參與缺少實踐價值,難以轉化為現實的治理過程,公眾參與的浪漫構想在現實中常顯出尷尬。在數字治理的模式下,公眾參與的治理有效性問題可能至少會變得中性,治理有效性主要是通過數字技術來實現,反而減少了治理主體的人為干擾。整體主義對于治理的優化不能簡化為一系列客觀標準,而需要公眾的價值判斷,這不能僅僅依靠大數據來探求公眾的顯示偏好,參與本身直接表達偏好就被公眾賦予了價值。[23]

五、結語

工業社會以來,各種風險風起云涌,人類自身制造的風險已經取代自然風險成為風險的主要來源,并彌散到人類社會的方方面面,在尋常風險占主導地位的風險格局下,人類尚能將其視為經濟社會發展的“副作用”。而在具有極端性和系統性的新興風險逐步進入風險舞臺中央的“后”工業時代,傳統的風險治理方式捉襟見肘,各種新技術的引入并不能從根本上解決新興風險治理的窘境。風險演進與治理的歷史線索表明,人類與新興風險的對壘像是一場“游擊戰”,“抓早抓小”精準標定那些此起彼伏的風險是有效治理的前提,能夠將社會系統中的技術、組織、信息有效融合的模式是未來新興風險治理模式的前景方向。正在興起的數字治理以“數字”為統領,有潛力實現風險治理的整體主義、多元協同、公民參與。

縱觀人類發展的歷史就是一部不斷迎戰風險挑戰的歷史,克服舊的風險又迎來新的風險挑戰。信息時代的到來為“后”工業社會的新興風險治理帶來曙光,但這也許并不是風險“歷史的終結”,人們不禁會設想:信息技術無孔不入滲透到社會生活的方方面面是否帶來新的風險挑戰?工業社會已經全面暴露在新興風險之下,即將來臨的信息社會的自反性后果又是什么呢?顯然,隱私信息的泄露,人工智能對人類的控制等擔憂已經引發關注。風險治理的歷史展示了人類新的維度能力的發展帶來的風險治理模式的變遷,就像戰勝生存風險的技術維、戰勝福利風險的“技術維+組織維”、對抗新興風險的“技術維+組織維+信息維”,如果信息風險成為未來社會的統治性風險會有什么新的維度會進入風險治理結構中呢?這仍然是未知的謎?？峙略诳深A見的未來,依然是依靠數字治理下的“技術維+組織維+信息維”的內部結構的調整和迭代更新來應對更為新穎的風險,畢竟新維度能力的成熟可能是漫長的過程,同時,解決當下的現實問題更為迫切。