總量和結構雙重視角下非稅收入占比演進特征及影響因素
——以云南為例

何旭波

(云南大學 經濟學院,昆明 650000)

一、引言

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,“財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財政體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。黨的二十大報告進一步提出,“健全現代預算制度,優化稅制結構”。當前,由于地方政府對非稅收入征管和使用具有較大自主權,非稅收入已成為擴充地方財政收入的主要手段。我國地方政府非稅收入從2007年的4 320.5億元增長為2020年的25 475.1億元,年平均增長率約為14.62%,而同期地方政府的稅收年平均增長率僅為3.62%①。相較于非稅收入規模的大小,非稅收入占比的高低更受各級政府的重視,地方政府甚至將非稅收入占比視為財政收入質量的度量標準,并嚴格控制非稅收入占比②。本文認為,在以非稅收入占比高低衡量財政收入質量時,還須厘清非稅收入占比變化的理論邏輯和影響因素,進而研判其合理性。

筆者通過對相關文獻進行檢索分析后發現,已發表的學術論文中缺少非稅收入占比的相關研究,且研究主要集中于非稅收入規模擴張的理論解釋及量化歸因分析。相關文獻對非稅收入規模擴張的理論解釋主要基于兩個視角:一是以財政分權;二是“晉升錦標賽”。

財政分權視角文獻的主要觀點包括地方政府“逐底競次”會導致稅率低于最優稅率水平[1],而地區之間的稅收競爭會形成區域稅收“洼地”,在財政支出剛性的前提下,導致地方政府非稅收入規模擴張[2];預算內外總支出分權程度增大會提高非稅收入比例[3];分稅制改革導致地方政府財權與事權不對等,給地方政府造成財政壓力的同時,也迫使地方政府尋求預算外資金的增收,進而導致非稅收入規模的擴大[4]?！皶x升錦標賽”視角文獻的主要觀點包括地方政府為提高GDP會相繼展開競爭[5],同時,地方政府為了政治晉升,會傾向于通過投資促進GDP增長[6],稅收競爭作為地方政府間競爭的主要方式,會導致地方政府加大對非稅收入的依賴[7]。此外,有文獻認為政府信息不透明和預算軟約束的存在會擴大非稅收入規模[8]。

既有關于非稅收入的量化分析方法主要集中于計量學中的面板數據模型、動態面板模型、空間計量模型、向量自回歸模型和面板向量自回歸模型?；诿姘鍞祿Ｐ?、動態面板模型和空間計量模型的研究發現,地區經濟增長水平、財政支出是導致非稅收入規模擴張的主要因素[9-10];基于向量自回歸模型的研究發現,非稅收入規模擴張進一步惡化了國民收入分配格局[11]和財政收入質量[12];基于向量自回歸模型的研究主要用于探討非稅收入規模擴張和地方經濟增長的關系,并得出了不同的結論,包括非稅收入規模擴張對地方經濟增長的影響為負[13]、非稅收入規模擴張對地方經濟增長的影響短期為負長期為正[14]、非稅收入規模擴張對地方經濟增長的影響視非稅收入科目的不同而存在差異[15]。

當前的相關研究忽略了非稅收入占比。由于非稅收入規模擴張在一定程度上亦會反映到非稅收入占比上,因此本文借鑒非稅收入規模擴張研究領域的理論解釋、量化分析文獻,從中選擇合適的影響因素和量化分析方法。此外,由于“減稅降費”會相對地減少財政收入,增加非稅收入在財政收入結構中的比重[12,16],本文將在計量分析部分加入政策沖擊的影響。最后,考慮到欠發達地區地方財政更依賴非稅收入,以及云南在非稅收入管理方面的探索與實踐,本文以云南作為研究對象。

二、非稅收入占比的基本概念與統計口徑

非稅收入反映各級政府及其所屬部門和單位依法利用行政權力、政府信譽、國有資源、國家資產或提供特定公共服務征收、收取、提取、募集的除稅收和政府債務收入以外的財政收入。根據《2022年政府收支分類科目》,“非稅收入”分別出現在一般公共預算、政府性基金和國有資本經營預算賬戶的收入科目下。3本賬戶收入科目下的“非稅收入”具有相同含義,但是統計范圍互不交叉,選取何種賬戶和收入科目下的“非稅收入”涉及不同的非稅收入口徑(見表1)?？紤]數據可得性,本文主要研究一般公共預算收入科目下的“非稅收入”。

表1 非稅收入涉及的主要賬戶收入科目

由于中西部省份的債務收入和轉移性收入占一般公共預算收入的比重相較于東部發達省份更高,若是直接以非稅收入比一般預算收入可能會低估西部省份的非稅收入占比。因此,本文以非稅收入比非稅收入和稅收收入之和作為度量非稅收入占比的總量指標,并簡稱為“非稅占比”。此外,根據非稅收入下的不同科目,本文進一步定義專項占比、行政事業占比、罰沒占比、國有資本占比、國有資源占比和其他占比等結構指標:

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

國有資源占比=

(6)

(7)

三、云南非稅收入占比的一般特征

基于非稅占比的總量和結構兩個視角,本部分利用統計均值和排序演進方法刻畫2007—2020年云南非稅收入占比的演進趨勢,并進行省際和地區間的比較。其中,原始數據來源于國家統計局網站公布的歷年《中國統計年鑒》。

1.總量視角

表2顯示了云南省、東部地區、中部地區、西部地區和全國非稅占比的排序變化和數值③。由表2可知:(1)從排序來看,云南非稅占比排序在2007—2019年呈倒N形特征;(2)從數值來看,云南省非稅占比在2007—2020年呈上升趨勢;(3)從地區比較來看,2007—2020年,云南省非稅占比在大多數年份低于西部地區、中部地區和全國,而相較于東部地區差距也不大。

表2 2007—2020年云南省非稅占比排序及數值的演進情況

2.結構視角

(1)均值比較。表3顯示了2007—2020年全國、東部、中部、西部地區和我國31個省(區、市)非稅占比及6項結構指標的均值。從表3可知,云南的非稅占比均值僅高于部分東部發達省(市);行政事業占比均值不僅高于浙江,也高于同屬西部地區的貴州、青海、陜西、山西、新疆、西藏等省(區);其他占比均值僅低于甘肅、廣東、貴州、湖南、四川、天津、西藏等省(區、市);罰沒占比均值僅低于北京、河北、江西和浙江等省(市);國有資本占比均值低于全國和中部、西部地區;專項占比均值僅低于北京、青海、上海、山西和浙江等省(市);國有資源占比均值僅高于甘肅、廣東、湖南、江蘇、陜西、山西和浙江等省份。

表3 2007—2020年所有省份及主要地區非稅收入占比的平均值

(2)排序演進。表4比較了2007—2020年云南與全國及東部、中部和西部地區的非稅占比6項結構指標。由表4可知,云南專項占比基本上呈現緩慢下降的趨勢,2020年云南專項占比僅略高于中部地區,不僅低于全國和西部地區,也低于2019年的東部地區;行政事業占比呈現先降后增的趨勢,云南行政事業占比在樣本期內的下降幅度有限,而同期全國、東部、中部和西部地區的行政事業收費占比均出現了大幅下降;罰沒占比基本呈現下降趨勢,2020年云南罰沒占比低于全國和中部、西部地區,僅略高于2019年的東部地區;云南國有資本占比呈現出先遞減后遞增的變化趨勢,2020年其國有資本占比不僅低于全國、中部和西部地區的水平,也低于東部地區2019年的水平;國有資源占比呈現出先增后減的趨勢,2020年其國有資源占比低于全國和中部、西部地區的平均水平,僅略高于東部地區2019年的平均水平;云南其他占比大致呈現出先增后減再增的變化趨勢,2020年云南其他占比不僅低于全國、中部地區和西部地區的平均水平,也低于2019年東部地區的平均水平。根據表4,云南非稅收入占比總體上并不高。

表4 2007—2020年云南省非稅收入占比6個子指標排序及數值的演進情況

四、云南非稅收入占比的影響因素

本文就云南非稅收入占比的高低與否進行了客觀描述,為進一步研判云南非稅收入占比的影響因素,本部分將結合已有研究,引入各省(區、市)的經濟發展、產業結構、城市化水平、財政支出、人力資本等宏觀因素,比較全國、東部、中部和西部地區以及云南非稅占比總量指標及6項結構指標的影響差異。

(一)模型設定、變量選擇及數據來源

1.模型設定

考慮到相關數據的可得性、省際非稅收入數據的短面板特性,以及相關文獻的研究方法,本部分將基于面板數據并采用不同的計量模型量化分析經濟發展、城鎮化、產業結構、國際經濟等因素對非稅收入占比的影響。由于地區差異,本文在模型中加入了地區虛擬變量;考慮到減稅降費政策的沖擊,本文在模型中引入時間虛擬變量控制“結構性”減稅降費、“實質性”減稅降費的影響。

考慮下述混合回歸模型:

非稅占比it=β0+β1經濟增長it+β2財政支出it+β3消費情況it+β4第二產業it+β5第三產業it+β6能源消耗it+β7能源生產it+β8城市化it+β9人力資本it+β10國際經濟it+εit。

(8)

其中,ε表示隨機擾動項;下標i和t分別表示省份和時間。式(8)以漢字標記主要的變量,表示非稅占比會受經濟增長、財政支出、消費情況、產業結構、能源生產與消耗、城市化以及人力資本水平和國際經濟的影響。經濟增長、財政支出和城市化等自變量對非稅規模擴張的影響在本文的文獻綜述部分有所涉及,如增長競爭會導致地方財政支出和非稅收入占比增加[7];增長競爭會導致地方政府加大對基礎設施的投入以利于招商引資,城市化進程較快的地區會面臨著較大的財政壓力并導致非稅收入規模的擴張[6]。除上述自變量外,經濟活動的活躍程度會導致非稅收入規模的變化[9],故本文采用消費情況測度經濟活動的活躍程度;產業結構差異會導致稅收結構差異[12],因此第二、三產業占比會影響非稅占比;能源生產、消耗以及人力資本水平對非稅占比亦存在影響。

本文擬將式(8)作為基準模型,分析文中提到的不同自變量對非稅收入占比總量指標和6項結構指標的影響。同時,在式(8)的基礎上,本文進一步在基準模型中加入地區異質性、減稅降費政策沖擊以及非稅占比慣性等因素,并分析對非稅收入占比總量指標和6項結構指標的影響。通過構建面板數據固定效應模型和動態面板數據模型,以完善關于非稅占比影響因素的量化分析:

非稅占比it=β0+β1經濟增長it+β2財政支出it+β3消費情況it+β4第二產業it+β5第三產業it+β6能源消耗it+β7能源生產it+β8城市化it+β9人力資本it+β10國際經濟it+region+yeart+εit,

(9)

非稅占比it=β0+α非稅占比it-1+β1經濟增長it+β2財政支出it+β3消費情況it+β4第二產業it+β5第三產業it+β6能源消耗it+β7能源生產it+β8城市化it+β9人力資本it+β10國際經濟it+region+yeart+εit。

(10)

其中,region表示地區(東、中、西部)虛擬變量,year表示時間固定效應,ε表示隨機擾動項,下標i和t分別表示省份和時間。

2.變量選擇及數據來源

表5總結了本文在計量分析時使用的因變量、自變量定義及原始數據來源。其中,實際GDP、實際財政支出、實際進出口總額、實際第二和第三產業增加值為筆者利用相關名義值和2010年CPI調整后獲得的實際值。除此之外,本文針對表5所列的變量進行單位根和面板單位根檢驗,發現在時間趨勢和漂移項設定下所有變量均拒絕了存在單位根的原假設④。

表5 計量模型中使用到的因變量、自變量定義及原始數據來源

(二)計量分析結果及討論

表6總結了在混合數據模型、面板數據固定效應模型和動態面板數據模型下,云南非稅收入占比總量指標和6項結構指標主要影響因素的系數符號⑤。由表6可知:(1)經濟增長、財政支出、消費、第三產業、能源消耗和城市化與非稅占比正相關,其他自變量為負相關;(2)國際經濟、第二產業、第三產業、能源生產和能源消耗與行政事業占比正相關,其他自變量為負相關;(3)財政支出、國際經濟、消費、第二產業、第三產業和城市化與其他占比正相關,其他自變量為負相關;(4)經濟增長、國際經濟、消費和第二產業與罰沒占比正相關,其他自變量為負相關;(5)財政支出、消費、第二產業、第三產業、能源生產和人力資本與國有資本占比正相關,其他自變量為負相關;(6)經濟增長、財政支出、國際經濟、第二產業、第三產業和人力資本與專項占比正相關,其他自變量為負相關;(7)經濟增長、財政支出、第二產業、能源生產、能源消耗和城市化與國有資源占比正相關,其他自變量為負相關。結合云南的資源稟賦及經濟特征,本文認為云南非稅占比并不高,但非稅收入占比6項結構指標的情況存在差異。其中,國有資本占比和國有資源占比較低,應考慮進一步提升國有資本占比和國有資源占比;其他占比和專項占比過高,應考慮進一步降低其他收入占比和專項收入占比。主要理由如下:(1)考慮到后發地區經濟增長的一般規律,云南的經濟增速在未來一段時期內仍會高于全國平均水平,在當前經濟增長模式下適當提高非稅占比有助于增強云南省政府部門的治理能力,為云南實現跨越式發展提供財政保障;(2)國有資本占比低說明云南國有企業的競爭力不足,同時較低的國有資源占比說明國有資源(資產)未達到有效利用,國有資源(資產)有償使用改革有待進一步深化;(3)基礎設施建設提速可能導致森林植被恢復費、水利建設專項收入等增速較快,進而導致專項占比越來越高,但是森林植被恢復費、水利建設專項收入等是針對工程建設一次性收取,不可持續⑥。

為保障本文計量分析結果的穩健性,筆者進一步研判稅收結構對非稅占比的影響。一方面,稅收收入低是地方政府擴張非稅收入補充地方財政支出的主要原因[17-18];另一方面,稅收結構可以間接體現地方產業結構和經濟發展水平。因此,本文進一步將稅收結構引入實證分析模型,分別研判所得稅、增值稅、營業稅和消費稅等主要稅種對非稅收入占比總量指標和6項結構指標的影響及地區差異,實證結果表明上述關于云南非稅收入占比合理性的研判也基本成立⑦。

五、云南非稅收入占比預測

本部分將結合使用趨勢外推法和樣本外預測法,預測云南非稅占比總量指標及6項結構指標的可能變化趨勢。

(一)趨勢外推法

鑒于數據的可得性和宏觀經濟變量之間存在的復雜關系,本文僅考慮GDP增長率對非稅收入占比的影響。同時,本文以疫情期間和后疫情時期不同機構與學者對中國和云南經濟增長率為基準(見表7),選擇3種不同的經濟增長率水平預測云南非稅占比總量指標及6項結構指標:5%(悲觀)、8%(中性)和10%(樂觀)。

趨勢外推法下,筆者發現除了非稅占比和國有資源占比擬合出了遞增的線性趨勢外,行政事業占比、其他占比、罰沒占比、國有資本占比和專項占比均擬合出了遞減的線性趨勢⑧,特別是國有資本占比的線性擬合線比其他占比擬合線的斜率更加陡峭,說明云南國有資本占比在未來存在加速下降的可能。為了修正數據中可能的趨勢變化問題,本文以“實質性減稅降費”的2016年為分界,將數據區分為兩個子樣本,并分別考察總樣本和子樣本下云南非稅占比總量指標及6項結構指標的平均變化率,計算結果見表8。

表8 云南非稅收入占比總量指標和6項結構指標的平均變化率

從表8的6項非稅收入占比結構指標的變化情況可以得知,2016年前后除其他占比之外,另外5項非稅收入占比的結構指標均發生了趨勢改變,其中行政事業占比、罰沒占比和國有資本占比由下降變上升,國有資源占比由上升變下降。若是當前的趨勢不變,其他占比和專項占比目前不合理且偏高的狀況將會在未來逐漸轉變,國有資本占比目前不合理且偏低的狀況也將會在未來逐漸轉變,但是國有資源占比目前不合理且偏低的狀況將會在未來進一步惡化。

(二)樣本外預測法

樣本外預測主要考察經濟增長率對云南非稅占比總量指標及6項結構指標的影響,具體計算如式(11)所示。其中,式中的非稅收入占比包括非稅占比總量指標及6項結構指標,經濟增長率則為根據本文中設定的5%、8%和10%3種,式(11)中的β0和β1將分別基于本文混合數據模型、面板數據固定效應模型和動態面板數據模型的分析結果所得:

非稅收入占比t=β0+β1經濟增長率t。

(11)

樣本外預測結果如表9所示。

表9 不同增長率設定下云南省非稅收入占比變化預測 %

根據表9,不論在悲觀、中性抑或樂觀的經濟增長率水平設定下,云南其他占比和專項占比目前不合理且偏高的狀況在混合數據模型下會在未來逐漸轉變,但在面板數據固定效應模型和動態面板數據模型下則會進一步加劇;國有資本占比目前不合理且偏低的狀況在固定效應面板數據模型和動態面板數據模型下會在未來逐漸轉變,但在混合數據模型下會逐漸惡化;國有資源目前不合理且偏低的狀況在混合數據模型和面板數據固定效應模型下會在未來逐漸改善,但在動態面板數據模型下則不會發生變化。

六、基本結論及政策建議

本文在廓清非稅收入占比的基本概念及統計口徑的基礎上,就云南非稅占比總量指標及6項結構指標的現狀、影響因素,以及未來可能的變化進行分析研判。研究發現:(1)云南國有資本占比和國有資源占比相較于全國和東部、中部和西部地區的平均水平而言并不高;(2)云南國有資本占比和國有資源占比過低,其他收入占比和專項收入占比過高;(3)若其他條件不變,云南其他占比和專項占比過高的狀況會逐漸轉變,國有資本占比過低的狀況亦會逐漸轉變,但國有資源占比過低的狀況會繼續維持甚至進一步惡化。據此,筆者提出如下建議。

(1)“減稅降費”政策在短期內可能會進一步加重地方政府的財政負擔,間接提高地方政府的非稅收入占比。非稅收入成為地方政府補充財政收入的重要來源,有助于地方政府完善治理能力,發揮經濟調節功能。因此,非稅收入占比并不能完全體現財政收入質量,在一些特殊經濟時期就可以放松關于一般公共預算收入中非稅收入占比的硬性要求。

(2)國有資本經營預算收入主要指的是地方國有企業的上繳利潤。做大做強國有企業,不僅可以改善國有資本經營預算收入,還能進一步提升產業鏈供應鏈的支撐和帶動能力,加快推動傳統產業轉型升級,并發展壯大戰略性新興產業。關于做大做強國有企業,黨的十九屆六中全會已經提供了理論依據。

(3)國有資源(資產)有償使用收入主要指自然資源、公共資源和國有資產的有償使用收入。國有資源(資產)有償使用收入科目的基本職能是保證資源、資產在使用時能夠兼顧效率、公平和可持續。關于自然資源有償使用,可結合適宜當地生態產品價值實現的相關機制,完善自然資源及環境權益交易市場,推動生態產品可持續經營開發;公共資源有償使用,可進一步發揮市場配置資源的決定性作用,完善公共資源“使用者付費”的相關規范,確保國家所有者權益得到充分有效維護;關于國有資產有償使用,可通過自用、共享、調劑、出租、處置等多種方式,提升資產盤活利用效率。

注 釋：

①由筆者根據《中國統計年鑒》中的相關數據計算所得。

②如云南某州市提出,“州本級非稅收入占比不得超過30%、縣市非稅收入占比不得超過50%”,見http://www.hh.gov.cn/szhh/bmdt/201808/t20180821_291936.html。

③借鑒國家統計局的劃分方法,本文對東、中、西部地區的劃分如下:東部地區包括河北省、北京市、天津市、遼寧省、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省、海南省、上海市、吉林省、黑龍江省;中部地區包括山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省;西部地區包括重慶市、四川省、陜西省、云南省、貴州省、廣西壯族自治區、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區、西藏自治區、新疆維吾爾自治區、內蒙古自治區,資料來源見http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202105/t20210519_1817690.html。

④因版面限制,單位根檢驗結果備索。

⑤因版面限制,文中僅匯報了不同回歸模型的系數符號。關于混合數據模型、面板數據固定效應模型和動態面板數據模型下的詳細回歸結果備索,下同。

⑥根據《2022年政府收支分類科目》,基本建設收入指的是基本建設過程中形成的各項收入和竣工項目結余資金、投資包干結余收入。

⑦因版面限制,引入稅收結構的計量回歸結果備索。

⑧因版面限制,趨勢外推法下的具體預測結果備索。