基于政策工具的區域協同科技創新政策研究

摘?要：伴隨我國步入創新型國家行列目標的實現，國家區域協同創新也駛入“快車道”，各級政府紛紛響應爭創區域科技創新中心。本研究以2018年鄭開科創走廊建設以來鄭開兩地的科技創新政策文本為研究對象，利用政策工具對鄭開兩地科技創新政策文本進行多維度剖析，并結合其他區域協同科技創新示范政策先進經驗，對區域協同下的鄭開同城化科技創新政策提出相應建議，以期助力鄭開科創走廊建設。

關鍵詞：區域協同；科技創新；政策工具；鄭開科創走廊

中圖分類號：F124??文獻標識碼：A

黨的二十大報告指出“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位”。放眼整個世界，一些主要大國都把科技創新當作決定未來發展的關鍵力量，不斷加快布局，擴大投入，爭搶科技前沿陣地。為推動和提升科技競爭力，各級政府不斷出臺科技創新相關政策［1］。政策工具在政策目標與實施結果之間發揮著橋梁作用，也是政策目標能否得以實現的前提和重要基礎［2］。

其中區域協同科技創新作為國家創新體系建設的重要組成部分，在政策工具的視角下，研究科技創新相關政策有利于推動區域科技創新能力的快速提升。鄭開科創走廊作為河南乃至中原地區科技、教育、文化等資源最為富集的區域，在河南省科技創新發展規劃中扮演著重要角色，但目前學術界在區域協同科技創新視角下對鄭開科創走廊科技創新政策的研究尚屬空白。為此，本文基于政策工具研究鄭開兩地科技創新政策現狀，將鄭開科技創新政策與其他科技創新示范區域進行比較，進而找出鄭開科技創新政策的不足之處，為鄭開科創走廊科技創新政策的制定提出一定的建議。

1?綜述及框架

1.1?關于科技創新政策的研究

有關科技創新政策的研究，主要有以下幾個方面：

（1）對不同區域各級政府制定的科技創新政策文本的研究，如文獻［3］中宋潔等人針對黃河流域省級科技創新政策文本展開研究，吳妍妍基于長三角區域科技創新實效對安徽省科技創新政策進行研究［4］，胡娜等人［5］結合重慶市實際對科技創新政策文本進行分析。

（2）對影響科技創新的某部分重點內容進行研究，如文獻［6］中張宓之等人對科技人才體系的建設和優化展開研究，王會芝等人對科技企業孵化器進行研究并指出存在問題給出相應對策建議［7］，劉微等人［8］運用LDA模型對北京科技金融政策進行分類研究。

1.2?政策工具框架

政策工具是有效解決復雜社會問題、實現城市區域政策目標的重要手段和方法，政策工具所涉及的分析框架其實是不同類型政策工具的組合，而學術界內基于不同的視角看待政策工具，致使對政策工具的分類各執己見。本文結合文獻［9］以及趙筱媛等人［10］的研究，將科技創新政策分為基于供給型的政策工具、基于環境型的政策工具和基于需求型的政策工具三類。以供給為導向的政策工具重點突出供給，主要指在資金成本、信息資訊、高新技術技能人才等方面傾向性地提供便利或補貼；環境型政策工具重點突出在目標實施、稅務稅收、創新成果法律保護等方面營造良好氛圍；以需求為基礎的政策工具則強調通過政府統一采購、外包服務、經濟貿易等措施刺激技術創新并在市場中發揮作用。因此，這三類政策工具還可以根據細節因素進一步分為若干個次級指標。

2?鄭開兩地科技創新政策內容分析

本文在鄭州市、開封市政府官網以及科技局網上進行關鍵字段檢索，包括“科技創新”“金融科技”等，選取2018年鄭開科創走廊建設以來與科技創新有所關聯的政策法規，截至2022年12月，共收集、查閱到與科技創新具有相關性的政策文本50份，并根據該部分政策的標題按照政策文種將其分為三類：第一，科技創新發展規劃、通知計劃、實施方案等，共31份。第二，與科技創新相關的條例、細則或管理辦法，9份。第三，與科技創新具有高關聯性的高新技術、新興產業發展實施意見等相關政策，10份。

2.1?政策分類工具的應用

本文研究的內容分析單元定義為單份的科技創新政策文本，對鄭開兩地50份科技創新政策文本根據政策標題、核心內容條款等抽取出政策工具，并按照發文號進行編碼。依據上述政策工具框架，本文將政策文本內容分析類目定義如下：第一層分析——供給型、環境型、需求型；第二層分析——具體的政策工具，包括孵化基地建設、高新技術人才引進、科技金融、法律法規、產業發展、管制與獎勵、專利需求、科技成果轉化等。

2.2?政策工具統計分析

第一層分析：依據政策工具分析框架，將科技創新政策內容歸入相對應的分析類目，可以得到自2018年鄭開科創走廊建設以來科技創新政策工具的分配占比柱狀圖，如下圖所示?？傮w上看，50份科技創新政策文本兼顧了供給層、環境層、需求層政策工具的應用。從柱狀圖中各政策工具所占比例可以看出，環境型政策工具在所有年份中占比都比較大，尤其是2021年超過了60%，其次供給型科技創新政策工具每年幾乎都在25%左右，最少的當屬需求型政策工具。這側面說明鄭開兩地政府比較傾向于間接影響科技創新策略，通過不斷營造有利的科技創新環境，間接推動鄭開科創走廊建設。但如果需求型政策不足，將無法很好地拉動科技創新產業的發展。

第一層政策工具分配比例柱狀圖

第二層分析：科技創新政策第二層的統計結果如右表所示。從第二層科技創新政策工具二級指標分配數量可以發現，在環境型政策工具中，鄭開科創走廊建設初期為創造良好的科技創新環境，兩地政府給予了相當大的經濟支持。同時在后續的建設過程中，有關綜合規劃和產業發展的政策不斷出臺，為鄭開科創走廊建設指明了方向，明確了產業結構布局，但有關法規與獎勵的政策較少，不利于防范科技創新的不確定性，使得科技創新發展成效無法得到有效保障。

在供給型政策工具中，鄭開兩地通過豐富完善科技基礎設施建設，為兩地科技創新發展搭建了交流合作平臺，利于吸引創新人員主動參與到創新活動中?？萍紕撔氯瞬抛鳛橹慰萍及l展的首要資源，其相關政策工具卻不多，這在一定程度上反映出地方政府對營造科技創新氛圍和人才發展環境不夠重視。

在需求型政策工具中，貿易管制政策工具數量相對較多，表明政府堅持走科技創新引領經濟高質量發展道路；而政府采購政策工具則很少被應用，主要原因在于其能夠一定程度地減輕政府壓力，而且在當今以科技創新活動為核心驅動力的新形勢下，部分項目是可以使用采購的方式交由市場來完成。

因此，一些尚未涉及或數量過低的政策工具，為后續出臺的科技創新政策預留了填補的空間，鄭開兩地政府應根據實際情況有針對性地加強相應部分政策工具的使用。

3?區域協同科技創新政策建議

通過上述分析可以看出，目前鄭開科創走廊在科技創新政策上還存在一定的不足和短板，從而制約著河南省區域協同創新總體布局，影響著河南省創建國家區域科創中心的進程。本著因病施治的原則，結合我國已經布局建設的北京、上海、武漢等5個區域創新高地建設經驗，從以下幾個方面著手完善科技創新政策，推動區域產業協同創新發展。

3.1?加強科技創新政策供給，完善科技創新支持體系

當前鄭開兩地科技創新政策雖然已經為科創走廊打造了較為完備的科技基礎設施，也為之搭配了相應的公共服務體系，但結合上述分析結果可知，有關科技創新人才的政策工具嚴重不足。因此，在區域協同創新的背景下，鄭開兩地應根據科創走廊建設實際需要有針對性地制定人才引進政策，并探索建立科技創新人才政策異地共享機制，打破兩地人才政策差異壁壘，促進區域協同創新技術人才引進、創新專業技術人才跨區域流動等政策措施。

3.2?優化科技創新政策環境，構建一體化創新發展制度環境

現階段，鄭開兩地科技創新環境政策的實施成效可圈可點，從政治和經濟兩個環節因素上看，鄭開兩地比較強化金融支持、減少法律管制，但科技信息的安全以及知識產權的保護也同等重要，需要完善的科技創新法律制度，為高水平科技自主創新提供強有力的法治保障，營造出公平透明的法治化科技創新研發環境。同時還應注重一體化創新發展制度環境的構建，建立科技創新合作聯席會議制度和產業專題會商機制，通過打通跨地區之間科技創新發展的藩籬，從頂層設計區域協同創新模式，區域聯合制定科技創新發展相關規劃和產業發展方向，共同探索和推廣區域創新改革先進經驗。如上海、杭州、合肥、蘇州等9個城市以共建G60科創走廊為契機，打破地區之間行政邊界壁壘，推動區域一體化發展。

3.3?健全科技創新需求政策，激發技術市場創新活力

在科技創新活動中，政府采購政策是需求型科技創新政策的核心內容，地方政府常常通過制定特殊的科技創新需求型政策來控制科技創新過程中存在的風險，并激發部分特殊產業科技創新活力。首先，在區域協同創新視角下，鄭開兩地在制定政府采購相關政策時，應考慮加大需求型政策的針對性和靈活性，要將企業實際需要作為首要目標，進一步優化政府各級職能體系，厘清政府與科技創新市場的內在關系，為企業發展提供優質服務保障措施，同時鼓勵地方政府跨區域聯合采購行為，進而為區域科技創新發展提供便利服務。其次，建立健全科技成果跨區域轉移轉化機制，包括建立區域一體化創新技術交易網絡，共建區域科技成果商業化示范基地，加快科技創新成果跨區域轉移和商業化。例如，四川和重慶共同探索了“圍繞總部進行研發成果轉化”的模式，打造“基礎研究—技術創新—產業升級”全鏈條科技創新轉化體系。

3.4?提升科技創新政策協同性，打造區域協同創新共同體

科技創新活動中各要素之間是相互影響、相互促進的有機整體，因此，在科技創新政策工具制定時應考慮不同政策工具之間的協同性，即鄭開兩地應結合區域科技創新水平以及經濟實力，對科技創新政策進行統籌規劃，適當調整部分政策向科技創新薄弱環節傾斜。同時，鄭開兩地應共建協同創新發展工作機制，推動鄭開科創走廊科技創新計劃合作與聯合攻關，打造區域協同科技創新共同體，促進鄭開兩地之間科技信息、技術成果、人才資金等要素的流動，進而充分發揮供給導向政策的帶動作用、環境導向政策的影響作用和需求導向政策的帶動作用。如北京市圍繞構建京津冀協同創新共同體的任務部署，不斷深化與津冀地區在技術創新和產業升級方面的合作，強化區域創新鏈、產業鏈和供應鏈互補共生。

結語

在國家加快實施創新驅動發展戰略的背景下，從區域協同創新的角度，研究鄭開兩地科技創新政策文本，找出當前科技創新政策制約鄭開科創走廊建設的痛點，并結合其他科技創新示范區先進經驗提出相應建議，從而有助于進一步完善鄭開科技創新政策，促進鄭開科創走廊建設成效，推動科技創新發展的區域協調聯動。

參考文獻：

［1］盧揚帆，鄭方輝.區域科技創新政策目標力及其演變評價——基于廣州近16年政策文本的分析［J］.中國科技論壇，2021（02）：8090.

［2］程華東，楊劍.政策工具視角下安徽省科技創新政策實施效果研究［J］.安徽工業大學學報（社會科學版），2022，39（02）：1520.

［3］宋潔，馮楊.黃河流域科技創新政策的特征與啟示——基于2006—2020年省級837份政策文本的分析［J］.河南工程學院學報（社會科學版），2022，37（03）：3340.

［4］吳妍妍.2015—2019年安徽省科技創新政策實施效果評估研究——基于長三角三省一市比較視角［J］.中國高?？萍?，2022（08）：5662.

［5］胡娜，陳秀，李華.重慶市科技創新政策體系現狀分析及優化建議——基于“十三五”時期的政策文本分析［J］.重慶師范大學學報（社會科學版），2022，42（05）：8697.

［6］張宓之，裴文乾，何雪瑩.“十四五”科技人才評價方法與指標體系構建［J］.科技中國，2022（11）：7578.

［7］王會芝，鄒振宇.安徽省科技企業孵化器的建設現狀及對策建議［J］.安徽科技，2022（09）：911.

［8］劉微，王慧，雷蕾，等.北京市科技金融政策供需匹配研究——基于LDA政策文本計量方法［J］.經濟問題，2023（01）：5260.

［9］Zegveld，Walter.Industrial?innovation?and?public?policy［M］.London：Frances?Pinter，1981：5761.

［10］趙筱媛，蘇竣.基于政策工具的公共科技政策分析框架研究［J］.科學學研究，2007（01）：5256.

基金項目：2022年度開封市科技發展計劃項目：基于政策工具的區域協同科技創新政策文本研究（2204047），主持人：閆治宇

作者簡介：閆治宇（1989—?），男，河南鄲城人，碩士，講師，主要從事科技創新管理、公共政策分析研究。