鄉村教師資源配置的底層邏輯、管理困境及其破解

崔民日 侯佛鋼

摘要? 人力資源合理配置不僅是化解資源稀缺性與需求無限性之間矛盾的有效途徑，也是建設高質量教育發展體系的重要保障。人力資源合理配置涉及事、崗、人三個要素，存在著“依事設崗，以崗選人、人適其崗，用人治事、以事成人”的底層邏輯。然而，當前人力資源管理部門在教師資源配置管理實踐中未完全理順“事、崗、人”之間的基本邏輯關系，陷入崗位分類粗放，“事”與“崗”未實現相互映射，“因崗定編”與“依編定崗”的因果關系倒置，鄉村教師資源區域性整體供給與學校具體需求相脫節等配置管理困境，鄉村教師資源浪費、錯配、低效等問題依然突出。為此，應遵循人力資源配置底層邏輯，因事設崗，構建精細化的專業技術崗位體系；按崗配人，基于學校崗位體系分類分步改革編制制度；技術更迭，探索信息技術支撐的區域教師資源配置機制。

關鍵詞? 鄉村學校；教師資源配置；教育高質量發展

鄉村學校教師“數量不足、結構不合理、素質不高”等教師資源配置不合理是制約鄉村教育高質量發展的重要因素。事實上，鄉村教師資源配置符合一般人力資源配置的基本規律，實質是人與崗位的配置，離不開對設置多少個崗位、設置何種崗位，配備多少個人、配備什么樣的人等問題的研究。因此，合理配置鄉村教師資源需要遵循人力資源配置基本規律，探究鄉村教師資源配置的底層邏輯，破除編制管理改革路徑依賴困境，并在此基礎上提出有效化解鄉村教師資源配置不合理問題的措施。

一、鄉村教師資源配置的底層邏輯

關于人力資源配置概念，學者們從不同的學科視角、立足不同的側重點提出了各自的觀點。概括而言，主要包括“過程說”“結果說”“結合說”三類概念[1，2]。通過進一步分析這三類概念，發現它們之間存在著一定的共性，即不管是人力資源配置活動過程，還是人力資源配置結果，都不同程度地關涉到事、崗、人這三個基本要素及其之間的關系。它們之間的關系可以歸納為“事-崗”“事-人”以及“崗-人”三對關系，這三對關系構成了一個完整的回路，并相互作用、相互影響，形成了“依事設崗，以崗選人、人適其崗，用人治事、以事成人”的人力資源配置管理的底層邏輯（如圖1）[3]。

1.依事設崗：“事-崗”之間相互映射

人力資源配置分析中的“事”是指社會勞動過程中的工作對象或任務[4]。雖然不同領域中組織目標、功能不盡相同，所對應的具體工作對象或任務也各有差異，但從本質上來看，這些不同的工作對象或任務最初都是未經歸類的或未結構化的具體工作內容，共同服務于組織目標和功能?！笆隆笔墙M織為實現目標而進行的具體工作內容的集合，“崗位”則是對相似或相同的具體工作任務的結構化分類，是對不同“事”的具體承載和有序安排。按照工作的性質、難易程度以及責任大小，崗位包括橫向上的崗位類別和縱向上的崗位等級。不同的“事”對應不同的崗位類別，同一“事”又具有不同的崗位等級，其中崗位類別由崗位序列、崗位類別、崗位系列和具體崗位四個層次構成。因此，“事”與“崗”是相互映射的關系。這種映射關系要求人力資源配置管理部門在配置管理過程中依事設崗，而非因人設崗。

學校中的“事”是指一切與學生培養活動有關的具體工作對象或工作任務。按照工作任務的相似性或相同性，學校中的“事”可以劃分為三大類，即教學育人類、教育行政管理類和服務保障類。學校中的“崗位”是指工作性質、工作內容、工作難易程度相似或一致的“事”被結構化后的一系列職位或職務。橫向上的教學育人類、教育行政管理類和服務保障類工作任務所對應的崗位序列是專業技術崗序、管理崗序和工勤技能崗序，其中教學育人類中的學科教學工作任務對應著相應的學科崗系，學科教學輔助工作任務與教學輔助崗系相對應；縱向上教學育人類工作任務的難易程度和責任大小也有所差異，工作任務難度越大、責任越大，同一項教學育人類工作任務所承載的崗位等級也應越高，反之，則越低。

2.以崗選人，人適其崗：“崗-人”之間相互匹配

張洪滿認為崗位具有三個特征，即崗位是客觀的，崗位設置的原則是因事設崗而非因人設崗，任何一個崗位都需要合適的人擔任[5]。倘若崗位的設置是科學合理的，那么依據崗位職責要求進行配置的人才也一定是匹配的。崗位相對于個人而言，是相對固定的，以崗選人需要建立職位素質能力指標體系，并根據崗位對人員素質能力的要求遴選或調配具有相應知識、技術和能力的人員；同時，人員要按照崗位變化要求，不斷地提高勝任職位的能力水平，始終保證人員與崗位關系的一致性，實現崗位要求與人員能力的匹配[6]。學校中學科崗系進一步細化為語文教學崗、數學教學崗、英語教學崗、科學教學崗等與學科任務相應的崗位系列，每一個學科崗位系列包含了若干個具體的崗位。上述這些崗位一旦確定，學校就需要建立職位素質能力指標體系，根據崗位對人員素質能力的要求遴選或調配具有相應知識、技術和能力的教職員工；同時，教職員工也要隨著崗位要求的變化，不斷地提高教育教學、行政管理或服務的能力水平，從而實現教職員工能力與崗位要求的動態匹配。

3.用人治事，以事成人：“人-事”之間相互促動

人力資源管理學中把“人”看作是在社會勞動過程中，以業緣關系為紐帶連接起來的管理者與被管理者的物質承擔者，而管理者與被管理者的關系又是以職業或生產崗位為主要內容的雇傭關系[7]。鄉村教師資源配置中的“人”指的是與學校簽訂了聘用合同的，被聘用在相應崗位上并從事相應工作任務的教職員工。在組織運行中，“事”和“人”相互統一，并在動態關系中相互促動。這種促動關系主要表現為用人治事和以事成人兩個方面。用人治事，是指事由人來做。在現實社會生活中，人需要具備做事的態度、情感和能力，需要投入一定的時間和精力，并努力達成崗位以及組織所要求的成績和結果，既通過做事完成組織任務，又通過做事重塑自身存在。以事成人，是指通過做事來成就人，并賦予人以多重存在規定。做事構成了人的意義的生成之源，人在做事中形成了多樣的社會關系；事的展開，既基于人與人之間的相互交往，又使人的社會關系獲得現實的品格[8]。

在鄉村教師資源配置實踐活動中，用人治事，要求人力資源管理者做到依事設崗，使教師和崗位相互匹配，唯有如此，學校中的工作任務和工作目標才能夠得以完成。與此同時，工作任務和組織目標達成的結果又能夠促進教師的專業發展和提升教師的生命自覺，實現“以事成人”。

二、鄉村教師資源配置的管理困境

1.“事”與“崗”未實現相互映射

當前，義務教育學校崗位管理制度中對學校崗位類別結構劃分過于粗放，導致義務教育學校在劃分崗位類別結構時，更多地考慮了不同于行政管理和后勤服務等工作性質、工作任務的專業技術崗位類別的劃分，對教學育人類崗位類別內部的不同學科性質的差異性考慮不足，對于專業技術崗位類別之下從事于不同學科教學任務的“崗系”以及每個教師崗系的工作性質、內容、要求等缺乏詳細具體的分析，這直接影響鄉村學校各類崗位設置數量和結構比例的科學劃定。與此同時，崗位設置總量應在崗位的類別、序列、系列、工作任務量、職責和人員分工的基礎上確定，但在實際崗位總量核定中，各地人力資源管理部門卻根據中小學編制標準而非學校實際教育教學工作任務需要來核算學校崗位總量。學校編制按照師生比計算，學生數量或班級規模被看做為學校之“事”（工作任務），但事實上，學生數量或班級規模只是學校之“事”的對象而不是內容或僅是學校之“事”的一部分。教師資源配置管理部門未能完全做到依事設崗，“事”與“崗”也未完全實現相互映射，鄉村學校各類崗位設置數量和比例失調，學校中的崗位和事也不同程度地出現混亂，這在很大程度上影響著教師資源的有效利用。

2.“因崗定編”與“依編定崗”的因果關系倒置

編制是我國計劃經濟時代的產物，具有法律效力，附有很強的剛性約束性，一旦確定，除主管部門外，任何單位和個人無權變更和突破[9]。人力資源配置的“事—崗—人”底層邏輯要求崗位設置與分析應以人員配置為基本前提，既然教師編制主要指學校中教師人員數量，那么崗位設置與分析也理應是教師編制核算的基本前提。從人力資源配置的整個過程可知，人員配置的順序應是先設崗位而后確定編制，再選擇適合的人員，遵循的是“事-崗-編-人”的“崗位式”配置邏輯，即“因崗定編”?！耙驆彾ň帯本唧w指教育行政部門首先按照學校教育教學工作任務的實際需求設置崗位，而后依據學生規模、班級數量、課程類別和數量、教師工作量等條件，通過科學的計算來確定教師崗位所需要的人員數量——編制。但是，我國學校教師資源配置的邏輯基本是按照一個規定的比例先確定編制或者先按照一個比例核算完編制數量，而后在編制總量控制內來設置崗位，踐行的是“事-編-崗-人”的“行政式”配置邏輯，“依編定崗”則是這一邏輯的具體實踐?！耙谰幎◢彙憋@然違背了人力資源配置的一般規律——因事設崗與因崗配人的先后因果關系。盡管人力資源社會保障部、教育部在2022年9年印發的《關于進一步完善中小學崗位設置管理的指導意見》的通知（人社部發〔2022〕58號）中明確提出了“因事設崗”基本原則，化解了義務教育學校崗位設置表述的矛盾性，但仍然沒有完成解決義務教育學校崗位設置與編制限制之間的關系問題。

3.鄉村教師資源區域性整體供給與學校具體需求相脫節

我國中小學教師資源主要由地方政府供給。地方政府在供給教師資源數量時，主要依據國家統一制定的編制標準，并逐層嚴格執行編制總量控制的規定。各?。▍^）根據中央編辦、教育部、財政部《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》（中央編辦發〔2014〕72號）中的方法和標準，由同級機構編制部門會同教育行政部門統一核定區域內的教師編制總量。省級層面確定了總體編制數量后，各地方編制部門按照學生規模對編制數量進行逐級核算，最后將核定的編制數額與義務教育學校進行捆綁，使編制具有機構屬性而“不隨人走”。義務教育學校編制供給是國家從宏觀層面以學生數為依據進行的自上而下的“計劃性”核算，并通過行政手段將核定后的編制數量定額分配給各個學校的過程。資源配置理論表明，宏觀和中觀層面的教師資源配置主要著眼于教師資源在不同地區、不同學校之間的數量分配問題，關注教師資源整體上、總量上的層次性，并不太考量編制體系的內部結構性和學校內部崗位類別結構的現實情況[10]。因此，現有教師資源供給（編制）政策整體設計的邏輯是在學生總量相同的區域，核定總量相等的教師編制，一定程度上回避了有的學校師多生少，有的學校生多師少的現實，致使最低管理層級的縣域內鄉村教師資源整體供給數量與鄉村學校具體的教師資源數量需求相脫節。

三、破解鄉村教師資源配置管理困境的路徑

1.因事設崗，構建精細化的專業技術崗位體系

（1）開展科學的崗位分析，合理設置專業技術崗位序列

崗位分析是指系統、全面地對一項具體工作或具體職務的內容、活動及完成這項工作的崗位主持人所必須具備的知識、技能、方法等方面進行了解的技術和過程[11]。其中關于具體工作或具體職務內容和活動的了解和分析指向工作本身，要求人力資源管理部門研究組織中各個崗位類別和每一個工作崗位的設置目的、崗位本身所附著的工作職責和具體工作任務以及各崗位類別之間、每一個崗位與其他崗位之間的關系等；關于完成這項工作的崗位主持人所必須具備的知識、技能和方法等的了解和分析指向人的特征，要求人力資源管理部門研究勝任這項工作和完成崗位職責要求的任職者所需具備的專業背景、學歷水平、能力特征等[12，13]。崗位分析解決的核心問題是“應該設置哪些崗位”“某一個崗位應該做什么”以及“什么樣的人在這個崗位更合適”等。崗位體系以崗位分析為基礎，是組織中所有崗位在縱向和橫向上的一種結構關系，是一個由粗到細的崗位分類的過程和結果，是基于工作、職務內容或活動性質的分析所形成的橫向崗位序列（崗序）、崗位類別（崗類）、崗位系列（崗系）和基于工作、職務內容或活動責任輕重、繁簡難易程度以及所需具備的專業知識和技能的高低分析所形成的縱向上崗位等級（崗級）的橫縱交錯的崗位管理系統。崗位分析和崗位體系建立都以“事”為中心，教師資源配置管理部門對“事”進行結構化歸類后形成不同的崗位序列，每一個崗位序列又可以分為若干個類別，然后再進一步細分為若干個系列，每一個系列都由若干個具體崗位所構成。

（2）深入研究崗位工作職責，科學確定專業技術崗位等級

崗位等級是依據工作任務的責任大小、繁簡難易程度以及對應的人員能力高低等進行劃分的崗位級別，主要包括崗位等級和崗位檔級。其中崗位等級是指在工作崗位序列、類別、系列等不同層級上，工作任務的責任大小、難易程度、任職條件等因素相同或相似的崗位處于同一個級別，并且處于同一個級別上的所有崗位的崗位價值和工資報酬等相同；崗位檔級則是指在同一個崗位等級上，由于崗位人員能力素質、績效等存在差異所形成的分別對應于不同素質的人的檔次狀態。鄉村學校中的崗位等級和檔級也應基于崗位工作職責所對應的崗位價值、崗位工資結構斜線率以及晉升條件等多方面因素予以確定。鄉村教師資源配置管理部門應遵循崗位等級和檔級分析的普遍規律，深入研究鄉村學校不同崗位之間和崗位內部的工作職責要求，重新劃分崗位等級，制定具有一定跨度和區分度的專業技術崗位等級標準和條件，詳細描述不同專業技術崗位等級和檔級上的教師勝任資格?？茖W的崗位等級劃分不僅能夠從根本上保證鄉村教師的同工同酬，也能夠使鄉村教師明確崗位職責要求、崗位所要達到的標準以及今后要努力的方向，更能夠通過有針對性地培訓來提高教師與工作崗位的匹配程度，從而極大地滿足教師的成就感，有效地調動教師的積極性和主動性，更好地實現學校育人目標。

2.按崗配人，基于崗位體系分類分步改革編制制度

（1）設計剛性與彈性相結合的編制標準

合理的人員數量、結構和比例，可以使各類人員、每個人員充分配合協作，既有利于個人作用發揮，又能夠形成組織的整體合力。反之，則會由于人員數量不足、結構和比例不合理造成忙亂、失誤、互相干擾、掣肘而使各自力量產生抵消，造成人員水平發揮受限，成效較低[14]。因此，鄉村教師資源配置管理部門應突破傳統單一的、以追求規模效益為主的編制設計路徑依賴，遵循“事-崗-編-人”邏輯，以鄉村學校崗位實際需求為基礎，考慮鄉村學校的特殊性，綜合考量教師的崗位序列、學校規模、班額標準、生員比、生師比、校級領導職數、教師工作量、工作飽和度、工作負荷率等因素的影響和權重，結合定性和定量的客觀分析與評定，制定剛性與彈性相結合的教師編制標準，而非只對編制總額與人工成本進行控制[15] 。

（2）探索制定編制分步分類管理辦法

編制分類管理主要是指依據地區經濟發展程度、教育類別和層次、學校規模等所實施的差異化編制管理辦法。一是依據地區經濟發展程度對編制進行分類管理。對于經濟發達的地區來說，不論是城鎮還是鄉村，都具有較強的競爭優勢，只要它們的財政實力足夠，就可以淡化編制的約束作用；對于經濟欠發達的地區來說，編制本身附帶著彌補經濟欠發達地區競爭劣勢的價值，需要強化編制供給并通過編制來增加崗位吸引力。二是依據教育系統特點，試點探索義務教育學校教師編制單列辦法。編制單列是指對某類部門或系統的人員編制進行單獨核定，并在編制具體管理上不與其他部門或系統的編制進行平衡、調劑的一種編制管理辦法，其作用是能夠保證部門或系統的編制數量和編制的相對穩定。三是依據學校規模大小對編制進行分類管理，現行的核編標準只有在學校的平均班額為40～50人時才比較有效，對于班額大于或小于40～50人的學校來說，這一標準并不適用[16]。分布在城區的學校多數班額都控制在40～50人，而鄉村學校的班額多數都小于40人。對于班容量少的鄉村學校來說，其對教師資源的需求并沒有降低。從現行編制標準下的班額規定來看，鄉村學校教師的工作飽和度和工作負荷率必然處于非正常水平，這不僅會影響學校開足開齊國家規定的課程，也會影響學校教育質量的提高。因此，不同規模學校的編制標準也需要實行差異化。

3.技術迭代，探索信息技術支撐的區域教師資源配置機制

（1）明確區域教師資源配置機制構建的總目標

區域是指以地理空間為基礎的一定空間范圍。區域教師資源配置機制的構建以實現區域內教師資源供給配置與需求配置的一體化管理為總目標，其關鍵在于對區域內所有教師資源進行有效整合、合理布局、科學規劃和精準管理，從而實現教師資源的互補、互動和共享，進而解決區域內教師資源相對封閉的資源割據狀態，使宏觀、中觀和微觀層面的教師資源均實現有效配置。

（2）搭建基于地理信息系統（GIS）的區域教師資源信息管理平臺

區域內教育發展信息及學校教師資源信息是教師資源配置管理部門合理配置教師資源的必要依據。GIS是由計算機硬件、計算機軟件和各種運算方法構成的空間信息系統，具有采集、管理、處理、分析、建模和顯示空間數據信息的重要功能，善于挖掘和利用空間信息處理區域內復雜的規劃和管理問題[17，18]。鄉村教師資源配置管理部門可以借助GIS技術搭建區域教師資源信息管理平臺，以基礎的地理信息定位為載體，整合地方政府、各職能部門及義務教育學校所擁有的資源分布信息，通過地圖查詢、統計分析、量測等功能[19]，對義務教育學校的空間位置和屬性數據，對每所義務教育學校所在區域的學齡人口數、教學班數、教師資源數以及區域間和區域內城鄉學校教師資源差異等情況進行預測和監測。同時，結合教育資源、教師資源空間數據分析，從整體上把握宏觀和微觀層面的教師資源空間分配情況，挖掘現有教師資源所處的地理環境、學?？臻g分布、學生規模、區域內人口、區域經濟發展差異等相關因素的關系，進而合理規劃教師資源宏觀、中觀和微觀配置，科學調整教師資源的空間分布，從而實現區域內義務教育學校教師資源的合理配置。

（3）開發建設區域教師資源數據庫

教師資源數據庫是構建區域教師資源配置機制的最基礎的要素。教師資源配置管理部門在建立和設計教師資源信息系統時需要考慮到所搜集數據的類型和層次、區域的義務教育規模情況、配置管理部門對數據庫的運用及期望程度、數據庫系統的可擴展性和可修改性以及數據存儲等計算機的技術問題。從數據類型來看，按照與教育信息相關程度標準，可以將數據劃分為義務教育數據庫或義務教育綜合信息數據庫和義務教育學校所在的經濟社會發展的數據庫兩類，這兩類數據又可以劃分為基本信息和信息分析。其中，義務教育數據庫或義務教育綜合信息數據庫包括義務教育階段各學校的基本信息數據和以崗位體系為依據的教師相關指標數據，旨在快速、準確地掌握區域內總體的教師資源及其配置情況和每所學校的教師資源及其配置情況。經濟社會發展數據庫包含經濟、人口、居民點、鄉鎮邊界、道路網絡等數據，主要為教師資源的分配、調整提供可行性依據。在此基礎上，教師資源配置管理部門可以根據教師資源的服務范圍、可達性、服務可用性等分析結果，合理安排教師資源的流動與共享[20]。

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