“十四五”時期我國省域民辦高等教育發展政策分析與優化

張中華 ,姚嘉玉

(1.廈門大學 教育研究院,福建 廈門 361005;2.山西工商學院a.院辦,b.高等教育研究所,太原 030006)

一、研究緣起

“十四五”時期是推進民辦教育高質量發展的關鍵五年。黨的二十大報告提出“引導規范民辦教育發展”,對民辦高等教育發展給出新的要求和方向引領。近五年數據表明,我國民辦高校數量逐年增加,占高等教育比重接近1/3,民辦高校學生招生數、在校生數、畢業生數均有明顯增長[1],是我國高等教育發展普及化、多樣化的強力支撐。在新的發展機遇下,民辦高校積極探索高質量發展路徑,承擔新的價值和功能。舉辦民辦高等教育作為一種復雜的社會實踐活動,既要規范民辦高校的運行機制,也要規范政府的行政行為,還要協調好政府、學校和市場之間的各種關系[2],需要在政策方向下有序發展。

目前國內學者圍繞民辦高等教育政策進行了多領域、多視角的研究,大致歸納為以下三類。一是從民辦高等教育政策演變視角梳理其政策的變遷脈絡。從允許興辦、鼓勵民辦、依法辦學的三階段論[3],到消亡與起步、限制、鼓勵、依法治教的四階段論[4]與醞釀、構建、轉向、重構、創新的五階段論[5],學界對民辦高等教育政策發展階段的探索逐漸深入。隨著民辦高等教育的快速發展,對于全面、系統、完整的政策需求越來越大。二是從民辦高等教育政策內容角度作出剖析,如民辦高等教育政策財政制度研究[6]、分類管理政策研究[7]以及民辦高校的營非選擇和治理路徑研究等。三是從民辦高等教育政策性質角度討論政策出臺、制定以及運行過程中的特性。鞏紅霞指出民辦高等教育政策存在路徑依賴導致的制度性障礙,不管是國家層面還是地方層面的政策法律都呈現創新與守舊并存的狀態[8]。劉磊認為我國民辦高等教育政策存在“結果性邏輯”和“恰當性邏輯”的沖突[9],教育政策滯后于教育實踐[10],且在民辦高校屬性、營非界定與選擇等方面存在模糊不清、詮釋靈活甚至矛盾沖突等現象。

已有研究多限于國家層面,更關注理論探索,缺乏實證分析,且縱向研究多,橫向研究少。本文試圖對29個省域(統計數據不包括新疆、西藏、香港、澳門及臺灣)的“十四五”教育事業發展規劃中民辦高等教育政策內容進行研究,力圖通過量化文本分析工具和政策工具,分析政策關注重點及省域差異。

二、研究設計

(一)29省省域民辦高等教育政策研究框架

本文借助Nvivo11質性分析軟件,基于扎根理論選取29個省域的政策集群樣本,通過開放式編碼、軸向編碼和選擇性編碼三級編碼過程完成數據的歸納和提煉。為分析省域民辦高等教育發展的政策內容特性和政策工具偏好、省域差異,本文構建了基于政策內容(X 軸)、政策工具(Y 軸)以及省域(Z軸)的三維分析框架(見圖1)。

圖1 民辦高等教育政策三維分析框架

1.X 維度:政策內容維度

基于各省域“十四五”政策文本內容,通過三級編碼基本劃定省域民辦高等教育政策關注的范圍,包括辦學準許、辦學機制等學校外部建設內容及師生發展、黨組織建設等學校內涵建設等。結合《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》規定,進一步確定并生成了29個省域民辦高等教育的政策關注節點,即辦學條件、運行機制、黨的建設、人才培養、教師發展等五個維度。

2.Y 維度:政策工具維度

豪利特和拉米什(Howlett&Ramesh)的政策分類[11]主要根據政府或公眾在物品(服務)提供中的參與程度,強化了政府的干預者和推動者角色,與我國推進的民辦高等教育政策適配度較高。因此可將民辦高等教育政策按照干預程度劃分為強制型、混合型和自愿型政策工具。其中,強制型工具借助政府的權威和強制力,對目標群體的行動進行控制,具體分為行政管制、直接提供,典型的政策表述為“嚴格執行民辦學校黨組織活動經費列入學校年度經費預算”。自愿型工具幾乎不受政府干預,主要是支持性政策,典型的政策表述為“鼓勵社會力量依法設立民辦教育發展方面的基金會或專項基金”?；旌闲凸ぞ咴试S政府干預但由個人決定,可分為信息與勸誡、補貼、引導,典型的政策表述為“引導高校明確定位、錯位發展,支持民辦高校加強內涵建設,提升學校辦學質量”。

3.Z維度:省域維度

受到各省市經濟發展不平衡、自然社會環境差異、文化科技水平發展參差不齊的顯著影響以及各地區域化政策的不同引導,我國各地民辦高等教育發展狀況不一,因此本研究將省域單獨提取出來作為一個維度,通過橫向比較來分析不同省域的政策呈現。

(二)29省省域民辦高等教育政策編碼分析

首先,根據29份文件對民辦高等教育的描述進行逐句編碼,共形成25個主題、280個編碼參考點作為一級編碼的內容進行梳理,同時依據本文研究框架,在一級編碼過程中將省域、政策工具編碼到各個分析單元,按照“文本單元-省域-政策工具”進行分析單元編碼(見表1)。

表1 29個省域“十四五”教育規劃民辦高等教育內容分析單元編碼示例

其次,在二級編碼中,通過進一步歸納和總結,共形成13個主題、310個編碼參考點,將編碼相似度高的子節點進行合并及歸納。最后,在三級編碼中對13個二級編碼主題進行提煉后得到五個核心節點。

三、數據分析

(一)政策內容X 維度分析

據統計,政策內容可根據覆蓋率(相關表述占整個文本的比例)由高到低分為“運行機制”“黨的建設”“辦學條件”“人才培養”“教師發展”五個類屬?！斑\行機制”覆蓋率為33.54%,是各省政策提及最多的內容,包括規章制度、治理結構及財務資產;“黨的建設”覆蓋率為13.62%,討論熱度次之,包括發展規劃、組織建設及書記選派;“辦學條件”覆蓋率為10.84%,包括辦學準入、優惠補貼及基礎條件;“人才培養”覆蓋率為9.83%,包括教育評價、學科建設及質量保障;“教師發展”覆蓋率為最低5.78%,包括教師權益、教師待遇及教師成長。五大要素辯證統一,黨的建設起引領作用,運行機制和辦學條件發揮兜底作用,而人才培養及教師發展是民辦高校發展的核心要義。

首先,“運行機制”涉及最多。黨的二十大報告中提出要“規范引導”民辦教育,規范運行機制是降低辦學風險、保障師生權益的重要基礎。規章制度條例居多,均明確提出建立相關規程、機制、制度來規范運行機制,如要求“完善民辦學校分類管理制度”“健全民辦學校管辦評分離制度,建立退出機制”“完善吸引社會捐資辦學的稅收激勵機制”等。此外大多集中于對財務資產和治理結構的規范要求,如“規范民辦學校財務和資產管理,加強信息公開,強化審計監督”“明確理(董)事會、黨組織、舉辦者、校長等主體權責邊界”。其次,“黨的建設”是核心內容,體現了堅持黨對教育事業的全面領導是教育事業發展的根本指導思想。各地政策規劃中大部分有所闡述,但內容有限:或集中在關于民辦高校特色化、公益性發展規劃的闡述,或集中于高校黨組織建設及書記選派。如“夯實民辦學校黨建工作基礎,強化民辦學校黨組織政治功能”“完善民辦高校黨組織負責人選派管理制度”“民辦普通本科高校黨委書記選派實現全覆蓋”,對民辦高校黨建質量提出高要求。再次,“辦學條件”的政策內容彰顯了政府對于規范、鼓勵社會力量辦學的具體要求。土地、建筑面積、教學資源等的完備是合法辦學的前提。政策文件大多以政府的角度提供優惠政策、鼓勵社會參與以及引導學校改善條件,如“健全政府補貼、購買服務、基金獎勵、捐資激勵等支持民辦教育發展的機制”“鼓勵社會力量依法設立民辦教育發展方面的基金會或專項基金,用于支持民辦教育發展”。

此外,“人才培養”作為民辦高校發展的第一要義涉及內容較多,主要是從加強教育評價、質量監管以及實施學科建設以提高民辦高校人才培養水平?！敖處煱l展”相對來說篇幅最少,內容有限,體現出依法保障民辦高校教師發展各項權益的趨勢,如“依法保障和落實民辦學校教師在業務培訓、職務聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、科研立項等方面享有與公辦學校教師同等權利”。民辦高校教師情感與專業發展極大程度決定了學生培養水平,各省正逐漸給予正視并嘗試建立穩定的教師保障機制。

(二)政策工具Y 維度分析

通過政策工具節點的參考點及覆蓋率可知,強制型工具使用頻率最高為44.6%,混合型工具為27.5%,自愿型工具為1.6%,表明各地政府對于民辦高等教育的規范和引導以強制政策執行為主。尤其表現為行政管制,即政府制定規則、給予指示并進行監督管理?；旌闲凸ぞ哌\用也較多,表明各地政府在引導區域民辦高等教育規范、高質量發展中提供大量政策支持,主體表現為直接建議和引導,實際補貼內容較少。自愿型工具使用最少,表明民辦高校的發展依賴多元化社會力量弱,未能調動市場積極性。

(三)維度交叉分析

1.政策內容X 維度與省域Z維度的二維分析

各省域政策覆蓋率一定程度上反映了政府對于民辦高等教育的關注度。如圖2所示,覆蓋率較高的五個省份為廣東(8.87%)、陜西(5.42%)、廣西(5.03%)、江西(4.52%)、云南(4.13%),而覆蓋率較低的省份為海南(0.31%)、內蒙古(0.37%)、浙江(0.63%),絕大部分地區覆蓋率為2%～4%。結合各地民辦高校數量、民辦本科數量來看[12],整體趨勢成正比,覆蓋率高的省域其民辦高校數量、民辦本科高校數量也較多,如廣東、陜西、山東,反之較少,如寧夏、青海、內蒙古。

圖2 省域政策覆蓋率、民辦高校數、民辦本科高校數折線圖

結合中國科教評價網發布的2021-2022民辦院校綜合競爭力百名榜來看[13],全國各省份中表現最優的是河南、山東及廣東。截至2021年統計數據,全國僅7所民辦高校擁有碩士學位授予點,即吉林外國語大學(吉林)、黑龍江東方學院(黑龍江)、北京城市學院(北京)、西京學院(陜西)、三亞學院(海南)、河北傳媒學院(河北)以及寧夏理工學院(寧夏)。此外,部分民辦高校擁有碩士學位的聯合培養點,如黃河科技學院(河南)、江西科技學院(江西)、浙江樹人大學(浙江)等。其中,吉林外國語大學與浙江樹人大學專業碩士點較多。結合我國2021 年省域GDP 排名來看[14],區域經濟發展水平與民辦高校發展情況有一定關聯,表現為經濟發展水平較低的省域民辦高校發展較慢,而經濟發展水平較高的省域民辦高校發展不一定領先,無直接因果關系。綜上,民辦高校整體發展實力較好的省域為廣東、河南、陜西、浙江、山東等地。

各省域的政策內容表明各地對民辦高校發展的關注重點及關注程度有所差異,本文以發展情況較好且各具特色的廣東、河南、浙江為代表進行分析。第一,廣東經濟發展水平高,民辦高校數量最多,政策覆蓋率最高。廣東教育事業“十四五”規劃關注集中運行機制以及教師發展,加快推進營利性和非營利性民辦高校分類管理,并加強民辦教育地方立法及配套制度建設和政策引導。2022年4月,廣東省依據《中華人民共和國民辦教育促進法》實施條例制定了具體實施辦法,對是否要求取得合理回報的兩種學校發布了差異化優惠政策及扶持體系,為進一步規范民辦高校發展做出進步[15]。在教師發展方面,廣東以較大篇幅闡述了保障民辦教師社會保障、工資體系、在職發展等內容?？v觀全國,各地有關教師發展的建設內容寥寥,僅廣東與山西闡述較多。第二,河南民辦高校數量排在前列,且排名前一百名的高校數量最多,政策覆蓋率也較高,整體實力較強。河南省政策文本關注度較高的是運行機制和黨的建設,并積極推動民辦教育有效監管與規范管理。特別是以專門篇幅強調教育系統基層黨建,堅持和完善高校黨委領導下的校長負責制,推進民辦高校黨委書記選派全覆蓋。河南省對于民辦高等教育的重視由來已久,黃河科技學院是我國第一所民辦高校,是全國民辦高校的學習典范,其創始人胡大白“十年找黨”,始終堅持黨的領導,加強黨的建設,以黨促學,打造了民辦高校黨的建設品牌。第三,浙江政策覆蓋率不高但獨具特色,辦學實力強。浙江省是我國經濟和文化教育水平比較發達的地區,它依托公立高等教育的雄厚基礎和實力,采取改制院校和創辦獨立學院的辦法,高起點創辦民辦高校,并不斷發展壯大[16]。浙江省民辦高等教育規劃中較為關注運行機制,強調依法治校,支持與規范并舉。

整體上看,運行機制是各地最為關注的重點,其他的均有所涉及,而表現較好的幾個省域更能夠在容易忽視的地方抓重點,如教師發展及黨的建設,不僅對外部條件、涉外行為有規范和引導,還注重民辦高校內涵建設與發展。

2.政策內容X 維度與政策工具Y 維度的二維分析

將政策節點與政策工具維度結合分析,發現“辦學條件”相關內容主要運用混合型政策工具和自愿型政策工具。通過發布信息來勸誡、引導,如“加大經費投入”“改善辦學條件”,以及提供相關補貼政策,如“完善政府購買服務、基金獎勵、捐資激勵等政策制度”來鼓勵和支持民辦高等學校優質化辦學。同時還鼓勵致力于社會援助的自愿型組織為民辦高等教育提供社會支持?！斑\行機制”相關內容大多運用強制型政策工具,使用“建立”“落實”“設置”“規范”等對民辦高校分類登記方案、治理結構、監管辦法以及質量評估提出明確指示,能夠為民辦高等教育規范發展兜底保障,最大程度保障辦學者及師生權益?！包h的建設”相關內容主要運用強制型政策工具和混合型政策工具。目前各地民辦高校黨建質量參差,重視程度不一,政策工具也有所差異。部分地區要求民辦學校必須建立黨建工作激勵、考核機制,嚴格執行學校黨建經費制度并提出具體的建設方案,而有的地區以“強化”“加強”等詞匯來引導民辦高校加強黨組織建設?！叭瞬排囵B”和“教師發展”總體而言內容涉及較少,大多采用強制型和混合型政策工具,其中,人才培養的各個節點關注較為均勻,教師發展大多以強制型政策工具來保障基本權益,引導、鼓勵改善教師待遇和發展。這從側面反映了目前民辦高等教育的核心——人才培養和師資保障仍然需要國家以強制或引導手段來加強規范與保障。

3.政策工具Y 維度與省域Z 維度的交叉分析

將政策工具與省域維度結合分析,發現大致呈現以下三種分類:最多的是第一種,以強制型工具為主,其他類型工具為輔,代表地為廣東、貴州、陜西。通過大量的行政管制發布規則并要求服從,同時通過少量的直接提供來為民辦高校供給資金、物資及其他服務,具有強制性,注重規則程序,但缺少靈活性。第二種是以混合型工具為主,其他類型工具為輔,代表地為河南、云南、浙江。政府通過一種較為溫和的工具向民辦高校傳遞信號,或通過信息發布與勸誡以提供信息并做出勸導,或提供更直接的引導、補貼來推動民辦高校健康發展。這既體現了政府的引導性又發揮了民辦高校的自主性,呈現向好的趨勢,但缺乏強制性和效率。第三種是強制型工具和混合型工具為主,自愿型工具為輔,代表地為廣西、上海、吉林。政府通過強制性的命令手段以及引導性的扶持政策來把控民辦高校的發展,使民辦高校在合規的道路上探索高質量多元化發展路徑,同時積極鼓勵社會力量參與辦學。妥善運用多種政策工具,充分發揮政府提供物品及服務的能力,實現政策效力最大化。

4.省域民辦高等教育政策相關性及差異分析

依據我國各地經濟發展水平與地理位置相結合的標準劃分東部、中部、西部地區,通過省域政策文本的探索性分析,選擇皮爾遜相關系數計算省域政策之間的相關性,發現區域內部省域民辦高等教育政策文本相關性較少且不明顯,可以推斷各省域民辦高等教育政策內容與區域內經濟發展水平及地理無明顯相關性,區域性不強,難以發揮區域一體化效應。從全國范圍對各省域進一步做聚類分析顯示,陜西、廣西、重慶、湖北、廣東等地政策相關性較強且對其他省域輻射性較強,是其他省域政策的參考范本,也在一定程度上反映了這些地區的民辦高校辦學意愿及辦學水平相對較高。

四、民辦高等教育政策制定中存在的問題

(一)政策工具使用頻次及適配性不足

政策工具影響政策制定的科學性以及執行效果,雖然整體上看三種類型的政策工具均有使用,但存在兩點問題。第一,從比例上來看使用不均衡,強制型政策工具使用頻率近45%,遠高于另外兩種,自愿型工具不到2%。強制型政策工具的使用主要體現了規范前提下的分類支持,運用大量的“不得”“嚴格”表述,通過“規制”來改變粗放發展的局面,但混合型、自愿型政策工具也起到重要作用,更鼓勵自主發展以及社會參與,需要進一步加強使用。第二,從適配度來看,政策工具使用與政策內容節點不完全適應,導致政策指導性不足且難以執行。如關乎辦學條件、運行機制、黨的建設等部分應運用強制型政策工具奠定基礎,但現實更多的是混合型政策工具,尤其是在治理結構、財務資產、黨建及教學等關鍵內容部分使用“鼓勵”“引導”“優化”等勸說型詞匯,表述上模糊、寬松,使得約束力較弱。

(二)政策內容忽視內涵建設

導向功能是公共政策首要任務,包括對目標群體行為和觀念的引導。研究結果表明政策內容主要集聚于五個核心節點,但從節點覆蓋率可以看出比例失衡,且子節點有差異。此外,政策內容實質上存在公辦民辦同質化現象,未能挖掘民辦高校優勢與特色,難以突破限制性難題。第一,核心節點比例失衡。運行機制占政策內容的1/3以上,黨的建設、辦學條件占1/10以上,人才培養和教師發展占比最小,低于1/10。民辦高校從招生、培養到就業的人才培養效果仍處于普通高等院校中下游,民辦高校教師團隊結構失衡現象多,教師科研能力較弱、創新意識不足,難以支撐學校高質量建設。分析歷年政策可發現,規定和引導民辦高校合規辦學占據較大篇幅,開始出現從關注外延到內涵建設的趨勢,體現了視角從辦學到育人的轉變。第二,辦學條件、運行機制、教師發展等節點關注度差異大。如辦學條件維度,有關辦學準入和補貼辦法的表述較多,而規定辦學基礎條件的較少;運行機制表述模糊,具體到財務資產管理、治理結構表述少;教師發展內容忽視教師權益,有關教師待遇和教師專業成長表述過少。政策中各節點內容均為民辦高校發展不可回避的問題,應予以更多關注。

(三)省域政策相關性弱,難以發揮區域聯動效應

第一,政策上存在省域互動,但未形成明顯集群。大部分省份之間政策存在關聯,表現為一個省份與多個省份內容相關,但聚類分析結果表明各省域政策呈散點狀,無明顯相關性。表明部分省份民辦高等教育政策存在互相借鑒,但無確切依據,單純學優、學近。實際來看,目前各省域民辦高校交流少,形式有限,民辦高校實踐受政策指導,相關內容的缺失不利于開展省域互動。第二,存在盲目借鑒,忽視區域特征。各地政策相關對象無明顯規律,呈無序狀態。聚類分析結果表明以陜西、廣西、重慶等地為聚集中心,其他省域由內向外呈放射狀分布,內蒙古、浙江等地獨立性較強。政策未能在學優、學近的基礎上進一步加深互動,如依據地理區位、產業分布、經濟發展程度等標準指導不同省域民辦高校學習、借鑒、交流。

五、討論與建議

(一)合理利用多元化政策工具,提升政策執行效果

有效的政策集“強約束”與“有活力”為一體,要求合理利用強制型、混合型以及自愿型政策工具。根據民辦高校政策內容節點選擇政策工具,既能夠保障民辦高校各利益主體的合法權益,又能夠在法律框架內給予舉辦者極大的辦學自主權,使得民辦高校能夠充分發揮組織優勢,提升辦學效益?！皬娂s束”是指政策的內容及政策的執行都應當更多地使用強制型政策工具。尤其是各地在推進分類管理的過程中應以更明晰、直接的政策供給來規范分類登記以及分類支持?！坝谢盍Α笔侵敢l揮民辦高校體制優勢,應當恰當地運用混合型和自愿型政策工具。民辦高等教育的制度優勢在于機制靈活,其“個人化”的動力機制、市場化的運作機制以及簡約的管理體制使得效率更高、選擇更多、更公平[17],相對靈活寬松的政策環境能夠無限拓寬民辦高?？赡艿陌l展空間,因此應發揮混合型、自愿型政策工具來給予民辦高校充分的施展空間。如具體辦學中賦予民辦高校辦學自主權、招生自主權,鼓勵民間資金進入,允許境內學校合作赴境外辦學等,規定正確政策導向的同時鼓勵民辦高校自主發展,不再附著于公辦模式。

(二)優化政策支持,進一步聚焦內涵建設

第一,保障高水平的教育資源配置。首先,各地應增加“辦學條件”相關政策篇幅,引導民辦高校加以提升。其次,政策需通過完善事關學生培養和教師發展的“人力條件”政策內容,構建質量監控機制和支持人才培養模式改革以保障人才培養質量。以新時代產業發展和區域經濟需求為導向,構建具有針對性、特色性的人才培養體系[18]。第二,要堅持特色化發展。各地應出臺相關細則,結合區域發展實際,打造特色發展戰略。民辦高校趨同發展問題在于自身定位不明確,政策應引導各?？茖W定位,各安其位,辦有特色、有內涵的高校。首先,發揮民辦高校體制優勢。政策應鼓勵民辦高校在優秀教師的聘請、培養以及學生的招收與管理上發揮自主性。其次,基于區域應用型辦學定位打造特色,如地方政策可基于區域產業化發展提出相關建議促成學科專業特色化,鼓勵政產學研企螺旋式人才培養,推進產教融合、校企合作的創業教育[19],健全實習實訓體系以實現就業實踐特色化。此外,強化民辦高校使命意識,以高質量辦學提升社會效益,彰顯服務經濟社會發展的能力和水平。

(三)強化政策互通互聯,發揮區域聯動效應

省域間可開展民辦教育政策協同發展總體部署,進一步促進民辦高校教育資源的優勢互補與共享發展。政策應鼓勵各省橫向建立民辦高校協調治理機制,構建多元主體交流平臺,促進各省域辦學規范化、科學化,促進政策舉措創新。一是進一步發揮全國性交流組織的作用,如國家級非盈利社會組織中國民辦教育協會,開展民辦教育各類教育培訓、對外交流、編輯報刊、建言獻策等活動,促進民辦高等教育質量保障和辦學水平的提高。二是搭建區域性民辦高校發展交流平臺,如長三角民辦高校教學發展聯盟,通過開展學術年會、課題調研、教師培訓、資源共建等業務,建立和探索區域一體化發展路徑[20]。三是組建民辦高等教育利益相關者網絡,如合作性質的創業聯盟、研究聯盟以及支持性質的校友社區、基金會等組織,提供相關主體協同發展平臺,能夠在充分交流、學習的基礎上為政府政策提供科學咨詢,促進政策創新[21]。四是推動政府政策層面的省域互動。目前民辦高等教育民間交流大于官方交流,能夠在一定程度上反哺政策、優化政策的出臺。地方政策應廣泛采納專家、主要利益相關者意見,利用民間交流的優勢,實現政府層面的互動。