凈礦出讓模式與用地要素保障問題探析

尹 力,尹昌霞，解鵬超

（1.遵義市自然資源局，貴州·遵義 563006；2.貴州省地質礦產勘查開發局一○六地質大隊，貴州·遵義 563099；3.青島市即墨區自然資源局，山東·青島 266205）

2019 年12 月31 日，自然資源部出臺《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7 號），該文件涉及礦業權出讓方式、管理權限、改變儲量管理方式等礦產資源管理改革的重要內容，特別是將探索砂石等采礦權凈礦出讓作為改革目標，是礦業權出讓的重要制度創新[1-2]。2023 年自然資源部印發《關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規〔2023〕6 號），文件要求實行砂石土采礦權“凈礦”出讓，積極推進其他礦種的“凈礦”出讓。

早在2017 年，原國土資源部在山西、福建、貴州等六省推進礦業權出讓制度改革，貴州省研究出臺了“1+5+8”配套改革政策[3]。在此背景下，2020 年9 月，貴州省自然資源廳出臺《關于深入推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（黔自然資規〔2020〕4 號），增加了礦泉水、地熱等采礦權的“凈礦”出讓，進一步推進其他礦種的“凈礦”出讓[4]。從全國探索“凈礦”出讓的相關制度與措施情況來看，主要在簡化和優化行政審批流程、采取兩權凈礦出讓（即采礦權和土地使用權同步出讓）、強化信用監管等方面。在簡化和優化審批流程上，山東實施多部門聯合踏勘、審查制度[5]，浙江實施產業規劃、國土空間規劃等多規聯合審查[6]，廣西實施砂石礦“四案合一”評審備案[7]；優化要素保障層面，山東“兩權出讓”實施采礦權和土地使用權同步出讓[5]；改變監管模式層面，江西邀請相關部門全流程參與礦業權處置[8]，貴州“行政審批制”改革為“礦業權出讓合同約定登記制”，強調事前事中事后信用監管模式[4]；在促進礦業權所在地群眾收入分配方式上，貴州針對貧困地區單列新增砂石礦山指標，讓礦區群眾共享礦產資源開發收益[4]。

本文總結全國“凈礦”出讓試點經驗，初步構建凈礦出讓制度模式，梳理與分析礦業用地要素保障問題，提出政策建議，以有利于維護全民所有資源資產所有者權益，促進礦產資源領域的可持續發展。

1 凈礦出讓內涵

1.1 凈礦出讓的重要意義

凈礦出讓制度，是“出讓后再審批”轉變為“出讓后登記”制度的改革過程。主要解決的礦業權人競得礦業權后，不因項目立項、環境評價等前置手續辦理問題或土地和林地征用、構筑物賠償問題導致礦山無法開采的情況。采礦權凈礦出讓包含了三層含義：一是無權屬爭議和糾紛；二是不在各級各類自然保護地、生態保護紅線等禁止和限制區，同時也符合勘查、環保、安全生產等規劃和政策限制（圖1）；三是協調礦產資源利用規劃和國土空間規劃關系，做好與用地、用林、用草等審批事項和管理政策的銜接，落實礦產資源開發利用的要素保障[9-10]?！皟舻V”出讓本身于企業而言，是降低了獲得礦業權到正常生產的不確定性，降低投資風險；于社會而言，因產權明晰，促進市場要素的有序流動；于政府而言，進一步明晰各部門管理權責，對服務意識、服務水平和審批效率提出更高要求，有利于提升礦業營商環境。

圖1 礦業權與生態保護紅線、永久基本農田等的位置關系Fig.1 Graphical representation of the position relationship between mineral rights and ecological red line, permanent basic farmland

1.2 凈礦出讓形式

為落實國家礦業權出讓制度改革要求，各地積極探索，成功實施了采礦權凈礦出讓，并在制度、工作機制上創新，有力地推動礦業可持續發展，提升了要素保障水平。本文總結了可推廣的工作經驗，見表1。

表1 全國部分地區凈礦出讓情況Table 1 Net mine transfer in some parts of China

從全國各地實施凈礦出讓的形式來看，主要分為采礦權凈礦出讓、采礦權和土地使用權兩權凈礦出讓方式。前者是在符合用地、用林、用海規劃條件下，將原來采礦權獲取后辦理的林業、環保等部門的行政審批環節整合到采礦權出讓以前，預留用地指標，由競得礦業權的競拍人取得采礦權后可再辦理相關用地、用林等手續；后者是將采礦權與土地使用權一并出讓，實現競得即可開工建設，“拎包入住”，縮短礦山建設周期，降低礦業權糾紛[11]。

兩者的共同點在于：均解決了競得人取得采礦權后，不因用林（草）、用地、環保等行政審批事項辦理問題，導致采礦權人無法開工建設的現實矛盾。

兩者的區別在于：第一，采礦權凈礦出讓未完成農用地、未利用地轉用報批手續，僅完成由屬地政府主導的由村集體、農戶和競得人簽訂的三方用地協議的擬定，該協議由采礦權競得后簽訂，內容涵蓋擬出讓礦區范圍或影響范圍內的土地、地面附著物及固定資產的權屬認定，涉及土（林）地征（租）用、附著物等賠（補）償事宜的約定。競得人取得礦權后仍需要完善用地手續，優勢在于礦業權從設置到處置周期相對較短，劣勢在于取得采礦權后因農業用地轉用報批程序及時限等因素，仍無法迅速投入生產。第二，采礦權和土地使用權兩權凈礦出讓已完成農用地轉用手續，出讓采礦權時，同步出讓國有建設用地或集體經營性建設用地使用權。優勢在于競得人能取得礦業權后即可開工建設，劣勢在于礦業權從設置到處置周期長。

2 凈礦出讓工作流程

綜合收集的山東、浙江、廣西、貴州等省經驗資料，提出縣（市、區）級采礦權凈礦出讓工作流程，主要分為準備工作、前期工作、實施階段、掛牌出讓、登記環節（見圖2）。

圖2 凈礦出讓工作流程Fig.2 Flow chart of net mine transfer work

2.1 準備階段

成立縣人民政府為主導，縣自然資源局、縣發展改革局、縣生態環保局、縣林業（林草）局、縣水務局、縣應急管理局、縣交通運輸（鐵路）局、縣財政局、縣住建局、縣文物局、縣供電局等部門和鄉（鎮）人民政府組成的領導小組或聯席會議機制。強化組織領導及部門協調，實施轄區范圍內的凈礦出讓審查、處置等相關工作。（各部門具體職能參照各地職能“三定”）

凈礦出讓中，涉及出讓方（屬地人民政府、相關職能部門等）、受讓方（自然人、法人或其他組織）和關系人（農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組、村民）三方主體，其具體權利、義務、目標的關系見表2。

2.2 前期工作階段

（1）動議

由縣自然資源局提出擬出讓礦區范圍和影響范圍，函請各有關部門提出合規性審查的初審意見。

（2）聯合踏勘

縣自然資源局牽頭，組織領導小組各成員單位，以及對擬出讓采礦權所在地鄉（鎮)人民政府、村（居）委進行現場踏勘。

（3）多部門聯合審查

屬地鄉（鎮)人民政府組織召集成員單位會議，根據各部門提出的正式書面審查意見，研究確定出讓與否，研究礦業權的供地方式。

2.3 實施階段

（1）調查確權

當擬設礦業權符合政策審查后，屬地鄉（鎮)人民政府組織測繪單位、村委、相關利益人開展礦區及影響范圍的土地現狀調查和登記確認工作。如涉及征地還需同時開展社會穩定風險評估。

（2）行政審批所涉報告編制

根據部門職責分工，縣自然資源局負責《詳查地質報告》、《礦產資源綠色開發利用方案（三合一）》的編制和評審，礦業權價款的計算；縣生態環境局負責《環境影響評價報告書》編制和評審；縣水務局負責《水土保持方案報告書》的編制和評審；縣應急局負責《安全現狀評價報告》的編制和評審等。相關費用納入“凈礦”出讓的“前期費”（“前期費”主要包含采礦權設立需編制的各項報告費用，應列明費用明細、市場價格標準，并公示），由競得人支付。

（3）確定供地方式與政策處置

根據礦業供地方式的不同，由礦業權所在地鄉（鎮)人民政府組織村民或村民代表大會討論，經三分之二村民或村民代表同意后，擬定安置補償協議或“三方協議”。如涉及采礦權和土地使用權兩權凈礦出讓的，根據出讓（出租）國有建設用地或集體經營性建設用地類型，啟動相應的補償（安置）、征收、轉用等程序。

（4）出讓方案確認與公示

縣自然資源局擬定出讓方案報請縣人民政府批準后，將采礦權基本情況、可行性論證、安置補償情況等在縣、鄉（鎮)、村三級公示，公示期不少于7 日。

2.4 掛牌出讓階段

采礦權按規定進入公共交易機構交易，掛牌方案應告知競買人出讓所涉“前期費”、礦權用地條件、責任主體與權責關系等內容。

2.5 政策處理及登記階段

競得人在約定簽訂采礦權出讓合同、“三方協議”或土地出讓合同，繳齊價款及“前期費”后，辦理登記。

3 礦業用地要素保障

《土地管理法》第四條規定，國家實行土地用途管制制度，將土地用途分為農用地、建設用地、未利用地三類。其中農業地指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地；使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。從土地用途來看，礦產資源的分布大多為農用地和未利用地，礦業權使用土地需涉及土地用途改變。

凈礦出讓解決了競得人取得采礦權因環保、安全、用林、用地手續等問題導致無法生產的問題，有效降低采礦權競買人的外部性風險，可實現采礦權的成本、風險和收益的預期評估，從而作出正確的投資決策。相應的增加政府（出讓人）的成本，對政府管理水平提出了更高的要求。

3.1 礦業權現實困境

當前礦業權的現實困境主要集中在：一是法律法規銜接問題，導致礦業用地矛盾問題突出。因原《土地管理法》《礦產資源法》采取了分而治之的立法模式，使得礦業權與附屬土地的權利分離[12-13]，導致擁有礦業權并不擁有土地的使用權，反之亦然。在臨時用地制度下，因土地使用權與礦業權分離，在缺乏激勵機制下，導致礦業企業履行復墾義務不到位，礦山破壞造成“群企”糾紛[14]。臨時用地2 年使用權限，導致到期后“礦山合法，土地違法”的現實問題[15-16]；二是礦區范圍外占用村民土地、林地引發的矛盾。礦業用地未考慮礦區范圍外辦公房屋、附屬設施、道路占地占林問題，無法與群眾達成協調補償事宜引發的堵工、堵路等影響企業生產事件[17-18]；三是政府各部門間政策銜接與工作協調機制不足。采礦權設置過程中常因為未充分考慮用地、用林（草）環保等政策銜接，未建立健全部門審批事項工作的協調與配合機制，以及未就礦業權占用房屋、林（草）、地面附著物等權益的達成補償事宜，使得競買人競得采礦權后無法辦理和完成相關審批手續或與集體經濟組織、農戶達成補償事宜，導致取得采礦許可證后無法進場實施礦山建設[19]；四是從礦業權、建設用地管理的實際情況來看，受土地利用規劃控制、新建設用地指標、征地拆遷等因素影響，采礦權人很難通過征收、農轉用等手續，依法依規取得土地使用權。由此出現以租代征、未批先建、復墾義務履行不到位等的違法、違規用地情況[20]。

從全國凈礦出讓的試點情況來看（表1），各地主要是在制度和工作機制上創新，政策層面和操作層面的難題主要集中在礦業用地問題，凈礦出讓模式中的兩權凈礦出讓方式有利于解決當前的“礦地矛盾”，新土地管理法和實施條例公布后，梳理礦業權供地方式，有助推動相關修法進程，提升國家治理水平與能力。

3.2 礦業用地類型

根據《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發〔2020〕51 號），工業用地是指“指工礦企業的生產車間、裝備修理、自用庫房及其附屬設施用地，包括專用鐵路、碼頭和附屬道路、停車場等用地，不包括采礦用地?！?，采礦用地是指“指采礦、采石、采砂（沙）場，磚瓦窯等地面生產用地及排土（石）、尾礦堆放用地”。值得注意的是，礦業用地指采礦權人開采礦產資源過程中需占用和影響的土地，包括采礦場、選礦場、道路及其他附屬設施用地。該指南明確了采礦用地為直接用于采礦的地面用地和排土（石）或尾礦堆放地兩類，而礦業權所需其他改變用途的土地應劃入工業用地。

3.3 現行礦業用地供地類型

（1）臨時用地

采礦權的臨時用地供地方式是我國特定階段解決礦業開發和土地利用之間矛盾的一種臨時舉措，改革兼顧了企業、農民、政府多方利益，提升效率的同時也產生了臨時用地審批不規范、超期限使用、復墾不到位。2005 年起，原國土資源部在廣西平果縣開展鋁土礦試點采礦用地方式改革，并相繼于2011—2012年在山西、內蒙古鄂爾多斯、云南等地區擴大試點范圍，開展采礦臨時用地方式改革，試點建立了“租地—采礦—復墾—還地”采礦權用地模式。各地在實踐中通常是企業與村集體協商安置補償費用，簽訂臨時用地合同，支付補償費，報縣級國土資源部門申請臨時用地。由于臨時用地的時間限制，礦山企業采取臨時用地到期后申請延期，因土地的租用關系對于礦山企業而言僅是滿足了采礦需求，無土地價值增益收益，造成破壞性開采、不履行復墾義務等現象，繼而產生圍繞在村集體與礦山企業的社會矛盾?！蹲匀毁Y源部關于規范臨時用地管理的通知》（自然資規〔2022〕2 號）明確建設項目施工、地質勘察、防災和考古等符合法律法規的情況為臨時用地辦理范圍，除部級批準的采礦用地改革試點內礦區范圍內的臨時用地和國家能源保供外，礦業用地均無法辦理臨時用地手續，故臨時用地政策已無法提供礦業權長期的合法、合規用地保障。

（2）國有建設用地供地

《土地管理法》第44條、45條，《土地管理法實施條例》第30 條，建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續，符合公共利益需要的可依法征收。按照國有建設用地規定，建設項目占有農村集體農業地、未利用地的需完成轉用、征收后采取有償使用（除依法可以采取協議方式外）。按照礦業用地分類，工礦用地屬于建設用地范疇，因征收的前提是公共利益需要，同時還需符合必要性、合理性等法定程序，故非公共利益設置的采礦權，較難通過征收程序取得國有建設用地使用權。

（3）集體經營性建設用地入市

《土地管理法》第63 條，滿足土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等用途，經依法登記的集體經營性建設用地可入市交易?！蹲匀毁Y源部關于做好采礦權用地保障的通知》（自然資發〔2022〕202 號）明確不符合法定可征收的，可辦理農用地轉用后，通過集體建設用地土地使用權入股、聯營，或集體建設用地入市方式保障采礦用地合理需求，同時提出鼓勵采用歷史遺留廢棄采礦用地復墾產生的騰退指標，補充新增建設用地指標辦理農用地轉用審批。在臨時用地政策收緊、征地范圍縮小的背景下，可預計集體經營性建設用地使用權將成為礦業用地保障重要供地模式。

4 結論與建議

凈礦出讓模式是我國礦產資源有償使用過程中的一項重大制度創新。該舉措建立健全采礦權、土地使用權明晰的產權制度，有效解決要素流動與資源制約矛盾，維護資源資產權益。

4.1 理清市場與政府公共服務的邊界

采礦權凈礦出讓、兩權凈礦其目的都是為了解決采礦權取得后，不會因權屬、用地、用林、規劃等原因使得項目無法落地和生產，其實際效果是提升了審批實效性，礦山企業消除了不確定性。政府作為有形的手，“凈礦”出讓制度模式是理清政府職能邊界，推動礦產資源管理領域向減審批、強監管、優服務轉變的重要抓手。建立采礦權與土地使用權明晰的產權利用方式是資源資產要素流轉順暢的前提，完善權能、交易規則、服務體系等，可以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，實現交易的順暢、安全、高效。建議政府在采礦凈礦出讓或兩權凈礦出讓模式的選擇上，充分考慮市場主體意愿，響應市場的合理需求，靈活確定采礦權出讓模式。對于區位條件好、優勢礦種、符合本地區經濟社會發展市場需求的地方，探索采礦權與配套土地的收儲計劃與工作。

4.2 推進各類規劃和政策的融合與銜接、統籌礦業權選址與布局

礦產資源分布具有不均勻性、隱蔽性等特點。在未完成地質調查探明的礦產資源區域，因資源分布空間位置和范圍具有不確定性，故編制各類規劃時，未考慮礦業權設置問題，導致新設采礦權項目落地困難。沙石土類采礦權屬于露天開采，資源分布相對地下開采具有可預測性，這有利于各類規劃上解決礦業用地的空間落地問題，實施“凈礦”出讓具備客觀條件。建議強化礦產資源、國土空間、鄉村、用林用草等規劃的融合，協調政府各部門間的政策銜接，在編制礦產資源規劃時考慮各類礦產資源開發所需土地特點，合理評估用地規模，充分考慮礦山用地的布局、規模和時序，解決采礦權選址難的問題。

4.3 兼顧各方利益、助力地方發展

從用地要素保障的角度來看，采取集體經營性建設用地作為用地要素保障，充分考慮集體組織是土地所有權人和使用權的出讓人，除在法律和政策上兼顧公平性外，鼓勵競買人、政府、農村集體組織三方按照“公平、公正、公開”原則，協商安置補償協議事宜。同時，應探索以集體經營性建設用地租賃和土地作價入股的用地機制，采取解決當地群眾就業、改善村居環境和基礎設施等多元化的安置補償措施，讓農民分享改革和發展的紅利，助力鄉村振興。在集體經營性建設用地出讓過程中，應參照所在地“集體經營性建設用地基準價格”確定評估價格，保障各方利益。

4.4 兼顧礦產、土地資源全周期的綜合利用與保護模式

在礦業權設立前，統籌考慮礦業權退出后的資源綜合利用問題，建立礦業權“設立—利用—破壞—修復—再利用”全流程，有利于統籌城鄉發展，促進生態環境保護與資源利用相協調[21-22]。一是建議根據采礦權可采資源儲量、開采利用規模確定的年限，采取彈性出讓、出租土地使用權相應年限的供地方式。這將避免礦山開采完后，土地使用權未到期導致的土地閑置問題。對于兩權凈礦出讓的競得人，采礦權與使用權同步受讓有利于企業提升實施土地復墾的積極性，換取礦山環境恢復騰退指標，實現資源的利用與保護；二是兼顧鄉村振興發展需求，建議在設置礦業權前考慮采礦權到期后土地的利用問題。綜合經濟價值與生態價值的考量，在采礦結束后，對于區位條件相對較好，適合城鄉建設發展的，根據實際需要調整規劃用途。對于區位條件差，生態環境和生物影響機理及影響程度脆弱的，要實施科學的生態修復措施[11]，通過“增減掛鉤”、“增存掛鉤”等政策推進集體經營性建設用地的空間優化調整。

4.5 維護資源資產權益

采礦權凈礦出讓與兩權凈礦出讓模式是礦業權出讓制度的創新性改革，影響著礦業權準入、利用、退出到再利用的全周期，既關系著國家生態文明建設，又關系著政府深入推進“放管服”，處理好政府和市場關系的重要抓手，對國民經濟發展和社會穩定有著重要的實踐意義。建立采礦權、土地使用權明晰的產權制度，是解決要素流動和礦產資源領域高質量發展的前提，有利于維護全民所有資源資產權益，處理好自然資源資產的合理利用與保護的各種矛盾和問題。